Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Таможенные органы в системе органов исполнительной власти: правовые основы организации и функционирования 14
1.1. Понятие, система и место таможенных органов в системе органов исполнительной власти 14
1.2. Основные задачи, функции и полномочия таможенных органов Российской Федерации 46
ГЛАВА 2. Административно-правовые особенности трансформации статуса таможенных органов в современной роСсии 91
2.1. Основные направления развития административно-правового статуса таможенной службы России 91
2.2. Организационно-правовые проблемы взаимодействия таможенных органов Таможенного союза 105
2.3 Совершенствование функций таможенных органов в условиях реформы таможенных правоотношений 135
Заключение 158
Список источников и литературы
- Основные задачи, функции и полномочия таможенных органов Российской Федерации
- Основные направления развития административно-правового статуса таможенной службы России
- Организационно-правовые проблемы взаимодействия таможенных органов Таможенного союза
- Совершенствование функций таможенных органов в условиях реформы таможенных правоотношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из основных проблем в современном процессе реформирования государственного управления в таможенной сфере является поиск оптимальной системы и структуры таможенных органов, а также выявление и закрепление на законодательном и подзаконном уровнях оптимальных форм и методов деятельности таможенной службы. Формирование Таможенного союза Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭс) и вступление России во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО) предопределяет появление в нашей стране новых подходов и принципов таможенного администрирования (переход к автоматическим таможенным процедурам, предварительный обмен данными автоматизированным способом, создание инновационных технологий таможенного контроля, а также создание партнерских отношений с бизнесом), что предполагает серьезное изменения как в функциях, которые выполняют таможенные органы, так и трансформацию всего административно-правового статуса таможенной службы.
При этом главные задачи ВТО - содействие в создании и развитии современных эффективных многофункциональных таможенных служб во всех странах мира, особенно в тех, где происходят серьезные экономические преобразования; разработка и распространение единых «правил игры» с целью ускорения мирового товарооборота, унификация и облегчение перемещения товаров и пассажиров через таможенные границы при обеспечении контрольных и фискальных функций таможни. Большое значение в этой связи придается содействию в гармонизации
4 таможенных систем и таможенного законодательства, модернизации
таможенной администрации.
Правовые и особенно организационные проблемы
функционирования таможенных органов, несогласованность действий ее органов и должностных лиц нередко способствуют нарушению прав лиц -добросовестных участников внешнеэкономической деятельности (далее -ВЭД). Это способствует формированию негативного мнения о таможенных органах российского государства, порождает правовой нигилизм. Правовые пробелы в законодательстве и, связанные с этим, организационные проблемы в механизме обслуживания участников ВЭД влекут нарушение их прав, должностные злоупотребления, а также способствуют развитию коррупции в таможенной сфере.
Особую актуальность выбранной тематике исследования придает появление новых системообразующих правовых актов в сфере таможенного дела, принятых как на уровне Российской Федерации, так и в рамках Таможенного союза Евразийского экономического сообщества. Одним из важнейших среди них являются Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 года и Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Кроме того, после вступления России в ВТО начнет действовать и целый ряд международных договоров, соглашений и нормативных правовых актов в таможенной области.
Вышеназванные документы знаменуют существенные изменения в российском таможенном праве и смежных правовых областях, что позволяет по-новому взглянуть на организацию и функции таможенных органов, а также систему их взаимоотношений с иными субъектами таможенного дела.
5
В контексте создания Таможенного союза и Единого
экономического пространства особую актуальность приобрела проблема
уточнения современного административно-правового статуса таможенных
органов, путей его трансформации в рамках концепции «сервисной
таможни», а следовательно оптимизации функций и полномочий
таможенной службы, что должно стать краеугольным камнем в стратегии
дальнейшего реформирования таможенного администрирования
российского государства.
Решение обозначенных проблем возможно лишь на основе глубокого анализа действующего законодательства в сфере внешнеэкономической деятельности, осмысления подходов выработанных в правовой науке к организации органов исполнительной власти, исследования правоприменительной практики таможенных органов.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что без фундаментальных научных исследований современных особенностей административно-правового статуса таможенных органов невозможно дальнейшее развитие и эффективное правовое регулирование этих вопросов на законодательном и подзаконном уровнях.
