Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-юрисдикционная деятельность 15
1.1. Понятие, содержание административно-юрисдикционной деятельности 15
1.2. Место административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел на железнодорожном транспорте в системе административно-юрисдикционных отношений 48
Глава II. Производство по делам об административных правонарушениях органов внутренних дел на железнодорожном транспорте: общая характеристика и отдельные аспекты совершенствования 62
2.1. Понятие, задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях органов внутренних дел на железнодорожном транспорте 62
2.2. Основы правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях органами внутренних дел на железнодорожном транспорте 94
2.3. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые органами внутренних дел на железнодорожном транспорте 123
2.4. Стадии производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел на железнодорожном транспорте: правовое регулирование и проблемы реализации 147
Заключение 194
Список условных сокращений 199
Приложения 200
Библиография 205
- Понятие, содержание административно-юрисдикционной деятельности
- Место административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел на железнодорожном транспорте в системе административно-юрисдикционных отношений
- Понятие, задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях органов внутренних дел на железнодорожном транспорте
- Основы правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях органами внутренних дел на железнодорожном транспорте
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях построения в России правового демократического государства нельзя не отметить, что законность и правопорядок являются средствами государственного управления, осуществляемого с помощью права, его юридических институтов, включая административное право, институт административной ответственности и административно-юрисдикционную деятельность органов внутренних дел.
Любое нарушение правовых норм вызывает соответствующую реакцию государства в лице уполномоченных органов, вплоть до применения правового принуждения. Органы внутренних дел (далее - ОВД), в том числе на железнодорожном транспорте, занимая одно из ведущих мест в системе органов административной юрисдикции, обладают большим объемом полномочий по применению мер административного воздействия в отношении лиц, совершивших административные правонарушения. Используя право привлечения нарушителей к административной ответственности, они вносят свой вклад в дело укрепления законности и правопорядка.
Компетенция данных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях распространяется на многие сферы общественных отношений (например, общественный порядок, общественная безопасность, транспортная безопасность и т.п.), в которых деяния признаются законодателем противоправными. Дела об административных правонарушениях, подведомственные ОВД на железнодорожном транспорте, установлены не только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), но и федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации об административной ответственности.
Используя юрисдикционный способ охраны общественных отношений, ОВД на железнодорожном транспорте выступают активными участниками правоохранительной деятельности исполнительных органов государства, субъектами государственной защиты конституционных прав и свобод человека.
Следует отметить, что имеющиеся научные исследования данной проблемы проводились, в основном, до принятия 30 декабря 2001 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и не отражали специфики административно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте.
Между тем эффективность административно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте в современных условиях напрямую зависит от новых научных разработок, от полноты исследования фундаментальных и прикладных проблем, стратегии и тактики борьбы с административными правонарушениями. На основе анализа статистических данных видно, что этот вид противоправных деяний традиционно был и остаётся наиболее массовым и имеет тенденцию к постоянному росту. Так, сотрудниками Приволжского УВД на транспорте было выявлено в 2002 г. 38224 административных правонарушения, в 2003 г. - 91773, в 2004 г. -118154, в 2005 г. - 118246. Налицо ситуация «нарастающего вала факторов антиобщественного характера, который вне зависимости от общеизвестного влияния административных проступков на преступность способен сам по себе серьёзно дестабилизировать правопорядок в стране»1. Исходя из масштабности и разнообразия административных правонарушений, подведомственных ОВД на железнодорожном транспорте, а также учитывая проникновение их во многие области общественных отношений, можно сделать вывод, что они причиняют значительный ущерб интересам общества, государства и личности. В настоящее время в обществе назрела необходимость в осуществлении комплекса мер, направленных на сокращение, а в дальнейшем и ликвидацию как правонарушений, так и причин и условий, им способствующих. Насколько эффективно осуществляется административно-юрисдикционная деятельность ОВД на железнодорожном транспорте, существенно зависит состояние общественного порядка, безопасности и предупреждения админи-
1 Михайлов А.А. Административная юрисдикционная деятельность милиции: теория и практика: автореферат дисс... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 3.
стративных правонарушений в целом по России.
Исходя из новых экономических и социальных условий, которые сложились в России, административно-юрисдикционная деятельность ОВД на железнодорожном транспорте и, в частности, производство по делам об административных правонарушениях, затруднена рядом нерешённых проблем.
