Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Транспортный комплекс как объект управления в сфере правоохранительной деятельности ...20
1.1. Методология соотношения объекта и субъекта управления 20
1.2. Транспортный комплекс в контексте обеспечения правопорядка 40
1.3. Концептуальные основы правоохранительной деятельности на транспорте... ...55
Глава 2. Правовые проблемы организации и деятельности органов внутренних дел на транспорте 93
2.1. Правовой статус органов внутренних дел на транспорте и пути его оптимизации 93
2.2. Компетенция органов внутренних дел на транспорте и проблемы её реализации 132
2.3. Теоретическая модель механизма правового регулирования деятельности органов внутренних дел на транспорте 166
Глава 3. Организационные основы деятельности органов внутренних дел на транспорте 209
3.1 Проблемы организации деятельности органов внутренних дел на транспорте (факторный анализ) ..209
3.2. Организация деятельности органов внутренних дел на железнодорожном транспорте.. 245
3.3. Организация деятельности органов внутренних дел на воздушном и водном транспорте 266
Глава 4. Концепция развития органов внутренних дел на транспорте и пути ее реализации 285
4.1. Концептуальный подход к реформированию органов внутренних дел на транспорте 285
4.2. Совершенствование организационно-штатного построения органов внутренних дел на транспорте 303
4.3. Пути улучшения ресурсного (информационного, кадрового, финансового, материально-технического) обеспечения деятельности органов внутренних дел на транспорте 322
Заключение 343
Список использованных источников 357
- Транспортный комплекс в контексте обеспечения правопорядка
- Правовой статус органов внутренних дел на транспорте и пути его оптимизации
- Проблемы организации деятельности органов внутренних дел на транспорте (факторный анализ)
- Концептуальный подход к реформированию органов внутренних дел на транспорте
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституцией Российской Федерации устанавливается, что федеральные транспорт, пути сообщения находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71). Отсюда важная роль в обеспечении правопорядка на железных дорогах, в гражданской авиации и на водных коммуникациях страны отводится органам внутренних дел на транспорте, представляющим собой централизованную и в определенной мере обособленную управляющую подсистему системы субъектов государственного управления.
При изменении уровня организации среды любая система стремится достичь нового уровня адекватности с нею, минимизируя при этом затраты1. Иными словами, качественному изменению объекта управления подчиняется и движение управляющей системы. Вместе с тем современная динамика развития общественных отношений в указанной части транспортного комплекса такова, что порождает ряд серьезных противоречий в теории и практике правоохранительной деятельности.
Во-первых, за последнее десятилетие транспортный комплекс как объект правоохраны и управления претерпел существенные изменения. В частности, демонополизация транспортной отрасли сопровождается, с одной стороны, структурно-экономическими преобразованиями, активным обновлением законодательства, расширением негосударственного сектора перевозок, с другой стороны - ослаблением механизмов государственного регулирования, контроля и надзора, очередным переделом собственности, криминализацией прибыльных сфер рынка транспортных услуг и другими негативными явлениями. Однако указанные и иные детерминанты, во многом определяющие состояние правопорядка, не были удостоены внимания исследователей.
Во-вторых, практика показывает, что правонарушители быстрее приспосабливаются к происходящим в транспортном комплексе переменам, чем ор
ганы внутренних дел на транспорте, которые в последние годы развиваются бессистемно, спорадически, под влиянием временных и случайных факторов, на основе фрагментарного знания об управляемых объектах. Теперь, на фоне стремительных изменений в транспортном комплексе, недооценка роста криминального профессионализма, объективных воздействий внешней среды, кажущаяся стабильность во внутрисистемной организации и внешненаправлен-ной деятельности обернулись для них определенным застоем, отрицательно сказавшимся на качестве управления и результатах обеспечения правопорядка. По существу органы внутренних дел на транспорте оказались не вполне готовыми к эффективному противодействию преступлениям и административным правонарушениям в новых условиях, так как правовая, организационная и ресурсная база их функционирования длительное время основывалась на несколько иных экономических, социальных и идеологических реалиях. Поэтому компенсация объектных воздействий, соответствие органов внутренних дел на транспорте как управляющего субъекта среде функционирования недостижимы без поиска и интеграции имеющегося научного знания об их правовом статусе, в том числе компетенции, механизме правового регулирования и организации деятельности. Однако в том-то и заключается очередное противоречие, что наука административного права и теория управления таким синтезированным знанием не располагают.
В-третьих, органы внутренних дел на транспорте всегда были своеобразной "мишенью" для реформаторов. Вряд ли обойдет их стороной и осуществляемая в стране административная реформа. В то же время при наличии неисследованных объективных предпосылок, дефицита научной информации о состоянии субъекта управления для осуществления преобразований в этих правоохранительных органах отсутствуют теоретические основания. В этой связи без устранения средствами юридической науки образовавшейся несогласованности между элементами системы управления реорганизация органов внутренних дел на транспорте будет в лучшем случае непродуктивной, в худшем -приведет к отрицательным последствиям.
В-четвертых, вырабатывая и систематизируя (с большим отставанием) теоретические знания об органах внутренних дел на транспорте и управленческих отношениях с их участием, административно-правовая наука и теория управления охватывают лишь "сегодняшнюю" или "вчерашнюю" их деятельность. Вместе с тем предмет исследования должен быть не только адекватно описан и объяснен. Развитие научного познания невозможно без предвидения, поскольку последнее придает ему целенаправленный, организованный характер, служит средством формирования и проверки гипотез1. В научном предсказании обнаруживается способность теоретического мышления опережать эмпирический уровень познания , а современное состояние любого объекта, имеющее свои корни в прошлом, через отражение в настоящем устремлено в будущее .
К сожалению, применительно к органам внутренних дел на транспорте в юридической науке доминируют исследования комментаторского характера, чаще отражающие быстро устаревающими знаниями ретроспективу, реже -объективную реальность. В то же время неоправданно принижается значение опережающего отражения и прогнозирования возмущающих воздействий внешней среды, а также теоретического моделирования адекватных реакций на них.