Степень научной разработанности и теоретическая основа темы диссертационного исследования.
За последнее время по проблемам правового статуса, реформированию и дальнейшему развитию таможенных органов Российской Федерации опубликовано большое число работ в виде диссертационных исследований, монографий и иных публикаций. В то же время, данные работы в основном, были опубликованы до формирования новой правовой базы Таможенного союза и Российской Федерации.
Таким образом, до настоящего времени проблема трансформации административно-правового статуса таможенной администрации в условиях создания Таможенного союза и вступления России в ВТО не только не получила необходимого правового обеспечения, но и не стала предметом глубокого научного осмысления и анализа.
Научную основу исследования составили научные труды по административному и таможенному праву, международному праву, общей теории права, а также уголовному и гражданскому праву.
Различные аспекты таможенного дела, в том числе и некоторые вопросы административно-правового статуса таможенных органов, получили свое отражение в работах Х.А. Андриашина, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, В.В. Еремина, СИ. Истомина, Ю.Г. Кисловского, А.Н. Козырина, Р. А. Марченко, Г.В. Матвиенко, А.Б. Новикова, И.В. Тимошенко, СВ. Халипова и др.
Современное состояние и пути трансформации системы государственного управления в России, проблемы организации и функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации широко отражены в работах современных отечественных ученых - А.С Автономова, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.И. Бобылева, А.А. Гришковца, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, И.И. Овчинникова, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, М.С Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Н.Ю. Хаманевой и других ученых. Труды этих ученых сыграли значительную роль в выработке основных концептуальных положений и послужили методологическим фундаментом, на котором диссертантом строилось исследование.
7
Теоретические аспекты правового оформления
государственной власти в Российской Федерации изложены в трудах В.В.
Гошуляка, В.Г. Графского, В.Е. Гулиева, А.Г. Пархоменко, В.Е. Чиркина,
Ю.Л. Шульженко и др.
Непосредственно проблемам организации и реформирования таможенных органов посвящены работы Е.Н. Агишевой, А.К. Булатова, В.В. Заварзиной, Д.В. Заседателева, А.Г. Кабальнова, И.Г. Мильшиной, Б.Г. Никитина, Н.А. Суслова, Ю.В. Федасовой, Д.А. Янчукова и др.
Правовое обоснование финансово-экономических основ и ресурсов, в том числе, для создания современной системы таможенного администрирования в Российской Федерации, дано в работах А.Ю. Викулина, СВ. Королева, Г.А. Тосуняна и др.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами административного и таможенного права. В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по административному праву, таможенному праву, международному праву, общей теории права, а также уголовному и гражданскому праву.
Наряду с научными разработками указанных авторов основой исследования послужил нормативный материал: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы ФТС России, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, решения
8 Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда РФ,
Высшего арбитражного Суда РФ; международные договора и соглашения.
Цели и задачи исследования
Целью диссертационного исследования являются комплексный и всесторонний анализ основных особенностей административно-правового статуса таможенных органов в условиях создания Таможенного союза и членства Российской Федерации в ВТО; характеристике современных особенностей трансформации их функций и полномочий, а также формулированию практических рекомендаций по повышению эффективности деятельности таможенной службы в новых политико-экономических условиях.
Для достижения указанной цели в работе ставятся и решаются следующие задачи:
на основе сравнительного анализа международно-правовых и российских правовых актов выявить и определить место и роль таможенных органов в системе органов исполнительной власти;
охарактеризовать современные особенности административно-правового статуса таможенных органов Российской Федерации;
- выделить современные задачи, а также охарактеризовать изменения
функций и полномочий таможенных органов в связи с созданием
Таможенного союза и вступления России в ВТО;
- выявить основные существующие проблемы взаимодействия
таможенных органов Таможенного союза в условиях функционирования
Евразийского экономического сообщества и предложить варианты их
решения;
- определить пути возможного реформирования административно-
правового статуса таможенных органов;
9 проанализировать перспективы совершенствования и
оптимизации функций таможенных органов в контексте изменения их
административно-правового статуса и реформы таможенного
администрирования.
