Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Задачи и функции горрайорганов внутренних дел по реализации норм административного права 13
1.1. Теоретические и нормативные предпосылки определения задач горрайорганов внутренних дел по реализации административно-правовых норм 13
1.2. Функции горрайорганов внутренних дел по реализации норм административного права 37
1.3. Организационно-структурное обеспечение решения задач и функций горрайорганов внутренних дел по реализации норм административного права 60
ГЛАВА 2. Права и обязанности горрайорганов внутренних дел по реализации норм административного права 80
2.1. Права и обязанности органов внутренних дел пореализаи,ии позитивно-правовых норм административного права 80
2.2. Права и обязанности горрайорганов внутренних дел по реализации юрисдикционных норм административного права 108
2.3. Административная деликтоспособностъ должностных лиц горрайорганов внутренних дел как элемент их административно-правового статуса 139
Заключение 158
Список источников, использованных в диссертации 164
- Теоретические и нормативные предпосылки определения задач горрайорганов внутренних дел по реализации административно-правовых норм
- Функции горрайорганов внутренних дел по реализации норм административного права
- Права и обязанности органов внутренних дел пореализаи,ии позитивно-правовых норм административного права
- Права и обязанности горрайорганов внутренних дел по реализации юрисдикционных норм административного права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Органы внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, традиционно именуемые для краткости горрайорганами внутренних дел, представляют собой основное звено системы органов внутренних дел Российской Федерации. Именно на горрайорганы внутренних дел возложена реализация «внешних» властных полномочий органов внутренних дел: охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, профилактика правонарушений, регистрация и лицензионно-разрешительная деятельность, осуществление государственного контроля и надзора, производство по делам об административных правонарушениях, значительный объем уголовно-процессуальных действий.
Горрайорганы внутренних дел в совокупности (в 2588 горрайорганах внутренних дел служат 740528 сотрудников и работников) можно сравнить с фундаментом, определяющим устойчивость всей системы органов внутренних дел. При всех «потрясениях», вызываемых перманентно проводимыми реформами, меняющимся законодательством, с достаточной долей постоянства возлагающим на органы внутренних дел дополнительный объем задач и функций, при неизменности штатной численности, горрайорганы внутренних дел обеспечивают решение возложенных на МВД России задач.
По широте «сферы интересов» горрайорганы внутренних дел несопоставимы ни с какими другими государственными органами или органами местного самоуправления. Здесь и поведение граждан в общественных местах, и потребительский рынок, и дорожное движение, и оборот гражданского и служебного оружия, и частная детективная и охранная деятельность, и оборот наркотиков, и многие другие вопросы.
Сотрудники горрайорганов внутренних дел в ходе решения задач, возложенных на горрайорганы, реализуют меры административного принуждения (предупреждения, пресечения, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, ответственности) в полном объеме. Реализация этих мер всегда сопряжена с ограничением прав и свобод граждан, что обусловливает необходимость строгого соблюдения законности в деятельности горрайорганов внутренних дел, внутреннего контроля и прокурорского надзора.
В то же время, каждый горрайорган внутренних дел представляет собой сложную систему, имеющую свои органы управления и управляемые подсистемы (службы и подразделения). Внутри горрайоргана как в сложной социальной системе протекают разнообразные информационные, кадровые, финансовые и др. процессы. И от того, насколько слаженно функционирует «внутренняя» составляющая горрайоргана внутренних дел, зависит эффективность его «внешней» деятельности, значение которой для каждого человека, всего российского общества и государства невозможно переоценить.
При этом значительная часть процессов, в которых участвуют горрайорганы внутренних дел и их сотрудники, протекают в административно-правовом «поле». Даже оперативно-розыскная деятельность, регистрация сообщений о преступлениях, задержание лиц, совершивших преступные деяния и т.д. рассматриваются как административная деятельность.
Все это обусловливает необходимость теоретического исследования горрайорганов внутренних дел как сложных, системных субъектов административного права.