Принятый 30 декабря 2001 г. КоАП РФ более полно, по сравнению с прежним административным законодательством, урегулировал прядок производства по делам об административных правонарушениях, регламентировал процедуру исполнения административных наказаний, закрепил административно-процессуальный статус участников юрисдикционного производства. Рационально распределена подведомственность дел об административных правонарушениях как между органами внутренних дел на железнодорожном транспорте и иными органами административной юрисдикции, так и между должностными лицами в рамках органов внутренних дел.
Однако законодателю не удалось полностью избежать пробелов и недостатков. В частности, формулировки «и другие сотрудники милиции, на которых возложен надзор за соблюдением соответствующих правил», «должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях» зачастую приводят на практике к противоречивому толкованию отдельных положений КоАП РФ, что, на наш взгляд, недопустимо с точки зрения законности. Одним из недостатков является неполное урегулирование статуса таких участников юрисдикционного производства, как свидетель и переводчик, что препятствует качественному сбору доказательств и правильному оформлению процессуальных документов. Следует отметить также ряд проблем, возникающих при исполнении такого наказания, как административный штраф, что существенно влияет на объём поступлений денежных сумм в бюджетную систему Российской Федерации. Остаётся открытым и вопрос о правомерности наделения, по сути, одинаковым статусом в сфере административной юрисдикции представителей судебных и внесудеб-
ных органов, в том числе ОВД на железнодорожном транспорте.
Всё выше перечисленное порождает несовершенство административного процесса и, как следствие этого, состояние недоверия со стороны граждан к административно-юрисдикционной деятельности ОВД.
Необходимость разрешения данных проблем с учетом опыта практической правоприменительной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте по материалам дел об административных правонарушениях во многом послужила определяющим фактором выбора названной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
Предметом исследования является система нормативных актов, в том числе ведомственных, регулирующих общественные отношения в сфере административно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте, в частности, производство по делам об административных правонарушениях, складывающиеся в процессе их реализации. Особое внимание уделяется анализу состояния административной практики ОВД на железнодорожном транспорте Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей.
Целью данного исследования является поиск путей совершенствования правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте на основе комплексного изучения теоретических и практических вопросов производства по делам об административных правонарушениях, а также внесение предложений по их совершенствованию.
Для достижения указанных целей в диссертации ставятся следующие основные задачи исследования:
- рассмотреть понятие и сущность административно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте и особенности их процессуальных отношений с иными участниками производства по делам об ад-
министративных правонарушениях;
классифицировать меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в ОВД на железнодорожном транспорте, выявить проблемы правового обеспечения их применения;
проанализировать имеющиеся взгляды учёных-административистов на классификацию стадий производства по делам об административных правонарушениях и классификацию стадий административно-деликтной юрисдикции ОВД на железнодорожном транспорте, обозначив проблемы нормативного регулирования на каждой стадии;
- провести сравнительный анализ административного законодательства,
на основе которого длительное время формировалась правоприменительная
практика должностных лиц ОВД на железнодорожном транспорте, разработать
и аргументировать конкретные предложения по совершенствованию правового
регулирования административно-юрисдикционной деятельности данных орга
нов с учётом положений действующего КоАП РФ.
Степень научной разработанности темы. Исследование проблем административно-юрисдикционной деятельности ОВД, в частности, производства по делам об административных правонарушениях, характеризуется определённым количеством научных трудов, имеющих важное методологическое значение и дающих общее представление об их сущности.
В административно-правовой литературе проблемы административной юрисдикции рассматривались в работах С.С. Алексеева, А.П. Алехина, СБ. Аникина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.Л. Бородина, Л.П. Волкова, А.Ф.Виноградова, Т.Н. Ворониной, В.М. Горшенева, И.А. Галагана, О.А. Денисенко, Е.В. Додина, В.Г. Дорогина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П.Коренева, СИ. Котюргина, Ф.Е. Колонтаевского, С.С Кужугет, Б.М. Лазарева, Э.Г. Липатова, А.Е. Лунева, В.А. Лори, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, В.А. Мельникова, Ю.Н. Милынина, А.С Наймаловского, П.Е. Недбайло, А.В. Никонова, Д.М. Овсянко,
Л.Я. Околович, И.В. Пановой, Ю.В. Помогаловой, В.Н. Протасова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, А.В. Самойленко, П.П. Сергуна, Ю.В. Сидорова, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, О.М. Соловей, Ю.Н. Старилова, М.С. Студени-киной, А.С.Телегина, Ю.А. Тихомирова, Н.М. Тищенко, А.Н. Тубольцева, Н.Н. Цуканова, СЕ. Чанова, А.П. Шергина, В.К. Шкарупы, Н.Ю. Хаманевой, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы и многих других учёных.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Работа выполнена на основе системного подхода с использованием диалектико-материалистического метода познания в неразрывном единстве с историческим, сравнительно-правовым и формально-логическим методами научного познания.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные достижения в области теории государства и права (Малько А.В., Ма-тузов Н.И., Мордовец А.С., Синюков В.Н. и др.), конституционного права (Витрук В.Н., Кабышев В.Т., Комкова Г.Н. и др.), уголовного процесса (Громов Н.А., Зеленский B.C., Строгович М.С. и др.), административного права и других отраслевых наук, изложенные в трудах учёных-юристов.
