Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административная ответственность как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов 13
1. Место административной ответственности в системе вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов 13
2. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере административной ответственности 45
3. Правовые формы регулирования административной ответственности органами государственной власти субъектов Российской Федерации 65
Глава 2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности 74
1. Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в определении составов административных правонарушений 74
2. Установление полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях 103
3. Наделение органов и должностных лиц полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях 127
Заключение 151
Список использованной литературы 169
- Место административной ответственности в системе вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
- Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере административной ответственности
- Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в определении составов административных правонарушений
- Установление полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Административная ответственность традиционно занимает важное место в отечественном законодательстве. После длительного периода разработки и обсуждения 20 декабря 2001 года был принят Государственной Думой и 30 декабря 2001 года подписан Президентом России Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, заменивший устаревший во многом Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 года.
Принятие КоАП РФ, вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, внесшего изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и введение в действие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» привели к кардинальному изменению правовой базы для регионального законодательного регулирования административной ответственности. С 2002 года законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности приводится в соответствие с федеральным, осуществляется систематизация законов об административных правонарушениях.
Устойчивый интерес законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации к вопросам административной ответственности обусловлен тем, что она является единственным видом юридической ответственности, который может регулироваться на уровне субъектов Российской Федерации. По существу, административная ответственность - это крайняя и, пожалуй, единственная мера воздействия на правонарушителей, непосредственно доступная региональным властям.
При установлении административной ответственности в законах субъектов Российской Федерации возникает ряд социально-правовых проблем, требующих скорейшего разрешения. Актуальными остаются вопросы недопустимости вторжения региональных законодателей в компетенцию федеральных органов государственной власти. Подобные действия органов законодательной власти субъектов Российской Федерации отчасти спровоцированы нечетким разграничением предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами, а в ряде случаев - невысокой степенью реализации административной ответственности, установленной в КоАП РФ по некоторым составам административных правонарушений.
При введении административной ответственности за отдельные виды правонарушений законодатели субъектов Российской Федерации слабо используют достижения административно-правовой науки. Региональные власти зачастую расценивают административное наказание как панацею от всех бед и устанавливают его неадекватно защищаемым сферам общественных отношений. В своем ежегодном послании Федеральному Собранию в 2005 году Президент России В.В.Путин отметил, что социальные проблемы невозможно решить только методом запретов. Умаляя значение регулятивных социально-правовых мероприятий, региональные законодатели игнорируют научные рекомендации о пределах применения административных наказаний. Однако и юридическая наука, со своей стороны, еще недостаточно внимания уделяет региональному аспекту административной ответственности.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. Тема правового регулирования административной ответственности органами государственной власти субъектов Российской Федерации только начинает привлекать внимание ученых и еще не получила детальной разработки в юридической науке. Отдельные вопросы данной темы кратко рассмотрены, а некоторые актуальные проблемы только поставлены в работах А.Б.Агапова, Д.Н.Бахраха, В.И.Ивакина, В.В.Игнатенко, Н.Г.Салищевой, Ю.Н.Старилова, М.С.Студеникиной, Е.В.Трофимова, В.Н.Хорькова. Вопросам административной ответственности в законах субъектов Российской Федерации был посвящен ряд докладов на восьмых «Лазаревских чтениях» в Институте государства и права РАН (г. Москва, 7 апреля 2004 г.).