Таким образом, в целом имеет место противоречие между необходимостью реформирования органов внутренних дел на транспорте и отсутствием достаточной теоретической базы для получения новых научных знаний, способных обеспечить оптимизацию правового статуса, совершенствование юридического режима деятельности указанных органов, их упреждающую адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды, придать им ярко выраженную автономию в системе МВД России. Исходя из указанных соображений, следу ет сделать вывод о том, что актуальность темы диссертационного исследования обусловливается решением двух новых проблем: формирования целостной теоретической платформы для преобразований в системе органов внутренних дел на транспорте и научной разработки на этой основе концептуальных мер их развития.
Степень научной разработанности проблемы. Исследованию административно-правовых и организационных проблем деятельности органов внутренних дел на транспорте посвящены труды И.Ф. Амельчакова, О.В. Бежано-ва, Л.К. Бурко, А.З. Гливинского, В.Г. Дорогина, А.А. Жишко, МП. Киреева, М.В. Костенникова, В.А. Круглова, Н.Д. Литвинова, Р.С. Мулукаева, Б.Я. На-гиленко, М.В. Назаркина, Л.Я. Околовича, В.А. Пичугина, А.П. Снегирева, СМ. Титова, А.В. Тубольцевой и других ученых.
Несмотря на достоинства этих исследований, большинство из них имеет чисто прикладной характер, посвящено разным звеньям системы органов внутренних дел на транспорте, одному или нескольким направлениям (аспектам) их оперативно-служебной деятельности и, как правило, одному виду транспорта. Специальных монографических исследований теоретических, правовых и организационных проблем деятельности органов внутренних дел на транспорте как коллективного субъекта права, единой правоохранительной организации не проводилось. Более того, научный интерес к проблемам деятельности органов внутренних дел на транспорте за последнее время неоправданно снизился. За рамками научного анализа остаются перспективы развития указанных органов и совершенствования их деятельности. Слабо разработаны проблемы оптимизации правового статуса, нормативного установления, регулирования и реализации принадлежащей им компетенции. Не востребованы наукой и другие актуальные вопросы механизма правового регулирования деятельности органов внутренних дел на транспорте. Вследствие этого является весьма скудной и источниковая база указанной проблематики, содержащая в лучшем случае лишь постановку тех или иных проблем. Вместе с тем современное знание о системе управления, в которой указанные органы являются
управляющим субъектом, остается проблематичным. Поэтому необходимость переосмысления достигнутых научных результатов и выработки новых теоретических и практических подходов к обеспечению правопорядка в такой жизненно важной отрасли экономики, как транспорт, требует проведения исследований более высокого научного уровня и широкого теоретического диапазона.
Объектом исследования являются закономерности и тенденции развития общественных отношений с участием органов внутренних дел на транспорте как субъектов государственного управления и реализации правоохранительной функции государства.
Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте по обеспечению правопорядка на железных дорогах, в гражданской авиации, морских и речных портах; нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус и регламентирующие процедуры реализации принадлежащих указанным органам полномочий, практика их применения; научные труды, посвященные данной проблематике.
Цель исследования - разработка современной научной концепции развития органов внутренних дел на транспорте, предложений по совершенствованию административно-правового регулирования и организации их деятельности в нестабильных условиях внешней и внутренней среды.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие исследовательские задачи:
1) выработка с позиций философии права методологии соотношения транспортного комплекса и органов внутренних дел на транспорте как элементов единой системы управления;
2) выявление и обоснование закономерностей и тенденций развития общественных отношений как в транспортном комплексе, так и за его пределами, существенным образом влияющих на состояние правопорядка на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;
3) выделение и раскрытие генетических особенностей транспортного комплекса, предопределяющих специфику правоохранительной деятельности в условиях транспорта;
4) вскрытие "узких мест" и пробелов в действующей юридической базе, а также в теоретических представлениях о правовых началах организации и деятельности органов внутренних дел на транспорте;
5) переосмысление и восполнение научных основ правового статуса указанных органов, в том числе принадлежащей им специальной компетенции и механизмов ее реализации, подготовка предложений по совершенствованию соответствующих статутных нормативных правовых актов;
6) уточнение научных представлений о механизме правового регулирования деятельности органов внутренних дел на транспорте и построение его современной теоретической модели;
7) осуществление анализа факторов внешней и внутренней среды функционирования органов внутренних дел на транспорте, оказывающих отрицательное влияние на организацию их деятельности, разработка рекомендаций по преодолению наиболее важных организационных проблем и трудностей;
8) обоснование необходимости концептуального подхода к осуществлению правовых, структурных, функциональных и иных преобразований в системе органов внутренних дел на транспорте;
9) разработка концепции развития органов внутренних дел на транспорте и совершенствования их оперативно-служебной деятельности.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В качестве методологической основы исследования принят диалектический метод познания и системный подход к изучению правовых явлений. Названный подход позволяет: во-первых, рассмотреть как сложные развивающиеся системные образования транспортный комплекс, органы внутренних дел на транспорте и систему управления, в которой им отводится роль основных элементов; во-вторых, разработать механизм функционирования и развития органов внутренних дел на транспорте с учетом их внутренних и внешних характеристик.
В процессе исследования также использовались методы анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, сравнительно-правовой, формальнологический, конкретно-исторический, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
На исходную мировоззренческую позицию автора, формирование им начальных теоретических оснований, идей и выводов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды по общей теории права, философии права, социологии, истории, конституционному праву, криминологии, а также работы известных ученых-административистов, в том числе специалистов в области государственного управления: В.Б. Аверьянова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Л.НІ. Берекашвили, И.И. Веремеенко, СЕ. Вицина, В.Г\ Вишнякова, В.В. Гущина, М.И. Еропкина, И.Н. Зубова, В.Н. Иванова, Н.Н. Иванова, А.П. Ипакяна, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, СМ. Крылова, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, СП. Ломтева, С.С Маиляна, А.Ф. Майдыкова, Р.Х. Макуева, А.Х. Миндагулова, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, B.C. Прониной, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, С А. Старостина, И.И. Сыдорука, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, P.O. Халфиной, Д.Д. Цабрия, В.В. Черникова, Е.Д. Шелковниковой, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и др.