Степень разработанности темы. Основы теории административно-правового статуса горрайорганов внутренних дел заложены в работах С. С. Алексеева, И. И. Веремеенко, Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, А. Д. Градовского, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, Ф. Е. Ко-лонтаевского, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. П. Лозбякова, В. М. Мано-
хина, Л. Л. Попова, В. С. Прониной, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, А, П. Шергина, Ц. А. Ямпольской и др. Учеными-административистами разрабатывались отдельные направления деятельности органов внутренних дел (Р. И. Денисов, И. Ш. Килясханов, Б. П. Кондратов, Ю. П. Луконин, С. С. Маилян, М. Я. Масленников, Н. П. Мышляев, Ф. С. Разаренов, Б. В. Российский, X. А. Юсупов, А. Ю. Якимов и
ДР-)-
Однако административно-правовой статус горрайорганов внутренних
дел в комплексе исследовался лишь однажды - в диссертации А. С. Усковой в 2002 г., которая городские и районные органы внутренних дел рассмотрела как элементы исполнительной власти в целом. Ею предпринята попытка раскрыть содержание административно-правового статуса горрайорганов, осуществить их классификацию. Основное внимание было уделено исследованию особенностей административно-правового статуса отдельных структурных подразделений горрайорганов внутренних дел (милиции общественной безопасности и криминальной милиции, Госавтоинспекции, паспортно-визовой службы и следственных подразделений).
В то же время, теоретические и нормативные предпосылки установления целевого блока административно-правового статуса горрайорганов внутренних дел как основы формирования других блоков элементов статуса остаются не изученными. Кроме того, полномочия горрайорганов рассматриваются без разделения их на «позитивные» и «юрисдикционные», что не позволяет добиться получения теоретической основы их оптимизации.
Таким образом, актуальность и мотивы выбора темы диссертационного исследования определяется как ее значимостью для совершенствования правоприменительной деятельности горрайорганов внутренних дел, управления ими, так и недостаточной научной разработанностью широкого круга вопросов, касающихся определения административно-правового статуса горрайорганов внутренних дел.
Объектом исследования является административно-правовой статус горрайорганов внутренних дел, а также административно-правовые и иные общественные отношения, в рамках которых реализуется их компетенция.
Предметом исследования являются блоки статуса органа внутренних дел, такие как, целевой блок (цели, задачи pi функции органа), организационный или структурно-организационный блок элементов (определяет положение органа в системе органов), компетенционный блок статуса (компетенция, т.е. набор полномочий, прав и обязанностей), а так же ответственность должностных лиц органов внутренних дел.
Цель исследования заключается в разработке конкретных предложений по оптимизации административно-правового статуса горрайорганов внутренних дел.
Для достижения указанной цели в работе предполагается решение следующих задач:
определение теоретических и нормативных предпосылок формирования задач горрайорганов внутренних дел по реализации административно-правовых норм;
уточнение функций горрайорганов внутренних дел по реализации норм административного права;
выявление организационно-структурного ресурса, используемого при решении задач и функций горрайорганов внутренних дел по реализации норм административного права;
характеристика полномочий горрайорганов внутренних дел по реализации позитивно-правовых норм административного права;
раскрытие полномочий горрайорганов внутренних дел по реализации юрисдикционных норм административного права;
установление административной деликтоспособности должностных лиц горрайорганов внутренних дел как элемент их административно-правового статуса;
- подготовка предложений по совершенствованию нормативного правого регулирования административно-правового статуса горраиорганов внутренних дел.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания, системный подход и анализ. Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих идеях, изложенных в трудах отечественных ученых в области права. Учитывая сложность рассматриваемой проблемы, в диссертационном исследовании использовались различные специальные методы исследования: системно-функциональный анализ; статистический - при изучении количественных данных, характеризующих эффективность реализации административно-правового статуса горраиорганов внутренних дел; методы экспертных оценок. Изучена практика деятельности горраиорганов внутренних дел, расположенных в Москве, Московской, Новосибирской, Ростовской областях, республиках Дагестан, Татарстан, Краснодарском крае и в ряде других субъектов Российской Федерации, и специальная литература по теории права и государства, административному и уголовному праву, а также иным отраслям российского права.
Научная новизна исследования. Диссертация является монографической работой, посвященной исследованию и решению проблемы оптимизации административно-правового статуса горрайоргана внутренних дел. Новизна научных результатов выражается в следующем:
а) уточнено юридическое содержание базовых понятий, связанных с
темой диссертационного исследования: «органы внутренних дел», «система
органов внутренних дел», «система Министерства внутренних дел Россий
ской Федерации», «горрайорган внутренних дел»;
б) впервые осуществлена классификация функций горраиорганов
внутренних дел с позиций системного подхода;
в) исследована структура горраиорганов внутренних дел, определены
условия, определяющие структурную организацию горрайорганов внутренних дел, осуществлена классификация структурных единиц горрайоргана;
г) установлены объективные связи между структурной организацией
горрайоргана внутренних дел и осуществляемых им функций, определено
соотношение структурной и функциональной организации горрайорганов
внутренних дел;
д) определены формы и пределы административной деликтоспособ-
ности должностных лиц горрайорганов внутренних дел;
е) сформулированы авторские предложения по совершенствованию
нормативного правового регулирования административно-правового статуса
горрайорганов внутренних дел.
