Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Основы административно-правового регулирования вопросов государственного управления федеральным имуществом
1.1 Понятие государственного управления федеральным имуществом
2.1 Специальные административно-правовые принципы государственного управления федеральным имуществом
3.1 Законодательные основы государственного управления федеральным имуществом
Глава XI. Основные современные проблемы государственного управления федеральным имуществом
1.2 Совершенствование административно-правовых методов государственного управления федеральным имуществом
2.2 Оптимизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в области государственного управления федеральным имуществом
3.2. Некоторые административно-правовые аспекты осуществления антикризисных мер в области государственного управления федеральным имуществом
Заключение
- Понятие государственного управления федеральным имуществом
- Специальные административно-правовые принципы государственного управления федеральным имуществом
- Совершенствование административно-правовых методов государственного управления федеральным имуществом
- Оптимизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в области государственного управления федеральным имуществом
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеральное имущество представляет собой экономическую (материальную) основу существования Российского государства. По своему реальному объему и содержанию (в том числе по разнообразию входящих в его состав объектов) оно значительно превосходит и частное, и муниципальное имущество, и имущество, которое находится в собственности субъектов Российской Федерации. Во многом это обусловлено тем, что на протяжении всей отечественной истории государство выступало крупнейшим собственником, использующим накопленные ресурсы для решения самых разнообразных задач. Кроме того, в силу объективных причин, и, прежде всего, требований законодательства, многие объекты собственности могут и, самое главное, должны находиться исключительно в федеральной собственности.
Это объясняется главным образом тем, что Российская Федерация, будучи собственником, решает ряд проблем, далеких от традиционных целей классического собственника. К указанным проблемам относится, прежде всего, надлежащее использование федеральной собственности в качестве источника материального обеспечения решения важнейших общегосударственных задач: обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, политического экономического, социального и культурного развития России, укрепления обороноспособности страны и безопасности государства. Между тем, до настоящего времени не создан адекватный
правовой и административно-управленческий механизм
такого использования1. Все это делает научное
исследование административно правовых проблем
государственного управления федеральным имуществом весьма актуальным.
При этом нельзя не отметить, что господствовавшие
в обществе на протяжении последних десятилетий
негативные взгляды на государственную собственность и,
прежде всего федеральное имущество, как его основу,
постепенно становятся достоянием истории. Кризисные
процессы в мировой экономике вновь со всей
очевидностью доказали, что в условиях нестабильности
современного рыночного хозяйства государство
становится своеобразным кредитором последней
инстанции, единственным гарантом стабилизации. Для
многих сфер экономики вмешательство государства
становится элементарным условием выживания. При этом
формы такого вмешательства могут быть самыми
разнообразными, начиная от финансовых субсидий, льгот
и преференций и заканчивая национализацией
испытывающих трудности компаний. В качестве примера можно привести национализацию или иные формы
Этим, в частности, объясняется запредельно высокий уровень
противоправных посягательств на федеральное государственное
имущество. Только за январь - апрель 2008 года в этой сфере, по
данным МВД России, было совершено более 100 тысяч
правонарушений уголовно-правового характера, к ответственности
за которые было привлечено более 15 тысяч человек. (См.:
Президентский контроль. № 3. 2009. С. 47). При этом органами
прокуратуры за весь 2008 год в этой сфере было выявлено около
100 тысяч нарушений гражданско - и административно-правового
характера. Число случаев привлечения к гражданско-правовой
ответственности в составило 30 тысяч, а к ответственности по
административному праву - 16 тысяч.
(.
огосударствления целого ряда крупнейших банков США,
Великобритании, Германии, Бельгии, Исландии и ряда
других стран1. Другим, уже российским примером,
являются активные действия нашего государства по
минимизации последствий глобального экономического
кризиса, в частности, оказание непосредственной помощи
кредитным организациям, воздействие на рынок
посредством крупных государственных организаций
(акционерные общества с преобладающим участием в
уставном капитале государства, государственные
корпорации). В качестве наглядных образцов этого можно рассматривать принятие таких нормативных правовых актов, как Федеральные законы от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»2, от 27 октября 2 008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 г.»3, а утвержденный в ноябре 2 008 г. Правительством Российской Федерации План действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики (т.н.
