Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и назначеііие законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях о
1. Место и роль законодательства субъектов Российской Федерации административных правонарушениях в правовой системе Российской Федерации 20
2. Участие органов внутренних дел в законотворчестве субъектов Российской Федерации по установлению административной отвеіственности за правонарушения 33
3. Субъекты реализации регионального законодательства об административных правонарушениях 55
Глава 2, Деятельность органов внутренних дел по реализации законодательства субьеісгов Российской Федерации об административных правонарушении * 75
L Органы внутренних дел как субъект реализации регионального законодательства об административных правонарушениях 75
2, Особенности применения органами внутренних дел законодательства субьектов Российской Федерации устанавливающего административную ответственность ча отдельные виды административных правонарушений 105
3. Взаимодействие органов внутренних дел и других субъектов административпо-юрисдикциоиной деятельности по реализация регионального законодательства об административных правонарушениях 135
4. Совершенствование деятельности органов внутренних дел по реализации законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях 163
Заключение 186
Библиографический список 191
- Место и роль законодательства субъектов Российской Федерации административных правонарушениях в правовой системе Российской Федерации
- Субъекты реализации регионального законодательства об административных правонарушениях
- Органы внутренних дел как субъект реализации регионального законодательства об административных правонарушениях
- Совершенствование деятельности органов внутренних дел по реализации законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования правовых и организационных основ реализации органами внутренних дел законодательства субьекіоі* Российской Федерации об административных правонарушениях.
Формирование нормативной правовой базы современного правового государства предполагает системный подход к пониманию сущности административно -деликтного правотворчества на федеральном и региональном уровнях. Fro особое значение для органов внутренних дел заключается в наделении полномочиями по осуществлению правоохранительных функций, таких как: обеспечение правопорядка и общественной безопасности; предупреждение противоправных деяний несовершеннолетии; создание условий для эффективной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; пресечение правонарушений на транспорте; противодействие подрыву устоев нравственности и т. д.
В директивных документах МВД России укачано, что возрастающая актуальность новых подходов к обеспечению безопасности и правонорядка в обществе обусловлена в том числе проблемами социального характера, среди которых безработица, алкоголизация и наркотизация населения, уклонение родителей от воспитания детей и другие негативные яллепия, В отой связи усилия Министерства внутренних дел в 2010 году сконцентрированы па повышении эффективности взаимодействия с региональными органами государственной и муниципальной власти.
Проводимая в настоящее время работа, направленная на укрепление правовых институтов государства является частью реализуемых стратегических планов по качественному изменению уровня жизпи граждан страны .
Р Н
Подтверждением соответствующих предложений, обозначенных в Послании
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. //Рос. іаз. 2009. ІЗнояб-
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года, стал Федеральный закон о внесении изменений ф Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. (далее — КоАП РФ), конкретизировавший предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об админисгративных правонарушениях1.
В соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъекте її Российской Федерации (далее — субъектов РФ). Именно таким oбpaзo^E регионы реализуют предусмотренное п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) право на нормативное правовое регулирование вопросов, относящихся к совместному с федеральным центром ведению в области административного и административно-и роцессу а: іь и ого закої і од ате л ьства,
Законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях в правовой системе России выполняет- важную социальную функцию, призванную защищать гарантированные Конституцией РФ права и свободы граждан в различных сферах общественной деятельности- Анализ законов об административных правонарушениях, при пятых всеми 83-мя субъектами РФ, дает основание утверждать, что сформировалась административно-юрисдикционнаи модель регионального правотворчества.
Адшшиспрати иная ответственность по вопросам, имеющим общефедеральное значение, устанавливается единым федеральным кодифицированным актом КоАП РФ, а законодательство субъектов РФ может устанавливать административную ответственность за противоправные деяния, требующие правовой охраны, с учетом местной специфики.
Итак, назначение законодательства субъектов РФ об административ-
; См.: О внесении изменений п КоАП РФ: федер. закон от 28.12.0 г. № 380-ФЗ//СЗРФ.2010.№1,Ст. К
ных правонарушениях состоит в решении задач, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина от административных правонарушении, а также с их предупреждением. Региональное законодательство об административных правонарушениях является составной частью целостной правовой системы .России, непротиворечивость которой обеспечивается принятием законов субъектов РФ в строгом соответствии с КоАП РФ.
Автор считает тождественными понятия ^законодательство субъектов Российской Федерации» и «региональное законодательство». Такая позиция основана на результатах проведенных научно-аналитических исследований в области регио нове ден ия .
В администратишго-деликтной сфере эти понятия включают кодексы, комплексные либо тематические законы субъектов РФ об административных правонарушениях, содержащие юридические составы конкретных административные правонарушений, перечень должностных лиц. уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также перечень органов, правомочных рассматривать дела об адмпнистрагивпых правонарушениях. Сюда же следует отнести законы субъектов РФ, регламентирующие статус юрисдикционных органов и наделяющие органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере административной юрисдикции.
В этой связи в диссертации предпринят попытка выявить характерные тенденции установления административной ответственности в законодательстве субъектов РФ, а также исследовать формы реализации органами внутренних дел законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, Учитывая то, что пресечение административных правонарушений является непосредственной задачей милиции, диссертант классифицировал особенности применения органами внутренних дел регионального законодательства об административных правонарушениях как специфичной формы
См,: Игнатов Б.Г., Бутов ВМ. Рсгиопонедение (экономика и управление): учеб: пособие. М.,2004 С. 19.