Указанные выше элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит реальный вклад в развитие теории организации правоприменительной деятельности и непосредственно деятельности горрайорганов внутренних дел.
На защиту выносятся следующие положения.
Конкретизация задач горрайорганов внутренних дел, установленных Законом РФ «О милиции», в Типовом положении о горрайоргане внутренних дел привела к искажению смысла Закона, что проявляется, в частности, в освобождении горрайорганов внутренних дел от задачи охраны частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.
Помимо Закона РФ «О милиции» и названного Типового положения, вопреки положениям Закона РФ «О милиции» задачи горрайоргана внутренних дел устанавливаются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Такое положение признано недопустимым нарушением правил законодательной техники, поскольку Закон РФ «О милиции» является базовым специальным законом, определяющим задачи, функции и полномочия милиции.
Положение о том, что в совокупности позитивные и юрисдикцион-
ные функции горрайоргана внутренних дел, под которыми в работе понимаются основные направления его деятельности, характеризуют его как исполнительно-распорядительный орган в отличие от вышестоящих органов внутренних дел, функциональность которых характеризует их как органы управления.
В настоящее время структура горрайоргана внутренних дел определяется актом с ограниченным доступом. Данное обстоятельство превращает орган исполнительной власти, призванный защищать права и свободы граждан, в закрытый орган, действия и решения которого оказываются непрозрачными для общественного контроля, способствует коррупции на «низовом» уровне органов внутренних дел.
Положение о том, что модель организационного построения конкретного горрайоргана внутренних дел обусловлена не только численностью рядового и начальствующего состава, сложностью оперативной обстановки, характером поселения (городское или сельское, промышленное или селитебное) и численностью населения, проживающего на обслуживаемой территории, но и характером административно-территориального деления муниципального образования (городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ).
Обязанности и права горрайорганов нормативно практически не закреплены в конкретном виде. В большинстве случаев указываются полномочия, сформулированные в общем виде. В редких случаях формулируются обязанности определенных лиц (начальник горрайоргана, начальник дежурной смены дежурной части, инспектор-дежурный и т.д.).
Отсутствие конкретных обязанностей и прав, их замещение полномочиями предполагает наличие у должностного лица неограниченных прав для исполнения им своей обязанности, что соответствует семантическому толкованию слова «полномочие» как полнота возможностей. В действительности, названная полнота не является безграничной, в отдельных случаях она огра-
ничена федеральным законом (УК РФ, Законом РФ «О милиции»), в других случаях - разумными пределами, устанавливаемыми каждым сотрудником милиции в соответствии со своим правосознанием.
Утверждение о том, что в нормативных правовых актах полномочия горрайорганов внутренних дел деформируются таким образом, что точно определить их природу (мера должного либо мера возможного поведения, т.е. -право или обязанность) не представляется возможным. В то же время, это оказывается принципиальным, т.к. определяет пределы свободы усмотрения должностного лица и, кроме того, критерии оценки его деятельности для субъекта, наделенного дисциплинарной властью по отношению к нему (если не исполнена обязанность - наказание, если сотрудник не воспользовался предоставленным ему правом - наказания быть не может).
Закон РФ «О милиции» и другие нормативные правовые акты в недостаточной мере обеспечивают юрисдикционные функции необходимыми обязанностями и правами горрайорганов внутренних дел. В то же время, именно юрисдикционные функции, реализация которых влечет ограничения прав и свобод граждан, нуждаются в полном и желательно законодательном закреплении необходимых прав горрайорганов внутренних дел в соответствии с общеправовым принципом: «государственным органам и их должностным лицам разрешено только то, что прямо разрешено законом». Кроме того, в большинстве случаев установленные законодательством обязанности и права являются декларативными.
