Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации в сфере осуществления прав на землю
1. Система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих права на землю 17
2. Место органов внутренних дел Российской Федерации в системе органов исполнительной власти 37
Глава II. Административно-правовой статус органов внутренних дел Российской Федерации
1. Содержание административно-правого статуса органов внутренних дел Российской Федерации 49
2. Цели, задачи, функции органов внутренних дел Российской Федерации в сфере осуществления прав на землю 75
3. Компетенция органов внутренних дел Российской Федерации в сфере осуществления прав на землю 88
Глава III. Порядок предоставления и использования земельных участков органами внутренних дел Российской Федерации
1. Порядок предоставления земельных участков органам внутренних дел Российской Федерации
2. Полномочия органов внутренних дел в отношении предоставляемых им земельных участков 128
Заключение 151
Библиографический список
- Система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих права на землю
- Место органов внутренних дел Российской Федерации в системе органов исполнительной власти
- Содержание административно-правого статуса органов внутренних дел Российской Федерации
- Порядок предоставления земельных участков органам внутренних дел Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Органы внутренних дел, являясь субъектами исполнительной власти, реализуют в настоящее время широкий спектр задач в сфере осуществления прав на земельные участки. Данное обстоятельство диктует необходимость оптимизации и повышения эффективности их деятельности. Специфика задач, стоящих перед органами внутренних дел, заключается в том, что, с одной стороны, они связаны с предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений в сфере осуществления прав на землю всеми субъектами права, с другой стороны, органы внутренних дел выступают обычными землепользователями и перед ними стоят задачи по эффективному, рациональному и целевому использованию земельных участков. Следовательно, органы внутренних дел и контролируют деятельность в сфере землепользования, и осуществляют непосредственное пользование земельными участками.
В связи с этим отдельные аспекты организации и функционирования органов внутренних дел в сфере осуществления прав на земельные участки в частности и природопользования в целом имеют, на наш взгляд, ряд взаимосвязанных теоретических и практических проблем. Выработка решений по данным вопросам осложняется тем, что проблема имеет комплексный характер и формируется на стыке административного, земельного и гражданского права.
Являясь неотъемлемым звеном отечественной правоохранительной системы, органы внутренних дел относятся к числу основных субъектов административной юрисдикции, от эффективности которой существенно зависит состояние общественного порядка, общественной безопасности, предупреждение правонарушений. Материальной основой деятельности органов внутренних дел является имущество, переданное им государством для осуществления возложенных функций. Проблема осуществления прав на
земельные участки осложняется тем, что разные отрасли законодательства, а также представители различных научных школ по-разному соотносят понятия «правоспособность», «правосубъектность», «компетенция» и «правовой статус». Сложность проблемы заключается также в том, что органы внутренних дел имеют статус юридических лиц.
Теоретическое рассмотрение вопроса об административно-правовом статусе органов внутренних дел Российской Федерации сопряжено с определением состава и содержания его элементов. Категория административно-правового статуса относится к числу ключевых в административно-правовой науке. Следовательно, в зависимости от того, насколько верно данная научная категория отражает реальные общественные отношения, настолько она с большим или меньшим успехом может быть использована в качестве одного из инструментов познания административно-правовых отношений. Однако здесь существует ряд трудностей, связанных с большим количеством позиций авторов, высказанных по данному вопросу.
Специфика и профиль деятельности органов внутренних дел определяет и специальный характер использования ими земельных участков. Это связано с тем, что наделение органов внутренних дел правосубъектностью предполагает реализацию тех прав и обязанностей, которые служат цели выполнения задач, стоящих перед указанными органами. Как юридические лица, они могут совершать лишь такие правовые действия, которые направлены на достижение поставленных перед ним задач. Исходя из этого, законодательство устанавливает множество исключений из общего правила регулирования земельных отношений, в которых задействованы органы внутренних дел: это и особый порядок предоставления земельных участков для нужд органов внутренних дел Российской Федерации, и наличие прямых запретов, например, по распоряжению земельными участками. Отличительной чертой правового режима земельных участков, предоставляемых подразделениям органов внутренних дел Российской Федерации, является их закрытый статус. Цели установления такого
правового режима земель, предоставляемых органам внутренних дел, задачи, специфика использования, полномочия и другие проблемы требуют решения на теоретическом уровне.
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» разделил функции органов исполнительной власти на четыре вида: . по принятию нормативных правовых актов; по контролю и надзору; по управлению государственным имуществом; по оказанию государственных услуг. Однако, рассматривая систему функций реорганизованных федеральных органов исполнительной власти, можно сделать вывод, что они получили определенные полномочия, которые противоречат одному из основополагающих принципов административной реформы. Так, на органы внутренних дел возложены функции федеральной службы, в частности функция лицензирования приобретения, хранения и ношения оружия. Можно привести и другие примеры.