Объектом диссертационного исследования выступает
административно-правовой статус таможенных органов.
Предметом диссертационного исследования является
законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие процесс трансформации административно-правового статуса таможенных органов в условиях создания Таможенного союза Евразийского экономического сообщества и членства России в ВТО.
Методологическая основа исследования.
Методологической основой данной работы является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных способов познания и анализа. Для решения поставленных задач использовались различные научные методы исследования: из группы общенаучных -методы системного анализа и синтеза, сравнения, восхождения от абстрактного к конкретному, а также логический метод. Из группы частнонаучных: сравнительно-правовой, историко-правовой и другие общепринятые в правовой науке методы.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена постановкой проблемы, недостаточной степенью ее теоретической разработанности, попыткой выявить современные особенности административно-правового статуса таможенных органов. В диссертации предпринята попытка комплексного исследования трансформации административно-правового статуса таможенных органов в условиях
10 создания Таможенного союза и вступления Российской Федерации
в ВТО, а именно:
- уточняется современное место и роль таможенных органов в
системе органов исполнительной власти в условиях формирования
Таможенного союза;
выявлены и систематизированы основные изменения в функциях и конкретных полномочиях таможенных органов в новых политико-экономических условиях;
сделана попытка установить взаимосвязь и взаимопроникновение норм международного и российского права в процессе трансформации административно-правового статуса таможенных органов;
выделены актуальные проблемы взаимодействия таможенных органов в условиях функционирования Евразийского экономического сообщества;
определены возможные пути дальнейшего реформирования и совершенствования системы и структуры таможенных органов в процессе интеграции государств-членов Евразийского экономического сообщества и членства России в ВТО.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. В работе доказано, что поиск оптимальной модели организации таможенной службы в России в новых политико-экономических условиях предполагает изменение всей системы таможенного администрирования, а именно: отказ от излишних и непрофильных функций таможенных органов, внедрение в практику деятельности прогрессивных таможенных технологий, реализацию кадровой политики, направленной на обеспечение таможенной службы высококвалифицированными специалистами. Это
предполагает формирование новой нормативной правовой базы, которая бы скорректировала бы административно-правовой статус таможенных органов в соответствии с концепцией «сервисной таможни».
На основе анализа функций, реализуемых таможенной службой, автор делает вывод о том, что нормативно-правовая база, сложившаяся на настоящий момент и определяющая административно-правовой статус таможенных органов, содержит ряд системных противоречий. В связи с этим предлагается оптимизировать систему органов исполнительной власти в сфере таможенного дела путем создания для реализации государственных услуг специального федерального органа исполнительной власти (например, Федерального таможенного агентства) и передачи правоохранительных функций таможенных органов иным органам исполнительной власти (ФСБ России, МВД России и т.д.).
На сегодняшний день таможенные органы России находятся в стадии активного институционального развития, на которое оказывают влияние два важных внешних фактора. Первый - присоединение Российской Федерации к Всемирной торговой организации, в рамках которого российское таможенное законодательство и таможенное администрирование должны быть гармонизированы в соответствии с общепризнанными международными нормами в области таможенного дела, а второй - формирование в рамках Евразийского экономического сообщества Таможенного союза. При этом делается вывод, о том, что направление реформы таможенного администрирования в России во многом повторяет путь реформирования таможенной системы Европейских стран, а современная структура таможенной службы России приобретает схожие черты с таможенными ведомствами Европейских стран, что, в свою очередь, должно упростить взаимодействие во
12
внешнеэкономической сфере и способствовать решению
глобальных правоохранительных задач.
В проведенном исследовании доказывается позиция, о том, что к возложению на таможенные органы дополнительных контрольно-надзорных функций, следует обращаться только тогда, когда анализ всех иных вариантов решения соответствующей проблемы дает отрицательный или неудовлетворительный результат. В связи с чем возложение на таможенные органы дополнительных полномочий по проведению ветеринарного, транспортного, санитарно-эпидемиологического, фитосанитарного контроля, а также проверки качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации является нецелесообразным.