Нормативную базу исследования составили: Всеобщая декларация прав человека; нормы Конституции Российской Федерации; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности; нормы ранее действовавших законов; указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; ведомственные нормативно-правовые акты, создающие правовую основу административно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте.
Эмпирическая основа диссертационного исследования включает в себя правоприменительную практику реализации положений действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; статистические данные по административной практике ОВД на железнодорожном транспорте Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей за пе-
риод с 2002 по 2005 гг.; результаты социологического опроса и анкетирования сотрудников Приволжского УВД на транспорте.
Достоверность полученных теоретических выводов и практических предложений достигается всесторонним и объективным исследованием поставленных задач с. помощью применения различных методов научного познания; изучением и анализом как федеральных нормативных правовых актов, так и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; обобщением практики административно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей, а также апробацией результатов исследования:
проведено комплексное анкетирование сотрудников службы милиции общественной безопасности линейных УВД (ОВД) на железнодорожном транспорте на предмет определения мер совершенствования осуществляемой ими административно-юрисдикционной деятельности, в частности, производства по делам об административных правонарушениях. В опросе принимало участие 45 начальников линейных УВД (ОВД) на транспорте и их заместителей; 32 начальника дежурных смен дежурных частей линейных УВД (ОВД) на транспорте; 171 инспектор подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства линейных УВД (ОВД) на транспорте; 87 инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних линейных УВД (ОВД) на транспорте;
изучены материалы дел об административных правонарушениях, рассмотренные должностными лицами структурных подразделений Приволжского УВД на транспорте в 2002-2005 гг.
проведён анализ статистических данных формы 1-АП, отражающей состояние административной практики ОВД на железнодорожном транспорте Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей за период с 2002 по 2005 гг.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые в современных условиях проведено комплексное изучение адми-
нистративно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте, обозначены проблемы правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в данных органах на основе сравнительного анализа положений КоАП РФ, иных нормативных правовых актов и правоприменительной практики.
Новизной исследования является то, что данная проблема рассматривается не изолированно, а во взаимосвязи с новыми социально-экономическими и общественно-политическими преобразованиями, происходящими в России, что способствовало определению направлений по совершенствованию организации административно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте с учётом специфики их функционирования.
Автором разработаны предложения по изменениям и дополнениям отдельных правовых норм, которые целесообразно внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях с целью упорядочения процедуры производства по делам об административных правонарушениях и восполнения имеющихся пробелов законодательства.
На основании проведённого исследования на защиту выносятся следующие положения:
Адмипистративно-юрисдикционная деятельность ОВД па железнодорожном транспорте - это система правоотношений, возникающих при осуществлении этими органами (их должностными лицами) правоохранительной деятельности, охватывающей рассмотрение административно-правовых споров и принятие по ним властных актов в установленных законом порядке и формах, с целью достижения определённых правовых результатов, связанных с применением мер административного принуждения.
Производство по делам об административных правонарушениях ОВД па железнодорожном транспорте - это вид административно-юрисдикционного процесса, состоящий в деятельности органов (должностных лиц) внутренних дел на транспорте и иных участников производства, осуществляемой в особом админист-
ративно-процессуальном порядке, в целях объективного разрешения дела об административном правонарушении в соответствии с законом.
Из всех мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в рамках административно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте реализуются лишь меры административно-процессуального пресечения и меры, направленные на получение доказательств. Что касается процессуальных мер исполнения наказаний, то они находятся за рамками административной юрисдикции.
Целесообразно на основе анализа положений ст. 28.7 КоАП РФ законодательно закрепить возможность проведения административного расследования во всех необходимых случаях, независимо от вида административного правонарушения, если сложившаяся конкретная ситуация, например, в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, требует значительных временных затрат для выяснения фактических обстоятельств дела и осуществления соответствующих процессуальных действий.