В общей теории права, науке конституционного права, административно-правовой науке и других юридических науках активно обсуждается юридическая проблематика по вопросам, имеющим общетеоретическое значение для настоящего исследования, в том числе о сущности и видах юридической ответственности (АА.Абрамов, С.С.Алексеев, Б.Т.Базылев, Д.Н.Бахрах, Ю.Н.Белошапко, Г.А.Борисов, Д.Х.Валеев, Е.В.Виговский, А.Ф.Галузин, А.В.Гончаров, Т.А.Гусева, Е.С.Ефремова, А.В.Зимин, Л.А.Калинина, В.Г.Капустянский, М.В.Карасева, В.А.Кислухин, С.Д.Князев, С.Н.Кожевников, Л.Ю.Кролис, Л.В.Куншина, В.В.Лазарев, О.Э.Лейст, Д.А.Липинский, Е.В.Мигачева, Е.В.Овчарова, А.Я.Олейникова, В.В.Панкратов, СГ.Пепеляев, А.В .Передернин, М.П.Петров, Г.В.Петрова, А.В.Смирнов, А.И.Столмаков, Л.В.Тернова, А.Ф.Черданцев, Р.В.Третьяков, Е.В.Трунина, В.В.Федоров, Д.И.Черкаев, О.И.Юстус, П.С.Яни и др.), о понятии и характерных чертах административной ответственности и административного наказания (Ю.С.Адушкин, А.Б.Агапов, П.В.Анисимов, И.Ф.Бартыков, Д.Н.Бахрах, К.С.Бельский, Р.Ф.Васильев, И.И.Веремеенко, И.А.Галаган, П.С.Дагель, П.Ф.Елисейкин, В.В.Игнатенко, А.П.Коренев, В.А.Куклин, А.Е.Лунев, И.В.Максимов, В.М.Манохин, М.Я.Масленников, А.И.Несторов, Е.Н.Пастушенко, Л.Л.Попов, М.Я.Саввин, Н.Г.Салищева, А.В.Симухин, В.Д.Симухин, Ю.Н.Слепченко, Ю.П.Соловей, Ю.Н.Старилов, М.С.Студеникина, Н.Ю.Хаманева, А.П.Шергин и др.), о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (М.В.Баглай, Н.М.Добрынин, С.М.Ермаков, О.Н.Зайцева, В.В.Игнатенко, Л.М.Карапетян, Б.С.Крылов, О.Е.Кутафин, В.Н.Лысенко, С.В.Нарутто, М.С.Студеникина, Ю.А.Тихомиров, ИА.Умнова, Т.Я.Хабриева, В.А.Черепанов, А.Н.Чертков, В.Е.Чиркин, Л.Д.Чушнякова, И.И.Шувалов и др.), о систематизации законодательства (С.С.Алексеев, С.В.Бошно, Г.В.Васильева, А.Б.Венгеров, В.В.Игнатенко, В.Б.Исаков, А.Ф.Казьмин, Д.А.Керимов, А.П.Коренев, М.В.Костенников, А.С.Пиголкин, Л.И.Поспелова, Р.А.Ромашов, С.Л.Сергевнин, М.С.Студеникина, А.А.Ушаков, А.Н.Чертков, А.Ф.Шебанов и др.), об организации государственного управления, административного контроля, надзора и административно-юрисдикционной деятельности (Н.И.Авдеенко, Н.Г.Александров, А.А.Андриасян, Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, В.Н.Бойко, В.М.Вдовенков, И.А.Галаган, И.Л.Давитнидзе, В.И.Ивакин, А.В.Калмыкова, А.П.Клюшниченко, Ю.М.Козлов, Е.Ю.Корчагина, Б.М.Лазарев, В.К.Мамутов, И.Е.Махров, А.В.Мицкевич, Н.А.Морозова, М.И.Никулин, Ю.К.Осипов, Ю.А.Петров, В.В.Пылин, Б.В.Россинский, М.Л.Слепцов, В.Д.Сорокин, М.С.Студеникина, А.А.Уваров, В.Н.Хорьков, А.В.Шаров, А.П.Шергин, К.Ф.Шеремет, Ю.В.Шмелев, Ц.А.Ямпольская).
Но монографические исследования по теме правового регулирования административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, до настоящего времени не предпринимались, а обширный материал законодательного регулирования административной ответственности субъектами Российской Федерации дальневосточного региона системному научному анализу и осмыслению практически не подвергался.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа: Амурской области, Еврейской автономной области, Корякского автономного округа, Магаданской области, Приморского края, Республики Саха (Якутия), Сахалинской области и Хабаровского края.
В исследовании использованы как действующие нормативные правовые акты, так и нормативные правовые акты Российской Федерации, РСФСР, Союза ССР и субъектов Российской Федерации, утратившие силу или не подлежащие применению, но представляющий научный интерес.
Методологической основой исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой, статистический).
Эмпирическую основу исследования составили 27 постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, 2 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 7 постановлений (решений) судов общей юрисдикции, арбитражных судов и административных органов по конкретным делам.