В работе высказано мнение что, несмотря на активное развитие в рамках Таможенного союза специальных наднациональных регулирующих органов, проблема улучшения взаимодействия таможенных органов стран-участниц не теряет свою актуальность. Среди них выделены и требует решения ряд проблем до конца не решенных на сегодня: внедрение международных норм и стандартов, направленных на упрощение и гармонизацию таможенных процедур; создание единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств-участников Таможенного союза; объединение усилий по выработке совместных мер борьбы с правонарушениями и преступлениями, ведение оперативно-розыскной деятельности на территории Таможенного союза и др.
Требует своего скорейшего решения при оптимизации системы таможенного администрирования дальнейшее совершенствование
13
взаимодействия таможенных органов и иных федеральных
органов исполнительной власти. Необходимо создание объединенных
информационных ресурсов таможенных органов и других федеральных
органов исполнительной власти, использование новых прогрессивных
принципов аналитической работы, принятие решений с использованием
информационных технологий, что позволит повысить эффективность
координации деятельности вышеуказанных органов, выделять приоритеты
в организации их деятельности, упростить деятельность участников ВЭД.
7. В диссертации сформулированы конкретные предложения об оптимизации внутренней структуры таможенной службы. В частности, предлагается окончательно отказаться от практики создания специализированных региональных таможенных управлений (в частности, это касается Регионального таможенного управления организации силового обеспечения ФТС России) в связи с неэффективностью их деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключаются в том, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут расширить основу для дальнейшей теоретической и практической разработки проблем реформирования административно-правового статуса таможенных органов, скоординировать взаимодействие публичной власти всех ее уровней по вышеуказанным проблемам, повысить эффективность и стабильность государственного управления в таможенной сфере.
Оценки и выводы, сделанные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации (в первую очередь, таможенными органами) при определении возможных вариантов оптимизации системы таможенного администрирования.
14
Теоретические выводы и эмпирический материал
диссертации может быть использован органами государственной власти
Российской Федерации в законодательной и иной нормотворческой
деятельности, а также в высших учебных заведениях в процессе
преподавания учебных дисциплин «Административное право России»,
«Таможенное право России».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях сектора административного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук и отражены в публикациях автора, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах по вопросам административного и таможенного права, в частности: на Республиканской научно-практической конференции, посвященной Году Республики Башкортостан и 15-летию юридического факультета Стерлитамакского филиала ГОУ ВПО «БашГУ», 15 октября 2010 г; Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы модернизации государственной политики России в условиях многоуровневой власти», Москва, 15 декабря 2010 г.
Структура работы отражает логику, цели и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, списка использованных источников и литературы.
Основные задачи, функции и полномочия таможенных органов Российской Федерации
В условиях экономических реформ, одной из главных задач концепции социально-экономического развития России выступает создание системы таможенных органов, способной обеспечить наиболее эффективное взаимодействие таможенных органов различного уровня. Сложность решения поставленной задачи обусловлена особым местом таможенных органов в системе органов исполнительной власти Российской Федерации. Это обусловлено стоящими перед ними задачами и разнообразием функций, выполняемых ими. Проблематика настоящего диссертационного исследования обуславливает необходимость определения понятий «таможенный орган», «система таможенных органов» выявления признаков, отграничивающих их от смежных понятий.
В настоящее время российской правовой доктриной не выработано единого четкого определения «таможенный орган».
Б.Н. Габричидзе и Н.А. Суслов определяют таможенные органы как органы исполнительной власти, являющиеся по своему характеру правоохранительными, действующие от имени государства и наделенные правом применять государственное принуждение. Они выполняют свои задачи и функции в сфере таможенного дела и других, связанных с ним, областях управления с помощью присущих им форм и методов этой деятельности». Д.В. Заседателев под таможенным органом понимает федеральный государственный орган исполнительной власти, наделенный специальной компетенцией в области таможенного дела1.