Предлагается, исходя из анализа норм КоАП РФ, регулирующих статус участников производства по делам об административных правонарушениях:
а) закрепить в качестве участников производства по делам об админист
ративных правонарушениях судей и должностных лиц, уполномоченных от
имени ОВД на железнодорожном транспорте рассматривать данные дела;
б) внести дополнение в ст. 25.6 КоАП РФ об обязанности свидетеля сооб
щать сведения, касающиеся источника поступления информации об администра
тивном правонарушении;
в) наделить должностное лицо ОВД на железнодорожном транспорте,
уполномоченное составлять протокол об административном правонаруше
нии, правом осуществлять функции переводчика при условии владения тре
буемым языком, о чём внести соответствующие изменения в КоАП РФ.
6. Обосновывается необходимость дополнения ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ и из
ложения её в следующей редакции: «Дело об административном правонаруше-
нии рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, а также в случае невозможности рассмотрения дела по месту совершения, оно может быть рассмотрено по месту жительства данного лица».
Представляется необходимым более чёткое закрепление в федеральном законодательстве оснований передачи дел об административных правонарушениях (находящихся в двойной подведомственности) на рассмотрение судьям. Таким основанием могут быть, например, отягчающие обстоятельства, наличие которых влечёт применение более строгого наказания, чем предусмотрено санкцией соответствующей статьи.
Из анализа положений КоАП РФ, связанных с исполнением постановления о наложении административного штрафа, целесообразно наделить ОВД на железнодорожном транспорте полномочиями по взысканию административных штрафов через бухгалтерию соответствующего ЛУВДТ (ЛОВДТ), для чего разработать соответствующий механизм и платёжные документы.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Представленные в диссертационном исследовании конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование организации и деятельности правоприменительных органов (в том числе ОВД на железнодорожном транспорте) по осуществлению административно-юрисдикционной деятельности, могут быть учтены как при разработке соответствующих законодательных актов по совершенствованию административно-процессуального законодательства, так и ведомственных нормативных актов, направленных на урегулирование административно-юрисдикционной деятельности ОВД.
По мнению диссертанта, предложения, направленные на совершенствование процесса производства по делам об административных правонарушениях, позволят устранить пробелы в административно-правовой науке в части правоприменительной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте.
Теоретическая значимость исследования определяется возможностью ис-
пользования основных положений диссертации при разработке учебных и учебно-методических пособий, а также в процессе преподавания учебных дисциплин «Административное право России», «Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации», «Административная деятельность органов внутренних дел» и «Административная юрисдикция» в учреждениях высшего и среднего профессионального образования юридического профиля.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования, конкретные выводы и предложения докладывались на конференциях, проводимых в 1997-2005 гг.: научно-практической конференции, посвященной 200-летию создания в России Министерства внутренних дел «Актуальные проблемы совершенствования деятельности правоохранительных органов» (г. Саратов, 1997); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного права Российской Федерации и административной деятельности органов внутренних дел» (г. Волгоград, 1999); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (г. Москва, 2003); Международной научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (К 10-летию Конституции России)» (г. Саратов, 2003); Всероссийской научно-практической конференции «Социально-экономические и правовые проблемы борьбы с преступностью» (г. Уфа, 2004); научно-практической конференции, посвященной 80-летию образования Саратовского юридического института МВД России «Актуальные проблемы совершенствования подготовки кадров для правоохранительных органов в условиях модернизации высшего профессионального образования» (г. Саратов, 2005).
По данной проблематике диссертант выступал с докладами: в рамках учебно-методических сборов профессорско-преподавательского состава, про-
ходивших в Саратовском юридическом институте МВД России в 2001 г., на служебном занятии с начальствующим составом Саратовского линейного УВД на транспорте (2002 г.) и на служебном занятии с командно-преподавательским составом Учебного центра при ГУВД Саратовской области (2004 г.).
Материалы диссертации использовались при чтении лекций и проведении семинарских и практических занятий профессорско-преподавательским составом кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел ГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России» по учебным дисциплинам «Административное право России» и «Административная деятельность органов внутренних дел».
По теме диссертации автором опубликовано восемь научных статей.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка условных сокращений, приложений и библиографического списка.
Представленная диссертация не претендует на исчерпывающее исследование всех проблем, связанных административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел на железнодорожном транспорте, поскольку затрагивает лишь некоторые процессуальные аспекты их разрешения.
Понятие, содержание административно-юрисдикционной деятельности
Как известно, право предназначено для регулирования общественных отношений, существующих в государстве. Регулирующее действие права проявляется в практической деятельности как субъектов правоприменения, так и других субъектов, определённых правом. И если деятельность всех субъектов общества соответствует всем правоустановлениям, то в обществе складываются такие отношения, порядок которых предусмотрен правом. То есть можно говорить о том, что осуществляется реализация норм права.