1 Так еще в 2008 г. в США под контроль государства перешли три
из пяти крупнейших банковских учреждений страны, и два
крупнейших в мире агентства ипотечного кредитования. В Исландии
в 2008 году был фактически национализирован крупнейший частный
банк этого островного государства, в Бельгии подобная же мера
коснулась второго по значению банковского учреждения
королевства. Из последних примеров такого рода можно отметить
одобрение правительством Германии 18 февраля 2009 г. проекта
специального федерального закона, управомочившего германское
правительство принимать решения о национализации банков и
банковских учреждений, пользующихся государственной поддержкой.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2008'. № 42.
Ст.4698.
3 Российская газета. 2008. 28 октября.
«антикризисный план») , а также Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г2.
В этих условиях наличие у государства необходимых материальных ресурсов, мощного государственного сектора экономики, способного протянуть руку помощи своему рыночному коллеге, становится одним из важных условий преодоления кризиса. В XXI в. новое прочтение находит сформулированный выдающимся французским государственным деятелем кардиналом Ришелье и его последователями - меркантилистами - тезис о том, что принадлежащая государству собственность представляет собой главный нерв государства.
Применительно к современным российским условиям федеральное имущество должно рассматриваться не только исключительно как объект, подлежащий приватизации, но, прежде всего, как одна из основ обеспечения выполнения государством своих функций, а также как главнейший инструмент обеспечения конкурентоспособности российской экономики и важный источник пополнения доходной части федерального бюджета. Если говорить о последнем, то только от дивидентов, выплаченных компаниями с государственным участием, доходы государства в 2 007 году составили 55 миллиардов рублей3. Неслучайно, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2 008 г. «О бюджетной политике в 2009 - 2011 гг.» повышение качества управления
2 См.:
3 См.: Наш ответ Обаме. Итоги. 2009. 9 февраля. С. 7.
государственной собственностью и эффективности работы государственного сектора обозначено главой государства в качестве одной из приоритетных задач, на которых необходимо сосредоточиться Правительству Российской Федерации1.
В силу этого с уверенностью можно говорить о неизбежности радикальной смены парадигмы приоритетов: от безоглядного разгосударствления жизненно необходимо переходить к формированию действенной, эффективной, мобильной системы управления федеральным имуществом. Однако создание такой системы требует адекватной складывающимся новым условиям научной разработки соответствующих актуальных административно-правовых проблем государственного управления в указанной области. Представляется, что настоящее исследование может не только внести определенный вклад в осмысление упомянутых проблем, но и инициировать выработку соответствующих практических предложений, способных хотя бы отчасти снять «серьезную озабоченность», которую вызывает у российских ученых состояние правового регулирования вопросов управления федеральным имуществом2.
Все сказанное выше предопределило выбор темы диссертации.
Степень научной разработанности проблемы:
Ряд актуальных проблем государственного управления федеральным имуществом в последнее десятилетие рассматривались представителями отраслевых
1 Текст Послания официально опубликован не был.
2 Закупень Т. В. Управление государственной собственностью в
условиях реформирования российской экономики // Журнал
российского права. 2001. № 8. С. 35.
юридических наук. В науке конституционного права
наиболее значимой из известных работ подобного рода
можно считать труд В. Д. Мазаева1, а в гражданско-
правовой науке - В. Г Голубцова2. Наконец, по сути,
единственной крупной работой современных отечественных
административистов по данной теме может быть признана
только монография Э.В. Талапиной «Управление
государственной собственностью»3, однако указанная работа была издана более семи лет назад и к настоящему времени отчасти утратила актуальность.
Что касается диссертаций, то существует ряд
научных работ, причем как административно-правовых,
так и экономических, посвященных рассмотрению
отдельных административно-правовых проблем
государственного управления федеральным имуществом4
Мазаев В. Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. М. Институт права и публичной политики. 2004. Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: Конституционные основы. М. ОАО «Издательский дом «Городец». 2004. 2 См.: например, Голубцов В. Г. Сочетание публичных и частных начал в урегулировании вещных отношений с участием государства. 2-е изд., испр. и доп. - СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс» 2 005.
3Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. -
СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс. 2002.
4 См.: Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в
имущественных отношениях, регулируемых гражданским
законодательством. Авт. дисс. д.ю.н. Москва. 2008; Мазаев В.Д.
Конституционные основы публичной собственности в Российской
Федерации. Авт. дисс. д.ю.н. Москва. 2004; Талапина Э.В.
Конституционно-правовое регулирование разграничения
государственной собственности в Российской Федерации. Авт. дисс. к.ю.н. Москва. 2000.
(приватизации , управления государственными унитарными предприятиями2, участия государства в деятельности коммерческих организаций3, реформирования естественных государственных монополий4) , административно-правовых проблем управления отдельными видами государственного имущества5.