Информационная база исследования. В ходе подготовки диссертации использовано 527 источников, в том числе 110 нормативных правовых актов всех уровней, содержащих нормы о железнодорожном, водном и воздушном транспорте, правовом статусе, компетенции и организации деятельности органов внутренних дел. Кроме того, в работе нашли применение статистические и фактографические сведения о результатах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, содержащиеся в служебной документации Главного управления внутренних дел на транспорте и по спецперевозкам МВД
России (ГУВДТиС) и двадцати управлений внутренних дел на транспорте (УВДТ); материалы опыта работы отечественной и зарубежной транспортной милиции (полиции), официальные материалы федеральных органов управления транспортом; многолетний личный опыт работы диссертанта в органах внутренних дел на транспорте и центральном аппарате МВД России.
В основу выводов автора положены экспертные оценки - результаты опроса по специально разработанным анкетам 200 начальников линейных управлений и отделов внутренних дел на транспорте, а также 1200 сотрудников аппаратов ГУВДТиС, УВДТ и линейных органов внутренних дел, осуществляющих оперативное обслуживание железнодорожных, воздушных и водных коммуникаций на всей территории Российской Федерации.
Научная новизна исследования. В диссертации обращается внимание на углубляющееся противоречие и увеличивающийся разрыв между динамикой развития транспортного комплекса и современным состоянием органов внутренних дел на транспорте, отвечающих в объеме установленной компетенции за обеспечение правопорядка в гражданской авиации, на железнодорожных, морских и речных магистралях страны. Представляется, что возникновение и углубление такого противоречия уже само по себе обусловливает постановку новой научной проблемы.
Дается многомерная оценка транспортного комплекса как особого объекта правоохраны, раскрываются тенденции и закономерности развития внешней среды функционирования органов внутренних дел, позволившие автору выявить связи между этими явлениями, охраняемыми общественными отношениями и действительным состоянием правопорядка, а также сформировать концептуальные основы осуществления правоохранительной деятельности на транспорте. Ранее таким знанием юридическая наука не располагала.
Диссертантом развиваются теоретические представления об органах внутренних дел на транспорте как коллективном субъекте права, целостной правоохранительной организации. В существующих же научных доктринах указанные органы представляются лишь в виде совокупности подразделений с
однородным правовым статусом и рассматриваются с других методологических позиций.
Глубоко раскрываются правовое положение и механизм правового регулирования деятельности органов внутренних дел на транспорте, предлагаются новые подходы и конкретные меры по их оптимизации. До этого вопросы правового статуса, места и роли указанных органов в системе МВД России, а также правового регулирования их деятельности освещались в научной литературе фрагментарно.
Автором предлагается детальная типология факторов, обусловливающих проблемы в организации правоохранительной деятельности на транспорте, впервые исследуется ряд современных организационных трудностей в работе соответствующих органов внутренних дел и предусматриваются различные варианты их решения.
На основе переосмысления существующих взглядов на теоретические, правовые и организационные проблемы укрепления правопорядка в исследуемой части транспортного комплекса предлагается их решение путем научного обоснования и разработки концепции развития органов внутренних дел на транспорте. В настоящее время указанные органы являются едва ли не единственной подсистемой МВД России, не имеющей четко обозначенных и научно обоснованных перспектив.
Формулируется современная миссия органов внутренних дел на транспорте, вырабатываются меры концептуального характера, направленные на укрепление их правового статуса, развитие системы, решение практических задач и повышение эффективности оперативно-служебной деятельности. В рамках концепции впервые охватываются исследованием мало разработанные аспекты правового, организационного и ресурсного (информационного, кадрового, материально-технического, финансового) обеспечения деятельности органов внутренних дел на транспорте.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Негативные последствия кризиса и реализации концептуальных проектов в части разгосударствления естественных монополий нарушили не только экономические устои некогда эффективной транспортной системы, но и привели к деформации правоотношений на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. Влекомый общими тенденциями, правопорядок здесь за последнее десятилетие значительно ухудшился. Экономический, социальный и иные факторные комплексы общегосударственного масштаба служат основными доминантами, определяющими его современное состояние. На гомеоста-зис правопорядка оказывают отрицательное влияние и внутриотраслевые факторы, во многом являющиеся порождением внешних: приватизация государственных транспортных предприятий, массовое высвобождение работающих, ограничение ведомственной социальной сферы и т.п. Правовые нормы нарушаются и под воздействием транспортно-видовых факторов, т.е. дестабилизирующих оперативную обстановку обстоятельств, действующих на железных дорогах, в гражданской авиации, в области морского и речного судоходства.
2. Внутренняя дифференциация органов внутренних дел и выделение в их составе относительно автономного образования - органов внутренних дел на транспорте - свидетельствуют о бесспорном признании того факта, что транспортный комплекс как объект правоохраны и управления обладает существенной спецификой. Следовательно, не меньшим своеобразием должна отличаться и правоохранительная деятельность в условиях транспорта, особенности которой глубоко исследованы диссертантом и представлены в виде концептуальных основ, определяющих основные параметры системы органов внутренних дел на транспорте, направления, принципы, характер и содержание их деятельности.
3. Органы внутренних дел на транспорте как обособленная институиро-ванная подсистема обладают весьма усеченным правовым статусом, элементы которого рассредоточены по нормативным правовым актам разного уровня и направленности. Вместе с тем как коллективный управляющий субъект они вправе претендовать на более твердое и четкое правовое положение, закреп
ленное отдельным учредительным нормативным правовым актом высокого уровня. Таким актом могло бы стать Положение об органах внутренних дел на транспорте, утверждаемое указом Президента Российской Федерации.