реализации права1, связанной с властными действиями должностных лиц и административно-юрисдищионных органов.
Несмотря на постоянное совершенствование правового регулирования института адмшшетративной ответственности, изучение действующего законодательства, а также практики его применения органами внутренних дел показывает, что некоторые его нормы содержат неточности п пробелы. Одной из причин является отсутствие четких принципов распределения горне-дикционпых полномочий должностных лиц по составлению ирогоколов и рассмотрению соответствующих дел об административных правонарушениях. Это подтверждается мнением 93,7 % опрошенных руководителей подразделений милиции общественной безопасности МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ". В ряде регионов России перечень административно-юрисдикционпых органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, противоречит положенням ч. 2 ст. 22Л ТСоАП РФ. В региональном законодательстве не выработан системный подход к определению предметной подведомственности субъектам административной юрисдикции соответствующих дел в сферах, попадающих в поле непосредственных правоохранительных интересов органов внутренних дел (охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, предпринимательства и торговли, транспортных отношений и т.д.). Эти обстоятельства требуют правовой систематизации, определения места, роли органов внутренних дсл5 их функциональной, предметной, территориальной и процессуальной компетенции.
Особо следует отметить, что на ведомственном уровне не предпринималось каких-либо действенных мер по регламентации взаимодействия органов внутренних дел МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также их
См.:Лазарев В.В., Ліплень СВ. Теория государствам права. М.,2000.С.34S. " См.: Результаты анкетирования руководителей подразделении МВД ГУВД, УВД по субъектам РФ, обучавшихся на Высших академических курсах Академии управления МВДРоссии в 2007-2010 гг.
должностными лицами, вовлеченными б систему производства по делам об административных правонарушениях. Такое положение дел снижает эффективность решения задач правоохранительной деятельности и препятствует укреплению взаимодействия между субъектами, осуществляющими админи-стратн вно- про цес cyan ьну ю д earej гь но cm
Необходимость уточнения административно-правового статуса органов внутренних дел продиктована возрастающей социальна-про фил акти ческой актуальностью законодательства об административных правонарушениях в целом и его регионального сегмента в частности. Активное содействие пре-дупреждению правонарушений является одной из пяти приоритетных задач, поставленных Президентом РФ на коллегии МВД России 18 февраля 2010 г,1 Результатом реализации в течение последних двух лет единой государственной системы профилактики право нарушений стало повышение результативности административной практики на фоне снижения количества совершаемых преступлений. Так, в 2DQ7-20Q9 гг. с 71,8 млн. до 75,7млн. возросло число пресеченных административных правонарушений, в том числе с 1 млн. 193 тыс, до 1 млн. 375 тыс. - предусмотренных соответствующими законами субъектов РФ. Одновременно с отим с 3,5 млн. до 2,9 млн. снизилось количе-ство преступлений, в том числе с 961,1 тыс- до 796,2 тыс тяжких и особо тяжких".
Очевидно, что доля выявленных административных правонарушений, предусмотренных региональный законодательством, составляет незначительный процент. Причина заключается в нечеткой ведомственной регламентации полномочия органов внугренних дел5 касающихся применения региональных административно-правовых норм. При этом последние могут в зиа-
См.: Медведев ДА. Выступление на заседании коллегии МВД России 18,02,2010 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента РФ: [сайт], [2010J. URL: http ://ww w.kremlin W (дата обращения; 21.03.20] 0).
Сведения о результатах исполнения органами внуїреншх дел административное законодательства суиьехтоэ РФ Ф. 577 Кн. і. Оі/еріїтивЕ^аястагисіическ-ая шіформация о состоянии преступное lit и результатах расследования преступлений Ф: 451 Кн. I. (2008^2009 гг.).
читслыюй степени способствовать повышению результативности социально-профилактической работы милиции, направленной на дальнейшую декрими-налшацию общего массива противоправных деяний.
Требует определенной корректировки система оценки деятельности органов внутренних дел, не учитывающая административную практику исполнения законов субъектов РФ об административных правонарушениях.
Улучшению материально-технического обеспечения органон внутренних дел (до перехода на полное федеральное финансирование) должна способствовать и региональная законодательная ревизия порядка зачисления сумм административньтх штрафов в бюджетную систему Российской Федерации. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ суммы де-нежных взысканий, установленных законами субъектов РФ, целиком подлежат зачислению в бюджеты соответствующих регионов, а не в бюджеты му-нит щпал ьных о б р аз ован и иJ.
Таким образом, выбор темы диссертационного исследования обусловлен, во-первых, актуальностью изучения деятельности органов внутренних дел по реализации законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, во-вторых, наличием определенного круга нерешенных а этой области вопросов, в-третьих, необходимостью выработки конкретных предложении и рекомендаций но совершенствованию работы органов внут-ренних дел в данном направлении служебной деятельности.
Степень разработанности темы исследования. Тема диссертационного исследования носит комплексный, многоплановый характер. Ее специфика заключается в необходимости изучения широкого спектра взаимоотношений человека, общества и государства. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает обращение к различным разделам юриспруденции: философии права, теории государства к права, конституционному, муниципальному, административному праву и иным отраслям российского пра-
1 См.: Бюджешьтй кодекс Российской Федерации: федер. закон оі*31.07.1998 г, № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823,
ва. Исходя из этого, основу диссертационного исследования составила как специальная юридическая литература, так и груды в области философии и других наук.