Однако при этом до настоящего времени, по сути,
отсутствует комплексное фундаментальное исследование,
посвященное современным проблемам государственного
управления федеральным имуществом, рассматриваемым
через призму перспектив совершенствования системы,
структуры, административно-правовых методов
деятельности и полномочий федеральных органов
исполнительной власти в указанной области
См.: например, Береговой В. В. Проблемы правового
регулирования приватизации (общетеоретическое исследование).
Авт. дисс. к.ю.н. Владимир. 2 006. Тяпкина, Е. А. Правовые
проблемы приватизации государственных предприятий. Авт. дисс. к.ю.н. Москва. 2003; Удов B.C. Административно-правовое регулирование отношений приватизации в Российской Федерации. Авт. дисс. к.ю.н. Москва. 2006.
2 См.: например, Ляхов А.Б. Проблемы совершенствования
деятельности государственных унитарных предприятий в ходе
экономической и административной реформ в Российской Федерации.
Авт. дисс. к.э.н. Москва. 2006. Рагимова Н.К. Реализация прав
публичного собственника путем создания унитарного предприятия.
Авт. дисс. к.ю.н. Москва. 2008.
3 См., например: Симатова Е.Л. Участие публичных образований в
коммерческих организациях. Авт. дисс. к.ю.н. Краснодар. 2 008.
4 См., например, Теплов А.С. Правовое регулирование
естественных монополий на железнодорожном транспорте в период
структурной реформы. Авт. дисс. к.ю.н. Москва. 2007.
См., например, Назаров А. В. Управление недвижимым имуществом
субъектов обеспечения обороноспособности государства. Авт.
дисс. к.э.н. Санкт-Петеребург. 2004. Топорков Д.И.
Административно-правовой режим земель, находящихся в
государственной и муниципальной собственности. Авт. дисс. к.ю.н. Москва. 2008.
управления . Настоящее исследование отчасти направлено именно на восполнение указанного пробела.
Цель исследования. Целью исследования является достоверное с фактической, непротиворечивое с логической и обоснованное с научной точек зрения осмысление актуальных проблем государственного управления федеральным имуществом. При этом результатом указанного процесса становятся предложения по совершенствованию методов, системы и структуры государственного управления в указанной области.
Задачи исследования. Задачей исследования являются поиск и рассмотрение возможных путей решения актуальных административно-правовых проблем государственного управления федеральным имуществом.
Объект исследования. Объектом исследования являются урегулированные нормами административного права общественные отношения в области государственного управления федеральным имуществом.
Предмет исследования. Предметом исследования является государственное управление федеральным имуществом в том числе вопросы совершенствования законодательной основы, административно-правовых методов, а также системы, структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти в данной области.
В определенной мере указанной тематике посвящены, в частности, до некоторой степени потерявшие актуальность диссертации Васильева Г.Н. (Государственная собственность в системе обеспечения устойчивого развития (на примере России, Белоруссии, Казахстана). Авт. дисс. к.э.н. Санкт-Петербург. 2006.) и А.В. Дягилева (Управление федеральным имуществом. Авт. дисс. к.ю.н. Москва. 2002.).
Методологическая основа исследования. В основу
методологии исследования были положены политико-
юридический, исторический, формально-логический,
формально-юридический, системный, структурно-
функциональный, сравнительно-правовой,
междисциплинарный и другие традиционные для
юридической науки методы познания.
Теоретическая основа исследования. Научную базу исследования составляют труды таких отечественных административистов как А. Б. Агапов, И.Н. Ананов, И. Л Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.А. Власов, И.И. Евтихиев, Л.А. Калинина, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, Г.И Петров, С.М. Петров, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева и др. Кроме того, готовя работу, автор опирался на труды таких исследователей проблем управления государственной собственностью, как А.В. Венедиктов, A.M. Васильев, С.Я Веселовский, СП. Глинкина, Т.В. Закупень, В.Ю. Кукушкин, В.Д. Мазаев, Э.В. Талапина и др.