4. Установленный нормативными правовыми актами МВД России правовой статус головного, руководящего звена системы органов внутренних дел на транспорте - ГУВДТиС - не позволяет ему как самостоятельному управляющему субъекту эффективно осуществлять стратегическое и непосредственное управление подчиненными подразделениями. Во-первых, организационным гарантом ГУВДТиС в настоящее время является не Президент Российской Федерации, как это было ранее, а министр внутренних дел, что является слабым местом в правовом статусе этого органа управления и уменьшает запас его прочности и стабильности. Во-вторых, указанный главк обладает ограниченными властными полномочиями по отношению к управляемым объектам. В-третьих, за последние годы в системе управления органами внутренних дел на транспорте появились промежуточные звенья, существенно ограничивающие правовое положение ГУВДТиС как управляющего субъекта, способствующие возникновению дублирующих функций и опосредствующие внутрисистемное управление. Поэтому, предоставляя ГУВДТиС "генеральное" право управлять органами внутренних дел на транспорте, необходимо предоставить ему и права производные, более конкретные. Нужен максимальный объем полномочий в области локального правотворчества, административного распорядительства, оперативного руководства, правового "выхода" вовне. С полным основанием назвать управление стратегическим и непосредственным можно будет только тогда, когда ГУВДТиС будет наделено достаточными для этого полномочиями, реализуемыми без участия промежуточных звеньев.
5. Территориальные органы внутренних дел и органы внутренних дел на транспорте обладают совместной и специальной компетенцией. Со временем грань разграничения предметов ведения и полномочий между ними становится все менее непроходимой. Представляется, что этот позитивный процесс должен углубляться до оптимальных пределов и привести к исчезновению споров
о территориальной подследственности, согласованным решениям об оперативном обслуживании смежных территорий, универсализации функций, максимально возможной унификации организационно-штатных структур и т.п. По мнению диссертанта, специальная компетенция органов внутренних дел на транспорте должна определяться только с учетом факторов, генетически связанных с транспортным комплексом, имманентных ему как особому объекту правоохраны и управления.
6. Исследование показало, что нормативная основа механизма правового регулирования деятельности органов внутренних дел на транспорте является недостаточно систематизированной, раздробленной, пробельной и противоречивой. Вместе с тем она должна быть более консолидированной, представлять собой "пакет" нормативных правовых актов, аккумулирующих в себе специальные "транспортные" институты, в том числе межотраслевые. Конкретизирующие, производные акты должны приниматься одновременно с основными актами. Это относится как к внешненаправленной, так и к внутриорганизаци-онной деятельности органов внутренних дел на транспорте. При закреплении в законах и иных нормативных актах процессуальных сроков и процедур обязательно должны приниматься во внимание особенности осуществления правоохранительной деятельности в условиях транспорта.
7. Перспективный взгляд на исследуемый механизм необходим прежде всего в связи с появлением в сфере транспортной деятельности качественно новых общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании и защите, динамичным обновлением транспортного законодательства, структурно-экономическими преобразованиями в транспортном комплексе, реформированием правоохранительных органов. Поскольку темпы совершенствования правового обеспечения деятельности органов внутренних дел ниже темпов развития общественных отношений (в том числе распространения в них негативных тенденций), необходимо упреждающим или хотя бы адекватным образом развивать нормативную базу правового регулирования. Отсюда теоретическая модель рассматриваемого механизма должна быть обращена в будущее,
стимулировать развитие правовых средств воздействия на общественные отношения, предлагать конкретные направления преобразования органов внутренних дел на транспорте и совершенствования их оперативно-служебной деятельности.
8. При осуществлении правоохраны органы внутренних дел на транспорте испытывают воздействие со стороны разнообразных факторов. Последние выступают как явления энтропии, дезорганизуют систему и управленческие процессы в указанных органах в том смысле, что обусловливают необходимость реагирования на них, перестраивания организационной структуры и деятельности, исключают возможность произвольно-субъективного подхода к организации управления. В диссертации впервые приводится типология таких факторов, а также предлагаются различные варианты решения наиболее актуальных организационных проблем, возникающих вследствие их воздействия.
9. Опираясь на полученное теоретическое знание о транспортном комплексе как объекте управления и правоохраны, специфике правоохранительной деятельности, правовом статусе, компетенции, механизме правового регулирования и организации деятельности органов внутренних дел на транспорте, можно сделать следующие выводы. Во-первых, реформирование указанных органов в настоящее время объективно обусловлено и необходимо. Во-вторых, их развитие и совершенствование деятельности возможно только на концептуальной основе. В-третьих, разработать такую концепцию можно лишь на базе науки административного права и теории управления.
В диссертации формулируется современная миссия органов внутренних дел на транспорте, раскрываются цели и принципы их реформирования, предлагаются концептуальные меры по совершенствованию правовой базы; оптимизации зоны ответственности и организационно-штатных структур; повышению уровня взаимодействия с территориальными органами внутренних дел, другими правоохранительными органами, органами управления транспортом и хозяйствующими субъектами; внедрению современных информационных технологий; повышению уровня профессиональной подготовки сотрудников,
улучшению служебных и бытовых условий для личного состава. Вырабатываются механизмы и формы практической реализации программных мероприятий.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Многие проблемы, поднятые в диссертации, еще не были объектом исследований. Пока не стали достоянием юридической науки и впервые синтезированные автором знания об органах внутренних дел на транспорте как коллективном управляющем субъекте, обособленной правоохранительной организации. Это позволяет считать, что проведенное исследование, с одной стороны, представляет собой интеграцию имеющегося знания, определенное подведение итогов в современных теоретических представлениях об указанных органах и их внеш-ненаправленной и внутрисистемной управленческой деятельности. С другой стороны, исследованием восполняются пробелы в административно-правовой науке и теории управления, касающиеся малоизученных аспектов государственного управления в важном инфраструктурном секторе экономики страны, обладающего существенной спецификой.
Представляется, что полученное знание способно пробудить интерес исследователей к проблемам обеспечения правопорядка в транспортном комплексе и придать новый импульс их дальнейшей разработке.
