Содержание к диссертации
с.
Список сокращений 3
Введение 4
Глава I. Управление государственным имуществом в субъектах Российской Федерации
1. Понятие, цели и задачи управления государственным имуществом
в субъектах РФ. Формы и методы управления 15
2. Отраслевое и межотраслевое управление государственным
имуществом: понятие, признаки и субъекты 32
3. История развития управления государственным имуществом... 38 Глава II. Правовое положение органов управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации
1. Органы управления государственным имуществом в субъектах РФ: структура, принципы построения, правовая основа деятельности .. 50 2. Компетенция органов управления государственным имуществом в
субъектах РФ 64
3. Функции управления государственным имуществом 81
Глава III. Проблемы нормативно-правового регулирования управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации
1. Основные проблемы правового регулирования управления
государственным имуществом 98
2. Перспективы развития российского законодательства,
регламентирующего отношения в области управления
государственным имуществом 137
Заключение 176
Нормативные акты 182
Специальная литература 201
Структура органа управления государственным имуществом субъекта Российской
Федерации 210
Список сокращений
Белгород, изв.
БКРФ
Бюл. Белгород, обл. Думы
Бюл. ВС РФ
Бюл. нормат. актов фед. орг.
ВАС РФ
Ведомости
Вед.
ВС РФ
Вестник ВАС РФ
Вопр. экономики Вестник КС РФ ГКИ РСФСР (РФ)
ГКРФ
ГУГИ
Журн. рос. права
Информ. вестн.
Информ. бюл.
КУГИ
объекты СКБ
000 ОРО ФКЦБ
Офиц. вест.
Рос. газ.
РФФИ
Рос. эконом, журн.
СНПА Белгород, обл.
Сов. государство и право СПР адм. обл.
СЗРФ
САП РСФСР (РФ)
ФКЦБ
Белгородские известия Бюджетный кодекс Российской Федерации Бюллетень Белгородской областной Думы Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации Бюллетень нормативные актов федеральных органов исполнительной власти
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР (РСФСР, РФ) Ведомости администрации Липецкой области Верховный Суд Российской Федерации Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Вопросы экономики
Вестник Конституционного суда Российской Федерации Государственный комитет РСФСР (РФ) по управлению государственным имуществом Гражданский кодекс Российской Федерации Главное управление государственного имущества Государственное унитарное предприятие Журнал российского права Закрытое акционерное общество Информационный вестник Информационный бюллетень
Комитет по управлению государственным имуществом объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения
Общество с ограниченной ответственностью Орловское региональное отделение Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Официальный вестник Российская газета
Российский фонд федерального имущества Российский экономический журнал Сборник нормативных правовых актов Белгородской области
Советское государство и право
Сборник постановлений и распоряжений
администрации области
Собрание законодательства Российской Федерации Собрание актов Президента и Правительства РСФСР (РФ) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена отсутствием специальных познаний в науке административного права, посвященных управлению государственным имуществом, а также недостаточной взаимосвязью между отраслевым изучением вопросов регулирования отношений с государственным имуществом в административном, гражданском праве и экономической науке.
В ряду сложных и актуальных проблем, с решением которых связаны процессы стабилизации отечественной экономики и ее последующее устойчивое развитие, следует выделить такой аспект управления, как управление государственным имуществом.
Исследование управления государственным имуществом в субъекте
Российской Федерации на примере Центрально-Черноземного региона позволило
выявить ряд организационно-правовых проблем. Это обусловлено тем, что после
разграничения собственности в Российской Федерации и наделения субъектов
Российской Федерации имуществом возникли трудности, связанные с
реализацией права собственности публичными образованиями. Эффективность
управления государственным имуществом зависит от рационального
использования «триады» правомочий собственника: полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом.