Научная новизна исследования. Научная новизна работы состоит в том, что на современном этапе развития российской административно-правовой науки в ней отсутствует адекватное современным реалиям комплексное исследование актуальных административно-правовых проблем государственного управления федеральным имуществом и путей их законодательного решения. В существующих исследованиях по данной проблематике почти не рассматривается проблема совершенствования существующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в
соответствующей области управления. Наконец, в силу объективных причин в указанных научных трудах не практически не отражены вопросы использования механизма государственного управления федеральным имуществом для преодоления, начавшегося в 2008 г. глобального финансово-экономического кризиса. Между тем, в настоящей работе основной акцент во многом делается именно на указанных выше вопросах.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные выводы и предложения:
1. Обосновывается необходимость разработки и принятия новой Концепции государственного управления федеральным имуществом в Российской Федерации, в которой, в частности, должны быть закреплены следующие специальные административно-правовые принципы управления федеральным имуществом:
- принцип формирования и использования федеральной собственности как экономической основы жизни общества и функционирования государства;
принцип целевого назначения федеральной собственности;
- принцип приоритета административно-правового регулирования вопросов управления федеральной собственностью.
Кроме того, в рамках указанной Концепции предлагается:
а) определить новые цели и задачи осуществления государственного управления федеральным
государственным имуществом в современных социально-экономических и социально-политических условиях;
б) отразить прошедшие за последние годы изменения
в экономике России и регулирующем её экономическом (в
*
том числе административном) законодательстве;
в) охватить своим содержанием не только отдельные
сегменты федерального имущества и отдельные методы
управления им, но и весь комплекс федеральной
государственной собственности) , а также все основные
административно-правовые методы государственного
управления ею.
2 Аргументируется необходимость разработки и принятия базового акта федерального законодательства в области государственного управления федеральным имуществом - Федерального закона «Об основах государственного управления федеральным имуществом», в рамках которого предлагается:
а) провести классификацию и закрепить четкий
перечень категорий объектов государственной
собственности,
б) закрепить общие положения, касающиеся системы,
структуры и основ распределения полномочий федеральных
органов исполнительной власти по управлению
федеральным имуществом,
в) создать нормативную основу для
сбалансированного использования адекватных условиям
кризиса административно-правовых методов
государственного управления в указанной области.
3. Доказывается положение о том, что в отличие от периода 90-х годов XX в. на современном этапе
общественного развития России основное внимание (как в сфере правотворчества, так и в сфере правоприменительной практики) должно быть сосредоточено на использовании государственного имущества в качестве важнейшего инструмента выхода Российской Федерации из экономического кризиса (в том числе на активном использовании таких методов управления федеральным имуществом, как создание государственных корпораций, заключения концессионных соглашений и т.д.) К числу последних относится национализация, вхождение Российской Федерации в состав учредителей (участников) коммерческих организаций, принятие иных решений о переходе имущества (в том числе на основании выкупа по сложившейся на момент выкупа стоимости) в собственность Российской Федерации и т.д.
4. Аргументируется необходимость разработки и
принятия Федеральных законов «О национализации», а
также «О переходе в собственность Российской Федерации
имущества физических и юридических лиц». Последний из
указанных актов должен прежде всего создать правовую
основу для возвращения в собственность государства
обесценившегося имущества неэффективно функционирующих
юридических лиц в стратегических отраслях экономики
(добыча углеводородного сырья, транспорт, связь, электоэнергетика и т.д.).
5. Предлагается и обосновывается создание
Министерства государственного имущества Российской
Федерации, а также его территориальных органов -
департаментов по федеральным округам и территориальных
управлений Министерства по субъектам Российской Федерации.
При этом обосновывается предложение о том, что к компетенции Министерства государственного имущества Российской Федерации целесообразно отнести:
выработку государственной политики и осуществление нормативно-правового регулирования в области управления федеральным имуществом;
- организацию деятельности по включению в федеральную собственность и отчуждению из федеральной собственности объектов имущества, оценке и всестороннему учету указанных объектов ведения единого реестра объектов федерального имущества;
контроль и надзор полномочий в области управления федеральным имуществом, в том числе, выработку единой методологии контроля и надзора в данной области, непосредственное осуществление контроля и обеспечения сохранности в отношении особо значимых объектов федеральной собственности; осуществление надзора за сохранностью и эффективным использованием объектов имущества, управление и контроль за использованием которых отнесены к полномочиям иных федеральных органов исполнительной власти или подведомственных им юридических лиц.
б. Предлагается расширить полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в области управления федеральным государственным имуществом (в том числе контрольных полномочий в указанной области). В частности, целесообразно законодательно установить полномочия
нижней палаты российского парламента по согласованию назначения и освобождения от должности руководителей государственных корпораций. Доказывается целесообразность обязательного включения в отчет Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации специального раздела, посвященного государственному управлению в области федерального имущества.