В исследовании нашли применение также статистические материалы о деятельности административных органов: органов внутренних дел, государственной жилищной инспекции, административно-технической инспекции, административных комиссий и других. Кроме того, диссертантом использованы материалы рабочей группы Законодательной Думы Хабаровского края по разработке Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях (2003-2004 гг.), материалы временной комиссии Законодательной Думы Хабаровского края по совершенствованию законодательства Хабаровского края об административных правонарушениях (2005 г.) и другие материалы по региональной законотворческой деятельности.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере установления административной ответственности органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования составляют правовые нормы об административной ответственности, устанавливаемые законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Целью исследования является теоретическое осмысление современного состояния и тенденций развития правового регулирования административной ответственности органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Задачи исследования обусловлены поставленной целью и заключаются в следующем:
- выявить содержание административной ответственности как предмета ведения органов государственной власти и определить ее место среди конституционно определенных предметов ведения;
- проанализировать правовые нормы, регулирующие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере административной ответственности, и выявить полномочия каждого уровня федеративной системы по нормативно-правовому регулированию указанной сферы общественных отношений;
- рассмотреть правовые формы регулирования административной ответственности законодательными органами субъектов Российской Федерации и выявить достигнутую степень систематизации законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и тенденции развития системы нормативно-правовых актов субъектов Федерации в области административной ответственности;
— исследовать содержание законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (на примере дальневосточного региона), выявить наиболее характерные варианты установления составов административных правонарушений, административных наказаний за их совершение, полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях и подведомственности дел об административных правонарушениях, а также дать характеристику законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях с позиций его правомерности, практической целесообразности и научной обоснованности;
- выявить недостатки, связанные с правовым регулированием административной ответственности субъектами Российской Федерации, и выработать рекомендации по их устранению.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое в юридической науке монографическое системное исследование на примере Дальневосточного федерального округа проблем правового регулирования административной ответственности законами субъектов Российской Федерации. В диссертации раскрыта и проанализирована компетенция законодательных органов субъектов Российской Федерации в сфере установления административной ответственности, выявлены недостатки в правовом регулировании административной ответственности, устанавливаемой законами субъектов Федерации, и внесены предложения по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Административная ответственность как предмет ведения в своем нормативном аспекте (как предмет законодательного регулирования) ограничена, по сравнению с научным пониманием административной ответственности, и тождественна только законодательству об административных правонарушениях.
2. В связи с неопределенностью понятия «вопросы федерального значения», использованного в ст. 1.3 КоАП РФ для определения предметов ведения Российской Федерации, для более четкого определения полномочий законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе для урегулирования вопроса о допустимости установления административной ответственности за нарушения в тех сферах общественных отношений, предметы ведения по которым четко не разграничены федеральным законом, и для прекращения неконституционной практики восполнения в региональных законах субъектного состава административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, предлагается усовершенствовать статью 1.3 КоАП РФ, изложив ее название: «Предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях» - и дополнив ее частями 5-7 следующего содержания:
«5. К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:
1) административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, если ответственность за такие нарушения не установлена федеральным законом;
2) полномочий мировых судей, органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
3) полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
4) смягчающих обстоятельств, не предусмотренных частью 1 статьи 4.2 настоящего Кодекса;
5) правового статуса коллегиальных органов (за исключением комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
6. Законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях может устанавливаться административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если полномочия по установлению правил и норм по таким предметам ведения не отнесены федеральным законом к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
7. В случае, если настоящим Кодексом установлена административная ответственность за нарушение правил и норм отдельными категориями лиц, законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях не может быть установлена административная ответственность за нарушение этих же правил и норм другими категориями лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом.».
3. Систематизация законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, проводимая после принятия КоАП РФ 2001 года, имеет характер консолидации, но осложнена рядом типичных дополнительных признаков: 1) приведением законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством; 2) усовершенствованием (редактированием) ранее действовавших и установлением новых правовых норм; 3) формулированием общих для консолидированного закона правовых норм; 4) усложнением структуры законов об административных правонарушениях; 5) в ряде случаев - полной систематизацией законодательства субъекта Федерации об административных правонарушениях.
4. При установлении административных наказаний за совершение административных правонарушений законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации связаны принципом соразмерности, выявленным в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. В соответствии с этим принципом при определении верхнего предела административного наказания в законах субъектов Российской Федерации не может быть превышен предел административного наказания, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях за совершение административного правонарушения, посягающего на однородный объект федерального значения.
5. Подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, определяется по трем типичным моделям:
- первая модель характеризуется наличием мировых судей, которые рассматривают важнейшие дела, развернутой системой органов отраслевой и внутриотраслевой компетенции, которые рассматривают профильные дела, а также наличием административных комиссий, которые рассматривают основную массу дел об административных правонарушениях;
- вторая модель отличается преобладающей ролью мировых судей и неразвитой системой прочих органов административной юрисдикции, которые наделены незначительной компетенцией;
- третьей модели свойственна развернутая система органов отраслевой и внутриотраслевой компетенции, рассматривающих профильные дела, при отсутствии в системе субъектов административной юрисдикции мировых судей и незначительной компетенции административных комиссий.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и выводами. В диссертации дан систематический обзор законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (на примере дальневосточного региона), сделан ряд теоретических обобщений и сформулированы некоторые научно новые выводы о современном состоянии и тенденциях развития правового регулирования административной ответственности в субъектах Российской Федерации.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные автором обобщения и выводы и выработанные им научные рекомендации использованы при разработке Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях от 26 мая 2004 года № 185 и связанных с ним исторически (в рамках обмена опытом) или системно законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также могут быть использованы в дальнейшем для совершенствования законодательства об административных правонарушениях и практики его применения. Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в образовательном процессе высших учебных заведений при преподавании дисциплин «Административное право Российской Федерации», «Административная ответственность» и «Региональное право».
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации, полученные в ходе исследования, отражены в подготовленных диссертантом 6 публикациях, а также в его выступлениях на научно-практической конференции, посвященной 65-летию юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права (г. Хабаровск, 6 октября 2004 г.), семинаре в Законодательной Думе Хабаровского края с главами муниципальных образований и депутатами представительных органов местного самоуправления городов и районов Хабаровского края на тему: «О Кодексе Хабаровского края об административных правонарушениях» (г. Хабаровск, 23-24 июня 2004 г.), депутатских слушаниях в Законодательной Думе Хабаровского края на тему: «О практике работы по применению Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях» (г. Хабаровск, 26 апреля 2005 г.), заседаниях рабочей группы Законодательной Думы Хабаровского края по подготовке Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях (г. Хабаровск, 2003-2004 гг.) и заседаниях временной комиссии Законодательной Думы Хабаровского края по совершенствованию законодательства Хабаровского края об административных правонарушениях (г. Хабаровск, 2005 г.).
Структура исследования обусловлена его целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы. Основные выводы проведенного исследования и выработанные рекомендации обобщенно представлены в заключении.
Место административной ответственности в системе вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
Российский федерализм основывается на конституционном разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Понятие предмета ведения было законодательно закреплено в ст. 2 Федерального закона от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1, в настоящее время утратившего силу. Предмет ведения определялся как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации (предмет ведения Российской Федерации), либо и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации (предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), либо к компетенции субъектов Российской Федерации (предмет ведения субъектов Российской Федерации). В настоящее время Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , инкорпорировавший в главу IV нормы об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не дает легального определения понятия «предмет ведения».
В ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации была высказана правовая позиция, в соответствии с которой понятие предмета ведения также связывается со сферой общественных отношений. Так, из п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25.12.2003 г. № 455-0 об отказе в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы о проверке конституционности абзаца девятого статьи 2 и пункта 3 статьи 29 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» вытекает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в сферах общественных отношений. Тем самым Конституционный Суд РФ, по сути, приравнивает предмет ведения к сфере общественных отношений.
Однако в п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.1998 г. № 145-0 по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях4 более определенно указано, что предмет ведения составляет регулирование сферы общественных отношений. Из этого решения Конституционного Суда РФ вытекает понимание под предметом ведения полномочий по регулированию соответствующей сферы общественных отношений, а не самой сферы общественных отношений. Однако при таком подходе наблюдается некоторое смешение понятий предмета ведения и понятия полномочий. Впрочем, за свою многолетнюю деятельность Конституционный Суд Российской Федерации никогда не ставил перед собой задачу дать точное определение понятия «предмет ведения», так что имеющиеся разночтения по данному вопросу в решениях Конституционного Суда можно объяснить технико-юридической недоработкой.
В юридической науке под предметом ведения понимают конкретную сферу жизнедеятельности общества, круг общественных отношений и государственных дел, в которой правомочен действовать в соответствии с законом государственный орган5. Однако И.А.Умнова справедливо отмечает, что наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения, закрепленных в ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, представлены также конкретные полномочия, государственные функции, отрасли законодательства, объекты ведения6. И для целей настоящей работы необходимо обратить внимание на то, что Конституция РФ признает предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации именно административное и административно-процессуальное законодательство (составной частью которых является законодательство об административных правонарушениях), а не соответствующие сферы общественных отношений.