В основном, учёные-юристы под реализацией права понимают претворение (воплощение) установленных правовых норм в деятельности субъектов права в результате соблюдения запретов, исполнения юридических обязанностей и использования субъективных прав. Или, иными словами, при реализации права в законопослушном поведении участников общественных отношений воплощаются требования и возможности, содержащиеся в праве1.
По вопросу о формах реализации права взгляды правоведов достаточно разнообразны. Одни авторы разделяют реализацию права на две формы - применение права, с одной стороны, и исполнение, с другой2. В.М. Горшенёв различает две формы реализации права - соблюдение как свободное волеизъявление участников отношений и применение как результат деятельности уполномоченных го-сударственных органов . Однако распространена и другая точка зрения, согласно которой реализация права происходит в трёх формах - применение права, исполнение правовых норм и их соблюдение. При этом содержание, характер и назначение каждой из этих форм трактуется неоднозначно4.
Не вызывает сомнения, что в терминах «исполнение», «соблюдение», «использование», «применение» есть определённая условность, на что уже обращалось внимание в юридической литературе. Применяя нормы права, компетентные государственные органы, конечно же, соблюдают, исполняют, используют соответствующие правоустановления.
Правоохранительная деятельность - это деятельность компетентных органов по охране норм права от каких бы то ни было нарушений, решение дел правонарушениях, а также принятие специальных мер по предупреждению нарушений в будущем. Она направлена на предотвращение посягательств, на нормальное функционирование общественных отношений, их охрану и обес печение. Цель правоохраны - контроль соответствия деятельности субъектов права, юридическим предписаниям, а в случае обнаружения правонарушения - принятие соответствующих мер, направленных на восстановление нарушенного правопорядка, применения государственного принуждения (санкций) к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных санкций1. В первую очередь именно эта деятельность в литературе и на практике получила название юрисдикционной.
Перед рассмотрением понятия и содержания административной юрисдикции в целом и административно-юрисдикционнои деятельности органов внутренних дел в частности следует подчеркнуть, что, в основном, правоведы, занимающиеся разработками общетеоретических проблем права, понимают под юрисдикцией «деятельность компетентных органов, управомочен-ных на рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений» .
С небольшими изменениями, не влияющими на существо и содержание юрисдикционной деятельности, данная точка зрения преобладает в юридической науке3. Такая деятельность характерна в первую очередь для так называемых юрисдикционных органов, а также для других государственных органов, которые в соответствии с законом имеют право рассматривать юридические дела о правонарушениях, принимать по ним решения и применять санкции к нарушителям права. Убедительным примером этого является юрисдикционная деятельность органов внутренних дел по рассмотрению дел об административных правонарушениях1.
Приведённое выше определение юрисдикции позволяет легко выделить её основные элементы, которые в совокупности составляют своего рода юрисдикционный состав: 1) это наличие компетентного органа; 2) наличие юридического дела; 3) рассмотрение юридического дела компетентным органом; 4) наличие обязательного для исполнения властного акта по рассмотренному юридическому делу.
Перечисленные выше элементы в совокупности, взаимодействуя друг с другом в правоприменительном процессе, и образуют в конечном итоге этот сложный правовой феномен, получивший в науке название «юрисдикция». И, следовательно, отсутствие в этом механизме какого-либо из названных элементов влечёт за собой отсутствие и юрисдикционной деятельности.
Указанные составляющие присутствуют и в уголовно-правовой, и в гражданско-правовой, и в арбитражно-правовой юрисдикциях. Не является исключением, в этом смысле, и административная юрисдикция. Однако при рассмотрении содержания административной юрисдикции обращает на себя внимание тот факт, что административно-юрисдикционный механизм более сложное явление по сравнению с другими указанными выше юрисдикциями. Причина этого, по нашему мнению, в том, что и уголовно-правовая, и гражданско-правовая, и арбитражно-правовая юрисдикции выполняют одну главную задачу - правоохранительную, и весь их правоприменительный механизм законодателем изначально «настроен» на её реализацию.
В административном праве дело обстоит несколько иначе. В области государственного управления правоохранительные задачи стоят в одном ряду с другими задачами индивидуального значения, относящимися «к области так называемого положительного регулирования общественных отношений»1.
В науке административного права административная юрисдикция как самостоятельная правовая категория, требующая детального научного исследования как отдельно, так и во взаимосвязи с другими правовыми категориями, появилась сравнительно недавно. Исследование сущности административной юрисдикции началось в 60-х гг. XX столетия, и это напрямую связано с теоретическими разработками проблем административного процесса.
В юридической литературе по этим проблемам высказывались различные мнения. Наиболее спорен вопрос об объёме административного процесса. В современных условиях существует два основных подхода к проблеме понимания административного процесса: широкий и узкий.