7. Предлагается также закрепить в федеральном законодательстве о приватизации положения, в соответствии с которыми при проведении вторичной приватизации обращаемого в государственную собственность имущества в обязательном порядке предварительно определять способность приобретателей имущества к эффективному управлению оным. Такое определение имеет смысл производить путем достаточно длительного (до нескольких лет) предприватизационного использования предлагаемого федерального имущества в рамках концессионных соглашений административно-правового характера.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что в ходе проведенного исследования были сделаны выводы и сформулированы предложения, которые могут быть использованы для научного обоснования совершенствования принципов, системы, структуры, форм и методов государственного управления федеральным имуществом.
Кроме того, выносимые на защиту положения и эмпирический материал диссертации могут быть
использованы как в процессе изучения и проведения научных исследований актуальных проблем административного права и государственного управления (в том числе при подготовке учебных и научных изданий), так и при осуществлении правового регулирования общественных отношений в области государственного управления федеральным имуществом.
Сделанные в рамках исследования выводы также могут быть востребованы органами государственной власти Российской Федерации для построения эффективной системы государственных органов исполнительной власти в данной области государственного управления.
Содержащиеся в работе обобщения имеют перспективы быть востребованными в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий в образовательных учреждениях юридического, а также отчасти экономического профиля, для подготовки учебных программ и иных учебно-методических материалов по курсу «Административное право».
Апробация результатов исследования. Основные выводы, полученные в результате проведенного исследования, прошли апробацию на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, в которых принимал участие диссертант, а также в публикациях по теме работы.
Структура диссертации обусловлена целями, задачами и объемом проделанного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, перечня правовых актов и списка литературы.
Понятие государственного управления федеральным имуществом
Для того, чтобы ясно представлять, что такое государственное управление федеральным имуществом, целесообразно, прежде всего, дать краткую характеристику таких базовых административно-правовых понятий, как «государственное управление» и «федеральное имущество».
Определение понятия «государственное управление», (традиционно являвшееся объектом дискуссий1) , неоднократно формулировалось отечественными учеными-правоведами. К примеру, известный советский административист И.Н. Ананов выделял государственное управление в собственном смысле слова (подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность) и государственное управление в широком смысле слова, к которому помимо государственного управления в узком смысле слова, относилась и законодательная, и любая иная правотворческая деятельность2. Другой видный советский административист И. И. Евтихиев, напротив, четко отделял государственное управление и от законодательной, и от судебной деятельности, понимая под ним исключительно деятельность исполнительно-распорядительных органов по решению конкретных задач государства . Мнения, схожего с позицией И.И. Евтихиева, придерживалось и большинство иных представителей советской административно-правовой науки, включая таких видных правоведов, как Б.М. Лазарев2 и Г.И. Петров3.
Новый импульс дискуссиям о том, что же представляет собой государственное управление, был дан в 1993 году, с принятием новой российской Конституции. Последняя, введя принцип разделения властей, выделила исполнительную ветвь государственной власти, придав термину «исполнительная власть» значение, которым в прежних конституциях наделялось понятие «государственное управление». Стоит отметить, что слово «управление» без предиката «государственное» в Конституции Российской Федерации используется три раза, причем один раз - применительно к управлению делами государства (ст.32) и дважды - применительно к федеральной собственности (ст. ст. 71 и 114).
Положения Конституции РФ 1993 г. дали некоторым ученым основания полагать, что термин «государственное управление» в новых конституционно-правовых условиях не сможет существовать, и, более того, постепенно исчезнет4. Нельзя не отметить, что во многом такие воззрения основывались на господствовавших в конце 8 0-х - середине 90-х годов минувшего века в российском обществе в целом и в политическом руководстве страны -в частности, взглядах на государство, как на явление, которое требует уж если не полного разрушения, то хотя бы максимально возможного ослабления.
