Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Органы внутренних дел на транспорте как коллективный субъект права 16
1.1. Эволюция правового статуса органов внутренних дел на транспорте 16
1.2. Современная система органов внутренних дел на транспорте 37
1.3. Характеристика целевого и структурно-организационного блоков административно-правового статуса органов внутренних дел на транспорте 53
1.4. Правовое положение Департамента обеспечения правопорядка на транспорте МВД России как субъекта управления 69
Глава 2. Компетенция органов внутренних дел на транспорте 88
2.1. Предметы ведения и полномочия органов внутренних дел на железнодорожном транспорте 88
2.2. Особенности компетенции органов внутренних дел на воздушном и водном транспорте 103
2.3. Разграничение компетенции между территориальными и линейными органами внутренних дел и другими субъектами правоохранительной деятельности на транспорте 126
2.4. Направления оптимизации правового статуса органов внутренних дел на транспорте 141
Заключение 155
Список использованных источников 160
- Эволюция правового статуса органов внутренних дел на транспорте
- Современная система органов внутренних дел на транспорте
- Предметы ведения и полномочия органов внутренних дел на железнодорожном транспорте
- Особенности компетенции органов внутренних дел на воздушном и водном транспорте
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Оценивая современную социально-экономическую ситуацию в стране, вряд ли можно подвергнуть сомнению тот факт, что за последние пятнадцать лет общественные отношения, требующие правового регулирования и защиты, в том числе со стороны органов внутренних дел, изменились кардинальным образом. В этот период демонополизация многих сфер государственной деятельности, переход к свободным рыночным отношениям, судебная, административная реформы и другие преобразовательные процессы наряду с положительными достижениями сопровождались ослаблением государственного контроля во многих областях жизни общества, криминальным переделом собственности, наркотизацией молодежной среды, девальвацией нравственных ценностей, распространением правового нигилизма и другими негативными явлениями. Разумеется, кардинальное изменение правоотношений привело к трансформации юридического положения их участников, включая и правоохранительные органы.
Социально-политические и экономические преобразования серьезно затронули органы внутренних дел. В этих условиях их статутная нормативная правовая база больше не могла служить эффективным инструментом управления в сфере охраны правопорядка. Многочисленные изменения и дополнения, внесенные за это время в Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (в его изменение принято 30 федеральных законов и 3 постановления Верховного Совета РСФСР и Российской Федерации), Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1039 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» (в его изменение издано 7 указов Президента РФ), большинство из которых имело «косметический» характер, не могли сократить нарастающий разрыв между динамикой общественных отношений во внешней среде функционирования и фактическим правовым положением органов внутренних дел.
5 Нельзя сказать, что правовой статус органов внутренних дел стал более определенным и после издания Указа Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», которым утверждено новое Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации.
На протяжении последних лет учеными-административистами, специалистами в области теории управления предпринимались активные попытки оптимизировать правовой статус органов внутренних дел. В этих целях был разработан законопроект «Об органах внутренних дел», который, однако, до настоящего времени не инициирован ни одним субъектом законодательной инициативы.
Указанные проблемы в полной мере затрагивают правовое положение органов внутренних дел на транспорте (ОВДТ), которые представляют собой одну из важнейших подсистем органов внутренних дел. Анализ содержания нормативных правовых актов свидетельствует о том, что правовой статус ОВДТ является еще более неопределенным («размытым»), чем статус территориальных органов внутренних дел или органов внутренних дел вообще, а сами статутные нормы рассредоточены по тематическим законам и подзаконным актам и не составляют единого целого. Кроме того, существующее правовое положение линейных органов внутренних дел во многих отношениях вступает в противоречие со статусом иных субъектов правоохранительной деятельности (в том числе негосударственных), действующих в настоящее время на транспорте. К указанным субъектам относятся вневедомственная охрана при территориальных органах внутренних дел, ведомственная охрана железнодорожного транспорта, ведомственная охрана Минтранса России, службы авиационной безопасности, частные охранные предприятия. Отмеченное противоречие обусловлено тем, что зоны ответственности ОВДТ и перечисленных субъектов нормативно не определены и не разграничены. Особенно остро данная проблема проявляет себя тогда, когда речь идет о реализации совместных функций.