Разносторонние аспекты и актуальные проблемы реализации законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях всеми субъектами административно-процессуальной деятельности в науке административного права изучались и трудах теоретиков административного права: А.Б. Агапова, АЛ. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, ГО,К Старилова, Ю.А. Тихомирова, A.TL Шерги-на, А.Ю.Якимова. Кроме тою, в работе рассмотрены научные 'ірудьі Ю.С« Адушкина, А,А. Антонова, М.Г\ Акимова, И,Р. Винаркевича, А.В. Демина, А,С. Дугеиеца, Т.А. Зайцевой, С.Н. Клепикова, JLM. Колодкина, А,М. Кононова, М.Я. Масленникова, В.А. Мельникова, Ю.И. Мигачева, Р.В. Сидорцова, Ю.П. Соловья, О,А. Степанова, М,С. Студеникиной, Г.Н. Суменкова, К,Г. Филанта, С.Д. Хазанова, В.Н. Хорькова, BJ3. Черникова. Е,И. Якунина и других ученых-адми і г истратив истов.
Многогранность объекта исследования обусловила привлечение научных источников но общей теории права и государства, конституционному, муницріпальному праву и другим юридическим отраслям, раскрывающим теоретическую и практическую сущность вопроса. В процессе работы над диссертацией использовались научные труды: В.В. Александрова, О.В. Анциферова, В.М. Артемова, AJV1. Артемьева, В.С, Афанасьева, В.М. Баранова, Л.И. Беляевой, Л.Ф. Болтенковой, В.Н. Бутылииа, BJ\ Вишнякова, В.Ф. Га-поненко, ИВ. Гончарова, В.В. Игнатенко. Д.Н. Козака, А.В, Корнева, А,П, Коренева, BJJ, Коробова, О.Е. Кутафипа, Б.М. Лазарева, СВ. Липень, А.Я. Малыгина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Милехина, Р.С. Мулукаева, А,А. Опаловой, П.ІІ. Сергуна, Р.И. Тарна польского, И. А. Умновой, В.М. Ша-м аров а, К. Л. Яковлева и других авторов.
При этом комплексного исследования современных правовых и организационных основ реализации органами внутренних дел регионального за-
конодательства об административных правонарушениях, взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами административно-юрисдикционной деятельности в этой сфере учеными-административистами не предпринималось. Указанные обстоятельства, а также значение этой деятельности органов внутренних дел в достижении цели административного наказания и обеспечении правопорядка обусловили необходимость изучения и поиска гновых путей решении имеющихся проблем.
Обьсктом исследования являются админиетративно-jправовые и административно-процессуальные отношения, возшпсаюдше в процессе реализации органами внутренних дел законодательства об административных правонарушениях в целом и законодательства субъектов ГФ об административных правонарушения*, в частности,
Предмет исследования составляют теоретические и нормативные основы регулирования деятельности органов внутренних дел по реализации законодательства об административных правой арум гениях, я том числе законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, а также ~ практика деятельности органов внутренних дел в данной сфере,
Цель диссертационного исследования - выявление, научное осмысление, анализ и обоснование формально-юридической и содержательной сторон природы реализации органами внутренних дел законодательства об ад-ми ниспративных правонарушениях в целом и законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях в частности, определение места и роли органов внутренних дел в системе субъектов реализации в данной сфере, содержания и сущности их деятельности, а также разработка научно обоснованных рекомендаций по теоретически-правовым и организационным
аспектам ее регулирования.
Для достижения этой цели б процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:
— раскрытие природы реализации органами внутренних дел законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях;
— определение перечня субъектов реализации регионального законода
тельства об административных правонарушениях;
уточнение региональной административно-правовой компетенции органов внутренних дел по реализации закон од ателъства субъектов РФ об ад м и 11 и стр ати в и ых прав онару игениях;
исследование полномочий органов внутренних дел как одного из субъектов реализации регионального законодательства об административных правонару ш ei шях;
изучение особенностей применения органами внутренних дел законодательства субъектов РФ, устапавя и чающего административную ответственность за отдельные виды административных правонарушений;
внесение конкретных предложений, направленных на совершенствование деятельности органов внутренних дел по реализации законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях;
разработка регламента взаимодействия органов внутренних дел с иными субьекгами реализации законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях;
Методологическую оепову диссертационного исследования составили положения общенаучного диалектического метода познания. В целях получения достоверных результатов автором помимо общенаучных методов применены масшые методы исследования юсу дарственно-правовых явлений. С помощью формально-юридического (специально-юридического) метода осуществлено толкование административно-правовых норм, выработаны и клаесифшшровапы правовые понятия, проанализированы и обобщены материалы юридической практики,
С использованием конкретно-социологического метода исследования систематизированы социальные факторы, оказывающие влияние на региональное административно-дел иктн о е правотворчество, проведен опрос (анкетирование) сотрудников органов внутренних дел, должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а
также свободное фокусированное интервьюирование мировых судей по вопросам реализации органами внутренних дел законодательства субъектов РФ об административных право нарушениях.
На основе метода экспертных оценок изучено мнение специалистов, обладающих значительным практическим опытом работы. Применены такие методы обработки и оценки сведений о государственно-правовых явлениях, как описание и классификация, типологизация. системный и статистический анализ. Собранный эмпирический материал обобщен и проанализирован методами статистической сводки, группировки и анализа,
Теоретическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные положения науки, теории государства и права, конституционного, административного, муниципального права и иных отраслей российского права. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку проблем административного процесса в целом и вопросов при-шгечения к административной ответственности в частности. Использовались отдельные положения социологии, теории права, общей теории управления и других отраслей правовой науки, что позволило избежать узкоспециального подхода к исследуемой проблеме, более полно охарактеризовать специфику реализации органами внутренних дел как федерального законодательства об административных правонарушениях, так и законодательства субъектов РФ в данной сфере, а также противоречия в его правовом оформлении.