Непоследовательность законодательства, безусловно, оказывает отрицательное воздействие на деятельность органов внутренних дел в целом и на осуществление ими прав на землю в частности. Поэтому в целях создания эффективной системы правового регулирования необходимо провести на теоретическом уровне анализ административно-правового статуса органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю.
Целесообразность обращения к данной проблематике в настоящее время предопределена и существенными изменениями в новейшем российском законодательстве, постоянным ростом количества актов, регулирующих рассматриваемые отношения. Необходимость обобщения практического опыта в целях совершенствования законодательства, выработки нового подхода к вопросам системы, функций, задач, компетенции органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю, недостаточная теоретическая разработка, научная и практическая значимость указанных
проблем, дискуссионность ряда вопросов предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Отмеченные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и в полной мере обусловили ее актуальность.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является проведение комплексного анализа административно-правового статуса органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю, нормативных актов всех уровней, определяющих правовой режим земельных участков и полномочия органов внутренних дел в их отношении, с последующей разработкой теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования.
Указанная цель предопределила постановку следующих задач исследования:
рассмотрение системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих права на землю;
выявление места органов внутренних дел Российской Федерации в системе органов исполнительной власти в сфере осуществления прав на землю;
установление содержания административно-правого статуса органов внутренних дел Российской Федерации;
характеристика цели, задач, функций органов внутренних дел Российской Федерации в сфере осуществления прав на землю;
рассмотрение компетенции органов внутренних дел Российской Федерации в сфере осуществления прав на землю;
выявление порядка предоставления земельных участков органам внутренних дел Российской Федерации;
установление полномочий органов внутренних дел в отношении предоставляемых им земельных участков;
- выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в сфере осуществления органами внутренних дел прав на землю.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления органами внутренних дел Российской Федерации прав владения и пользования земельными участками, а также в сфере осуществления контроля за деятельностью других субъектов данных отношений.
Предметом исследования является комплекс проблем, связанных с возникновением и осуществлением прав на земельные участки органами внутренних дел, и с реализацией правоохранительной функции в отношении иных участников земельных отношений, а также правовые нормы, регулирующие деятельность органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю.
Методологическую основу исследования составили: историко-правовой метод, предполагающий анализ становления и развития правового регулирования отношений осуществления прав на землю органами внутренних дел, сравнительно-правовой метод, предусматривающий сопоставление различных нормативных актов, логический метод, обусловливающий применение индукции, дедукции, анализа и синтеза, технико-юридический метод, предусматривающий толкование норм права и правовое моделирование. При анализе отдельных правоотношений, возникающих по поводу владения, пользования земельными участками органами внутренних дел, использовался системный подход, являющийся общенаучным методом познания сложных и структурированных объектов изучения.
Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы, касающиеся проблем осуществления прав на землю органов внутренних дел, как правоохранительных органов и как элемента системы органов исполнительной власти, исследованы в научной литературе достаточно
подробно. Так, общим вопросам, касающимся административно-правового статуса, целей, задач, функций, системы, структуры органов исполнительной власти посвящены труды: И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, А. П. Алехина,
A. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, И. Н. Кузнецова, Б. М. Лазарева,
B. К. Мамутова, Т. А. Гусевой, Л. Е. Чапкевич, В. 3. Веселого,
В. М. Манохина, Н. Ю. Хаманевой, В. А. Юсупова, Г. А. Туманова,
Б. В. Российского, В. С Прониной, А. Ф. Ноздрачева, Н. А. Игнатюка
и других.
Органы внутренних дел как элементы системы органов исполнительной власти и как правоохранительные органы исследовались в работах таких авторов, как А. Ф. Майдыков, А. X. Миндагулов, С. И. Гирько, Ю. В. Степаненко, А. С. Дугенец, Р. В. Цветков, В. И. Огородников, В. С. Паршин, В. М. Пашин, Е. В. Сопнева, У. М. Стамкулов, Н. Д. Шелякин, Л. П. Дубровицкий и других.
Проблемы осуществления прав на землю поднимались .в трудах: Н. И. Краснова, И. С. Матвеева, Ф. X. Адиханова, В. В. Бриксова, Н. А. Сыродоева, Ю. Г. Жарикова, А. Н. Гуева и многих других.