Система органов внутренних дел на транспорте имеет достаточно четкую организационную структуру, однако при этом их задачи, функции, компетенция, в том числе предметы ведения и полномочия (права и обязанности), не приведены в соответствие с кардинально изменившимся объектом управления, то есть общественными отношениями на железнодорожном, воздушном и водном транспорте.
Необходимостью оптимизации правового статуса органов внутренних дел на транспорте (как коллективного субъекта административного права), обеспечивающего указанным органам возможность эффективного осуществления поставленных перед ними задач по обеспечению правопорядка на обслуживаемых объектах, и обусловливается актуальность избранной темы исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе практической реализации органами внутренних дел на транспорте статутных, в том числе компетенционных, норм.
Предмет исследования - статутные и тематические нормативные правовые акты, закрепляющие правовое положение органов внутренних дел на транспорте как коллективного субъекта административного права; известные теоретические представления о правовом статусе органов внутренних дел.
Степень теоретической разработанности темы исследования. Научная разработка вопросов административно-правового статуса органов внутренних дел на транспорте - явление в науке административного права достаточно редкое. Отдельные аспекты этой проблемы освещались в трудах В.А. Акулова, И.Ф. Амельчакова, В.О. Бежанова, Л.К. Бурко, А.З. Гливин-ского, В.Г. Дорогина, А.А. Жижко, М.П. Киреева, М.В. Костенникова, В.А. Круглова, Н.Д. Литвинова, Р.С. Мулукаева, Б.Я. Нагиленко, М.В. На-заркина, Л.Я. Околовича, В.А. Пичугина, АЛ. Снегирева, Ю.В. Степаненко, СМ. Титова, А.В. Тубольцевой и некоторых других ученых. Однако эти работы в основном писались в тот период, когда социально-экономическая об-
7 становка в стране была стабильной и не требовала пересмотра статутных нормативных правовых актов правоохранительных органов.
Проблема укрепления административно-правового статуса органов внутренних дел на транспорте возникла одновременно с кризисом транспортной системы страны и последующим за ним реформированием транспортного комплекса, обновлением транспортного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, уголовно-процессуального и другого законодательства.
Цель исследования заключается в построении современной теоретической модели административно-правового статуса органов внутренних дел на транспорте, а также в практической разработке основных положений проекта их статутного акта.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие исследовательские задачи:
раскрыть содержание и показать эволюцию правового статуса органов внутренних дел на транспорте;
дать характеристику системы органов внутренних дел на транспорте, а также целевого и структурно-организационного блоков их правового статуса;
исследовать правовое положение Департамента обеспечения правопорядка на транспорте МВД России как субъекта управления;
проанализировать предметы ведения и полномочия органов внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, а также выработать рекомендации по оптимизации их компетенции;
изучить проблему правового разграничения компетенции между территориальными и линейными органами внутренних дел, а также иными субъектами правоохранительной деятельности; предложить конкретные рекомендации по ее решению;
6) выработать предложения по оптимизации административно-правового статуса органов внутренних дел на транспорте юридическими и организационными средствами.
Научная новизна результатов исследования заключается в том, что в науке административного права впервые предпринята попытка построения современной теоретической модели правового статуса органов внутренних дел на транспорте как коллективного субъекта административного права. Кроме того, в диссертационном исследовании определены концептуальные подходы к разработке проекта основного статутного нормативного правового акта органов внутренних дел на транспорте. В процессе исследования было проанализировано правовое положение органов внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте с учетом произошедших и продолжающихся изменений в транспортном комплексе и регулирующем его деятельность законодательстве.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили научные труды по философии, социологии, истории, общей теории права и отраслевого правоведения, а также труды В.Б. Аверьянова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.И. Вереме-енко, В.Г. Вишнякова, И.Н. Зубова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Ю.П. Соловья, Ю.Н, Старилова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, Д.Д. Цабрия, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и других известных ученых - специалистов в области науки административного права и теории управления.
В процессе исследования автором использованы методы системно-структурного анализа, сравнительного правоведения, формально-логический, конкретно-исторический, статистический, социологический методы научного познания.