Выявлены юридические фикции Закона РФ «О милиции». В частности, в п. 18 ст. 10 и п. 17 ст. 11 данного Закона содержится ссылка на предусмотренные несуществующим федеральным законом права и обязанности (и меры), необходимые для обеспечения соблюдения лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных в соответствии с законом ограничений.
10. Должностные лица горрайорганов внутренних дел обладают уго-
ловной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой делик-тоспособностью. За совершение служебных правонарушений сотрудники милиции могут нести дисциплинарную или уголовную ответственность. Составы административных правонарушений, объективную сторону которых образовывали бы правонарушения, связанные с исполнением (неисполнением, ненадлежащим исполнением) служебных обязанностей действующим законодательством практически не предусмотрены.
Предусмотренное ст. 2.5 КоАП РФ замещение административной ответственности сотрудников милиции дисциплинарной ответственностью в качестве общего правила в современных социальных условиях представляется необоснованным. Правонарушения сотрудников милиции в области семейного права, в области строительства, связи, сельского хозяйства и т.д. не должны переноситься «на суд» субъектов дисциплинарной власти.
В значительной мере субъективная дисциплинарная ответственность должностных лиц органов внутренних дел за совершение деликтов, объективная сторона которых заключается в нарушении служебной дисциплины, законности, объектом которых становятся права, свободы и законные интересы граждан, должна быть заменена более объективной административной ответственностью.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит, прежде всего, в том, что ее выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о процессах, связанных с реализацией горрайор-ганами внутренних дел возложенных на них функций. В работе предложен авторский подход к исследованию административно-правового статуса гор-райорганов внутренних дел.
Значимость результатов исследования обусловливается предпринятым в работе критическим подходом к оценке действующего законодательства, а также практике его применения. Кроме того, она проявляется в предложениях по совершенствованию нормативного правового регулирования
статуса горрайорганов внутренних дел и практики его реализации.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут служить основой для оптимизации административно-правового статуса горрайорганов внутренних дел. Кроме того, они могут быть использованы при разработке предложений по совершенствованию деятельности милиции по реализации возложенных на них функций. Наконец, они могут быть востребованы в учебном процессе в образовательных учреждениях системы МВД России и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права Московского университета МВД России. Положения, выводы и рекомендации апробированы в процессе обсуждения диссертации на кафедре административного права Московского университета МВД России.
Теоретические положения диссертации докладывались в выступлениях диссертанта на международных научно-практических конференциях и семинарах.
Отдельные положения диссертации используются при чтении курсов «Административное право», «Административно-процессуальное право» и «Административная деятельность ОВД» в Московском университете МВД России, а также в практической деятельности подразделений милиции общественной безопасности органов внутренних дел.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 6 научных публикациях общим объемом 9,55 п.л.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка источников, использованных в диссертации.
Теоретические и нормативные предпосылки определения задач горрайорганов внутренних дел по реализации административно-правовых норм
Прежде чем перейти к рассмотрению вопроса, обозначенного в названии параграфа, необходимо определиться с содержанием понятий «орган внутренних дел», «горрайорган внутренних дел», «административно-правовой статус горрайоргана внутренних дел», «задачи». Данные и производные от них понятия образуют основу понятийного аппарата всего диссертационного исследования, поэтому их уточнение будет иметь теоретическое значение для достижения цели исследования. Несмотря на то, что термин «органы внутренних дел» широко используется в законодательстве, его легальная (нормативно закрепленная) дефиниция отсутствует. В ст. 1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 (ред. от 01.12.2007)1, говорится, что сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации являются граждане Российской Федерации, состоящие в должностях рядового и начальствующего состава органов внутренних дел или в кадрах Министерства внутренних дел Российской Федерации, которым в установленном данным Положением порядке присвоены специальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Отсюда можно сделать вывод, что органы внутренних дел представляют собой содержание системы МВД России, т.