Отдельные аспекты проблемы, касающиеся системы органов внутренних дел, содержания административно-правого статуса органов внутренних дел Российской Федерации, целей, задач, функций, компетенции органов внутренних дел Российской Федерации, порядка предоставления земельных участков органам внутренних дел Российской Федерации; полномочий органов исполнительной власти в отношении предоставляемых им земельных участков, раскрыты в учебниках, посвященных, как административному, так и земельному, и гражданскому праву, и в комментариях законодательства .
1 См.: Агапов А. Б Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Расширенный, с использованием материалов судебной практики: В 2 кн. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Статут, 2004; Административное право: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Л. Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005;
Вопросам специфики деятельности органов внутренних дел посвящены диссертационные исследования: Е. И. Володиной 2, Н. И. Грачева 3, И. Б. Киричук 4, А. А. Мищенко 5, А. С. Усковой б и других. Вопросы осуществления прав на землю поднимались М. В. Чередниковой 7, Н. И. Красновым 8 и другими исследователями.
Административное право: Учебник / Под ред. Д. П. Звоненко, А. Ю. Малумова, Г. Ю. Малумова. - М.: Юстицинформ, 2007; Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. - М., 1999.; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. - М.: ЗерцалоД997; Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть общая - М.: Бек, 1993; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. - М., 1998; Гражданское право: Учебник. В 4 т. Т. 1 / Отв. ред. Е. А. Суханов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2004; Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. - М., 2002; Гражданское право. Часть 1: Учебник / Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. - М.: Юристъ, 1997; Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. А. Н. Гуева. - М.: ЭКЗАМЕН, 2004.
2 Володина Е. И. Административно-правовой статус внутренних войск
Министерства внутренних дел Российской Федерации: Дне. ... канд. юрид. наук. - М.,
2001.
3 Грачев Н. И. Организационные структуры регионального управления
(административно-правовой аспект проблемы): Дис. ... канд. юрид. наук — Саратов, 1990.
4 Киричук И. Б. Организация и деятельность органов внутренних дел как предмет
правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. — М.: Академия МВД СССР, 1991.
5 Мищенко А. А. Правовой статус начальника как основного субъекта управления
горрайорганом внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД СССР,
1989.
6 Ускова А. С. Административно-правовой статус городских и районных органов
внутренних дел: Дис. ...канд. юрид. наук. - М., 2002.
7 Чередпикова М. В. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным
участком в системе вещных прав: Дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2005.
8 Краснов Н. И. Теоретические основы правового режима земель специального
назначения: Автореф.... канд. юрид. наук. - М., 1996.
Однако комплексного исследования, посвященного осуществлению прав на земельные участки органами внутренних, дел, не проводилось.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды российских ученых советского и современного периодов развития науки. Специфика работы заключается в том, что с учетом особенности темы, в работе использовались труды ученых не только административного, но и муниципального, конституционного, гражданского, земельного и других отраслях права. Большое внимание также уделено работам авторов, исследующих проблемы теории государства и права.
Диссертационное исследование имеет своей теоретической основной труды: А. П. Алехина, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, Е. И. Володиной, Н. И. Грачева, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, И. Н. Кузнецова, И. Б. Киричук, Б. М. Лазарева, В. К. Мамутова, Т. А. Гусевой, Л. Е. Чапкевич, В. 3. Веселого, В. М. Манохина, А. А. Мищенко, Н. Ю. Хаманевой, В. А. Юсупова, Г. А. Туманова, Б. В. Российского, В. С Прониной, А. Ф. Ноздрачева, Н. А. Игнатюка, А. Ф. Майдыкова, А. X. Миндагулова, С. И. Гирько, Ю. В. Степаненко, А. С. Дугенец, Р. В. Цветкова, В. И. Огородникова, В. С. Паршина, В. М. Пашина, Е. В. Сопневой, У. М. Стамкулова, Н. Д. Шелякина, Л. П. Дубровицкого, Н. И. Краснова, И. С. Матвеева, Ф. X. Адиханова, В. В. Бриксова, Н. А. Сыродоева, Ю. Г. Жарикова, А. Н. Гуева, А. С. Усковой, М. В. Чередниковой, Е. А. Суханова, А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого и многих других.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы судебной практики: постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации, постановления Пленума и Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, Определения Высшего арбитражного суда Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой системное теоретико-правовое исследование
проблем осуществления органами внутренних дел прав на земельные участки, специфики цели, задач, функций и компетенции органов внутренних дел, пределов и ограничений в осуществлении прав в сфере землепользования, выполненное на основе административного законодательства и опирающееся на новейшее земельное и гражданское законодательство.