Информационную базу исследования составляют статутные и тематические нормативные правовые акты, научная литература, в том числе зарубежных авторов; опубликованные материалы научно-практических конфе-
9 ренций и семинаров, средств массовой информации, статистические сведения о результатах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел на транспорте, материалы об опыте работы отечественной и зарубежной транспортной милиции (полиции), материалы Министерства путей сообщения, Министерства транспорта Российской Федерации, ОАО «Российские железные дороги», а также их линейных подразделений; архивные материалы.
В основу выводов и рекомендаций автора положены экспертные оценки - результаты опроса 270 сотрудников органов внутренних дел на транспорте (Департамента обеспечения правопорядка на транспорте МВД России, управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, линейных управлений и отделов внутренних дел).
Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие положении:
Под оптимизацией правового статуса органов внутренних дел на транспорте следует понимать процесс его модификации, модернизации, укрепления с целью приведения правового положения указанных субъектов государственного управления в соответствие с требованиями динамично меняющейся внешней и внутренней среды функционирования и возникающими в связи с этим новыми задачами оперативно-служебной деятельности.
Оптимизацию правового статуса органов внутренних дел на транспорте целесообразно осуществлять по следующим направлениям;
внесение изменений в нормативные правовые акты, определяющие различные «блоки» правового статуса ОВДТ;
мониторинг нормативных правовых источников по иерархическому принципу в зависимости от их юридической силы, начиная с Конституции Российской Федерации и актов конституционного законодательства и заканчивая ведомственными нормативными правовыми актами. При этом необходимо через призму оптимизации правового статуса ОВДТ произвести отбор тех из них, которые требуют корректировки;
совершенствование нормативной правовой базы, регламентирующей статус различных структурных подразделений ОВДТ (ДОПТ, УВДТ, ЛУВД, ЛОВД, ЛПМ). Здесь имеются в виду статутные акты (положения) различного уровня;
совершенствование правового обеспечения основных направлений оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел на транспорте: охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах транспорта, административно-юрисдикционной деятельности, борьбы с общеуголовными преступлениями и преступными деяниями в сфере экономики, профилактики преступлений и административных правонарушений, обеспечения авиационной безопасности и др.;
оптимизация административно-правового статуса органов внутренних дел на соответствующих объектах оперативного обслуживания: железнодорожном, водном, воздушном транспорте;
правовое разграничение компетенции ОВДТ и иных субъектов, осуществляющих правоохранительную деятельность на транспорте.
3. В целях совершенствования системы обеспечения авиационной безо
пасности представляется необходимым дополнить ч. 2 ст. 84 Воздушного ко
декса РФ пунктом 3 следующего содержания:
«2. Авиационная безопасность обеспечивается посредством:
предотвращения доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома;
охраны воздушных судов па стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц;
сопровождения воздушных судов во время полета сотрудниками органов внутренних дел па транспорте, вооруженными табельным оружием и специальными средствами;
далее по тексту».
4. В современных условиях назрела необходимость правового закреп
ления возможности проведения досмотра пассажиров, ручной клади и багажа
на железнодорожном, морском и внутреннем водном транспорте (по аналогии с воздушным транспортом). По мнению автора, данная функция должна быть закреплена за сотрудниками органов внутренних дел на транспорте.
5. Представляется необходимым внесение следующих изменений в Типовое положение об управлении внутренних дел на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Приказом МВД России от 23 декабря 2005 г. № 10421:
требуется привести пункт 3 указанного Типового положения в соответствие с пунктом 3 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с п. 3 Типового положения контроль за деятельностью управления внутренних дел на транспорте осуществляется Департаментом обеспечения правопорядка на транспорте МВД России. Эта норма не вполне согласуется с п. 3 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, согласно которому к основным задачам МВД России относятся управление органами внутренних дел и организация их деятельности;
в целях единообразного понимания правоприменителями некоторых содержащихся в Типовом положении понятий («транспортный комплекс», «производственные функции транспорта», «негосударственные предприятия транспортного комплекса», «сфера приватизации (акционирования) железнодорожного транспорта», «предприятия, входящие в портовую инфраструктуру», «объекты транспорта» и др.) было бы целесообразным в разделе «Общие положения» дать их определения;
аппараты УВД на железнодорожном, водном и воздушном транспорте следует прежде всего относить к органам управления, а уже затем - к «рабочим» органам. Представляется, что при перечислении в Типовом положении основных задач УВДТ следовало бы учесть указанные обстоятельства;
раздел III Положения называется «Функции и полномочия». Однако в пункте 11 приведены функции УВДТ, а в пункте 12 - только его права. Из-
1 БНА. 2006. № 9.