О.Ю. Бакаева приводит следующее определение таможенного органа: «Таможенный орган представляет собой государственный орган, наделенный специальной компетенцией, осуществляющий функции контроля и надзора в области таможенного дела и выполняющий задачу содействия развитию внешней торговли», «контрольно-надзорные функции таможенных органов охватывают их правоприменительную деятельность, включая финансовую и правоохранительную». Приведенное определение не содержит указания на принадлежность таможенных органов к системе исполнительной власти, однако фиксация функций контроля и надзора в контексте административной реформы прямо предопределяет характеристику этих органов как находящихся в системе уполномоченной федеральной службы. В то же время, несмотря на различные варианты определений, приведенных выше, необходимо отметить, что выработать единого определения «таможенного органа» до сих пор не удалось и законодателю.
Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 года понимал под таможенным органом государственный правоохранительный, военизированный орган исполнительной власти, наделенный широким кругом полномочий в сфере таможенного дела, а также в других связанных с ним областях управления .
Ст. 11 Таможенного кодекса РФ 2003 г. характеризовал таможенный орган как федеральную службу, уполномоченную в области таможенного дела, и подчиненные ей таможенные органы Российской Федерации. Для того, чтобы определить место таможенных органов в системе органов исполнительной власти, необходимо выделить основные признаки их правового статуса.
В ныне действующем Федеральном законе «О таможенном регулировании в Российской Федерации» дается понятие лишь федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела. В то же время понятие таможенного органа в данном акте отсутствует.
Далее необходимо более подробно охарактеризовать специфику административно-правового статуса таможенных органов.
Таможенные органы осуществляют специфическую
государственную деятельность - «таможенное регулирование». Ст. 71 Конституции РФ относит таможенное регулирование отнесено к ведению РФ. Согласно ст. 2 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» Таможенное регулирование в Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации заключается в установлении порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации. Таможенное дело в Российской Федерации представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации.
Основные направления развития административно-правового статуса таможенной службы России
Функции органа исполнительной власти и его полномочия тесно ряязаны между собой. Каждая управленческая функция нуждается в подкреплении ее соответствующими властными полномочиями. Посредством таких полномочий реализуются сами функции. Полномочия таможенных органов, совместно с пределами их ведения, круга задач и управленческими функциями составляют в комплексе компетенцию таможенных органов.
Ю.А. Тихомиров выделил наиболее типичные полномочия и с явлением на видовые и более конкретные полномочия, имеющим непосредственное применение к таможенным органам (имеется в виду орган и (или) должностное лицо органа): а) руководит - полнообъёмное решение вопросов и выполнение всех нижеследующих полномочий; б) управляет - императивные указания, распоряжения, включает часть конкретных полномочий; в) решает - устанавливает, определяет, утверждает создает оформляет, представляет. Членение возможно по степени самостоятельности принятия решений: независимо (самостоятельно); по согласованию; совместно; предварительно; рекомендательно; г) участвует - формирование, разработка, согласование, ПОРЯДОК использования (имущества и т. п.), содействие, д) нормирует — введение правил, привитие правовых актов, установление нормативно-технических и иных документов; е) организует — создает условия, стимулирует, поддерживает, выполняет, осуществляет, инструктирует; ж) разрабатывает - предложения, проекты, программы, прогнозы. приостановление действий, создание организаций, предписание по совершению действий; и) координирует — объединение планов и пппгпямм согласование актов, действий и позиций, целевые установки, информационное обеспечение; к) контролирует - проверка, ревизии, отчеты информирование. Эти полномочия неодинаковым образом комбинируются у различных таможенных органов.
Современные полномочия таможенных органов условно можно разделить на две большие группы: а) полномочия таможенных органов в сфере экономики (таможенно-тарифное регулирование, фискальные функции, а также валютный и таможенный контроль). Очевидно что таможенное дело, в первую очередь, направлено на создание правовых, экономических и организационных основ перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу защиту экономического суверенитета и экономической безопасности государства, активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов, соблюдение ими обязанностей в области таможенного и иного законодательства. Тлптттлтшнство ученых и специалистов в области таможенного права дисЬсЬеренцируют экономическую цель таможенных органов на фискальную и регулятивную составляющие. (Тшгка mvHoe начало экономической цели состоит в пополнении доходной части федерального бюджета Российской Федерации. Современная финансово- правовая наука, воспринимая предшествующий опыт развития финансово- правовой мысли, выделяет налоги в сфере внешней торговли как один из существенных источников дохода федерального бюджета. Используя эти инструменты, государство воздействует на экономические интересы субъектов внешнеэкономической деятельности, сохраняя вместе с тем их полную оперативную самостоятельность.