В работе использован подход, при котором осуществление органами внутренних дел прав на земельные участки рассматривается не только сквозь призму полномочий, целей, задач и функций, но и с учетом установленных законодателем пределов осуществления прав землепользователя, а также исходя из анализа норм трех отраслей права (административного, земельного, гражданского). Применение такого подхода позволило наиболее полным образом раскрыть содержание данных правоотношений и осветить ранее не затронутые вопросы осуществления прав на земельные участки органами внутренних дел.
В диссертационном исследовании предлагается оригинальный подход к формированию задач органов внутренних дел в сфере землепользования, системе функций, полномочиям; проводится разделение понятий компетенции органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю и полномочий по реализации прав на земельные участки; выявляется специфика административного статуса органа внутренних дел как органа исполнительной власти и как юридического лица; устанавливается зависимость между указанными понятиями.
Впервые на диссертационном уровне проведен комплексный анализ проблем, связанных с осуществлением прав на землю органами внутренних дел непосредственно и опосредованно путем реализации правоохранительной функции в отношении иных участников земельных отношений.
На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие научную новизну проведенного исследования:
1. Предложена авторская классификация федеральных органов
исполнительной власти, осуществляющих права на земельные участки.
В зависимости от полномочий по осуществлению прав на землю выделяются:
федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие правомочия собственника в отношении земельных участков;
органы исполнительной власти, которым передано право оперативного управления или иное вещное право на земельные участки.
В зависимости от функций федеральные органы исполнительной власти делятся на органы:
обеспечивающие нормативно-правовое регулирование в сфере осуществления прав на землю;
осуществляющие контроль и надзор за деятельностью других субъектов данных отношений;
обладающие конкретными субъективными правами на земельные участки.
Органы внутренних дел Российской Федерации обладают двойственным правовым статусом. С одной стороны, обладая правосубъектностью, присущей юридическим лицам публичного права, они наделены правами и обязанностями по отношению к используемым земельным участкам, переданным им государством, с другой стороны, обладая компетенцией, они являются участниками административных правоотношений и способны привлекать к ответственности других участников отношений в сфере землепользования. Следовательно, отношения, складывающиеся у органов внутренних дел по поводу земельных участков, характеризуются, с одной стороны, как отношения власти-подчинения (вертикальные отношения), и, с другой стороны, как отношения сотрудничества-согласования (горизонтальные отношения).
Проведено разграничение компетенции органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю и полномочий по реализации прав на
земельные участки. Первое понятие более широкое, так как включает в себя не только полномочия по реализации прав на земельные участки, но и полномочия, связанные с выполнением основных функций правоохранительных органов, которые заключаются в действиях по выявлению, пресечению, раскрытию административных правонарушений и преступлений, а также в деятельности по восстановлению нарушенных административным правонарушением или преступлением прав и законных интересов субъектов права, профилактике правонарушений в области земельных правоотношений. В свою очередь, полномочия по реализации прав на земельные участки характеризуются следующей спецификой:
в данные отношения органы внутренних дел вступают как юридические лица;
участие в этих отношениях предполагает равенство сторон;
правоотношения носят вспомогательный характер, подчиненный исполнению основных функций органов внутренних дел.
Предложено классифицировать функции органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю на основные и вспомогательные. К основным относятся правоохранительная функция и функция контроля за нарушением правил пользования земельным участком. К вспомогательным следует относить функцию материально-технического обеспечения, одним из элементов содержания которой выступает осуществление органами внутренних дел прав на землю.
С учетом специфики правового положения органов внутренних дел и исходя из того, что земельные участки, предоставленные органам внутренних дел, являются ограниченными в обороте, обоснован вывод о необходимости существования особого, административно-распорядительного порядка наделения земельными участками. Указывается, что основанием для возникновения вещных прав на земельный участок следует считать административный акт государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.
Этот порядок отличается от общего тем, что, во-первых, земельный участок передается непосредственно от собственника к ОВД (получение иного имущества осуществляется централизованно через МВД РФ), во-вторых, само решение о предоставлении земельного участка является достаточным основанием для возникновения прав на земельный участок. Заключение договора о передачи вещного права не требуется.
В отношениях по реализации прав на земельные участки органами внутренних дел содержание правомочия пользования ограничено, во-первых, особой целью деятельности органов внутренних дел — защитой и охраной прав и свобод субъектов права; во-вторых, содержанием решения уполномоченного органа о передаче земельного участка (в этом случае решающую роль играет воля собственника земельного участка, передающего органу внутренних дел право пользования); в-третьих, законодательным запретом на распоряжение органом внутренних дел земельным участком.