Нормативной базой исследования, помимо федеральных законов, послужили законы субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность за правонарушения, имеющие региональное значение, а также определяющие круг субъектов административной юрисдикции, регулирующие порядок образоваїптя и деятельности коллегиальных юрисдикционных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Эмпирическую базу и с следован и я со ста вил и материалы адмшшетра-
тивной практики МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, горрайорганов внутренних дел, сведения о количестве зарегистрированных административных правонарушений, социально-экономические, демографические показатели. Изучено и проанализировано закоподагслъство об административных правонарушениях 83-х субъектов РФ, включающее 157 кодифицированных правовых актов и тематических законов. Проведено анкетирование 285 практических работников из числа руководящего состава милиции общественной безопасности МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ. в том числе обучавшихся на Высших академических курсах Академии управления МВД России в 2007-2010 гг., должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Осуществлено свободное фокусированное интервьюирование 27 мировых судей по вопросам реализации органами внутренних дел законодательства субъеюгов РФ об административных пра-вонарушениях. Изучено 1 250 дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами (кодексами) г- Москвы, г, Санкт-Петербурга, Белгородской, Курской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Омской. Орловской, Тульской областей, Краснодарского края. Автором использованы материалы дел об административных правонарушениях, находившихся в производстве указанных органов внутренних дел, а также результаты их рассмотрения адмрінистрагивно-юрисдикционньїми органами. Кроме того, проанализированы статистическая информация ГИАЦ МВД России, опубликованные в юридической литературе данные, относящиеся к предмету исследо-
вания.
Научная новизна диссертационного исследования предопределяется тем, что эю одна из первых работ, в которой па монографическом уровне предпринята попытка комплексного изучения проблем реализации органами внутренних дел законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях. Автором обосновывается необходимость существования юридической конструкции, состоящей из законов РФ и законов субъектов РФ? устанавливающих административную ответственность: вносится пред-
ложения по совершенствованию нормативного правового регулирования, а также правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел в этой сфере, предполагающие исключение дублирующих (избыточных) административно-юрисдикщюнных функций тг упорядочение взаимодействия милиции с другими участниками производства по делам об административных правонарушениях,
+
Полученные результаты дополнят имеющийся теоретический материал, Автор продолжил начатое другими учеными исследование категориального аппарата, в частности, сформулировал определение понятия «реализация орі"апами внутренних дел законодательства субъектов Российской федерации об административных правонарушениях»,
Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с другими участниками производства по делам об административных правонарушениях, необходимость более четкого разграничения их компетенции свидетельствуют об актуальности выработанных предложений по совершенствованию оргапизаци-ониых основ деятельности органов внутренних дел в указанной сфере, в том числе путем внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты,
Требованиям новизны отвечают основные выводы исследования, сформулированные предложения и рекомендации. В концентрированном виде результаты проведенного исследования, содержащие научную новизну и теоретическую значимость, приведены в заключении, а также в основных положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие положения:
I. Авторское определение понятия «реализация органами внутренних дел законодательства субъектов Росстщской Федерации об административных правонарушениях)? — это деятельность уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел совместно с должностными лицами органов государственной шіасіи и местного самоуправления по осуществлению юридических действий в форме применения административно-правовых норм, установленных законами субъектов Российской Федерации об админи стратив-
ных правонарушениях.
Разработанная автором классификация субъектов реализации регионального законодательства об административных правонарушениях определяет исчерпывающий перечень государственных и муниципальных органон, наделенных государственно-властными полномочиями производства по делам об административных правонарушениях, а также компетенцию указанных органов на стадиях их правопримени гельноіі деятельности. К субъектам, осуществляющим свои полномочия на всех стадиях процесса применения админисіративно-правовьгх норм регионального законодательства об административных правонарушениях, относятся органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные оріаньї. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (среди которых МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ) и органы прокуратуры осуществляют снои полномочия на стадиях установления фактических обстоятельств дела, выбора правовой нормы, квалификации дела, проверки н толкования іюрмьт права. Судебные органы (мировые судьи) реализуют полномочия на стадиях проверки и толкования нормы права, принятия решения по делу, а также его исполнения.
Органы внутренних дел обладают дискреционными полномочиями, позволяющими применять нормы права, преду смотре иные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъекгов Российской Федерации. Административно-правовые нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушения законов и иных нормативных правовых атстоп субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправдения, способствуют достижению целей правопри-мснения и соответствуют задачам законодательства об админисхративньж правонарушениях. Составы административных правонарушений, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, могут иметь либо не иметь аналогов в Кодексе Российской Федерации об административных пра-
во нарушениях, а следовательно, уточнять либо расширять область правоприменительной деятельности.
4. В административно-правовую компетенцию сотрудников органов
внутренних дел при реализации законодательства субъектов Российской Фе
дерации об административной ответственности входит исключительно выяв
ление и документирование определённых административных правонаруше
ний. Осуществление должностными лицами органов внутренних дел юрие-
дикционных полномочий при рассмотрении дел об административных пра
вонарушениях, содержащихся в региональном законодательстве, не преду
смотрено федеральным законом и на современном этапе представляется не
свойственной милиции функцией.