е. органы внутренних дел - система государственных органов, руководство которыми осуществляется МВД России. В п/п. 9 п. 4 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 (ред. от 21.03.2007) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»1, определено, что одной из основных задач МВД России является управление органами внутренних дел Российской Федерации и внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности. Отсюда следует вывод о том, что внутренние войска не относятся к органам внутренних дел2. В соответствии с п. 5 Положения о МВД России в систему Министерства входят: главные управления МВД России по федеральным округам; министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по субъектам Российской Федерации; управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах; окружные управления материально-технического и военного снабжения, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск; представительства (представители) МВД России за рубежом; иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел; внутренние войска. Кроме того, существуют органы, созданные «при МВД России». В их числе Следственный комитет при МВД России, Положение о котором утверждено Указом Президента РФ от 23 ноября 1998 г. № 1422 (ред. от 29.12.2005) «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»1, и вневедомственная охрана, Положение о которой утверждено Постановле-нием Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589 (ред. от 04.08.2005)". Центральный аппарат МВД России структурирован под обеспечение так называемого отраслевого управления. В этих целях образованы следующие департаменты: - государственной защиты имущества; - обеспечения безопасности дорожного движения; - обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах; - обеспечения правопорядка на транспорте; - охраны общественного порядка; - по противодействию экстремизму; - уголовного розыска; - экономической безопасности. А так же Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите. Перечисленная группа департаментов и управление обеспечивают решение внешних правоохранительных задач. Помимо них в составе центрального аппарата МВД России создана и группа департаментов, выполняющих обеспечивающие функции. Это департаменты: собственной безопасности, кадрового обеспечения, административный, тыла, организационно-инспекторский, правовой, финансово-экономический. Структурными составляющими МВД России также являются Следственный комитет при МВД России и Главное командование внутренних войск МВД России. Кроме того, МВД России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной миграционной службы (ФМС России), Положение о которой утверждено Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 (ред. от 03.03.2008) «Вопросы Федеральной миграционной службы».
Функции горрайорганов внутренних дел по реализации норм административного права
По нашему мнению, «мера должного поведения» представляет собой юридическую обязанность органа, закрепленную в правовой норме. Тогда как функция обычно трактуется широко и не может выступать средством измерения или ограничения поведения (как мера должного поведения или мера возможного поведения).
Принятие позиции Н. А. Игнатюк приведет нас к смешению функций и полномочий органов. Впрочем, сама Н. А. Игнатюк принимает классификацию функций, предложенную Б. М. Лазаревым, и утверждает, что федеральным министерствам присущи, например, функции прогнозирования, организации, регулирования, учета, планирования и др.4. Но учет сам по себе не может быть мерой должного поведения. В качестве меры должного поведения можно было бы рассматривать обязанность вести учет результатов своей деятельности за отчетный период, вести учет расходования материальных средств и т.д.
Б. М. Лазарев - один из основоположников теории функций органов исполнительной власти писал, что функции управления сами по себе - явления не юридические, и поэтому они не могут быть элементами компетенции. Но законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных управленческих функций, причем в различных комбинациях и применительно к различным управляемым объектам. В результате у органа возникают право и обязанность осуществлять определенные управленческие функции в определенной сфере. Такие права и обязанности и есть один из элементов компетенции органов управления1. С другой стороны, следует согласиться с утверждением, что компетенцию органа невозможно определить, не установив его функции, поскольку функции являются основой при установлении объема полномочий органа".
Поэтому следует признать правоту позиции Б. М. Лазарева, поддержанной Д. Н. Бахрахом, в соответствии с которой функции органов пред-ставляют собой содержание деятельности этих органов . Кроме того, при образовании либо рационализации системы управления функции органа являются условием, определяющим его внутреннюю структуру, штаты, систему информации. Следовательно, они лежат в основе компетенции структурных частей органа, их прав и обязанностей , определяют основные направления их деятельности5.
В связи с этим, изучение функций как объективно существующей категории необходимо для оценки состояния правового регулирования деятельности горрайорганов внутренних дел. Соответственно, необходимы предложения по совершенствованию функционального блока, и, как следствие этого, по совершенствованию структурного построения органов внутренних дел.
В разные периоды развития российской государственности такие попытки предпринимались неоднократно. В частности, к вопросу о классификации функций в специальных и общих работах по административному праву обращались В. Г. Вишняков, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Евтихиев, Ю. М. Козлов, И. Н. Кузнецов, Б. М. Лазарев, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Туманов, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская и
Классифицируя функции органов по различным основаниям, ученые выделяют основные и не основные, общие, специальные и вспомогательные функции, постоянные и временные, внутренние и внешние, а также функции-операции и функции-задачи. При этом всеми ведущими учеными-административистами в числе наиболее значимых указываются такие функции исполнительной власти, как исполнительно-распорядительная (управление), регулятивная, контрольно-надзорная и правоохранительная .