Органы внутренних дел, как органы государственной власти, осуществляющие правоохранительные функции, обладают значительными властными полномочиями в отношении определения порядка использования как собственных земельных участков, так и земельных участков смежных землепользователей. Данные полномочия выражаются в особых правомочиях органов внутренних дел по установлению ряда ограничительных и запретительных мер по использованию земельных участков смежн ых землепользователей и определяются характером возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации задач по поддержанию общественного порядка и общественной безопасности, криминальной обстановкой и другими факторами.
Реализуя указанные полномочия, органы внутренних дел выступают не в качестве равноправных участников правоотношений, а в качестве публичного органа государственной власти, имеющего право издавать обязательные для всеобщего исполнения властные предписания. Указанные особенности определяют двойственную правовую природу органов
внутренних дел Российской Федерации как участника земельных правоотношений: как обычного землепользователя (с характерными чертами, определенными особым правовым статусом органов внутренних дел Российской Федерации) и как органа публичной власти, способного в административном порядке ограничивать права иных землепользователей.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что результаты, выводы и предложения, научные положения, сформулированные автором, углубляют теорию российского административного права и могут быть использованы при дальнейшей научной разработке затронутых проблем в целях совершенствования законодательства.
Предложенные научные определения и классификации представляют интерес с точки зрения науки административного, земельного, гражданского права, а также для организации деятельности органов исполнительной власти, включая систему правоохранительных органов в целом, и особенно органов внутренних дел в сфере землепользования.
Выводы и предложения во многом носят прикладной характер и могут быть использованы в процессе федерального и регионального законотворчества. Результаты исследования могут представлять интерес с точки зрения использования их в учебном процессе и профессиональной подготовке сотрудников органов внутренних дел и других органов исполнительной власти.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и административного права НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права». Основные теоретические положения и практические рекомендации, содержащиеся в настоящем исследовании, публиковались в научных изданиях, а также докладывались автором на научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Теоретические и практические проблемы социально-экономического
развития общества в первой половине XXI века» (г. Волгоград); Международной научно-практической интернет-конференции (г. Тула); Межрегиональной научно-практической конференции «Права человека и проблемы безопасности общества и личности в современной России» и других.
Структура диссертации и ее объем определены задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих права на землю
Землепользование - одна из важнейших и приоритетных сфер государственного управления и контроля. Правильная организация деятельности федеральных органов исполнительной власти стратегически значима. Федеральные органы исполнительной власти реализуют в настоящее время широкий спектр полномочий в сфере осуществления прав на земельные участки, что диктует необходимость оптимизации и повышения эффективности их деятельности.
Между тем отдельные аспекты организации и функционирования федеральных органов исполнительной власти в сфере осуществления прав на земельные участки и в целом природопользования имеют, на наш взгляд, ряд взаимосвязанных теоретических и практических проблем. Проблема осуществления прав на землю органами федеральной исполнительной власти сложна тем, что имеет комплексный характер и формируется на стыке административного, земельного и гражданского права.
Проводимая в России административная реформа не могла не затронуть такую важную для экономики область, как осуществление прав на землю. В то же время в условиях существенного реформирования системы общественных отношений в Российской Федерации представляется необходимым обратиться к некоторым вопросам деятельности органов внутренних дел в сфере землепользования. Являясь неотъемлемым звеном отечественной правоохранительной системы, органы внутренних дел относятся к числу основных субъектов административной юрисдикции, от эффективности которой существенно зависит состояние общественного порядка, общественной безопасности, предупреждение правонарушений. Материальной же основой деятельности органов внутренних дел является имущество, переданное ему государством для осуществления возложенных функций, среди которого немаловажную роль имеют предоставленные земельные участки.
Одной из основных концепций реформирования системы федеральных органов исполнительной власти является разделение исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций. Каким образом разделение функций повлияло на осуществление прав на землю указанными структурами?
Однако для решения данной проблемы необходимо, на наш взгляд, разрешить вопрос, касающийся понимания самой системы федеральных органов исполнительной власти и условий ее формирования.
Системность - необходимое и важнейшее качество любого многоэлементного механизма. Элементы системного механизма власти находятся во взаимосвязи, взаимообусловленности, они образуют определенную целостность, единство. Системные качества публичной власти формируются фактом достижения общих целей и решения определенных задач с использованием различных методов. Системность публичной власти образуется согласно объективным законам и закономерностям и корректируется субъективными факторами9.
Системность является основным признаком исполнительной власти в Российской Федерации, где элементы системы должны находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность и единство.
В сложившемся научном понимании система — это организационное состояние обособленных частей (элементов) 10. Простейшая система управления есть совокупность двух взаимодействующих элементов -управляющего и управляемого. Однако действительность такова, что система представляет собой воздействие друг на друга нескольким сложных систем, каждая из которых представляет собой сложный комплекс подсистем п.