Разработанный автором проект административного регламента взаимодействия органов внутренних дел МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере реализации законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях включает обідне положения, принципы, задачи, а также процессуальный порядок взаимодействия органов внутренних дел с государственными и муниципальными органами,
Для приведения законодательства об административных правонарушениях в соответствие с конституционным принципом невозможности имущественных лишений без решения суда необходимо исключить из числа субъектов региональной административно-юрисдикциошюй деятельности уполномоченные органы н учреждения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» а также административные комиссии и иные коллегиальные органы. В этой связи предлагается исключить ни. 3,4 из ч. 2 ст. 22Л, также п. 5 из ч. 1 ст. 1,3.1 КоАП РФ. -
В целях совершенствования организационных основ деятельности
органов внутренних дел по реалюаіщи регионального законодательства об административных правонарушениях обоснована целесообразность измене-
ния и дополнения:
формы статистической отчетности «1-АІЇ» в части учета сведений о результатах рассмотрения мировыми судьями и комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав дел об административных правонарушениях, выявленных сотрудниками милиции в сферах общественного порядка, транспорта, торговли и предпринимательской деятельности;
системы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в части учета показателей реализации регионального законодательства об административных правонарушениях подразделениями по делам несовершеннолетних, участковых уполномоченных милиции и патрульно-постовой службы милиции.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения способствуют развитию теории административной юрисдикции на региональном уровне, уточнению ее категорийно-понятнйното аппарата, разработки в ее рамках новых теоретических конструкций.
Практическая значимость работы заключается в том, что обоснованные в ней положения и разработанные рекомендации могут быть применены в правотворческой и правоприменительной деятельности, при проведении дальнейших научных исследований гс области административного права, а также в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право РФ», «Административный процесс», «Административная юрисдикция» и других специальных дисциплин.
Обоснованность и достоверность результатов достигнуты:
использованием утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблеме; комплексной методикой исследования, обеспечивающей всестороннее и объективное изучение деятельности органов внутренних дел по реализации регионального законодательства об административных правонарушениях;
опорой на эмпирическую базу исследования, которую составили ма-
тер налы изучения практической деятельности ГУВД по г. Москве, г.Санкт-Петербургу и Ленишрадской области, Московской области, Краснодарскому краю, УВД по Белгородской, Курской, Липецкой, Омской, Орловской, Тульской областям, материалы периодической печати, научных и практических конференций, совещаний, сташешческие данные, а результаты проведешт-го с о ци с логического исследования по теме диссертации, в рамках которого было опрошено 2S5 руководи і еле и подразделений МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также проинтервьюировано 27 мировых судей.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академик управления МВД России, научно-практических конференциях в Уфимском юридическом университете МВД России («Актуальные проблемы права и государства в XXI веке», апрель 2009 г.), ВПИИ МВД России («Проблемы административной деятельности органов внутренних дел», апрель 2009 г.)? Краснодарском университете МВД России («Лктуальтгые вопросы деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности», май 2009 г.) и Академии управления МВД России («Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел в современной России», декабрь 2009 г,). Выводы и рекомендации, направленные па сов ершен ствовапие деятельности органов вттутрешшх дел по реализации законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты докладывались диссертантом практическим работникам и получили их одобрение.
По заявке ДООП МВД России планом НИР Академии управления МВД России на 2010 год предусмотрена подготовка учебного пособия «Реализация органами внутренних дел законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях» для использования в практической дел-
тельностдг органов внутренних дел и учебном процессе Академии управления МВД России, других ведомственных образовательных учреждений,
Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Воронежского института МВД России (Липецкий филиал). Орловского юридического института МВД России (Курский филиал) научно-исследовательскую деятельность ВНИИ МВД России. Административный регламент взаимодействия органов лнутрешшх дел МВД. ГУВД, УВД по субъектам РФ с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере реализации регионального законодательства об административных правонарутпениях внедрен в практическую деятельность УВД по Курской и Липецкой областям (акты о внедрении прилагаются).
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК Министерства образования и науки российской Федерации. Структура работы определялась с учетом специфики темы, логика изложения материала соответствует характеру исследования оснонных проблем.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Место и роль законодательства субъектов Российской Федерации административных правонарушениях в правовой системе Российской Федерации
Региональное законодательство об административных правой ару шени-ях выступает неотъемлемым элементом правовой системы Российской Федерации. Воплощение в жизнь конституционных принципов формирования правового государства предусматривает непосредственное участие в этом процессе как федеральных, так и региональных органов власти. Четкое разграничение полномочий между ними определено Президентом России Д,А. Медведевым в качестве одного из приоритетов развития и совершенствования российского законодательства1.
Учитывая установленное п. «к» ч Ї ст. 72 Конституции РФ совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ в области административного и административно-процессуального законодательства, в декабре 2009 г, законодатель уточнил предметы ведения субъектов РФ в данной сфере, дополнив КоАП РФ статьей 1.3Л соответствующего содержания.
Как было отмечено, законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ, Такая юридическая конструкция законодательства об административных правонарушениях явилась предметом научных дискуссий. Так, Д.П Бахрах убежден в целесообразности существования помимо КоАП РФ иных федеральных кодифицированных актов, содержащих нормы об административной ответственности, а также законов субъектов РФ об административных правонарушениях .
Противоположного мнения придерживается В.В. Александров. На его взгляд, во избежание ограничения прав регионов и возникновения противоречий КоЛП РФ с законами субъектов РФ предпочтительнее было бы принять Основы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, а в субъектах РФ — соответствующие кодексы . Аналогичное мнение высказывает Р.И. Тарі гапольс кий .