Вместе с тем, несмотря на господство в тот период в обществе негативных взглядов на государство и его роль по отношению к обществу, в российской правовой науке сохранялось активное большинство ученых, стремившихся найти ясное и объективное решение вопроса 0 соотношении государственного управления и исполнительной власти. К примеру, Ю.М. Козлов сформулировал позицию, согласно которой государственное управление представляет собой реализацию исполнительной власти как разновидности единой власти государства1. Со временем, данная позиция, определяющая понятие «государственное управление» в качестве процесса деятельности по реализации исполнительной власти, становится общепризнанной в отечественной административно правовой науке-. Основываясь на данной позиции, строится и настоящее исследование. В частности, следует сказать, что под государственном управлением в настоящей работе, в соответствии с господствующей в отечественном административном праве парадигмой, понимается деятельность государственных органов, осуществляющих исполнительную власть (исполнительно-распорядительную деятельность) в Российской Федерации, а органы государственного управления, соответственно, отождествляются с органами исполнительной власти1. Теперь рассмотрим вопрос определения понятия «федеральное имущество». Здесь следует отметить, что в этом случае можно столкнуться с определенной терминологической проблемой. Дело в том, что Конституция Российской Федерации, как было отмечено, оперирует понятиями «федеральная государственная собственность» (ст. 71) и «федеральная собственность» (ст. 114). Термин «имущество» в ней также содержится, но в большей степени применительно к правовому статусу человека и гражданина (ст.ст. 34, 35, 42). Единственный раз, когда Конституция РФ употребляет термин «имущество» применительно к Российской Федерации, в тексте Конституции говориться об определении порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества (пункт «м» ст. 71).
В силу этого следует обратиться к иным законодательным актам Российской Федерации и, прежде всего, к актам гражданского законодательства. Здесь необходимо отметить, что государственное управление, будучи административно-правовой категорией, тем не менее, во многом основано и на положениях иных отраслей права1. Это касается статуса субъектов управленческой деятельности, а в рассматриваемом случае и статуса федерального имущества, как объекта управленческого воздействия. Используя понятийный аппарат иных отраслей (а в ряде случаев - также их методологию и инструментарий), государственное управление, тем не менее, не перестает быть административно-властным2. В этой связи представляется уместным привести мнение Э.В. Талапиной о том, что управлением государственной собственностью является административная, властная деятельность, которую условно можно считать оболочкой. Содержанием ее могут быть гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь «кокона» государственного регулирования, поскольку административная деятельность является «проводником» государственных велений3.
Специальные административно-правовые принципы государственного управления федеральным имуществом
Говоря о государственном управлении федеральным имуществом, нужно помнить, что данный вид государственного управления осуществляется для достижения определенных целей, стоящих перед обществом и государством1. Представляется очевидным, что для государственного управления в любой области общественных отношений (и область федерального имущества здесь не является исключением), в качестве глобальных целей могут рассматриваться положения Конституции Российской Федерации, провозглашающие государственный суверенитет, территориальную целостность, правовой и социальный характер Российской Федерации (ст. 1, 4 и 7 Конституции). Необходимость обеспечения этих основополагающих правовых состояний предопределяет содержание государственной политики, в том числе и применительно к федеральному имуществу.
Осуществлению этих целей в первую очередь служат принципы управления федеральным имуществом. Если здесь уместно провести аналогию со сферой архитектуры, то цели управления представляют собой конечный облик здания, которое должно быть возведено, а принципы управления выступают в качестве каркаса, несущей основы, определяющей облик строящегося здания и придающей ему необходимую прочность. Принципы управления предопределяют виды и содержание конкретных способов, приемов и средств управленческого воздействия - методологию государственного управления. Административно-правовые принципы (как общеотраслевые, так и отдельных подотраслей и институтов) представляют собой основополагающие начала административно-правового регулирования1. Соответственно, применительно к области государственного управления федеральным имуществом нужно, думается, говорить, прежде всего о принципах, определяющих содержание управленческой деятельности в данной конкретной области управления. К сожалению, современные российские реалии вынуждают воздержаться от употребления традиционного словосочетания «принципы, которые характерны...»: далеко не все из принципов находят свое нормативно-правовое закрепление и, самое главное, практическое применение. Тем не менее, деятельность органов государственной власти, и, прежде всего, её исполнительных органов, должна быть направлена на то, чтобы принципы управления федеральным имуществом становились реальностью. Вопрос о специальных функциональных административно-правовых принципах государственного управления федеральным имуществом в целом не получил достаточной разработки в отечественной юридической науке1. Э.В. Талапиной были подробно разработаны организационные принципы построения системы органов исполнительной власти в области управления государственным имуществом, принципы разграничения государственной собственности, и т.д. Другие исследователи выделяли принципы решения отдельных вопросов, связанных с управлением федеральным имуществом, например, основные принципы подхода к основам методологии определения арендной базы при сдаче в аренду федерального имущества2. Таким образом, в научных трудах отечественных административистов применительно к государственному управлению федеральным имуществом приспосабливались либо универсальные административно-правовые принципы (в качестве примера можно привести упомянутые выше принципы построения административных органов управления государственным имуществом)1, либо правовые принципы узкоспециального характера. Для иллюстрации последнего подхода целесообразно привести перечень принципов разграничения государственной собственности, предложенный Э.В. Талапиной. Указанный перечень включает в себя следующие принципы: «1. Разграничение государственной собственности -сфера совместного ведения Российской Федерации и 89 ее субъектов (п. «г» ст. 72). 2. Относительно разграничения государственной собственности издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 76). 3. Разграничение государственной собственности автономных округов, входящих в состав края или области, может регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (п. 4 ст. 66). Таким образом, разграничение государственной собственности в краях (областях) имеет три уровня: Российская Федерация - край (область); Российская Федерация - автономный округ; край (область) -автономный округ. 4. В случае противоречия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросу 1 Принципы самостоятельности организации и осуществления управления собственностью; взаимного учет интересов при осуществлении управления; делегирования полномочий и т.д. разграничения государственной собственности федеральному закону действует федеральный закон (п. 5 ст. 76) . 5. Разграничение государственной собственности может регулироваться договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 11).