В научной литературе наряду с термином «система» используется термин «структура», под которым понимают определенный конкретный перечень органов с указанием их вида, названия и подведомственности 12, либо «строение и внутренняя форма организации системы, выступающей как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами» 13.
В свою очередь, система федеральных органов исполнительной власти представляет собой организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, возглавляемых Правительством РФ и наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления 14.
И в первом, и во втором случае авторы сходным образом определяют и структуру, и систему федеральных органов исполнительной власти.
В ныне действующих, как и в ранее существовавших, нормативно-правовых актах также отсутствует терминологическое единство. Так, понятия «система» и «структура» смешивались в указах Президента РФ 15. В Законе РФ от 22 декабря 1992 года № 4174-1 16 «О Совете Министров -Правительстве Российской Федерации» в ст. 1 указывалось, что Совет Министров Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим систему органов государственного управления, в ст. 2 говорилось, что структура Совета Министров определяется Законом. Таким же образом формулировалась и ст. 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» п.
Однако ст. 5 была исключена . Следовательно, система, как правило, понималась, как единство самостоятельных элементов, а структура - как внутреннее строение конкретного органа.
Не вносит терминологической ясности и позиция, занятая Конституционным судом РФ. Так, характеризуя систему федеральных органов, Конституционный суд указывает: «Единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочия при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов...
Место органов внутренних дел Российской Федерации в системе органов исполнительной власти
В системе исполнительной власти Российской Федерации Министерство "внутренних дел с подчиненными ему органами и внутренними войсками является центральным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью 49.
Диалектика формирования правового демократического государства и гражданского общества предъявляет исключительные требования к системе органов внутренних дел. Они занимают особое место и имеют сложное и многоуровневое строение 50. Главной целью развития системы МВД России является приведение ее в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств з1. Являясь органами исполнительной власти, выполняя возложенные на них задачи, органы внутренних дел вступают в различные общественные отношения как представители государства, наделенные властными полномочиями 52, то есть, служат одним из рычагов государственного управления . Выступая элементом управляющей системы, органы внутренних дел выполняют соответствующие их компетенции функции государства в целом. Реализация компетенции порождает правоотношения, предполагающие известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти. Например, это административные, уголовно-процессуальные, уголовно-исполнительные и другие отношения, для которых в основном характерно регулирование императивными нормами. В данных отношениях юридически властные действия отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти. Хотелось бы отметить то, что указанные отношения являются типичными для органов, относящихся к правоохранительной системе. Однако органы внутренних дел вступают и в другие правоотношения, характерной чертой которых является диспозитивный характер правового регулирования. Одним из этих отношений выступает осуществление прав на землю.
Органы внутренних дел РФ, относясь к органам исполнительной власти 54, в качестве таковых наделены следующими признаками: осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность; обладают оперативной самостоятельностью; имеют постоянные штаты; образуются вышестоящими органами; подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти; образование, структура и порядок деятельности этих органов регламентируются правовыми нормами.
Действующая система органов внутренних дел как система взаимозависимых элементов, связанных едиными общими целями и задачами, закреплена юридически в законодательных и иных нормативных актах.
Система органов внутренних дел характеризуется следующими положениями: наличием элементов (подсистем); субординационными и координационными связями элементов; целостностью, качественным своеобразием и относительной самостоятельностью 55. Вместе с тем она представляет собой сложную подсистему системы органов исполнительной власти. При выполнении своих функций органы внутренних дел вступают в управленческие и иные отношения: внутрисистемные и внешние, то есть внесистемные с различными государственными органами, общественными организациями, коллективами и отдельными гражданами. Эти отношения могут быть отношениями власти-подчинения, то есть вертикальными, и сотрудничества-согласования, то есть горизонтальными.
Органы внутренних дел РФ — составная часть Министерства внутренних дел РФ, являющегося федеральным органом исполнительной власти. Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации.
МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации, управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, окружные управления материально-технического и военного снабжения, органы управления внутренними войсками , соединения и воинские части внутренних войск, представительства (представителей) МВД России за рубежом, иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска57.
Система органов внутренних дел построена на принципе федерализма с учетом национально-государственного и административно-территориального устройства, а также с учетом особенностей их функций, характера и объема задач, поскольку объект управления - сфера внутренних дел требует определенной системы органов, осуществляющих управление в сфере внутренних дел государства58.
Содержание административно-правого статуса органов внутренних дел Российской Федерации
Категория административно-правового статуса относится к числу ключевых, методологических в административно-правовой науке. Следовательно, в зависимости от того, насколько верно данная научная категория отражает реальные общественные отношения, настолько она с большим и меньшим успехом может быть использована в качестве одного из инструментов в познании административного права и отношений, регулируемых отраслью.