Мы разделяем позицию, основанную на действующем законодательстве, согласно которой установление административной ответственности по вопросам, имеющим общефедеральное значение, должно осуществляться единым федеральным кодифицированным актом (КоАП РФ), а законодательство субъектов РФ может устанавливать административную ответственность, обеспечивая охрану региональных регулятивных норм. Таким образом, под законодательной деятельностью субъекгов РФ в области установления административной ответственности принято понимать выявление потребностей в нормативном правовом регулировании общественных отношений, учитывающих специфику региона, для установления ответственности за административные правонарушения4.
Следует отметить, что исторически федеральный центр всегда наделял себя компетенцией, позволяющей реал из о вы вить глобальные государственные интересы, тем самым обеспечивать сохранение спосто единства и целостности. Наряду с отим субъекты РФ (независимо от территориального либо национально-территориального принципа их образования) обладают полиотой власти лишь в сферах, не строго либо вовсе не очерченных Федерацией. В связи с этим большинство авторов подчеркивает возрастающую тенденцию к централизованному регулированию вопросов, входящих в предметы совместного ведения, в результате чего субъектам РФ «остаются» незначительные по характеру и объему полномочия. В частности, на наращивание «федерального присутствия» в сфере совместной компетенции указывает М.С. Са-ликова, отмечая, чго федеральный законодатель попросту вытесняет регионального1 ,
Размышляя о конституционной легитимности адмипистративно-деликгных полномочий региональных органов государственной власти, АЛ. Шергнн полагает, чго подобная законодательная конструкция не соответствует требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. Федеральное и региональное регулирование административной ответет- венностч подрывает единство правового статуса іраждапипа, ставя сферу государственного принуждения в зависимость от места пребывания человека". Аналогичные сомнения высказывает и А.Б. Агапов3.
Однако приведенные, безусловно заслуживающие внимания мнения не находят подтверждения в законодательной практике. По словам Ю.М. Козлова, «невозможно найти сколь-нибудь весомые основания для лишения субъектов РФ полномочий по установлению административной ответственности». В лих «...находит одно из своих проявлений регулирование общественных отношений в сферах, максимально приближенных к нуждам и потребностям населения, а потому и нуждающихся в правоохране, в том числе и административно-правовыми мерами»4.
Субъекты реализации регионального законодательства об административных правонарушениях
Приступая к рассмотрению вопроса общей характеристики реализаци регионального законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, следует провести анализ особенностей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц, вовлеченных в определенный юридический процесс.
Известно, что юридический процесс — это совокупность последовательных юридических действий, осуществляемых для достижения какого-либо результата, или система правовых производств . Диапазон последовательных юридических действий процесса реализации законодательства об административных правонарушениях включает чаконо дательное установле-ние административной ответственности па региональном уровне и применение мер административного принуждения, основанных на региональных нормах.
Опираясь на сформулированные наукой теоретические положения, дадим определение субъекта реализации регионального законодательства об административных правонарушениях - орган государственной власти или местного самоуправления, а также их должностные лица, вовлеченные в процесс юридических действий по соблюдению, исполнению, использованию и применению административно-правовых норм, установленных зако-нами субъектов РФ об административных правонарушениях.
Характерным признаком субъекта реализации регионального законодательства об административных правонарушениях является его вовлечение в процедуру производства по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законом субъекта РФ.
Одновременно представим классификацию субъектов реализации регионального законодательства об административных правонарушениях, К ним относятся:
1. Органы исполни тельной власти субъектов РФ.
2. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (включая МВД, ГУВД УВД по субъектам РФ).
3. Органы местного самоуправления.
4. Органы прокуратуры.
5. Судебные органы (мировые суды).
Как видно, юридические действия, связанные с реализацией законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, осуществляются органами шеударственнои власти и местного самоуправления, выступающими ч двоякой роли: как целостный субъект права и как система взаимосвязанных институтов, выполняющих государственные функции Именно поэтому государств єно-властный институт выступает первичным источником многообразных колтетеш ионных отношений.
Слово «компетенция» происходит от латинского "competent]а" - принадлежность по праву, или очерчивающее круг определенных полномочий. По мнению 10.А. Тихомирова, компетенция представляет собой законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Ее элементами являются: а) предметы ведения как объект воздействия; б) полномочия как легальная мера воздействия. Возложение компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых выполняются общие публичные функции и производится наделение субъектов необходимыми для этого средствами и процедурами .
Говоря О компетенции органов исполнительной власти, следует всецело осмыслить многогранность данного органа государственного управления. Исполнительная власть - это не только специфический корпус государственных служащих, но и дистанцированная от политики функциональная нейтральность, имеющая своеобразное положение в обществе1.
С точки зрения Ю.А. Тихомирова, содержание компетенции органов государственной исполнительной власти определяется с учетом таких особенностей, как подвижные объекты воздейепши и фиксировэнные полномочия, подзаконная деятельность, оперативность принимаемых решений и осуществляемых действий. Особенность компетенции органов исполнительной власти заключается в соотношении между предметами ведения, объектами управления и полномочиями. При этом видоизменение предметов ведения или объектов управления ведет к сужению или расширению круга полномочий.
По территориальному масштабу деятельности органы исполнительной власти принято классифицировать:
1) на федеральные органы исполнительной власти, действующие на всей территории Российской Федерации;
2) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (включая МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ), создающиеся федеральными органами для осуществленияевоих полномочий на территории одного (нескольких) субъектов РФ;
3} органы исполнительной власти субъектов РФ, действующие на территории соответствующих регионов.