12 вестно, однако, что полномочия включают в себя не только права, но и обязанности.
6. Существующее нормативное разграничение компетенции органов внутренних дел на транспорте и территориальных органов внутренних дел, закрепленное в Приказе МВД России от 21 июня 2000 г. № 671 и основанное на территориальном принципе, не соответствует современным требованиям к организации оперативно-служебной деятельности. На наш взгляд, максимально полное и эффективное разграничение компетенции обеих подсистем возможно осуществить путем издания нового ведомственного нормативного правового акта (рабочее наименование - «О разграничении компетенции между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами внутренних дел»), в основе концепции которого должен лежать комбинированный подход: сочетание территориального и функционального принципов.
В содержании этого приказа должны найти отражение не только объекты оперативного обслуживания, закрепляемые за обеими подсистемами органов внутренних дел, но и перечень возлагаемых на ОВДТ исключительных функций. К их числу, с нашей точки зрения, следует отнести:
осуществление контроля и административного надзора за деятельностью юридических лиц с особыми уставными задачами, действующими на транспорте;
осуществление контроля за соблюдением администрацией транспортных предприятий и хозяйствующими субъектами установленных на транспорте мер безопасности;
принятие мер по предупреждению, пресечению, выявлению и раскрытию преступных посягательств на грузы;
проведение предполетного и послеполетного досмотра пассажиров, ручной клади и багажа на воздушном транспорте;
осуществление досмотра пассажиров, ручной клади и багажа на железнодорожном, морском и внутреннем водном транспорте;
сопровождение сотрудниками ОВДТ, вооруженными табельным оружием и специальными средствами, поездов дальнего следования и пригородного сообщения, воздушных судов в полете, речных и морских судов;
организация проведения литерных мероприятий на объектах транспорта, связанных с перемещением государственных и общественных деятелей, крупных организованных групп пассажиров;
осуществление специальных перевозок в интересах МВД России;
реализация юридических требований специальных административно-правовых режимов на объектах транспорта.
7. Действующее Положение о Департаменте обеспечения правопорядка на транспорте МВД России, закрепляющее правовой статус высшего звена управления органами внутренних дел на транспорте, заслуживает критики.
Во-первых, в качестве первой задачи департамента названа разработка общей стратегии государственной политики в области обеспечения правопорядка на объектах транспорта. Однако в соответствии с пунктом а) статьи 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» именно федеральное министерство, а не его структурное подразделение, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности.
Во-вторых, одна из задач департамента сформулирована как «обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина на объектах транспорта». На наш взгляд, данная задача изложена не вполне конкретно и представляет собой неудачную попытку трансформировать одну из общих задач органов внутренних дел в специфическую задачу ДОПТ МВД России, адаптировав ее к объектам транспорта. Вместе с тем деятельность органов внутренних дел на транспорте не всегда ограничивается только транспортными магистралями и объектами транспорта.
В-третьих, стремясь добиться формального сокращения количества функций, разработчики Положения о ДОПТ пошли по пути объединения в рамках одной функции различных по своему содержанию видов деятельности. Так, пункт 10 статьи 11 Положения называет в качестве функции ДОПТ организацию и осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскной и экспертно-криминалистическои деятельности, производства дознания, розыска лиц и похищенного имущества в интересах обеспечения правопорядка на объектах транспорта. С одной стороны, в рамках данной функции неоправданно совмещены два разных вида правоохранительной деятельности: оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной. С другой стороны, выделение задач розыска лиц и похищенного имущества за рамки названных видов деятельности также не вполне понятно, так как указанные задачи решаются именно в ходе их осуществления.
В-четвертых, правовая база деятельности ДОПТ МВД России и в целом органов внутренних дел на транспорте является достаточно размытой, что не позволяет в случае необходимости обратиться к конкретному, комплексному (синтезирующему) нормативному правовому акту.