Теоретическое рассмотрение вопроса об административно-правовом статусе органов внутренних дел РФ сопряжен с определением состава и содержания его элементов. Однако здесь существует ряд трудностей, связанных с большим количеством позиций авторов, высказанных по данному вопросу. Особую сложность составляют проблемы соотнесения таких правовых категорий, как «правоспособность», «правосубъектность», «компетенция» и «правовой статус». Сложность проблемы заключается и в том, что органам внутренних дел придан статус юридического лица. Однако большинство представителей административно-правовой науки отрицательно относятся к данному нововведению.
Так, рассматривая проблему понятия компетенции органа управления, И. Л. Бачило отмечает, что внутри общего понятия «компетенция органа управления» наряду с его узкой трактовкой, как системы прав и обязанностей, выделяется и использование правомочий «юридического лица для отношений чисто имущественного характера и юрисдикционных отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением имуществом» . Ю. В. Щербакова отмечает, что в настоящее время любое положение о федеральном органе управления содержит норму, согласно которой оно является одновременно федеральным органом исполнительной власти и юридическим лицом . Автор указывает, что целесообразно было бы не придавать федеральным министерствам статуса юридического лица .
Отрицает возможность наделения федеральных органов исполнительной власти статусом юридических лиц и О. Ю. У сков 78.
Несколько иной точки зрения придерживается А. Бердашкевич, который указывает, что хотя орган исполнительной власти, являясь субъектом публичного права, не может быть юридическим лицом, он может обладать правами юридического лица, что, по мнению автора вовсе не означает быть юридическим лицом. «Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица. Для последнего должна быть найдена соответствующая организационно-правовая форма. Для субъекта, лишь обладающего правами юридического лица, но юридическим лицом не являющегося, это не обязательно» 79.
Однако в науке существует и противоположная позиция. Так, В. В. Бараненков указывает, что именно статус юридического лица дает возможность любой организации вступать в гражданские, налоговые, трудовые, гражданско-процессуальные и иные правоотношения .
Позволим себе согласиться с данной точкой зрения. Помимо полномочий, которыми государство наделяет органы исполнительной власти, они обладает также правами и обязанностями в отношении своего имущества (право владеть и пользоваться, обязанность нести бремя содержания и т. д.); они отвечают за вред, причиненный деятельностью данного органа исполнительной власти; могут выступать ответчиками в суде и т. д. Все эти правомочия не возможны без признания статуса юридического лица за этими органами. Более того, допустив возможность того, что все эти полномочия могут реализовьтваться без статуса юридического лица, мы получим ситуацию, когда административно-правовое законодательство не наделяет органы исполнительной власти таким статусом, а гражданское законодательство построено на его признании, что не целесообразно и приведет к большим проблемам в правоприменении.
Однако здесь необходимо учитывать, что речь идет о юридических лицах публичного права. К числу наиболее общих признаков понятия юридического лица публичного права относят: специфику правового статуса. Так, юридическое лицо публичного права может иногда участвовать в хозяйственном обороте, но такое участие жестко детерминировано, так как главное назначение, роль и функции юридических лиц публичного права в обществе иные, чем юридических лиц частного права. В отличие от юридических лиц частного права, юридическое лицо публичного права имеет иное социальное качество. Его назначение в обществе — не предпринимательская деятельность, не участие в гражданском обороте, а решение задач общественного, социального характера. Главная цель юридического лица публичного права - выполнение общих дел (для государства, субъекта федерации, муниципального образования, территориального публичного коллектива, органа и учреждения государства или местного самоуправления), стремление к общей пользе (общественные объединения). Различны не только цели и природа юридических лиц частного и публичного права, но также их интересы и воля. Юридическое лицо публичного права действует в общественных интересах. Вместе с тем в рамках наиболее общего общественного интереса (общее благо) существуют конкретные общественные интересы различных видов юридических лиц публичного права. Они могут быть интересами или отражением интересов определенной социальной, национальной, территориальной или иной общности, всего общества (например, в первом случае таким юридическим лицом является профсоюз, во втором - национально-культурная автономия, являющаяся общественным объединением, в третьем — территориальный публичный коллектив, в четвертом — государство). Юридическое лицо публичного права всегда, хотя и по-разному, связано с публичной властью. Оно либо осуществляет такую власть (органы государства, субъектов федерации, местного самоуправления), либо борется за нее (политические партии), сотрудничает с ней, выступает в качестве составной части групп давления на власть (общественные объединения), составляет источник такой власти (народ, население территориального публичного коллектива).