Практическая значимость исследования определяется прикладным характером ряда выводов и положений, а также тем, что его результаты могут быть использованы:
- в законопроектной деятельности и ведомственном нормотворчестве;
- в реформировании органов внутренних дел на транспорте и решении ими практических задач;
- в аналитической работе организационно-инспекторских аппаратов органов внутренних дел;
- в учебном процессе образовательных учреждений МВД России и системе служебной подготовки сотрудников милиции;
- в разработке и корректировании государственной транспортной стратегии (политики).
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в монографии, учебном пособии, научных комментариях к Кодексу РФ об административных правонарушениях и 40 научных статьях, опубликованных в центральных, региональных и ведомственных изданиях, общим объемом 40,2 п.л. Одиннадцать работ опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных перечнем ВАК.
Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях НИЛ-5 ВНИИ МВД России, докладывались автором на 17 научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: семинаре-конференции "Проблема обеспечения безопасности на объектах транспорта и пути ее улучшения" (г. Якутск, январь 1998 г.); международной научно-практической конференции "Правоохранительная деятельность на транспорте: итоги и перспективы" (г. Орел, январь 1999 г.); научно-практической конференции "80 лет транспортной милиции: история и современность" (г. Москва, февраль 1999 г.); методологическом семинаре в Академии управления МВД России, посвященном реформированию системы МВД России (г.. Москва, апрель 2000 г.); научно-практической конференции "Проблемы повышения эффективности отраслевой науки в системе МВД России" (г. Москва, февраль 2000 г.); Всероссийском совещании-семинаре начальников линейных управлений и отделов внутренних дел на транспорте (г. Домодедово, сентябрь 2000 г.); научной конференции "Административное право: Теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития", организованной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (г. Москва, ноябрь 2001 г.); общероссийской конференции Российской академии юридических наук (г. Москва, декабрь 2001 г.); международной научно-практической конференции "Терроризм и безопасность на транспорте", проводившейся в рамках VII Международного форума "Техноло
гии безопасности" (г. Москва, февраль 2002 г.); на заседании Круглого стола "Терроризм: проблемы межведомственного взаимодействия" (г. Москва, октябрь 2002 г.); общероссийской научно-практической конференции "Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития" (г. Москва, декабрь 2002 г.); Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций" (г. Челябинск, декабрь 2002 г.); второй международной научно-практической конференции "Терроризм и безопасность на транспорте" (г. Москва, март 2003 г.); на заседании Ученого совета ВНИИ МВД России (г. Москва, 5 июня 2003 г.); международной научно-практической конференции "Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России" (г. Москва, ноябрь 2003 г.); третьей международной научно-практической конференции "Терроризм и безопасность на транспорте" (г. Москва, март 2004 г.); заседании Круглого стола "Совершенствование законодательства в области защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" (г. Москва, апрель 2004 г.).
Содержащиеся в диссертации и опубликованных автором работах рекомендации и предложения использовались при подготовке в 1997 - 2004 гг. ряда законопроектов, материалов для доклада Президенту Российской Федерации, к заседаниям экспертно-консультативного совета по проблемам национальной безопасности при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, коллегий и оперативным совещаниям МВД, МПС и Минтранса России, рабочей встрече руководителей главных управлений и управлений внутренних дел на транспорте государств-участников Содружества Независимых Государств, что подтверждается соответствующими актами внедрения. Автором принято участие в подготовке четырех аналитических обзоров о состоянии правопорядка в транспортном комплексе России, 10 нормативных правовых актов МВД России и методических рекомендаций, направленных на места и использующихся в оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел на транспорте.
Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе Московского нового юридического института и Института экономики, управления и права Московского государственного университета культуры и искусств при преподавании курсов "Конституционное право России", "Административное право", "Правоохранительные органы", "Криминология", "Криминалистика", а также спецкурсов "Методика расследования преступлений" и "Методы исследования преступности". Кроме того, положения диссертации прикладного характера нашли применение в образовательном процессе отдельных учебных центров при УВДТ МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих 12 параграфов, заключения и списка использованных источников.
Транспортный комплекс в контексте обеспечения правопорядка
Транспортный комплекс - это совокупность пропорционально развитых отраслей народного хозяйства, специализированных на удовлетворении потребностей общественного производства в перемещении грузов и пассажиров1. В его состав входят железнодорожный, автомобильный, внутренний водный (речной), морской, воздушный, трубопроводный, городской (пассажирский электрический, в том числе метрополитен), промышленный транспорт, дорожное хозяйство. Поскольку в настоящее время в зону ответственности ОВДТ входят такие виды транспорта общего пользования, как железнодорожный, воздушный и водный (морской и речной), в дальнейшем научному исследованию будут подвергаться правовые, организационные и иные отношения, складывающиеся именно в этой части транспортного комплекса.
К началу экономических реформ (точкой отсчета можно считать середину 80-х годов) транспорт СССР представлял собой гармонично развивающуюся отрасль народного хозяйства. Союз ССР занимал одно из первых мест в мире по протяженности транспортных коммуникаций, интенсивности использования технических средств, грузо- и пассажирообороту. Транспортная система справлялась с плановыми заданиями на перевозки, причем они были рентабельны1. Что же произошло с транспортным комплексом России в постсоветский период? В чем причины кризиса, охватившего транспорт в начале 90-х годов? Как они повлияли на состояние правопорядка?
Первая причина В этот период транспорт России оказался своеобразным "заложником" напряженного положения в стране, испытал на себе все "болезни" общества, отразившиеся в нем как в зеркале. Разразившийся кризис прервал естественный процесс развития транспорта и отбросил его назад. Распад СССР повлек разрушение единой транспортной системы. Поспешность в разделе имущества Союза ССР привела к тому, что целостная транспортная система была расчленена между вновь образовавшимися государствами по территориальному принципу, без учета: 1) реальных потребностей транспортных мощностей каждой из республик; 2) возможностей их самостоятельного финансирования; 3) вклада каждой из бывших республик Союза в развитие транспортной системы. В результате, например, значительная часть бывших советских морских пароходств отошла под юрисдикцию соответствующих независимых государств. Россия потеряла до 50% мощностей морских портов. Стихийный раздел флота привел к тому, что получили флот больший, чем он был бы при соблюдении много позже выработанных критериев раздела имущества бывшего СССР: Украина - в 1,4 раза, Грузия - в 3 раза, Латвия и Эсто-ния - в 4 раза . Оставшийся в России флот, как по числу судов, так и по суммарному тоннажу, оказался не в состоянии обеспечить потребности внешнеторговых перевозок России. Государствам - участникам СНГ отошло также около 40% магистральной железнодорожной сети СССР.