Место административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел на железнодорожном транспорте в системе административно-юрисдикционных отношений
Разрешение дел об административных правонарушениях в соответствии с нынедействующим законодательством и Кодексом РФ об административных правонарушениях, помимо органов внутренних дел, входит в компетенцию и других органов государственного управления и, прежде всего, отраслевых. Например, органов речного транспорта, органов государственного горного и промышленного надзора, органов регулирования естественных монополий, таможенных органов, органов валютного контроля и т.д. Однако компетенция отраслевых органов государственного управления в сфере административной юрисдикции гораздо уже, чем у органов внутренних дел. Как правило, отраслевым органам подведомственны одни или группа видов административных правонарушений. Органы же внутренних дел правомочны рассматривать и разрешать юридические дела о различных видах административных правонарушений.
В соответствии со ст. 23.3 КоАП РФ органы внутренних дел (далее - ОВД) имеют право рассматривать дела о нарушениях общественного порядка, о нарушениях правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и правил пользования транспортом, о нарушениях санитарно-гигиенических и сани-тарно-противоэпидемических правил на объектах, подведомственных органам внутренних дел, о нарушениях правил пребывания и передвижения иностранных граждан, о нарушениях правил паспортной системы, о незаконных валютных операциях, о потреблении наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах1.
На эту и ряд других особенностей административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в литературе не раз обращалось внимание. Это закономерно вытекало из необходимости вести точный и правильный учёт единичного, особенного и общего, так как данный процесс имеет огромное познавательное значение, что подтверждается следующим философским суждением: «Особенное означает меру и способ объединения общего и единичного в одном явлении»1.
Чтобы лучше понять отдельные явления, необходимо вычленить их из общих связей и аналитически рассмотреть, так как установление факта особенного ещё не означает его познание. Это напрямую относится и к админист-ративно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, под которой понимается деятельность должностных лиц данных органов по выявлению, процессуальному оформлению, рассмотрению дел об административных правонарушениях и принятию по ним предусмотренных законом решений.
В связи с этим учёными выделяется ряд особенностей, присущих админи-стративно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел: 1) существует широкий круг общественных отношений, охраняемых ад-министративно-юрисдикционным способом; 2) широкий круг должностных лиц, наделённых правом применять административно-правовые санкции; 3) должностные лица ОВД обладают правом налагать административное наказание на месте без составления протокола об административном правонарушении; 4) чётко прослеживается специализация по отдельным видам административных правонарушений; 5) органы внутренних дел в соответствии с действующим законодательством в правоприменительной практике руководствуются не только административным законодательством России, но и применяют нормы об административных правонарушениях, принятые субъектами Российской Федерации и действующие на их территории; 6) правоприменительный процесс органов внутренних дел регламентирован не только нормами КоАП РФ, но и специальными нормативными документами, определяющими порядок юрисдикционной деятельности отдельных служб.
Проведение анализа вышеперечисленных особенностей необходимо, так как применение юридических санкций всегда затрагивает вопрос о законности действий правоприменителя, и, как следствие этого, возникает проблема соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Роль, которую играют органы правопорядка в каждом обществе, представляет собой отражение как традиций, так и современных обстоятельств и условий. Например, при анализе состояния законности государств стран Европы первое место твёрдо занимает Швеция. И всё же события политического, социального и экономического характера за последние двадцать лет оказали существенное влияние на рост количества случаев нарушения законности даже в этой стране.
Исходя из этого, нам представляется необходимым провести анализ перечисленных выше особенностей применительно к административно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте с точки зрения соответствия их: 1) новым экономическим условиям, существующим в настоящее время в России; 2) новой организации законодательной, исполнительной и судебной властей; 3) реальному обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Анализ указанных выше особенностей административно-юрисдикционной деятельности ОВД на железнодорожном транспорте позволяет заметить, что они не равнозначны по отношению друг к другу. Как правило, одни особенности опосредуют другие. Например, из широкого спектра охраняемых ОВД на железнодорожном транспорте общественных отношений проявляются те из них, которые связаны со специализацией в рассмотрении отдельных видов административных правонарушений и двойной регламентацией правоприменительной деятельности органов внутренних дел (нормами КоАП РФ и ведомственными инструкциями).
При осуществлении административной юрисдикции ОВД на железнодорожном транспорте принимают решения, в которых объективируется конкретная административная санкция. Посредством принятия специального юрисдикционного акта должностным лицом ОВД на транспорте реализуется принудительное властное воздействие на участников правоотношений административной ответственности.