Государственная собственность сочетает принципиальные положения двух подсистем права - публичного и частного. Вопрос о собственности, традиционно считающийся одним из основных в гражданском праве, - одна из составных частей в процессе реализации права государственной собственности. Другой составной частью правового регулирования права собственности с участием субъекта Российской Федерации являются положения административного права как наиболее специфического и приемлемого для управления государственным имуществом.
Отсутствие концептуальных работ, рассматривающих управление государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, также
5
оказывает негативное влияние на процесс управления. Имеющиеся теоретические
исследования ограничены преимущественно определением принципов
построения системы органов исполнительной власти, деятельности федеральных
органов государственной власти в процессе управления федеральным
имуществом.
Разработка региональной политики сведена, в основном, к оперативным действиям властей всех уровней, связанным с решением текущих задач и не ориентирована на перспективу. Она не обеспечивает полноценного учета специфики территорий и не позволяет должным образом использовать особенности пообъектного состава государственного имущества.
Таким образом, выработка эффективной политики взаимодействия органов государственной власти, направленной на повышение эффективности управления государственным имуществом, является актуальной в теоретическом и практическом аспектах задачей, призванной обеспечить продуктивное использование имеющегося экономического потенциала территорий, развитие межотраслевых и межрегиональных связей.
Степень разработанности проблемы. Изучению теории управления уделяют большое внимание представители как юридической, так и экономической науки. Большой интерес ученых к этой проблеме стал причиной появления различных взглядов, концепций, порой кардинально отличающихся друг от друга. Между тем в теории управления выработаны и общие подходы, которые были взяты за основу в процессе исследования особого, специфического вида управления - управления государственным имуществом.
Несмотря на практическое отсутствие исследований в сфере государственного управления имуществом в субъектах Российской Федерации, теоретические основы его формирования в современной теории права в скором времени начнут складываться.
Многие принципиальные вопросы, в том числе связанные с определением характера, сфер и форм взаимодействия государственных органов в контексте реализации полномочий субъекта Российской Федерации как собственника
6 имущества, учитывающие географические, социально-экономические условия функционирования субъектов Российской Федерации, состав имущества, пока только обозначены. Отсюда — потребность в формировании четких и стабильных организационно-правовых основ управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, теоретическом анализе их сущности и содержания, определении перспективных точек роста доходной части бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации за счет эффективного управления имуществом.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения,
формирующиеся в процессе управления государственным имуществом
субъектов Российской Федерации: Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой и Тамбовской областей.
Предмет исследования - организационно-правовые проблемы управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации на примере областей Центрально-Черноземного региона.
Цель и задачи исследования. Цель заключается в изучении управления государственным имуществом, комплексном анализе проблем, возникающих в процессе управления государственным имуществом субъектов Российской Федерации - областей Черноземья: Белгородской, Тамбовской, Курской, Липецкой, Воронежской и выработке основных направлений решения этих проблем, в частности, путем совершенствования российского законодательства.
Реализация этой цели потребовала решения комплекса взаимосвязанных
задач, направленных на разработку концептуального подхода к формированию
эффективного управления государственным имуществом субъекта Российской
Федерации; определение сущности, основных функций и принципов
государственного управления; раскрытие содержания управления
государственным имуществом субъектов Российской Федерации; выявление
противоречий, возникающих в процессе реализации государственного управления
имуществом; обозначение основных проблем правового регулирования
управления государственной собственностью и правоприменительной
7 деятельности органов власти; обоснование перспективных направлений развития законодательной базы в области управления государственным имуществом.
Методологические основы исследования. При проведении
диссертационного исследования использовались такие методы, как исторический,
семантический, диалектический, формально-юридический, системный,
сравнительно-сопоставительный, абстрагирования, функциональный.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных авторов в области права, истории и экономики. При раскрытии теоретических вопросов использованы научные труды А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, А. В. Бенедиктова, А. А. Гришковца, А. В. Дозорцева, И. В. Ершовой, Н. А. Игнатюк, А. А. Кармолицкого, И. Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, Б. М. Лазарева,
A. Е. Лунева, В. Д. Мазаева, В. М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева,
B. В. Полянского, Л. Л. Попова, В. С. Прониной, Ю. Н. Старилова,
Ю. А. Тихомирова, Е. С. Фролова, В. А. Юсупова.