Спад промышленного производства повлек резкое снижение объемов и изменение структуры грузовых перевозок, значительное сокращение торгового оборота с бывшими союзными республиками. С 1990 (наибольшие показатели работы) по 1998 гг. общий объем отправления грузов, перевозимых магистральным транспортом общего пользования, снизился в 2,2 раза. Снижение реальных доходов и платежеспособности граждан, с одной стороны, а также повышение тарифов - с другой, привели к значительному сокращению подвижности населения. В период с 1990 по 1997 гг. объем перевозок пассажиров на морском транспорте снизился в 16 раз, воздушном и внутреннем водном — втрое, железнодорожном - в два раза1. Ограничение бюджетного финансирования, резкое снижение уровня инвестиций привели к снижению доходности транспорта и старению его производственной базы. Так, в 1996 г. доля инвестиций из федерального бюджета упала до самой низкой отметки (2,1%) за весь советский и постсоветский периоды.
Таким образом, кризис транспортного комплекса России был во многом предопределен распадом СССР, спадом общественного производства, сокращением инвестиций, расстройством финансовой системы, снижением жизненного уровня населения, инфляцией и кризисом неплатежей.
Вторая причина — это ошибки и просчеты реформаторов в ходе акционирования, приватизации и осуществления других структурно-экономических преобразований в транспортном комплексе. Самый стремительный этап перехода к свободным отношениям на рынке транспортных услуг пришелся на 1991 - 1996 гг. Как ни парадоксально, но предпринятые реформаторские меры не только не принесли ожидаемых результатов, но и привели к определенным негативным последствиям2. Давая оценку результатам этого скоротечного этапа, многие специалисты в области транспорта демонстрируют отрицательное отношение к происходящему. По утверждению одних ученых, современный транспорт России находится в "кризисном состоянии" , других - "на грани ка-тастрофы" , третьих - "отброшен назад на многие годы" .
Восемнадцатого мая 2001 г. Правительство РФ утвердило своим постановлением № 384 Программу структурной реформы железнодорожного транспорта4, чем положило начало разгосударствлению железных дорог. Десятого января 2003 г. принят Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"5, 27 февраля 2003 г. - Федеральный закон "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта"6. Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. № 585 создано открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОАО "РЖД") и утвержден его устав7. Отметим, что как разработка, так и реализация решения о демонополизации железных дорог, сопровождались критическими высказываниями специалистов в области управления транспортом8.
Правовой статус органов внутренних дел на транспорте и пути его оптимизации
Попечение о стратегических путях сообщения было известно даже средневековому государству с его рудиментным управлением, которое даже не могло быть обоснованным с точки зрения правовой цели1.
Впервые правовой статус прообраза современных органов внутренних дел на транспорте был установлен 20 ноября 1809 г. Высочайшим Манифестом, которым введено новое Учреждение "Об управлении водяными и сухопутными сообщениями". Для подготовки специалистов в этой отрасли государственного хозяйства был создан особый институт. В его штате "...для судоходства и Полицейского надзора как по Водным, так и по Сухопутным сообщениям" уч-реждается полицейская команда" .
В январе 1919 г. Российское телеграфное агентство (РОСТА) сообщило: "Ввиду чрезвычайной государственной важности охраны грузов Наркомвну-дел решил принять самые энергичные меры к прекращению преступных хищений. Решено в срочном порядке сформировать особую милицию из отрядов испытанных милиционеров городской и уездной милиции" .
Официальной датой образования ОВДТ считается 18 февраля 1919 г. В этот день "в целях поддержания революционного порядка и единства управления на всех железных дорогах" было принято, а 21 февраля 1919 г. опубликовано постановление ВЦИК "Об организации железнодорожной милиции и железнодорожной охраны". В это же время развернулось активное строительство речной милиции1.
С тех пор большинство упоминаний в научной литературе об органах внутренних дел на транспорте, под каким бы наименованием они ни существовали, сопровождается словами "особые", "специальные", "специализирован-ные", "специфические" и даже "уникальные" . Впрочем, ни один из указанных и многих других авторов не привел в обоснование своей позиции надежной аргументации и не пошел дальше в общем-то верных суждений. Известно, однако, что только за советский период существования ОВДТ государство несколько раз ликвидировало и воссоздавало их, переподчиняло то органам госбезопасности, то территориальным органам внутренних дел.
Современные органы внутренних дел на транспорте заслуживают того, чтобы с ними считались. Автор убежден и попытается обосновать, что они являются одним из эффективных инструментов государства в деле обеспечения правопорядка на транспорте. В решении этой задачи трудно переоценить возможности права. Поэтому наиболее короткий и в то же время надежный путь к определению возможных направлений совершенствования и развития ОВДТ лежит через исследование их правового статуса.
Анализируя достигнутый уровень научной разработки понятия "правовой статус", необходимо отметить, что этой научной категории определенно повезло больше других. К ней по-прежнему приковано внимание многих ученых-юристов. В результате теоретические представления об отдельных аспектах понятия и содержания правового статуса со временем приобрели общепризнанный характер, стали аксиоматичными. Этот методологически важный вывод в определенной мере освобождает нас от доказывания доказанного и указывает на более плодотворный путь исследования: от общепризнанного - к дискуссионному, а от него - к собственной авторской позиции.