Многостороннее таможенно-правовое регулирование дополняется налогово-правовым регулированием, что обеспечивает не только эффективность поступлений доходов в бюджет Российской Федерации, но и стимулирование развития производства и потребления, повышение благосостояния граждан и т.д. Все это составляет сущность регулятивной разновидности экономической цели1.
Проходящая в настоящее время экономическая трансформация российского государства, в частности членство Российской Федерации в Таможенном союзе, привела к изменениям в характере деятельности таможенных органов, повышению их роли в осуществлении государственного регулирования внешнеэкономической деятельности.
Регулятивное воздействие на экономические процессы в данной ситуации осуществляется, в первую очередь, путем изменения ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную m з.н и її v Таможенного союза, введением новых или отменой существующих пошлин. б) полномочия таможенных органов по обеспечению законности, правопорядка и экономической безопасности в Российской Федерации. Вопрос о круге полномочий, которым необходимо наделить ФТС России, явился одним из самых острых и дискуссионных вопросов при разработке и принятии ТК ТС и Федерального закона «О таможенном регулировании». В частности, особого накала достигло обсуждение круга полномочий ФТС России в области оперативно-розыскной деятельности и валютного контроля.
Таможенные органы государств - членов таможенного союза являются органами дознания по делам о контрабанде, об уклонении от уплаты таможенных платежей и иных преступлениях, производство по которым в соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза отнесено к ведению таможенных органов.
Кроме того, таможенные органы государств - членов таможенного союза осуществляют оперативно-розыскную деятельность в целях выявления лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, признаваемое законодательством этих государств преступлением, производство по которому отнесено к ведению таможенных органов, исполнения запросов международных таможенных организаций, таможенных и иных компетентных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами.
Оперативно-розыскная деятельность осуществляется таможенными органами государств - членов Таможенного союза в соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза об оперативно-розыскной деятельности. Также таможенные органы государств - членов Таможенного союза ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам об административных правонарушениях и привлекают лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза.
Полномочия Федеральной таможенной службы в установленной сфере деятельности, закрепленные ТК ТС, Федеральным законом «О таможенном регулировании в Российской Федерации» и Положением о Федеральной таможенной
Организационно-правовые проблемы взаимодействия таможенных органов Таможенного союза
Уголовная ответственность - это вид юридической ответственности, предусмотренный за совершение преступлений в области таможенного дела. Привлечение к уголовной ответственности означает возбуждение уголовного дела, проведение расследования и судебное разбирательство. Правовое последствие совершения преступления заключается в применении к виновному в этом лицу государственного принуждения в форме уголовного наказания. Уголовная ответственность наступает также за приготовление к преступлению, за покушение на преступление и за соучастие в нем.
Понятие преступления содержится в ст. 14 УК Рф1, в соответствии с которой преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания.
Преступление в области (сфере) таможенного дела (таможенное преступление) - это запрещенное уголовным законом под угрозой наказания общественно опасное виновное деяние (действие или бездействие), посягающее на установленный порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, порядок их таможенного оформления и таможенного контроля, а также на порядок взимания и уплаты таможенных платежей.
Уголовный кодекс РФ предусматривает на сегодня следующие четыре вида таможенных преступлений (содержатся в разделе экономических преступлений): незаконный экспорт технологий, научно-технической информации, услуг, сырья, материалов и оборудования, используемых при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники (ст. 189 УК РФ); - невозвращение на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и археологического достояния - народов Российской Федерации и зарубежных стран (ст. 190 УК РФ); - невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193 УК РФ); - уклонение от уплаты таможенных платежей (ст. 194 УК РФ). Основной особенностью преступлений в сфере таможенного дела является то, что для уяснения их содержания и правильной квалификации того или иного деяния по признакам конкретного состава таможенного преступления, правоприменителю помимо Уголовного кодекса РФ необходимо использовать также целый ряд иных законов, таких как, например: ТК ТС, Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации», Федеральный закон от 8 января 1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»2, Закон РФ от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе»3, Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» и др., а также указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных подзаконных актов.