Предмет ведения имеет, прежде всего, нормативное выражение, представляет собой деятельность органов законодательной власти. С этой точки зрения, административная ответственность как предмет ведения может считаться тождественной законодательству об административных правонарушениях - отрасли российского законодательства, представляющей собой совокупность законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения административной ответственности за совершение административных правонарушений
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере административной ответственности
Законодательство об административных правонарушениях (законодательство об административной ответственности) как часть административного и административно-процессуального законодательства находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такое местоположение данного предмета ведения означает выделение двух групп прав и обязанностей - полномочий Российской Федерации и субъектов в ее составе . Совместное ведение предполагает отнесение вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов и двухуровневое нормативно-правовое регулирование .
В юридической науке в качестве современных тенденций развития российской правовой системы отмечаются: ориентация законодателя на ограничение сферы договорного регулирования отношений по предметам совместного ведения и утверждение основополагающей роли законодательной регламентации в этой сфере; ориентация на минимизацию различий в статусе субъектов Российской Федерации в соответствии с принципом их равноправия как между собой, так и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; ориентация на учет политических, экономических, социальных, этнических, географических и иных особенностей субъектов Федерации в процессе правового регулирования отношений по предметам совместного ведения6 .
В соответствии с данными тенденциями Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года более аккуратно подходит к вопросам равноправия субъектов Федерации и разграничению предметов ведения67. Развитие административного законодательства с конца 1990-х годов идет под влиянием разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами68. При разработке КоАП РФ 2001 года в качестве одной из задач также ставилось установление в соответствии с Конституцией РФ новых норм о компетенции РФ и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях . В целом данная задача в КоАП РФ 2001 года решена, хотя имеются и отдельные недочеты в правовом регулировании.
В соответствии с ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Помимо перечисленных законодательных полномочий, в ведении Российской Федерации находится также установление: пределов (минимальных и максимальных), в которых устанавливаются и назначаются административные наказания; полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ; подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ; общих правил подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации70.
Предметы ведения субъектов Российской Федерации в КоАП РФ прямо не определены, но из норм Конституции РФ и федеральных законов можно сделать заключение, что к ведению субъектов Российской Федерации относится установление: 1) административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. ст. 72, 76 Конституции РФ, ст. ст. 1.1, 1.3 КоАП РФ, подп. 39 п. 2 ст. 263 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»71); 2) подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ); 3) полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ) . Данный перечень вполне обоснованно иногда дополняется и другими полномочиями законодательных органов субъектов Федерации: например, полномочиями устанавливать смягчающие обстоятельства, не указанные в ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ, и полномочиями образовывать коллегиальные органы административной юрисдикции
Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в определении составов административных правонарушений
В соответствии с подп. 39 п. 2 ст. 263 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Верховенство федеральных законов на всей территории России исключает необходимость принятия на уровне субъектов Российской Федерации правовых актов о введении в действие федеральных законов, включения федеральных норм в правовые акты субъектов Российской Федерации150.
Особенная часть законодательства об административных правонарушениях состоит из административных запретов. Административно-правовой запрет - это обусловленная социальной необходимостью форма и мера государственно-властного общеобязательного веления, которая предупреждает об опасности совершения неправомерных действий и имеет целью предотвратить нежелательное поведение в сфере управления общественными отношениями, которое может причинить ущерб государственным, общественным или личным интересам. Полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации по установлению административных запретов в законодательстве об административных правонарушениях, таким образом, включают правовую возможность устанавливать составы административных правонарушений по вопросам, не имеющим федерального значения и урегулированным нормативными правовыми актами субъектов Федерации или органами местного самоуправления, а также определять административные наказания за совершение указанных административных правонарушений.
Особенная часть КоАП РФ охраняет круг общественных отношений, далеко выходящий за рамки предметов исключительного ведения Российской Федерации и полномочий федеральных государственных органов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Например, ст. 5.27 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда (предмет совместного ведения152), ст. 5.35 - за неисполнение родителями и иными законными представителями обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних (предмет совместного ведения ), ст. 8.4 - за нарушение законодательства об экологической экспертизе (предмет совместного ведения154), ст. 8.8 - за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (предмет совместного ведения155), ст. 8.14 - за нарушение правил водопользования (предмет совместного ведения ), ст. 9.4 - за нарушение обязательных требований строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства (предмет совместного ведения157) и т.д. Более того, отдельные вопросы, охраняемые перечисленными статьями КоАП РФ, в соответствии с установленным федеральным законом разграничением предметов ведения и полномочий, регулируются только субъектами Российской Федерации или органами местного самоуправления.