В процессе анализа управления государственным имуществом, определения основных проблем и путей совершенствования российского законодательства в области регулирования отношений с участием государственной собственности были изучены работы представителей науки административного и гражданского права, а также специалистов в области экономики: Б. Акбашева, В. Андреева, В. Андрианова, В. Артемова, А. Ахмедуева, Е. Бариновой, Э. X. Браевой, В. С. Белых, А. Головизнина, В. Гребенникова, А. Грибанова, Г. Давыдова, В. А. Дозорцева, Н. Дорогова, А. В. Дягилева, Т. В. Закупень, С. Зинченко, В. Зотова, А. Еремина, И. В. Ершовой, В. П. Камышанского, О. П. Кашковского, С. Корх, В. И. Кошкина, В. Лапина, В. В. Лаптева, В. Лексина, В. Лобанова, О. Г. Ломидзе, Д. С. Львова, В. К. Мамутова, В. С. Мартемьянова, Э. Р. Мартиросяна, В. Маршева, Б. Мильнер, В. П. Мозолина, А. Некипелова, И. Б. Новицкого, М. Нюренберга, А. В. Оболонского, В. Н. Петухова, В. П. Попова, В. Преснякова, Д. Пяткова,
8 А. Д. Радыгина, С. А. Сосны, Е. А. Суханова, Э. В. Талапиной, В. В. Толстошеева, Е. Торкановского, О. Ускова, А. Улюкаева, Н. В. Федоренко, С. А. Хохлова, Л. Чеговадзе, О. Щелчкова, Л. В. Щенниковой, Н. Щербаковой, Р. М. Энтова, Ц. А. Ямпольской.
В основе исследования становления и развития государственного аппарата управления имуществом публично-правовых образований лежат труды историков: Т. Г. Архиповой, Н. П. Ерошкина, Т. П. Коржихиной, Т. М. Смирновой, А. Д. Степанских, В. А. Цикулина.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, в том числе и правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В работе использовались законодательные и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Белгородской, Тамбовской, Курской, Липецкой, Воронежской областей, а также судебные акты.
Научная новизна исследования. В диссертации обоснован концептуальный подход к управлению государственным имуществом, включающий в себя цели и функции государственного управления в региональной экономике, его условия и принципы, структуру органа управления государственным имуществом субъекта Российской Федерации. Кроме того определены основные проблемы, возникающие при управлении государственным имуществом, и найдены пути их решения.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. На основе анализа нормативных правовых актов и теории административного права раскрыто содержание понятия «управление государственным имуществом субъектов Российской Федерации».
Управление государственным имуществом субъектов Российской Федерации представляет собой организационно-распорядительную деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их
9 компетенции по принятию решений, исполнению решений и контролю за их исполнением в сфере реализации полномочий собственника в отношении:
1) государственного имущества закрепленного за государственными
унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и
оперативного управления;
имущества, составляющего казну субъекта Российской Федерации;
имущественных прав субъектов Российской Федерации, вытекающих из участия в деятельности юридических лиц.
2. На федеральном уровне предлагается нормативно урегулировать:
понятие, цели и задачи управления государственным имуществом; способы
осуществления управленческих функций; систему органов управления
государственным имуществом и круг их полномочий; принципы взаимодействия
между органами государственной власти, а также разграничения полномочий
между ними в сфере имущественных отношений. Достижение результата видится
в принятии Федерального закона «Об основах управления государственной и
муниципальной собственностью», регулирующего общие вопросы управления и
распоряжения государственной собственностью, основы управления
государственным имуществом субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований.