Правовой статус всегда предполагает в качестве своего обладателя конкретного субъекта права - индивидуального или коллективного1. Коллективные субъекты — это организованные, обособленные, самоуправляемые группы, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персонифицированно2. Государство, признавая того или иного индивида (физическое или должностное лицо), государственный орган или общественную организацию субъектом права, придавая им качество правосубъектности, одновременно определяет их правовой статус.
Органы внутренних дел на транспорте, как в целом, так и их структурные подразделения, представляют собой коллективные субъекты права, компоненты исполнительной власти, государственного аппарата. Поэтому понятие и содержание правового статуса целесообразно рассматривать применительно к органам исполнительной власти, государственного управления. Наукой административного права выработаны определенные признаки, присущие органу исполнительной власти и отличающие его от других органов и организаций3.
Забегая вперед, отметим, что особое внимание ученых привлекает такой элемент правового статуса органа государства, как компетенция. В литературе ее называют "основной частью", "важнейшим элементом" , "основой" , "несущим моментом"4, "сердцевиной"5 правового статуса. Несмотря на то, что соотношение компетенции и правового статуса практически бесспорно признается в юридической науке как соотношение части и целого, эти понятия давно превратились в конкурирующие научные категории. В одних теоретических концепциях одни и те же элементы представляют собой самостоятельные структурные компоненты правового статуса, в других - охватываются понятием "компетенция". Если, руководствуясь методом дихотомии, открывать "матрешку" правового статуса дальше, то окажется, что основным, а, по мнению ряда ученых, единственным элементом компетенции признаются властные полномочия органа государства6. Последние, в свою очередь, подразделяются на права и обязанности органа и т.д.
Проблемы организации деятельности органов внутренних дел на транспорте (факторный анализ)
Термин "организация" раскрывается в трех значениях: 1) как объединение людей, структур; 2) как внутреннее устройство объединения, выраженное порядком расположения и взаимодействия его частей; 3) как процесс упорядочения, обеспечения определенности в устройстве и функционировании системы.. Определение организации в третьем из указанных значений признается большинством ученых базисным для понимания феномена организации в целом .
Таким образом, организацию можно представить как деятельность людей по созданию состояния упорядоченности объекта и субъекта управления равно как и отношений между ними, как процесс достижения определенности во внешних и внутренних отношениях систем, необходимой для обеспечения устойчивости этих систем в изменяющейся среде обитания2. Поддержание организационной целостности и устойчивости системы управления - одна из важнейших задач организации как составной части управления, призванной разработать конкретные меры по достижению поставленных целей, разделить задачи на отдельные операции, найти ресурсы, распределить функции, скоординировать взаимодействие различных подразделений . При этом непосредственной целью управления является совершенствование предметной деятельности, обеспечение необходимых условий для оптимального функционирования социальной системы, достижения ею своих непосредственных (а для управления — конечных) целей .
Научная организация управления имеет своим объектом управленческую деятельность, которую может осуществлять и фактически осуществляет только соответствующий субъект управления. Вопрос же о ее содержании решается в науке по-разному. К главным направлениям, по которым осуществляется научная организация управления, одни ученые относят: а) формирование субъектов управления; б) их место в системе социального управления; в) компетенцию каждого из них, а также ее соотношение с компетенцией иных субъектов управления; г) внутреннюю организацию аппарата субъектов управления (распределение обязанностей и ответственности); д) порядок подготовки и осуществления управленческих действий (процедурные моменты); е) порядок выработки, принятия, реализации и контроля за исполнением управленческих решений; ж) функциональную структуру управленческой деятельности (функции управления, их направленность, оснащенность необходимыми полномочиями); з) средства реализации управленческих решений (методы и формы управления); и) характер связей между субъектами и объектами управления; к) способы оценки эффективности управленческой деятельности; л) перспективы повышения эффективности управленческой деятельности3.
Другие авторы полагают, что организация управления включает в себя: 1) постановку длительных и конкретных целей; 2) нормативное закрепление структуры и функций управляющих органов; 3) совокупность управленческих действий; 4) достижение целей и оценку результатов выполнения функций4.
Е.Ф. Яськов утверждает, что в ходе реализации функции организации решаются следующие задачи: а) создание социальных систем, формирование их функциональной и организационной структур; б) правовое закрепление целей системы, структуры подразделений, предоставляемых полномочий; в) ресурсное обеспечение: материально-техническое, финансовое, информационное, кадровое и др.; г) упорядочение процессов управления в созданной или действующей системе; д) организационное обеспечение других функций, стадий и этапов управления; е) разработка и внедрение в практику различных оценочных систем; ж) организация труда работников служб и подразделений1.
Говоря об управлении в области охраны общественного порядка, М.И. Еропкин подразумевает под организацией практическое решение соответствующих задач в формах планирования, подбора и расстановки кадров, выработки и осуществления профилактических мероприятий, руководства, контроля и проверки исполнения в подчиненных органах, организации работы различных служб, административного надзора, применения мер административного воздействия2.
По мнению авторов учебника "Основы управления в органах внутренних дел", выполнение функции организации предполагает формирование функциональной и организационной структур, обоснование штатной численности, подбор и расстановку кадров, информационное, материально-техническое и финансовое обеспечение для выполнения данного управленческого решения, установление между всеми элементами исполнительной деятельности устойчивой взаимосвязи, гарантирующей их надежное взаимодействие3.
Ф.Е. Колонтаевский фиксирует внимание исследователей на осуществлении таких основных функций организации охраны общественного порядка и безопасности, как: 1) определение объективно необходимых и научно обоснованных целей и задач органов внутренних дел; 2) разработка и совершенствование структуры аппаратов и подразделений милиции общественной безопасности; 3) определение функциональных обязанностей руководителей и работников; 4) осуществление и совершенствование работы аппаратов и подразделений на основе научной организации труда, внедрения передового опыта, укрепления законности и усиления связи с населением; 5) кадровое, материально-техническое, правовое и организационно-методическое обеспечение аппаратов и подразделений1.