Порядок предоставления земельных участков органам внутренних дел Российской Федерации
Органы внутренних дел РФ как органы исполнительной власти, выступают в качестве непосредственных землепользователей, используя предоставляемые им земельные участки для выполнения возложенных на них задач. Земельные участки, предоставляемые ОВД РФ, являются физической основой, материальной базой их размещения.
Основными целями предоставления земельных участков органам внутренних дел являются: непосредственное размещение подразделений ОВД РФ (отделений милиции, РУВД, ГУВД и т. д.); рекреационные -организация ведомственных санаториев и домов отдыха 186; строительные — возведение ведомственного жилищного фонда; учебные — организации учебных центров и полигонов и т. д.
Земельный кодекс РФ предусматривает особое ограниченное вещное право, на котором земельные участки предоставляются органам государственной власти (и соответственно подразделениям ОВД РФ) - это право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 20 Земельного кодекса РФ) 1й . Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком относится к категории ограниченных вещных прав лиц, не являющихся собственниками (ст. 216 ГК РФ). Весьма точно определил роль ограниченных вещных прав для системы ОВД РФ О. А. Хатунцев, отметив, что «...именно ограниченные вещные права позволяют Министерству внутренних дел РФ организовать эффективное использование своего имущества по целевому назначению. С помощью системы вещных прав регламентируется использование земли и других природных ресурсов. Ограниченное использование имущества собственника на законных основаниях другими субъектами права просто необходимо...» 188.
Следует отметить, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является особым вещным правом, существующим исключительно в сфере земельных правоотношений. Помимо этого, необходимо указать, что земельные участки, предоставленные МВД России и его территориальным органам для обеспечения безопасности, являются ограниченными в обороте 189.
Порядок предоставления земельных участков органам внутренних дел регулируется целым комплексом правовых актов 190. В качестве примера можно привести законодательный акт, регулирующий деятельность такой составной части системы МВД РФ - как внутренние войска МВД РФ. В соответствии со ст. 5 ФЗ РФ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ» земли для размещения и постоянной деятельности органов управления внутренними войсками, соединений, воинских частей (подразделений), военных образовательных учреждений внутренних войск безвозмездно предоставляются им в постоянное или временное пользование соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах предоставленных им полномочий. Земли и другие природные ресурсы, предоставленные внутренним войскам, находятся в федеральной собственности и используются войсками в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Более конкретно о сущности права на землю, предоставляемом органам внутренних дел, говорит Приказ МВД РФ от 25 октября 2006 года № 847 «Об утверждении типового положения об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям»: земельные участки для нужд УВД предоставляются на праве оперативного управления.
Специфика исследуемых нами отношений заключается в том, что правовое регулирование осуществляется не только нормативно-правовыми актами, касающимися деятельности органов внутренних дел, но и правовыми актами, реіулирующими земельные отношения. И здесь мы наблюдаем проблему, касающуюся объекта права постоянного (бессрочного) пользования. Даже при поверхностном анализе норм действующего законодательства обращает на себя внимание то, что законодательство и судебная практика оперируют как термином «земля», так и термином «земельный участок». Так, если в ст. 6 Земельного Кодекса РФ понятие «земля» использовано лишь для обозначения природного объекта и природного ресурса, то в п. 1 ст. 1 Земельного Кодекса РФ термин «земля» истолкован законодателем максимально широко: как природный объект (природный ресурс) и как объект гражданских прав. В аналогичном смысле понятие «земля» определяется и в Конституции РФ. Термином «земля» пользуется Конституционный суд Российской Федерации для обозначения не только природного ресурса, но и объекта права собственности, особого рода товара, недвижимости.
Что же касается понятия «земельный участок», то, раскрывая его содержание, законодатель в п. 2 ст. 6 Земельного Кодекса РФ указал, что таковым является часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы, которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Представляется, что понятие «земельный участок» определено в ЗК РФ также не вполне последовательно. С одной стороны, п. 1 ст. 6 ЗК РФ разграничивает понятия земельного участка и земли, определяемой как природный ресурс. Однако далее в ст. 6 ЗК РФ земельный участок охарактеризован как объект земельных отношений, под которыми, в свою очередь, п. 1 ст. 3 ЗК РФ понимает отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поскольку использованию 192 и охране может подлежать природный ресурс, то логичным является вывод, что и земельный участок (а не только земля) рассматривается законодателем в качестве такового. С другой стороны, в целом ряде норм Земельного Кодекса РФ употребляется термин «земельный участок» исключительно для обозначения объекта гражданских правоотношений (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).