Структура органа управления имуществом субъекта Российской Федерации должна быть основана на функциональном принципе. Сущность такого формирования заключается в том, что структурные подразделения органа управления государственным имуществом создаются для выполнения какой-либо определенной функции, управления конкретными объектами права государственной собственности субъекта Российской Федерации.
Для совершенствования управления имуществом казны предлагается внести изменения в Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 119-ФЗ «Об акционерных обществах» и Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» в части закрепления возможности участия (запрета на участие) публично-правового образования в
10 обществах с ограниченной ответственностью и акционерных обществах, чтобы на практике не происходило отождествление правосубъектности публичного образования с компетенцией органа государственной власти. В этой связи предлагается:
изложить п. 4. ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 119-ФЗ «Об акционерных обществах» в следующей редакции: «4. Общества, учредителями которых от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, выступают органы государственной власти и местного самоуправления, могут быть только открытыми.»;
изложить ч. 1 п. 2 ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» в следующей редакции: «2. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не вправе выступать участниками обществ.».
Для повышения эффективности управления пакетами акций, принадлежащих субъектам Российской Федерации на праве собственности, необходимы: создание специальных обучающих курсов для представителей государства (субъектов РФ); законодательная регламентация процесса выбора представителя государства (субъектов РФ) в акционерные общества по итогам конкурса; заключение договора с победителем конкурса; определение ответственности за результаты управления пакетом акций.
Обоснованы предложения по совершенствованию законодательства, связанного с процессом управления государственными унитарными предприятиями. Предлагается:
- в ч. 3 п. 2 ст. 48 ГК РФ исключить слова: «или ином вещном праве»;
- дополнить ст. 295 ГК РФ п. 3 следующего содержания: «3. Собственник имущества, закрепленного за унитарным предприятием, не вправе изымать имущество и распоряжаться им по своему усмотрению.». Соответствующие дополнения внести в ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», дополнив ее п. 6 следующего содержания: «6. Собственник
имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, не вправе изымать имущество и распоряжаться им по своему усмотрению.»;
- дополнить ст. 656 ГК РФ п. 2 следующего содержания:
«2. Арендодателем государственного или муниципального унитарного
предприятия, как имущественного комплекса, выступает орган государственной
власти в рамках его компетенции, установленной актом, определяющим статус
этого органа». Пункт 2 ст. 656 ГК РФ считать соответственно п. 3.
В п. 3 ст. 656 ГК РФ слова: «Права арендодателя» заменить словами: «Права
арендуемого предприятия»;
- правовой статус руководителя государственного унитарного предприятия должен определяться нормативным актом, в котором отражается порядок назначения руководителя (посредством проведения конкурса бизнес-планов), его аттестации, отчетности и ответственности за результаты деятельности.
7. Для совершенствования законодательства, регламентирующего правовое положение учреждений и процесс управления имуществом, закрепленным за государственными учреждениями на праве оперативного управления, предлагается:
- предусмотреть в нормативных правовых актах, в частности в
Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях», обязанность собственника финансировать государственные
учреждения;
- законодательно закрепить, что самостоятельное распоряжение государственным учреждением доходами и имуществом, приобретенным от разрешенной предпринимательской деятельности, является особым вещным правом. В этой связи считаем необходимым внести изменения в ст. 298 ГК РФ, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а также «профильные» законы, такие как Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании», Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» в части закрепления режима такого имущества;
на законодательном уровне закрепить право государственного учреждения сдавать имущество в аренду только с согласия собственника;
в нормативных правовых актах предусмотреть обязательное заключение договоров о передаче имущества в оперативное управление.
Практическая значимость исследования. Положения работы применимы в процессе преподавания в вузах учебного курса «Административное право», а также учебном процессе при подготовке специалистов по государственному и муниципальному управлению.