Опираясь на вышеуказанную модель компетенции органов исполнительной власти, основанную на соотношении между предметами ведения, объектами управления и полномочиями, определим конкретные средства реализации ад ми ни страти в но-право вой компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ,
В субъектах РФ установлена система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, К его предметам ведения относятся меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека (п. «а» ч, 2 ст. 21 Федерального закона №184 ФЗ), например, посредством выявления и документирования отдельных составов административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ. Так, перечень должностных лиц органов исполнительной власти Ярославской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правой ару шениях, содержится в приложении к Закону №100-3 «Об административных правонарушениях» . В Хабаровском крае такой перечень утверждается губернатором , в Свердловской области - областным Правительством , в Новгородской области — Администрацией области , в Республике Карелия — республиканскими органами исполнительной власти . Непосредственным правом составления протоколов наделены должностные лица органов исполнительной власти Астраханской , Кировской , Ростовской8 и ряда других областей.
К объектам управления органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере административно-право вой компетенции следует отнести организацию деятельности субъектов региональной подсистемы административной юрисдикции определенных в пп,2, 4 ч. 2 ст. 22,1 КоАП РФ, К таковым относятся КДНиЗП, административные комиссии и иные коллегиальные органы.
Органы внутренних дел как субъект реализации регионального законодательства об административных правонарушениях
Сфера внутренних дел является самостоятельным объектом государственного управления, точнее, комплексом общественных отношений, выступающим в качестве управляемой системы. Делая вывод о специфичности свойств общественных отношений, складывающихся в сфере внутренних дел, А.П. Коренев предложил выделять их среди других отношении в сфере государственного управления. По его мнению, государственное управление в сфере внутренних дел - это целенаправленная, организующая, исполнительная и распорядительная деятельность уполномоченных, субъектов управления, состоящая в непосредственной, практической реализации задач и функций государства1.
Органы внутренних дел, наряду с другими органами государственными исполнительной власти, реализуют право применения мер принуждения и осуществляют админиетратйвно-юрисдикционные функции. Обязанность осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях установлена в ст. 10 Закона РФ от IS апреля 1991 года№1026-1 «О милиции»2 (далее-закон «О милиции»).
Ранее мы определили деятельность органов внутренних дел по реализации законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях как осуществление региональной а дми ни страти в но-правовой компетенции территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти1 и Положением о МВД России каждое МВД, ГУВД, УВД по субъекту РФ является территориальным органом МВД России, Министерство, в свою очередь, федеральный орган государственной исполнительной власти, вырабатывающий и реализующий государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел и миграции. Как было отмечено, служебная деятельность органов МВД России осуществляется ю взаи-содействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями".
Федеральная административно-правовая компетенция органов внутренних дел (милиции) регламентирована ст. 233 и п. 1 ч, 2 ст. 2R.3 КоАПРФ. Процессуальная специфика обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и исполнения отдельных видов административных наказаний нашла отражение в главах 27 и 32 КоАП РФ, Более детально йогфосьт деятельности органов внутренних дел в сфере исполнения законодательства об административных правонарушениях регулируются ведомственными нормативными актами. Так, притсаз МВД России от 2 июня 2005 года JY« 444 закрепляет полномочия должностных лиц органов внутренних дел по составлению протоколов по делам об административных правой арушениях, а также административного задержания правонарушителей, Кроме того, некоторые МВД: ГУВД, УВД по субъектам РФ своими приказами регламентируют формы процессуальных документов1.
Наделение органов внутренних дел административно-процессуальной компетенцией обусловлено особенностями осуществления ими правоохранительных и правоприменительных функций. Как отмечает М.Г. Акимов, синтез контрольных и юрисдикционных полномочий позволяет органам внутренних дел своевременно применять меры государственного принуждения в целях предупреждения и пресечения правонарушений".
Анализировать содержание адлтнистраншвно-правовой компетенции органов внутренних дел целесообразно применительно к каждой из стадий производства по делам сб административных правонарушениях, т. е. исследуя сменяющие друг друга фазы развития данного процесса . Большинство ученых выделяют четыре стадии4: 1) возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование; 2) рассмотрение дела об административном правонарушении; 3) в необходимых случаях пересмотр постановления и решения по делу; 4) исполнение постановления по делу,
Начальная стадия возбуждения дела об административном правона-рушении и административного расследования для федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях имеет одинаковую суть в части составления протокола об административном правонарушении. И в том и в другом случае одинаковы поводы к возбуждению дела, среди которых: непосредственное обнаружение факта совершения административного правонарушения; материалы, поступающие из других пра V воохранительных органов, органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений; заявления физических и юридических лиц; сообщения в средствах массовой информации- Составление протокола отнесено к компетенции должностного лица органа внутренних дел, являющегося инициатором возбуждения дела об административном правонарушении. При невозможности сделать ото па месте должностные лица органов внутренних дел вправе применять предусмотренные КоАП РФ меры процессуального обеспечения производства по делу об административном правонару шеи и и.
Выделим отличительные особенности деятельности органов внутренних дел на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном законом субъекта РФ:
а) дело об административном правонарушении, предусмотренном законом субъекта РФ, так же, как и дело об административном правонарушении, предусмотренном КоАП РФ, возбуждается уполномоченным должностным лицом органа ннутренних дел в едином порядке, установленном главой 28 КоАП РФ;
Совершенствование деятельности органов внутренних дел по реализации законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях
Обобщая меры, направленные па совершенствование деятельности органов внутренних дел по реализации законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, следует разделить их на дне категории: правовые и организационные.