Понятие, задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях органов внутренних дел на железнодорожном транспорте
Как известно, все юридические процессы (уголовный, гражданский, административный и др.) выражаются во властной деятельности государственных органов (должностных лиц), направленной на достижение определённого юридического результата, на принятие властного акта. Регулирование этой деятельности осуществляется процессуальными нормами.
Одним из самостоятельных видов юридического процесса является административный процесс. Он представляет собой правовую форму управления, разновидность управленческой деятельности и регламентируется адми- нистративно-процессуальными нормами. Роль административного процесса в жизни общества «необходимо рассматривать в тесной связи с точным и свое- .. временным исполнение законов и подзаконных актов»1.
Разнообразие содержания управленческой деятельности обусловило и многообразие видов административного процесса, а, следовательно, и административных производств. «Производство - это особый вид процессуальной деятельности, урегулированная законом процедура разрешения определённой группы дел»2.
В научной литературе в области административного права высказываются различные суждения по поводу административного процесса и административного производства. Одни авторы рассматривают процесс и производство как «...деятельность государственных и общественных органов, направленную на рассмотрение дел об административных правонарушениях, применение в необходимых случаях административных взысканий»1 (наказаний); другие понимают как порядок осуществления этой деятельности2. При этом, все делают один и тот же вывод: процесс и производство соотносятся как общее и особенное; производство - часть процесса, а процесс - совокупность производств. В классическом понимании, административный процесс проявляется в различных видах административных производств и представляет собой совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, последние из которых распределяются по определённым стадиям, сложившимся в практике рассмотрения индивидуально-конкретных дел, разрешаемых полномочными на то органами.
Разработкой проблем административного процесса в России учёные-административисты занимаются уже более века. Своей актуальности данный вопрос не утратил и до настоящего времени. В результате сложилось два подхода к понятию административного процесса.
Во-первых, административный процесс иногда рассматривается как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации возложенных на них задач и функций. С нашей точки зрения, действующее российское законодательство пока еще не содержит доброкачественной юридической основы для столь широкого понимания административного процесса. Речь может идти лишь о различного рода административно-процедурных правилах и соответствующих им административных процедурах. Сами правила не имеют общего характера и формулируются применительно к тем или иным управленческим действиям конкретных органов (должностных лиц) исполнительной власти. Эти правила содержатся в разрозненных нормативных актах, изданных органами различного уровня, и обладают разной юридической силой. В связи с этим мы согласны с мнением таких учёных-административистов, как Ю.А. Тихомиров, А.П. Алёхин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов о необходимости создания на их основе единого кодифицированного акта - Административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства, что может рассматриваться как перспективная задача, связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти1.
Как отмечает М.С. Студеникина, административный процесс есть «форма жизни» всего материального административного права. Поэтому административно-процессуальные нормы - это не только процедурные нормы рассмотрения дел о правонарушениях, но и многочисленные нормы, регламентирующие порядок принятия управленческих решений и разрешения споров в сфере управления2.
Второй подход к трактовке административного процесса базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную.
Так, СБ. Аникин выделяет такие виды административно-юрисдикционных производств, как: производство по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях и согласительное производство3.
Следовательно, административно-юрисдикционный процесс является самостоятельным видом административного процесса, производства которого направлены на разрешение индивидуально-конкретных административно-правовых споров и принятие властных актов с целью достижения определённых правовых результатов, связанных с применением мер административного принуждения.
Юрисдикционную функцию органы внутренних дел на железнодорожном транспорте исполняют непосредственно, т.е. во внесудебном порядке. Это значит, что тем самым они осуществляют административную юрисдикцию. Учитывая, что органами внутренних дел на железнодорожном транспорте согласительное производство не осуществляется, можно выделить два вида административно-юрисдикционных производств: 1) производство по жалобам и спорам, в том числе жалобам граждан на действия должностных лиц органов внутренних дел; 2) производство по делам об административных правонарушениях. Именно второй вид административно-юрисдикционного производства органов внутренних дел и будет рассматриваться во 2-й главе данного диссертационного исследования.
Производство по делам об административных правонарушениях является составной часть правоприменительной деятельности уполномоченных на это государственных органов (должностных лиц), к числу которых относятся и органы внутренних дел на железнодорожном транспорте. В общей форме данный вид производства можно определить «как совокупность осуществляемых на основе закона процессуальных действий, состоящих в разрешении дел об административных правонарушениях и исполнении принятых по ним постановлений о наложении административных взысканий»1 (наказаний. - Автор).
Производство по делам об административных правонарушениях выступает, таким образом, процессуальной формой реализации административно-юрисдикционных полномочий субъектов и выражением административной юрисдикции2.