В-пятых, в Положении не определен порядок внесения в него изменений и дополнений, в связи с чем целесообразно нормативно закрепить порядок обязательного периодического пересмотра статутных (учредительных) документов всеми структурными подразделениями МВД России.
В-шестых, в Положении не уделено должного внимания вопросу ответственности департамента и его руководителей за негативные последствия нарушений субъектом управления прав управляемых объектов, конечные результаты их оперативно-служебной деятельности, непринятие решений по назревшим проблемам или принятие заведомо неправильных, необоснованных решений.
Практическая значимость исследования. Теоретические положения, выводы и другие результаты исследования могут быть использованы в ве-
15 домственном нормотворчестве при официальной разработке статутных нормативных правовых актов органов внутренних дел на транспорте. Они также могут найти применение в деятельности научно-исследовательских учреждений и образовательном процессе учебных заведений системы МВД России.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных им работах, в научных докладах и сообщениях на научно-практических конференциях. Отдельные материалы диссертации использовались Департаментом обеспечения правопорядка на транспорте МВД России и ВНИИ МВД России при выполнении совместных научно-исследовательских работ, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Объем и структура диссертации определяются сформулированными целями, предметом и объектом исследования. Структурно работа состоит из введения, двух глав, охватывающих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.
Эволюция правового статуса органов внутренних дел на транспорте
В современной юридической литературе можно встретить утверждения о том, что прикладные исследования, которые осуществляются оперативно, для сугубо практических целей, обычно не затрагивают глубинных слоев познаваемых явлений, не вскрывают их настоящие причины, то есть осуществляются на феноменологическом уровне. Именно поэтому, по мнению Ю.М. Антоняна, такие исследования наименее достоверны. Не случайно, считает он, их обычно проводят наименее квалифицированные научные сотрудники, как правило, только выполняющие служебное требование или то, что называют специальным заказом. Прочих следов в научной литературе подобные прикладные исследования не оставляют1.
Действительно, в большинстве случаев может быть так оно и есть. Бесспорно, все то, что передается практике и адресуется правоохранительным органам, должно быть достоверным и иметь достаточное теоретическое обоснование. Однако, во-первых, сам Ю.М. Антонян считает, что сугубо теоретические исследования могут быть практически бесплодными. Во-вторых, многие юридические категории и понятия используются в прикладных научных разработках с заранее положенным значением как глубоко познанные в фундаментальных научных исследованиях. В-третьих, современные требования к объему кандидатских диссертаций не позволяют совместить в них в желаемом объеме теоретические и прикладные изыскания. В-четвертых, ограничивая себя в теоретическом поиске, автор настоящей диссертационной работы движим преимущественно одной целью - исходя из насущных по требностей практики, максимально эффективно разработать прикладные аспекты темы. Поэтому, понимая смысл, назначение и различия фундаментальных и прикладных исследований, но в то же время руководствуясь указанными соображениями, мы во многом будем использовать наличное научное знание о таких операционных понятиях нашей темы исследования, как правопорядок, правовой статус, компетенция, общественный порядок, общественная безопасность и другие.
Необходимо отметить, что многие общие теоретические представления о понятии и содержании правового статуса со временем приобрели общепризнанный характер, стали аксиоматичными. Этот методологически важный вывод в определенной мере освобождает нас от доказывания доказанного.
Для любого органа власти или должностного лица правовой статус является своеобразной визитной карточкой, свидетельством его правового положения в государственном аппарате и реальных возможностей в сфере государственного управления. В этом смысле не являются исключением и органы внутренних дел на транспорте, представляющие собой весьма специфичную и достаточно автономную подсистему МВД России.
В юридической литературе справедливо указывается, что правовой статус всегда предполагает в качестве своего обладателя конкретного субъекта права - индивидуального или коллективного. Коллективные субъекты - это организованные, обособленные, самоуправляемые группы, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персонифицированно. Государство, признавая того или иного индивида (физическое или должностное лицо), государственный орган или общественную организацию субъектом права, придавая им качество правосубъектности, одновременно определяет их правовой статус
В юридической науке формируется представление о том, что органы внутренних дел на транспорте, как в целом, так и их структурные подразделения, представляют собой коллективные субъекты права, компоненты ис-полнительной власти, государственного аппарата . По нашему мнению, наиболее плодотворно вопрос о правовом статусе органов внутренних дел на транспорте разработан в научных трудах Ю.В. Степаненко3. Являясь сторонником концепции административно-правового статуса государственного коллективного субъекта, разработанной Д.Н. Бахрахом , он взял за основу так называемый «блочный» подход, выделив в структуре правового статуса ОВДТ целевой, структурно-организационный и компетенционный блоки5.