Как видим, точки зрения о понятии и содержании организации управления во многом совпадают и подчас различаются лишь количеством и степенью обобщения составляющих их элементов. Вместе с тем для нашего исследования методологически важно выделить в управленческой деятельности две стороны: содержательную и непосредственно практическую, динамическую. Кроме того, следует учесть, что организация как деятельность имеет два аспекта: 1) деятельность по построению и совершенствованию структуры какой-либо системы; 2) деятельность по проведению в жизнь управленческих решений. Первый аспект может быть охарактеризован как своеобразная "организация организации", второй - как составная часть процесса управления2. Именно последнее значение понятия "организация" будет предметом нашего рассмотрения в настоящей главе диссертации.
Концептуальный подход к реформированию органов внутренних дел на транспорте
Опираясь на полученное теоретическое знание о транспортном комплексе как объекте управления и правоохраны, специфике правоохранительной деятельности на транспорте, правовом статусе, компетенции, механизме правового регулирования и организации деятельности ОВДТ, можно сделать, как минимум, три вывода. Во-первых, реформирование органов внутренних дел на транспорте в настоящее время объективно обусловлено и необходимо. Во-вторых, развитие указанных правоохранительных органов и повышение эффективности их деятельности возможно только на концептуальной основе. В-третьих, разработать такую концепцию можно лишь на базе современной теории административного права и науки управления.
Для убедительности подчеркнем, что внешняя среда функционирования ОВДТ совершенствуется именно с помощью концепций1. В юридической науке также утвердилось мнение о том, что когда необходимы аргументированные и достоверные выводы, научно обоснованный замысел, система взглядов на те или иные явления, идея для теоретического изучения и прикладного ре-шения проблем, прибегают к помощи концепций . В то же время необходимо отметить, что ОВДТ долгое время развивались бессистемно, спорадически, под влиянием временных и случайных факторов, на основе фрагментарного знания об управляемых объектах. Теперь, на фоне стремительных изменений в транспортном комплексе, недооценка роста криминального профессионализма, объективных воздействий внешней среды, кажущаяся стабильность во внутрисистемной организации и внешненаправленной деятельности обернулись для них определенным застоем, отрицательно сказавшимся на качестве управления и результатах обеспечения правопорядка. Поэтому представляется, что именно концепция развития указанных органов позволит уточнить и углубить представление о путях повышения эффективности правоохранительной деятельности на транспорте, свести воедино все концептуальные положения, прогнозные оценки и вооружить практику новыми идеями, взвешенным подходом к управлению и принятию управленческих решений. Реализация концепции позволит усовершенствовать юридический режим деятельности ОВДТ, придать им ярко выраженную автономию в системе МВД России. Кроме того, предназначение названной концепции - выработать методологию использования полученного теоретического знания об ОВДТ и возможностях их развития, а также механизмы практической реализации программных мероприятий. Заметим, однако, что не следует увлекаться реформами и впадать в другую крайность. Ведь любая реформа - это стресс, будь она хоть сто раз во благо. Реформаторский зуд время от времени овладевает любителями новаций, и под его воздействием перманентные преобразования в системе МВД России нередко строятся по принципу "не столько лучше, сколько иначе" и приводят к тому, что органы внутренних дел надолго выбиваются из режима нормального функционирования. Если вспомнить, сколько раз за свою историю ликвидировались, воссоздавались, переподчинялись, преобразовывались ОВДТ, то в этом смысле им не позавидуешь. В науке встречаются весьма эмоциональные утверждения, свидетельствующие о неприятии отдельными учеными современных реформ в системе МВД России. Так, Н.Н. Иванов полагает, что "под лозунгами реформирования, совершенствования, преобразования, приведения в соответствие с требованиями времени идет последовательное ослабление и проводятся целенаправленные попытки дезорганизации, разрушения системы органов и подразделений внутренних дел" . Так что одним из основных принципов реформы должен быть принцип - "не навреди".
Было бы несправедливым утверждать, что ОВДТ в части их охвата концепциями всегда были вне сферы внимания политического руководства страны и исполнительной власти. В Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, утвержденной приказом МВД России от 20 марта 1996 г. № 145 и одобренной Президентом Российской Федерации (Пр-296 от 13 февраля 1996 г.), им посвящен специальный раздел. Однако неглубокая проработка актуальных проблем деятельности ОВДТ привела к тому, что в число концептуальных положений попали меры текущего характера. С другой стороны, оказались концептуально не обеспеченными приоритетные направления развития, например, ресурсное обеспечение правоохранительной деятельности. Ошибки в расчетах и прогнозах к тому же сделали невозможным выполнение ряда мероприятий. В частности, не удалось за планируемый период увеличить плотность нарядов милиции, поскольку при значительном рас ширений зоны ответственности ОВДТ (за счет принятия в оперативное обслуживание объектов водного транспорта) штатная численность транспортной милиции за последние годы практически не изменилась. Не удалось, как предполагалось, укрепить специализированные подразделения по сопровождению поездов дальнего следования и пригородного сообщения. Напротив, их штатная численность уменьшилась. Не получилось развить сеть штатных стационарных и передвижных специализированных заслонов милиции, количество которых сократилось, и т.п.
Необходимо признать, что руководители других подсистем МВД России своевременно оценили диапазон и потенциал Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, и в целях ее конкретизации инициировали разработку собственных концепций1. В результате в настоящее время ОВДТ являются едва ли не единственной подсистемой Министерства, не имеющей четко обозначенных перспектив развития.
Автор взялся восполнить указанный пробел, разработав проект соответствующей концепции. Примечательно, что работа над этим документом по инициативе и при непосредственном участии диссертанта ведется на плановой основе с 1997 года. Разработка и утверждение концепции предусматривались Планом основных организационных мероприятий МВД России на 2000 год. Этому вопросу была посвящена специальная целевая программа ГУВДТ МВД России, утвержденная заместителем министра П.М. Латышевым. Основные положения концепции докладывались автором (в то время - начальником штаба ГУВДТ МВД России) на различных оперативных совещаниях, служебных занятиях с руководящим составом главка и ОВДТ, методологических се-минарах и конференциях, изложены в научных публикациях .