В целях более точного понимания содержательной части производства по делам об административных правонарушениях необходимо уяснить вопрос о его классификации, критериями которого выступают не только функции управления , но и вид рассматриваемого дела, а также специфика разрешения административных деликтов2.
Основы правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях органами внутренних дел на железнодорожном транспорте
В предыдущей главе данного диссертационного исследования было подробно рассмотрено понятие и содержание административно-юрисдикционного процесса, которым, в сущности, является производство по делам об административных правонарушениях.
Характерной чертой производства по делам об административных правонарушениях, отличающей его от иных видов вышеперечисленных юрис-дикционных производств, является то, что данное производство по широте затрагиваемых им интересов и по количеству участвующих в нём лиц является одним из наиболее крупных административно-юрисдикционных производств. Оно представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность правоприменителя по рассмотрению дел об административных правонарушениях по существу, с вынесением постановления о наложении административного наказания или же об освобождении лица от административной ответственности.
Таким образом, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать по ним решения в предусмотренном законом порядке, являются субъектами административной юрисдикции.
Существенное значение для субъектов административной юрисдикции имеют организационно-правовые основы функционирования их деятельности по борьбе с административными правонарушениями, а уяснение того, что представляет собой статус субъекта административной юрисдикции важно не только в теоретическом плане, но и с точки зрения практики. Эти проблемы получили освещение, как в учебной литературе, так и в научных трудах таких учёных, как А.П. Шергин, М.Я. Саввин, И.И. Веремеенко, М.Я. Масленников, А.Ю. Якимов, И.В. Панова, Э.Н. Ренов, Б.М. Лазарев, Н.Г. Салищева и другие1. Данными авторами предложена следующая классификация субъектов административно-юрисдикционного процесса . 1. По месту в системе органов власти и местного самоуправления: а) представители судебной власти; б) представители и органы исполнительной власти; в) выборные должностные лица и органы местного самоуправления. 2. По объёму предметной административно-юрисдикционной компетенции: а) субъекты общей (межотраслевой) компетенции (например, адми нистративные комиссии); б) специальной компетенции (например, судьи); в) отраслевой компетенции (например, должностные лица различных государственных инспекций). 3. По характеру функциональной административно-юрисдикционной компетенции: а) субъекты административной юрисдикции в первой инстанции (на пример, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав); б) субъекты административной юрисдикции во второй инстанции (например, руководители МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации); в) субъекты административной юрисдикции, выступающие в качестве как первой, так и второй инстанции (например, начальник Главного центра Единой системы управления воздушным движением Российской Федерации и его заместители)1. 4. По особенностям процессуальной компетенции, связанным с порядком рассмотрения и разрешения дел: а) коллегиальные (например, комиссии по делам несовершеннолет них и защите их прав); б) единоличные (например, начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте). Данная классификация затрагивает лишь тех субъектов административ-но-юрисдикционного процесса, которые наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Подобный подход, с нашей точки зрения, имеет существенный недостаток, и связано это с тем, что правовой статус субъектов административной юрисдикции рассматривается изолированно от статуса других участников производства по делам об административных правонарушениях. Между тем в админист-ративно-юрисдикционном процессе права и обязанности одной стороны корреспондируются соответственно обязанностям и правам другой стороны.
Традиционный подход к обособленному рассмотрению статуса субъектов административной юрисдикции порождает ситуацию, когда каждая из сторон тех или иных правоотношений знает лишь свои права и обязанности и не знает права и обязанности другой стороны.
Хотелось бы заметить также, что в настоящее время существующий стереотип о том, что профессионализм заключается в знании нормативно-правовой базы, регламентирующей тот или иной вид деятельности, способности реализовать на практике умения и навыки, не соответствует действительности. Подлинный профессионализм должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления (в частности сотрудников органов внутренних дел на железнодорожном транспорте) предполагает четкое и грамотное исполнение ими своих служебных обязанностей, умелое применение практических навыков на основе глубоких знаний не только своих прав и обязанностей, но и знание и соблюдение прав, обязанностей и законных интересов физических и юридических лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях.
Прежде чем приступить к анализу прав и обязанностей участников производства по делам об административных правонарушениях, представляется целесообразным произвести их классификацию.
В главе 22 раздела III КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» законодатель закрепил систему органов, наделенных административно-юрисдикционными полномочиями (ст. 22.1); определил круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях от имени соответствующих органов (ст. 22.2); регламентировал порядок определения подведомственности дел об административных правонарушениях в случае упразднения, реорганизации или переименования органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 22.3)1.