Не раскрывая преждевременно содержания каждого блока, и, в принципе, соглашаясь с таким подходом, в то же время отметим, что за его пределами остается такой важный элемент правового статуса коллективного субъекта административного права, как ответственность субъекта за неправомерное поведение либо неисполнение или недобросовестное исполнение своих обязанностей.
Современная система органов внутренних дел на транспорте
Развитие современного общества можно представить как процесс непрерывного взаимодействия многоуровневых и многоцелевых социальных систем. Система предполагает наличие множества элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство1. Известно, что все социальные системы имеют определенную структуру, то есть набор соответствующим образом расположенных и взаимосвязанных между собой элементов. «Каждый орган внутренних дел также состоит из целого ряда структурных подразделений: управлений, отделов, отделений, групп»2. Эти подразделения и составляют требуемый набор компонентов (элементов) системы, в качестве которой рассматривается орган внутренних дел. Вместе с тем следует иметь в виду, что своеобразным эле ментом этой системы выступают и отдельные работники органа внутренних дел
Структурные подразделения органа внутренних дел определенным образом связаны между собой и с системой в целом. Непосредственно управляющее воздействие, необходимым условием которого являются отношения соподчиненное, оказывается вышестоящим органом либо его структурным подразделением на нижестоящий орган внутренних дел либо его структурное подразделение (например, УВДТ на ЛОВД). Следовательно, воздействие данного вида является формой взаимосвязи субъекта и объекта управления.
Одновременно каждый орган внутренних дел, равно как и любое его структурное подразделение, обладает системными признаками, то есть определенным комплексом свойств и качеств, которые не могут быть сведены к сумме качеств и свойств составляющих их элементов . Таким образом, поскольку каждый орган внутренних дел любого уровня обладает признаками, присущими системным образованиям, он является управляемой системой. «Функциональное (целевое) назначение этой системы определяется кругом задач, для выполнения которых собственно и создается орган внутренних дел»
Органы внутренних дел, являясь управляемыми социальными системами, в целом выступают как совокупность субъектов и объектов управления, взаимосвязанных каналами прямой и обратной связи. При этом каждый орган внутренних дел одновременно является не только управляемой системой, но и системой управления, то есть субъектом и объектом управления.
Система управления органами внутренних дел обладает свойством иерархичности, которое проявляется при осуществлении любых управляющих воздействий. Наиболее выпукло это свойство заметно в отношениях между органами внутренних дел, стоящими на разных ступенях иерархической лестницы. Вместе с тем, хотя и не столь явно, иерархичность систем управления наблюдается в отношениях между различными органами (их структурными подразделениями), занимающими равное положение в структуре более сложного системного образования (например, отдел БЭП и отдел УР УВДТ), либо структурными подразделениями независимых друг от друга системных образований (например, отделение УР ЛОВД и аналогичное отделение территориального органа внутренних дел).
В случаях, когда отсутствует служебная соподчиненность, необходимо решить вопрос о том, какой именно из совместно действующих органов (подразделений) должен выступать в роли субъекта управления. Так, в мероприятиях по розыску вооруженных преступников участвуют территориальные органы внутренних дел, ОВДТ, подразделения внутренних войск и т.д. Субъектом управления в таких случаях обычно выступает орган внутренних дел, на территории которого проводятся данные мероприятия
Предметы ведения и полномочия органов внутренних дел на железнодорожном транспорте
Органы внутренних дел на железнодорожном транспорте (ОВД на ж.д.) представляют собой наиболее многочисленный отряд в системе ОВДТ. И это не случайно. Железнодорожный комплекс исторически имеет особое стратегическое значение для нашей страны. Около 80 % всех грузо- и пассажирских перевозок Российской Федерации осуществляется именно по железной дороге, и эта доля остается стабильной на протяжении десятилетий. Железнодорожный транспорт, будучи доминирующим в транспортной системе страны, является связующим звеном ключевых элементов экономики и самым доступным транспортом для миллионов граждан. Без четкой работы железнодорожного транспорта невозможна стабильная деятельность промышленных предприятий, своевременный подвоз жизненно важных грузов в самые отдаленные уголки страны.