Совершенствование административно-правовых методов государственного управления федеральным имуществом
При определении законодательных основ любой области управления традиционным является обращение в первую очередь к конституционным нормам. Какие же конституционные нормы можно рассматривать в качестве основы управления федеральным имуществом? Анализ статей Конституции Российской Федерации позволяет выделить следующие принципиальные положения:
- в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8);
- земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9)1;
- в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д» ст. 71);
- Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью (пп. «г» ч. 1 ст. 114)1.
Исходя из содержания вышеуказанных конституционных положений, представляется возможным осуществить их проекцию на область управления федеральным имуществом. Думается, будет корректно утверждать, что нормами Конституции Российской Федерации регламентированы (пусть и весьма лаконично, в самых общих чертах) следующие аспекты управления федеральным имуществом:
1) собственно объект управления. И хотя, как уже было отмечено ранее, российская Конституция оперирует термином «федеральная собственность», а не «федеральное имущество», тем не менее, в конституционно-правовом смысле федеральную собственность правомерно рассматривать именно как совокупность множества объектов федерального имущества. Иными словами, управление федеральной собственностью складывается из множества управленческих процессов, связанных с теми или иными объектами федерального имущества;
2) субъект управления. В силу прямого указания (п. «г» ст. 114) Конституции Российской Федерации управление федеральной собственностью осуществляется Правительством Российской Федерации. Следующим и по значимости, и по хронологии принятия законодательным актом, устанавливающим основы управления федеральным имуществом, является Гражданский кодекс Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) . И здесь представляется уместным еще раз отметить, что: будучи по своей природе институтом административного права, государственное управление федеральным имуществом зачастую базируется на правовых актах цивилистического характера1. Управление федеральным имуществом не может замыкаться в рамках какой-то одной отрасли права, противопоставляя присущие ей методы правового воздействия на объект управления методам иных отраслей права.
Итак, какие же положения гражданского законодательства необходимо учитывать при определении законодательных основ управления федеральным имуществом? Анализ норм ГК РФ позволяет выделить следующие принципиальные положения. Прежде всего следует отметит фундаментальное значение ст. 214 ГК РФ, оформляющей основы статуса федеральной собственности как составной части государственной собственности (объединяющей как федеральную собственность, так и собственность субъектов Российской Федерации, понятие которой также сформулированы в этой статье).
В соответствии с рассматриваемыми положениями ГК РФ, конкретизирующими положения Конституции России,
федеральной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации. Кроме того, ст. 214 ГК РФ устанавливает, что :
1. От имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. Также упомянутой статьей предусмотрено, что от имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов1.
2. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст. ст. 2 94, 2 96) . Иными словами, речь идет о закреплении принадлежащего государству федерального имущества за соответствующими юридическими лицами (федеральными государственными предприятиями, федеральными казенными предприятиями, федеральными учреждениями) на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления.
3. Средства федерального бюджета и иное федеральное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации.
Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.