Эти функции являются наиболее значимыми, отражающими все многообразие деятельности государственных органов, в том числе и органов исполнительной власти. В разные периоды приоритетное значение приобретают те или иные цели и задачи государства, а, следовательно, и различные его функции. На одних этапах развития общества центр тяжести переносится в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимает экономическая функция; на других - в сферу политики, тогда повышенное внимание уделяется реализации функции государственной власти и т.д. . Ученые также называют наиболее значимые признаки функций: 1) устойчиво сложившаяся предметная деятельность рассматриваемых органов государства в важнейших сферах общественной жизни; 2) непосредственная связь между сущностной характеристикой государства и его социальным назначением, которая реализуется в деятельности этих органов; 3) направленность их деятельности на выполнение крупных задач и достижение целей, встающих на каждом историческом этапе развития общества; 4) соответствующая определенным процессуальным формам реализации2. Б. М. Лазарев называл следующие виды функций органов исполнительной власти:
Права и обязанности органов внутренних дел пореализаи,ии позитивно-правовых норм административного права
Б. М. Лазарев писал: Всякое субъективное право или обязанность есть вид и мера соответственно юридически возможного или юридически необходимого поведения (деятельности). Применительно к органу государственного управления такими видами деятельности являются, в частности, управленческие функции . Вполне справедлив, поэтому, вывод о том, что в нормативных актах, определяющих правовое положение органов государства, не следует излагать их функции как что-то совершенно отличное от прав и обязанностей". Ученый абсолютно справедливо указывал на тесную взаимосвязь функций и прав и обязанностей органа государства. В то же время, это не означает, по нашему мнению, что функции могут излагаться в нормативных правовых актах как полномочия органа. Государственно-властные полномочия по праву признаются наиболее существенным признаком государствен-ного органа , поэтому смешение их с функциями лишает государственные органы этого существенного признака. Однако в современных документах распространен именно такой способ формулирования функций.
Обращение к тексту Типового положения о горрайоргане внутренних дел свидетельствует о том, что в нем определены функции горраиоргана, обозначенные как полномочия. При этом права и обязанности горраиоргана внутренних дел и его сотрудников по реализации названных функций не определены. Для определения прав и обязанностей правоприменитель должен воспользоваться Законом РФ «О милиции», в статьях 10 и 11 которого перечислены права и обязанности милиции.
В теории права сложилось иное представление о содержании понятия «полномочие». Так, В. А. Мицкевич под полномочиями понимает властные права и обязанности . Такой подход представляется более точным, особенно в связи с теорией правоотношения. Известно, что в правоотношениях реализуются права и обязанности, но не полномочия. Более того, в теории административно-правового регулирования акт применения права (а равно осуществления властной обязанности) рассматривается как важный элемент механизма правового регулирования. Ограничиваясь же полномочиями, тем более, сформулированными как функции (обеспечивает, контролирует, осуществляет учет и т.д.), мы не сможем определить правовое положение горрай-органа, его структурного подразделения, должностного лица в конкретном административно-правовом отношении.
Ц. А. Ямпольская в свое время писала, что права и обязанности государственного органа неразделимы, каждое право одновременно является обя-занностью органа и, наоборот, каждая обязанность - его правом . Утверждается также, что право совершения юридически значимых действий должно-стного лица есть одновременно его обязанность действовать . А. Ю. Якимов считает, что право отличается от обязанности пределами усмотрения4, и при отождествлении прав и обязанностей исполнение обязанности ставится в зависимость от усмотрения, в то время как об усмотрении можно вести речь лишь в рамках исполнения права1.
По определению А. П. Коренева, административное усмотрение представляет собой определенную рамками правовых норм известную степень свободы субъекта правоприменения в разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения по делу2.
Если исходить из того, что под правом понимается мера возможного поведения, а под обязанностью - мера должного поведения субъекта права, то полномочие следует рассматривать как некую совокупность этих мер.
Право субъекта, определяющее меру возможного поведения, подразумевает возможность действовать до этой меры. Например, право доставить правонарушителя в помещение горрайоргана может проявляться вовне в сопровождении человека до указанного помещения или в доставлении его с использованием автомобиля, наручников, под угрозой применения оружия, за шиворот волоком по грязи и т.д. Из этого можно сделать вывод о том, что полномочие доставлять преступника - не является безграничным и не позволяет реализовать любые воображаемые права. Где же «мера» возможного поведения в данном случае? Она определена в ст. 38 УК РФ. Причиненный доставляемому вред должен соответствовать характеру и степени общественной опасности совершенного задерживаемым лицом преступления и обстоятельствам задержания и не должен быть без необходимости явно чрезмерным, не вызываемым обстановкой.