Административная ответственность в таможенном деле - это вид юридической ответственности, предусмотренной нормами административного законодательства за совершение административных правонарушений (проступков) в области таможенного дела. Она выражается в применении к виновным в совершении правонарушения в сфере таможенного дела лицам мер административного наказания, если совершенные этими лицами правонарушения по своему характеру не влекут за собой уголовной ответственности. Вопросы административной ответственности урегулированы 16 главой КоАП России. Теоретические основы и особенности каждого из названных выше видов юридической ответственности достаточно подробно изложены в учебной и научной литературе, как по общей теории права, так и в работах по уголовному и административному праву. Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» прямо не указывает на принадлежность таможенных органов к системе правоохранительных органов.
В действующем Федеральном законе «О таможенном регулировании в Российской Федерации» правоохранительный характер деятельности таможенных органов можно логически вывести из содержания статей, раскрывающих полномочия таможенных органов. Так, п. 8 ст. 12 данного Закона установлено, что таможенные органы «выявляют, предупреждают, пресекают преступления и административные правонарушения, отнесенные законодательством Российской Федерации к компетенции таможенных органов, а также иные связанные с ними преступления и правонарушения, проводят неотложные следственные действия и осуществляют предварительное расследование в форме дознания по уголовным делам об указанных преступлениях, осуществляют административное производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (о нарушениях таможенных правил), оказывают содействие в борьбе с коррупцией и международным терроризмом, осуществляют противодействие незаконному обороту объектов интеллектуальной
РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. собственности, наркотических средств, психотропных веществ, оружия и боеприпасов, культурных ценностей и иных предметов, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза и (или) через Государственную границу Российской Федерации».
Следует отметить, что указание на статус таможенных органов как правоохранительных отсутствует в Положении о Федеральной таможенной службе и Общих положениях о региональном таможенном управлении, таможне и таможенном посте. Вместе с тем вывод о правоохранительном характере системы таможенных органов не должен вытекать из анализа положений ряда нормативных правовых актов, как это происходит сейчас, он должен быть прямо закреплен в базовом законодательном акте, устанавливающем правовой статус таможенных органов.
Совершенствование функций таможенных органов в условиях реформы таможенных правоотношений
На наш взгляд, актуальной проблемой, требующей своего решения, стала проблема разработки на основе научного анализа системы государственных мер (политических, экономических, социальных, информационных, организационных, правоохранительных и иных) по «безболезненному» вхождению членов Таможенного союза в эту международную организацию и их максимально мягкой адаптации к возможным негативным последствиям для экономики и социальной сферы Союза.
Остановимся подробнее на содержании возможных правоохранительных мер, связанных с нейтрализацией и управлением возможными угрозами и рисками экономической безопасности стран -членов ТС и повышением взаимодействия таможенных служб в правоохранительной сфере.
Как нам представляется, в условиях продолжающегося процесса либерализации таможенного дела и рынка околотаможенных услуг, с учетом действия неблагоприятных факторов: мирового экономического кризиса, открытости государственных границ, высокого уровня преступности и др., особую опасность могут представлять непродуманные политические решения и уступки, принятые под давлением международных экспертов ВТО, об одностороннем ускоренном выполнении обязательств, в том числе по демонтажу и коренному реформированию сложившихся в трех странах систем организации таможенного контроля и правоохранительной деятельности.
В этой связи нужна концептуально разработанная и согласованная модель поэтапного перехода таможенных органов стран - членов ТС к новым эффективным формам и методам государственного контроля. По нашему мнению, вектор его развития будет смещаться в направлении создания и развертывания комплексной системы т.н. таможенного постаудита, а также управляемого процесса реформирования деятельности таможенных органов.