Обращаясь к иным нормам ГК РФ, в контексте настоящего исследования необходимо обратить внимание на следующее:
1. ГК РФ закрепляет общие положения об отдельных методах управления, используемых или возможных к использованию применительно к федеральному имуществу. В числе таких методов, в первую очередь, следует выделить приватизацию (ст. 217 ГК РФ), а также национализацию (ст. 235 ГК РФ) . И если приватизация, как самостоятельный метод управления федеральным имуществом имеет свое законодательное оформление не только в качестве краткого описания в ст. 217 ГК РФ, но и в рамках разветвленного федерального законодательства, действующего в области приватизации, то национализация до настоящего времени не получила своего детального законодательного оформления;
Оптимизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в области государственного управления федеральным имуществом
В традиционном, общепринятом правовом понимании метод представляет собой юридически определенный и закрепленный способ, прием, путь достижения, практического осуществления той или иной цели, решения определенной задачи1. Иными словами, метод своеобразный инструмент, при помощи которого достигается необходимый или желаемый правовой результат. Когда же речь заходит о государственном управлении, то под его административно-правовым методом понимается урегулированный нормами административного права способ, прием практической реализации задач, функций и полномочий исполнительной власти в деятельности исполнительных органов и их должностных лиц на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме2.
Представляется достаточно очевидным, что выбор конкретных методов государственного управления, прежде всего административно-правовых методов, определяется задачами, стоящими перед тем или иным органом исполнительной власти1.
Однако, если обратиться к такой области управления, как управление федеральным имуществом, то очень скоро становится ясным, что многие, казалось бы незыблемые положения о методах управления в данной конкретной управленческой области нуждаются, по меньшей мере, в серьезном переосмыслении.
Начнем с того, что считается своеобразной аксиомой: метод является производным, вторичным, по отношению к цели, на достижение которой он направлен2. Однако, даже весьма поверхностный экскурс в российскую историю управления федеральным имуществом свидетельствует о том, что зачастую метод становится определяющим, довлеющим над целями и задачами, для которых, собственно этот метод и должен применяться. Ярчайший пример - российская приватизация (равно как и другие подобного рода явления - залоговые аукционы, отчуждение объектов собственности на территории республик бывшего СССР и т.д.). Формирование эффективного собственника (задача, конечная цель), которое возможно только путем разгосударствления посредством приватизации (метод) в итоге превратилось в то, что стало именоваться «обвальной приватизацией» (а иначе говоря - разрушением «государственного имущественного комплекса»2. Другими словами, метод (приватизация) вышел на первый план, стал самодостаточным3. По сути, в недавней российской истории имеет место пример, когда конкретный, во многом прикладной метод, каковым во всем мире является приватизация, фактически стал синонимом политики и отношения государства к принадлежащему ему имуществу4.
При этом в значительной части был проигнорирован опыт проведения приватизации в развитых странах Европы. Ни в коей мере не был учтен накопленный к началу 1990-х гг. опыт Швеции, закрепившей на уровне политико-правового принципа недопустимость приватизации по идеологическим мотивам5, Норвегии, устами государственного руководства провозглашавшего недопустимость приватизации ради приватизации , Дании, декларировавшей в качестве одного из приоритетов приватизации создание «смешанного государственно-частного капитала»2, Финляндии, положившей в основу приватизационной политики сохранение «решающей роли компаний, находящейся в государственной собственности»3, Греции, которая именно за счет государственного сектора почти четверть века показывала самые высокие в несоциалистической Европе темпы экономического роста4. Более всего российская приватизация напоминала аргентинский вариант, при котором «нормы и правила отсутствовали, ... выбор новых собственников происходил ... путем ... волюнтаристских решений..., конфликты решались ... в зависимости от личных отношений» в результате чего «государство оказалось ... некомпетентным в проведении реформ»5. Проблемы, впрочем, заключались вовсе не в «некомпетентности» государства как такового. Беспристрастные, зарубежные исследователи российской приватизации отмечают, что «номенклатурно-олигархические группировки» в России создали свои состояния на основе монопольной ренты и прямого воровства6. Недаром в современной экономической литературе приватизация оценивается как «прихватизация» общенародной собственности «кучкой стяжателей», которые «одним миром мазаны» и устранение которых от управления приватизированным ими имуществом приведет к тому, что «воздух разом бы стал чище». Именно так оценивают ситуацию известный либеральный публицист А.Н. Хинштейн и крупный сторонник либерального экономического устройства, д.э.н., проф. Г.Н. Цаголов1. И это не удивительно, ведь по словам известного отечественного экономиста, директора Института Европы Российской академии наук Н.П Шмелева проведенная в России приватизация представляла собой «игру без всяких правил и без каких-либо морально-нравственных тормозов» в результате которой доходы от приватизации собственности Российской Федерации в 1991-1998 гг. составили в 10 раз меньшую сумму, чем доходы от проведенной в тот же период приватизации государственного имущества Боливии2.