В настоящее время основным хозяйствующим субъектом в сфере железнодорожных перевозок является ОАО «Российские железные дороги». Оно было учреждено в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2003 года № 585 «О создании открытого акционерного общества «Российские железные дороги». Создание компании было осуществлено в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18 мая 2001 года № 384 «О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте» и является итогом первого этапа реформирования железнодорожной отрасли.
Хозяйственная деятельность компании началась 1 октября 2003 года. Сегодня она входит в тройку самых крупных транспортных компаний мира. Главные цели деятельности общества - обеспечение потребностей госу дарства, юридических и физических лиц в железнодорожных перевозках, работах и услугах, оказываемых железнодорожным транспортом, а также извлечение прибыли. ОАО "РЖД" перевозит свыше 1,3 млрд. пассажиров и 1,3 млрд. тонн грузов в год. В ОАО "РЖД" работают 1 300 000 сотрудников. Все они находятся в сфере оперативного обслуживания ОВДТ.
Органы внутренних дел на железнодорожном транспорте являются неотъемлемой частью системы органов внутренних дел Российской Федерации. С другой стороны, вся их оперативно-служебная деятельность неразрывно связана с железнодорожным транспортом. Иными словами, ОВДТ на железнодорожном транспорте должны обеспечивать такой уровень законности и правопорядка, при котором охраняемые законом интересы лиц, вовлеченных в процесс железнодорожных перевозок, производство работ и оказания (получения) услуг, оказываемых железнодорожным транспортом, защищены от угроз противоправного характера.
Сказанное, однако, не означает, что органы внутренних дел на железнодорожном транспорте действуют только в интересах персонала транспортных организаций и их клиентов (грузоотправителей, грузополучателей, пассажиров и т.д.). В действительности, обеспечивая поддержание определенного уровня правопорядка на обслуживаемых объектах, ОВДТ действуют в интересах всего социума.
Например, осуществляя охрану общественного порядка, сотрудники линейного отдела внутренних дел на железнодорожном транспорте обеспечивают защиту охраняемых законом интересов не только работников вокзала и пассажиров, но также и провожающих, встречающих, работников предприятий торговли и общественного питания, расположенных в помещениях вокзала и на непосредственно прилегающей к нему территории, и т.д.
Обеспечивая охрану от противоправных посягательств объектов транспортной инфраструктуры, сотрудники органов внутренних дел на железнодорожном транспорте действуют также и в интересах жителей населенных пунктов, расположенных вблизи железнодорожного полотна, которые могут пострадать от транспортной аварии (например, если в результате посягательства на системы, обеспечивающие безопасность и управление движением поездов, произойдет крушение железнодорожного состава, перевозящего токсичные вещества).
Законодательной нормой, устанавливающей общие (концентрированные) полномочия ОВД на ж.д. по нескольким предметам их ведения, является ранее цитированная ст. 23 Федерального закона от 10 января 2003 г. «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». По мнению Ю.В. Степаненко, положения данной нормы означают, что ОВД на ж.д. вправе и обязаны: 1) обеспечивать общественный порядок; 2) осуществлять борьбу с преступностью; 3) исполнять указанные правообязанности на железнодорожном транспорте общего пользования. При этом они не могут уклоняться от реализации указанных прав и выполнения обязанностей или выходить за их пределы .
Следует признать, что эта норма является на сегодняшний день единственным в действующем российском законодательстве прямым правовым предписанием, устанавливающим на уровне федерального закона общую компетенцию ОВДТ как управомоченного государственного института (хотя и относительно одного из видов транспорта).