В связи с этим еще одной проблемой, стоящей перед таможенными органами государств - членов Таможенного союза является развитие правоохранительного контроля в рамках Таможенного союза.
Так, например, в рамках законодательства об административных правонарушениях трех стран-членов Таможенного союза существует большое количество разногласий и противоречий в различных разделах законодательства. Их надо заблаговременно выявить, систематизировать и выбрать наиболее оптимальную форму сближения и унификации указанных законодательств.
Справедливости ради следует отметить, что в рамках международного сотрудничества Российская Федерация и другие члены Таможенного союза осуществляют взаимодействие на основе Международной конвенции «в целях предотвращения, расследования и пресечения таможенных правонарушений в соответствии с положениями настоящей Конвенции». Вместе с тем, как отмечается в Конвенции, взаимное вышеуказанное содействие не распространяется на просьбы об аресте лиц или взимании пошлин, налогов, сборов, штрафов и других денежных средств от имени другого государства.
На базе данной Конвенции было также заключено Соглашение между всеми государствами, входящими в состав СНГ , о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах. Кроме того, между государствами членами Таможенного союза были подписаны двусторонние 1 нормативные документы по данной тематике. По своей сути все данные Соглашения имеют организационный заимодействия между таможенными Таможенного союза в области борьбы характер, регулируя вопросы взаимодействия между таможенными органами государств - участников с правонарушениями в таможенном деле. Однако все эти документы не касались сближения и унификации законодательств стран - участниц Таможенного союза в области таможенного дела и иных отраслях, в том числе в законодательстве об административных правонарушениях.
Следовательно, эти злободневные вопросы соблюдения прав лиц, на наш взгляд должны сейчас выступать на передний план. Тройственный же союз предполагает уже иной уровень оценки всех аспектов административного правонарушения. Данный уровень реально предполагает международно-правовой характер. К одному и тому же административному правонарушению в области таможенного дела могут одновременно иметь отношение сразу три вида национальных Ї я тс онодательств об административных правонарушениях. К этому надо серьезно готовиться, чтобы споры и конфликты не стали тормозом на единой таможенной территории в осуществлении главной цели и назначения Таможенного союза.
Возникает вопрос: какие возможности имеются у Таможенного союза в отношении сближения и унификации законодательства об административных правонарушениях. В соответствии с главой V (ст. 56 -60) Договора о Таможенном союзе и едином экономическом пространстве должны были происходить сближение и унификация законодательства государств - членов указанного Союза. В этих целях государства-участники должны были принимать меры, включающие: координацию деятельности по подготовке проектов законодательных и иных правовых актов, включая проекты правовых актов о внесении поправок в законы и иные акты; - заключение международных договоров; - принятие модельных актов; - принятие соответствующих решений Межгосударственным Советом либо Советом глав правительств; - иные меры, которые Стороны сочтут целесообразными и возможными, при условии утверждения таких мер Межгосударственным Советом.
Для реализации вышеуказанных целей была принята даже Программа гармонизации национальных законодательных и иных нормативных правовых актов государств - участников Договора о Таможенном союзе и едином экономическом пространстве, где определены этапы, основания, механизм и основные аспекты этой гармонизации. Однако надо признать как ее недостаток, что в данной Программе не был предусмотрен конкретный План реализации достаточно актуальных мер со сроками и конкретными исполнителями, установленными Межгосударственным Советом. Поэтому Программа оказалась не реализованной в том объеме, в каком она задумывалась изначально. Прошло почти десять лет с момента ее принятия, но конкретные результаты отсутствуют.
Оборотной стороной либерализации таможенного законодательства, упрощения порядка таможенного оформления и отказа от тотального таможенного контроля является повышение активности недобросовестных предпринимателей и опасность увеличения преступлений в таможенной сфере. Практика работы таможенных органов в новых условиях показала несовершенство таких мер обеспечения уплаты таможенных платежей, как залог и предоставление банковских гарантий. В качестве примера можно привести случаи, когда в качестве залога представляют неликвидные товары или случаи подмены товаросопроводительных документов.