В КоАП РФ для федеральных государственных органов усматривается расширение нормативных и правоприменительных полномочий охранительной направленности, по сравнению с аналогичными полномочиями регулятивной направленности. Соответственно, компетенция субъектов Федерации в деле установления административных запретом сужена, по сравнению с их регулятивной компетенцией. Существует относительно немного сфер общественных отношений, оставшихся за пределами охранительных норм КоАП РФ.
К объектам административно-правовой охраны, наиболее часто встречающимся в законодательстве субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, относятся следующие.
1. Общественные отношения, связанные с осуществлением государственной власти субъекта Российской Федерации и порядком государственного управления158, в том числе связанные с выполнением законных требований депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, с использованием герба, флага, гимна и наград субъекта Российской Федерации, с соблюдением должностными лицами органов государственной власти установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, с введением платных услуг, с осуществлением закупок для государственных нужд, ведением реестра объектов государственной собственности.
2. Общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления и порядком муниципального управления159, в том числе связанные с исполнением решений органов местного самоуправления и сходов граждан, с рассмотрением обращений граждан в органы местного самоуправления, с исполнением законных требований должностных лиц органов местного самоуправления, с проведением муниципального контроля (надзора), с предоставлением информации и документов органам местного самоуправления и их должностным лицам, с использованием символики муниципальных образований, с соблюдением должностными лицами органов местного самоуправления установленного порядка распоряжения муниципальной собственностью, с участием в работе органов местного самоуправления, с дачей пояснений органам местного самоуправления и их должностным лицам, с введением платных услуг, с осуществлением закупок для муниципальных нужд.
3. Общественный порядок и общественная безопасность16 , в том числе тишина и спокойствие граждан, нанесение надписей и рисунков, публичные объявления, соблюдение порядка при проведении спортивно-зрелищных, культурных и иных массовых мероприятий, навязчивое приставание к гражданам, употребление (распитие) алкогольной и спиртосодержащей продукции и пива в общественных местах, порядок организации и осуществления нестационарной торговли, рынков и ярмарок, применение пиротехнических изделий, организация и проведение азартных игр в общественных местах, соблюдение режимных зон вокруг учреждения исполнения наказания и следственных изоляторов.
Установление полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях
Важной частью компетенции законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях является определение должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами этих субъектов Российской Федерации. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях практически не вводит ограничений законодательного усмотрения субъектов Российской Федерации в этой части. В ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ предусматривается лишь то, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.
Полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях могут быть наделены категории должностных лиц, выделяемых по признаку принадлежности к публичной власти: 1) федеральные государственные служащие; 2) государственные служащие субъекта Российской Федерации; 3) муниципальные служащие; 4) должностные лица организаций, учреждений, предприятий и объединений.
1. Федеральные государственные служащие могут быть уполномочены субъектами Российской Федерации составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами этого субъекта Федерации, только в случае, если это разрешено федеральным законом. В настоящее время наиболее актуальным является вопрос о возможности наделения полномочиями составлять протоколы сотрудников милиции.
В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 10 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 г. № 1026-1 «О милиции»211 милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях. Милиция разделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (местную милицию). У криминальной милиции особые функции, а обязанность осуществлять производство по делам об административных правонарушениях возложена на милицию общественной безопасности в соответствии с п. 4 Положения о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации
К основным задачам милиции общественной безопасности отнесены обеспечение личной безопасности граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений. Данные сферы находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и обозначены в Конституции Российской Федерации как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, административное и административно-процессуальное законодательство (п. п. «б», «к» части 1 ст. 72). В соответствии с частью второй ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 4 Закона Российской Федерации «О милиции» милиция в своей деятельности руководствуется, помимо прочих нормативных актов, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий. На основании этой нормы законы субъекты Российской Федерации могут уполномочивать сотрудников милиции общественной безопасности составлять протоколы об административных правонарушениях. При этом закон субъекта Федерации может уполномочить сотрудников милиции составлять протоколы об административных правонарушениях только в пределах задач и функций тех органов внутренних дел и их структурных подразделений, в которых проходят службу сотрудники милиции.
В частности, Государственная инспекция безопасности дорожного движения осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. ГИБДД обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства. На ГИБДД возложено, помимо других обязанностей, осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации производства по делам об административных правонарушениях (п.п. 1, 2, 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения ЛІТ
Министерства внутренних дел Российской Федерации ). Исходя из этого полномочия сотрудников ГИБДД в области составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должны быть ограничены только сферой обеспечения безопасности дорожного движения.