Особенности компетенции органов внутренних дел на воздушном и водном транспорте
Органы на воздушном и водном транспорте занимают особое место в системе органов внутренних дел на транспорте. Их оперативно-служебная деятельность осуществляется в сфере воздушных и водных перевозок, и, следовательно, круг решаемых ими задач в значительной мере отличается от тех, с которыми сталкиваются в своей практике органы внутренних дел на железнодорожном транспорте. Таким образом, специфика среды функционирования и обусловливает особенности компетенции данных подразделений транспортной милиции. В целях уяснения этих особенностей рассмотрим кратко положение воздушного и водного транспорта в транспортной системе страны.
Хотя исторически в Российской Федерации в структуре перевозок пассажиров и грузов воздушный транспорт многократно уступает железнодорожному, его роль, тем не менее, исключительно велика в силу протяженности территории страны. Именно воздушные перевозки во многих случаях обеспечивают транспортную доступность удаленных и труднодоступных регионов и населенных пунктов. Для населения многих из них воздушные коммуникации являются единственным доступным видом транспорта.
Основными сферами использования воздушного транспорта являются внутренние и международные перевозки пассажиров на дальние расстояния, доставка срочных и дорогостоящих грузов, а также транспортное обслуживание территорий, не имеющих других видов транспорта. Реестр гражданских воздушных судов насчитывает около 6 тыс. ед., в т.ч. около 2 тыс. магистральных пассажирских и грузовых самолетов, свыше 2 тыс. вертолетов. В собственности авиакомпаний - регулярных перевозчиков находится около тыс. воздушных судов. На рынке авиаперевозок действует 267 авиакомпаний, имеющих свидетельства эксплуатантов, в т.ч. 85 - в государственной и муниципальной собственности. Сто пятьдесят авиакомпаний выполняют полеты на международных линиях. В России функционирует 496 аэропортов, из них 70 международных. Около 90% пассажирской работы выполняется в 64 аэропортах федерального значения .
Одной из негативных тенденций развития гражданской авиации последних лет является износ парка воздушных судов, что представляет собой основную угрозу безопасности полетов, дает основание к запрету на полеты российских самолетов в ряд стран мира, и, прежде всего - членов Европейского Союза. Многочисленные, но при этом мелкие, российские авиакомпании не располагают финансовыми средствами на обновление своего парка. Вместо этого они чаще всего прибегают к процедуре продления ресурса эксплуатируемых судов.
В настоящее время в оперативном обслуживании органов внутренних дел на транспорте МВД России находятся 150 аэропортов, в т.ч. 64 международных, а также 18 межрегиональных и территориальных управлений гражданской авиации.
Однако это лишь общие характеристики воздушного транспорта. С точки зрения его особенностей как объекта оперативного обслуживания2 линейными органами внутренних дел следует обратить внимание на следующие обстоятельства.
Во-первых, воздушный транспорт уже на начальной стадии либерали зации экономики в начале 90-х годов минувшего столетия претерпел практически полное разгосударствление1. Эта тенденция нашла свое проявление и в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а именно - в передаче важных и при этом весьма специфичных функций правоохранительного характера частным структурам.
Во-вторых, воздушный транспорт представляется наиболее технологичным в транспортной системе, а, следовательно, предъявляет «повышенные» требования к соблюдению правил и стандартов в области безопасности2. А это, в свою очередь, ставит перед ОВДТ дополнительные задачи, связанные с обеспечением указанных стандартов.
В-третьих, проблема терроризма, а в более широком смысле - актов незаконного вмешательства, - традиционно наиболее остро проявляла себя именно в сфере деятельности воздушного транспорта (не случайным является введение в оборот термина «воздушный терроризм»3). Поэтому антитеррористическая составляющая в «наборе» полномочий ОВД на воздушном транспорте проявляет себя наиболее явно. Все эти обстоятельства накладывают особый отпечаток на их компетенцию.
Что касается морского транспорта, то основной сферой его применения является обеспечение внешнеторговых перевозок (свыше 60% внешнеторгового оборота России), а также транспортное обеспечение районов Крайнего Севера. По состоянию на 1 января 2003 г. морской транспортный флот, зарегистрированный в России, составлял 841 судно со средним возрастом более 19 лет. Кроме того, российские судовладельцы контролируют зарегистрированные в иностранных судовых реестрах 186 судов, средний возраст которых не превышает 10 лет.