Апробация результатов исследования. Результаты исследований внедрены в работу главного управления государственного имущества администрации Воронежской области и были использованы при разработке законодательных и нормативных правовых актов в сфере управления государственным имуществом. При участии диссертанта разработан ряд проектов нормативных правовых актов Воронежской областной Думы и администрации области, которыми руководствуются органы власти области в процессе управления имуществом. Это: закон Воронежской области от 19 октября 2001 г. № 23-Ш-ОЗ «О перечислении части прибыли областными государственными унитарными предприятиями»; закон Воронежской области от 16 июля 2004 г. № 41-03 «О прогнозном плане (программе) приватизации государственного имущества Воронежской области на 2004 - 2006 годы»; постановление Воронежской областной Думы и администрации Воронежской области от 10 апреля 2000 г. № 1356/328 «Об утверждении положения «О порядке приобретения имущества в собственность Воронежской области» (утратило силу); постановление Воронежской областной Думы от 31 октября 2002 г. № 482-Ш-ОД «О положении о сдаче в аренду государственных унитарных предприятий Воронежской области как имущественных комплексов»; постановление Воронежской областной Думы от 18 ноября 2004 г. № 1042-Ш-ОД
13 «Об аренде государственного областного имущества»; постановление администрации Воронежской области от 21 декабря 2000 г. № 1235 «Об итогах инвентаризации областной собственности и порядке ее использования»; распоряжение администрации Воронежской области от 4 апреля 2001 г. № 596-р «О первоочередных мерах по управлению областными государственными унитарными предприятиями»; постановление администрации Воронежской области от 28 апреля 2001 г. № 441 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Воронежской области»; постановление администрации Воронежской области от 28 февраля 2002 г. № 231 «Об утверждении положения о главном управлении государственного имущества администрации области»; постановление администрации Воронежской области от 5 июля 2002 г. № 624 «Об утверждении актов, направленных на совершенствование управления областными государственными унитарными предприятиями и областными государственными учреждениями»; постановление администрации Воронежской области от 30 октября 2003 г. № 973 «О мерах по повышению эффективности использования областного имущества, закрепленного в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий Воронежской области»; постановление администрации Воронежской области от 21 июля 2004 г. № 661 «О разграничении полномочий»; постановление администрации Воронежской области от 28 января 2005 г. № 61 «О внесении изменений и дополнений в приложения к постановлению администрации Воронежской области от 5 июля 2002 г. № 624».
Работа выполнена на базе административного и гражданского
законодательства, при непременном учете особенностей публично-правового и
частно-правового регулирования управленческих отношений в сфере
собственности, с использованием федеральных и региональных нормативных правовых актов.
Структура диссертации представляет введение, три главы,
включающие восемь параграфов, заключение, приложение, список
В первой главе «Управление государственным имуществом в
субъектах Российской Федерации» даются общие определения и
рассматриваются такие онтологические элементы, как цели и задачи управления государственным имуществом. Эта глава посвящена изучению содержания понятий собственности, государственной собственности, государственного управления и управления государственным имуществом. В ходе исследования были выявлены особенности управления государственным имуществом на разных этапах развития государства.
Вторая глава «Правовое положение органов управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации» представляет элементы познания управления государственным имуществом, раскрывающиеся, прежде всего, через компетенцию органов управления имуществом. В этой главе рассматриваются структура, принципы построения органов управления государственным имуществом, правовая основа их деятельности, а также функции управления государственным имуществом.
Третья глава «Проблемы нормативно-правового регулирования
управления государственным имуществом в субъектах Российской
Федерации» посвящена основным проблемам процесса правового
регулирования управления государственным имуществом и перспективам развития российского законодательства в сфере государственного управлении имуществом. Здесь высказываются предложения по совершенствованию (развитию) законодательства, регламентирующего отношения в области управления государственным имуществом.
Заключение представляет собой обзор выводов и предложений, изложенных в диссертации. В приложении к диссертации приводится примерная структурная схема органа по управлению государственным имуществом субъекта Российской Федерации.