Аналогичные пределы находим в абз. 3 ст. 23 Закона РФ «О милиции», который устанавливает, что сотрудники милиции не несут ответственности за моральный, материальный и физический вред, причиненный правонарушителю применением в предусмотренных Законом случаях физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, если причиненный вред соразмерен силе оказываемого сопротивления. Иначе говоря, сотрудник милиции при доставлении вправе применять любые меры, совершать любые действия, не переходя названные границы (законом установлены и другие границы реализации данного права - человеческое достоинство, например).
Но как определить меру должного поведения в данном случае? Мера должного поведения должна пониматься как низший предел действий, как минимум, который должен быть сделан, либо как то, что должно быть исполнено точно в определенном обязывающей нормой объеме. Последнее, по нашему мнению, более точно определяет характер обязанности. Ведь должностное лицо не может недовыполнить обязанность, но не может и перевыполнить ее. Перевыполнение обязанности грозит нарушением прав и свобод граждан.
Права и обязанности горрайорганов внутренних дел по реализации юрисдикционных норм административного права
В отличие от реализации позитивных норм административного права, направленной на регулирование правоотношений, предоставление специальных прав, установления статусов субъектов права, реализация юрисдикционных норм сопряжена с ограничениями прав и свобод граждан и организаций. В основном вся масса принудительных действий в стране выполняется именно горрайорганами или через них1. Поэтому точное определение обязанностей и прав горраиорганов внутренних дел, позволяющих ограничивать права и свободы граждан и организаций, по нашему мнению, имеет очень большое значение. Всякое отступление от своих обязанностей, а равно превышение прав должно рассматриваться как деликт, влекущий юридическую ответственность.
В числе юрисдикционных функций горраиорганов внутренних дел нами были выделены функции административного предупреждения, административного пресечения, административной ответственности, рассмотрения жалоб граждан, исполнения административных наказаний, осуществления оперативно-розыскной деятельности, исполнения актов органов судебной и исполнительной власти и содержания под стражей, охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых. Рассмотрим соответствующие им обязанности и права горраиорганов в той же последовательности, что и для позитивных функций.
1. Функция административного предупреждения, рассматриваемая как юрисдикционная, направлена на предупреждение административных правонарушений и преступлений и реализуется по нескольким направлениям, совпадающим, по сути, с основными направлениями деятельности горрайорганов внутренних дел: предупреждение правонарушений несовершеннолетних; профилактика правонарушений в области дорожного движения; предупреждение правонарушений в области оборота гражданского и служебного оружия; предупреждение правонарушений в области частной детективной и охранной деятельности; предупреждение правонарушений в торговле и сфере услуг; предупреждение правонарушений в общественных местах и в быту. Этим направлениям соответствуют структурные подразделения горрайорга-нов внутренних дел. Однако нас интересуют обязанности и права, необходимые для осуществления данной функции, которая проявляется вовне в форме мер административного предупреждения - особого вида мер административного принуждения. Поэтому, вначале необходимо хотя бы назвать эти меры.
Е. Ф. Басарев совершенно верно утверждает, что одним из оснований применения административно-предупредительных мер милицией общественной безопасности является наступление объективных условий, которые хотя и не выступают результатом совершения конкретного административного правонарушения, но непосредственно связаны с ним либо с поведением лица осуществляющего предпринимательскую деятельность1. В то же время, с тем, какие условия ученый называет в качестве условий (оснований) применения мер предупреждения, согласиться нельзя. Он полагает, что такими условиями являются: а) ранее совершенное лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность административное правонарушение; б) наличие данных о возможном совершении лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность административного правонарушения2.
Известно, что меры административного предупреждения выделяют из всей совокупности мер принуждения цель, основания их применения, а также субъекты, по отношению к которым они применяются . Основанием применения мер предупреждения является возникновение угрозы2 охраняемым законом общественным отношениям (правам и законным интересам); цель их применения — недопущение реализации данной угрозы; данные меры применяются по отношению к лицам, не совершавшим противоправных деяний.
Анализ ст. 10 и 11 Закона РФ «О милиции» позволяет выделить совокупность обязанностей и прав горрайорганов, для удобства восприятия сведенные нами в таблицу.