К правовым относятся меры, связанные с внесением изменений и дополнений в имеющуюся нормативную правовую регламентацию:
— содержания региональной административно-прав о вой компетенции органов внутренних дел и ее составных частей (функциональной, предметной, территориальной и процессуальной);
— правоустанавливающей и правоприменительной ад министр ативно-делпкчной деятельности милиции;
— межрегиональной унификации административно-правовых норм;
— взаимодействия органов внутренних дел с субъектами реализации регионального законодательства об административных правонарушениях.
Организационные меры связаны с совершенствованием порядка:
— составления процессуальных документов на этапе выявления и доку ментирования противоправных деяний;
— организации взаимодействия субъектов реализации регионального законодательства об административных правонарушениях;
— систематизации информации об административной деликтности в органах внутренних дел по субъектам РФ путем совершенствования ведомственной статистической отчетности «Сведения об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации» - Форма «1 -А1Ъ ;
— оптимизации оценочных показателей работы сотрудников милиции по реализации законодательства об административных правонарушениях,
Содержание большинства перечисленных мер нормативного характера уже было подвергнуто нами легальному анализу. В связи с чем аналогичную характеристику необходимо дать их орготшт ионной составляющей.
Детализируя организационные меры совершенствования деятельности органов внутренних дел по реализации законодательства субъектов РФ оо административных правонарушениях, следует отметить, что результативность работы милиции в данной сфере напрямую связана с обучением сотрудников навыкам юридически правильного оформления административно-процессуальных документов. Такая методическая работа должна осуществляться в рамках профессиональной подюговки лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел1. Например, тематический план занятий с инспекторским составом ГУВД по Московской области среди прочих направлений, предусматривает изучение основ правоприменительной дея-телыюсти сотрудников органов внутренних дел в свете положений административного законодательства .
В ходе проведения таких занятий необходимо изучать особенности получения объяснений от участников производства по делам об административных правонарушениях, составления соответствующих процессуальных документов. Больше внимания следует уделять методике вынесения постановлений по делу об административном правонарушении. В учебном процессе должно найти более широкое использование типовых макетов дел об администратшшых правонарушениях. Среди наиболее удачных разработок подобного рода следует отметить методические материалы, изданные Курским филиалом Орловского юридического института «Составление дела об административном правонарушении» .
С другой стороны, недостаточная результативность работы милиции по реализации законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях обусловлена отсутствием единой типизированной формы протокола об административном правонарушении. На взгляд Л.С. Дугепца, помимо сугубо экономической пользы это способствовало бы ведению более объективной единой государственной статистической отчетности". Это подтверждают и результаты социологического опроса практических работников из числа руководящего состава подразделений милиции общественной безопасности МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ. По мнению 66,1 % респондентов, наличие региональных особенностей реализации законодательства об административных правонарушениях вовсе не исключает типизированную форму протокола об административном правонарушении .
Используемые в настоящее время бланки протоколов об административных правонарушениях неодинаковы по содержанию. В приложениях к некоторым региональным законам даны их примерные образцы (Алтайский край , Кировская и Новосибирская области). При этом органами внутренних дел преимущественно используется форма протокола, содержащего реквизиты, установленные в ст. 28.2 Ко All РФ. Следует отметить, что изучая практику документирования административных правонарушений, А.С. Дуге-нец предлагает предусмотреть выяснение дополнительных данных о правонарушении, обстоятельствах его совершения и сведений о личности нарушителя. 8 эих целях к установленным КоАП РФ реквизитам предлагается добавить еще 20 дополнительных позиций, необходимых для более объективного рассмотрения дела. Подобная типизированная форма протокола об административном правонарушении будет с большей продуктивностью использована в процессе компьютерной обработки информации и формирования статистической отчетности, необходимой для профилактической работы в сфере административном деликтности - В итоге единая форма протокола могла бы стать полезным приложением к давно ожидаемому на местах Российскому адмпн истратив но-процессуальному кодексу. менее актуальным является вопрос о целесообразности ведомственной регламентацией полномочий должностных лиц органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. В ходе обсуждения этой проблемы с практическими работниками подразделений милиции общественной безопасности выяснилось, что более половины участников опроса крайне негатинпо относятся к попыткам руководства ряда МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ издавать соответствующие приказы. Как было отмечено, подобная практика должна входить в исключительную компетенцию законо-даіельиьіх (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (Приложение 2).
По сей день законодательством субъектов РФ по-разному определяется порядок зачисления средств от штрафных санкции в бюджеты различных уровней. Как известно, административный штраф представляет собой административное наказание имущественного характера и имеет денежную форму, которая выражается во взыскании с нарушителя в доход бюджета определенного. уровня конкретной суммы денежных средств. До недавнего времени региональная законодательная путаница была обусловлена несовершенством от, 46 Бюджетного кодекса РФ о порядке зачисления в бюджеты сумм взысканных административных штрафов. В частности, согласно уже не действующей редакции яышеуказашюй нормы1 штрафы подлежали зачислению в бюджеты городских округов и муниципальных районов по месіу нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа. При этом непосредственно в бюджеты субъектов РФ соответствую-щие средства не поступали". В итоге повсеместно наблюдалось самодеятельное, порет! не соответствующее закону решение этих вопросов. Например, в Курской области взыскиваемые штрафы подлежали зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, составившего , протокол об административном правонарушении, а не по месту рассмотрения дела об административном правонарушении ,
