Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современное состояние и проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок . С. 12
1 . Общественный порядок как объект административно-правовой защиты . С. 12
2. Современное состояние законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения . С.38
3. Проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок. С.57
Глава 2. Деятельность органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по регулированию ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и проблемы ее совершенствования. С.79
1. Полномочия органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по регулированию ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок . С.79
2. Формирование законодательства об ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, с учетом особенностей субъекта Российской Федерации . С. 101
3. Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации системы и структуры органов административной юрисдикции С. 131
Заключение С. 152
Список использованной литературы С. 159
- Общественный порядок как объект административно-правовой защиты
- Современное состояние законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения
- Полномочия органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по регулированию ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок
- Формирование законодательства об ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, с учетом особенностей субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993г., существенно изменила правовую основу деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Она установила федеративное устройство, в соответствии с которым, составные части государства получили государственно-правовой статус и стали именоваться субъектами Российской Федерации. Соответственно, изменились место и роль государства в жизни общества, взаимоотношения государства и личности, признаваемые и защищаемые государством ценности, формируется принципиально новая правовая система Российского государства.
Актуальность темы исследования. В условиях нестабильности современной общественной жизни, характеризующейся ослаблением правопорядка, возникновением иных негативных социальных процессов, вопросы обеспечения общественного порядка выдвигаются в число приоритетных объектов внимания органов государственной власти. Важное место принадлежит здесь органам государственной власти субъектов Российской Федерации, призванным в соответствии с Конституцией Российской Федерации защищать права и свободы граждан, обеспечивать законность, правопорядок, общественную безопасность.
Отношения в сфере охраны общественного порядка наиболее тесно связаны с повседневной жизнью, трудовой и общественно-политической деятельностью граждан, с их правами, свободами и законными интересами. Именно поэтому проблемы охраны общественного порядка находятся в зоне повышенного интереса ученых-юристов.
Отнесение Конституцией Российской Федерации административного и административно-процессуального законодательства к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов способствовало бурному развитию административно-деликтного права — большую часть предмета регулирования которого составляют общественные отношения, возникающие в сфере охраны общественного порядка. Законотворческая компетенция субъектов Российской
Федерации в сфере охраны общественного порядка в настоящее время активно реализуется представительными органами государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значении. Ими приняты законы, предусматривающие административную ответственность за различные виды правонарушений в рассматриваемой сфере. Вместе с тем полномочия субъектов Российской Федерации были урегулированы не посредством закрытого перечня, а иначе, по остаточному принципу, когда полномочия, не установленные для федеральной власти, были признаны находящимися в компетенции органов власти субъектов Федерации. Такой подход преподнес определенные сложности в правовом регулировании вопросов жизнедеятельности людей на территории страны, связанные с тем, что тождественные общественные отношения по-разному регулируются различными субъектами федерации.
Изменение условий законотворчества субъектов Российской Федерации обусловлено также сменой ряда концептуальных подходов. В Конституции Российской Федерации официально провозглашено, что человек, его права и свободы является высшей ценностью. Носителем суверенитета и единственным источником власти признается многонациональный народ России, а не тот или иной общественный класс. Получили практическую реализацию идеи гражданского общества, сочетания централизации и децентрализации, разнообразия форм экономической деятельности и другие. Всё это оказывает глубокое влияние на взаимоотношения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что в конечном итоге сказывается и на законотворчестве регионов.
Проводимая в настоящее время работа по совершенствованию законодательства об административной ответственности, определению роли и места в ней законодательства субъектов Российской Федерации, должна базироваться на серьезных научных выводах и положениях, проводиться гласно, с учетом прав и законных интересов субъектов Российской Федерации.
В связи с изложенным, исследование законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, выявление, анализ и обобщение ее тенден-
ций и проблем, возникающих на региональном уровне, представляется достаточно важным и актуальным. Значимым для регионального законотворчества является установление объемов и пределов правового регулирования в сфере административной ответственности за нарушение общественного порядка.
Таким образом, существует настоятельная потребность всестороннего осмысления накопленного опыта законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, их законодательных органов по принятию нормативных правовых актов с административной санкцией.
Все это свидетельствует об актуальности и сложности проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, что и обусловило выбор ее в качестве темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок.
Предмет исследования — законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее общественные отношения в сфере охраны общественного порядка, и предусматривающее за его нарушение административную ответственность, деятельность органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по формированию норм данных законов.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в изучении, обобщении и теоретическом осмыслении современного состояния законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, с тем, чтобы на основе критического анализа, сформулировать предложения по его совершенствованию и дальнейшему развитию.
Это обуславливает необходимость решения следующих основных задач:
определение понятия «общественное место» и его содержания, а также признаков понятия «общественный порядок», как объекта административно-правовой охраны и защиты;
исследование современного состояния законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, в том числе и посягающие на общественный порядок, выявление основных тенденций его развития;
— рассмотрение возможности участия органов местного самоуправления в
законодательном регулировании субъектами Российской Федерации ответст
венности за административные правонарушения, посягающие на общественный
порядок;
анализ существующей конституционной практики разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области администра-тивно-деликтного законодательства, выявление имеющихся в этой части проблем;
выработка предложений по совершенствованию законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок;
определение полномочий субъектов Российской Федерации по формированию системы и структуры органов административной юрисдикции субъектов Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Научное исследование практики законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения опирается на юридические знания, сформулированные многими учеными.
Непосредственно по проблемам охраны общественного порядка и административной ответственности изучались работы Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, И.Н. Ґалаґана, М.И. Еропкина, И.Ш. Килясханова, Л.М. Колодкина, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.М. Ма-
нохина, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, М.С. Студе-никиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.И Фадеева, Е.С. Шугриной, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и других авторов, а также - публикации по проблемам регионального законодательства об административной ответственности.
В ходе проведения исследования были проанализированы диссертационные и публицистические материалы.
Методология и методика исследования. Исследование проводилось с использованием исторического, формально-логического, системно-структурного, сравнительно-правового, статистического и конкретно-социологического методов, в том числе, методов опроса и экспертной оценки.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили научные труды в области теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления, муниципального права, криминологии, относящиеся к рассматриваемой проблеме.
Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации; Конституции и уставы субъектов Российской Федерации; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; федеральное и региональное административно-деликтное законодательство; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации по вопросам применения мер административной ответственности; ведомственные нормативные акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Эмпирическую базу работы составляют: результаты опроса более 1300 сотрудников милиции общественной безопасности и судей, изучения и обобщения 56 законов субъектов Российской Федерации об ответственности за административные правонарушения, более 200 иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также данные об административной практике правоохранительных органов субъектов Российской Федерации. Обоснование репрезентативности научного исследования проводилось с использованием основных правил расчета необходимой численности исходных данных . При подготовке диссертации использовались статистические материалы о деятельности судов по применению административных наказаний за период с 2001г. по 2004г., и результаты эмпирических исследований, проводимых другими авторами.
Научная новизна работы. Представленная работа является комплексным исследованием, в котором проведено углубленное изучение особенностей законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, его теоретических и практических аспектов, с учетом принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений. На основе обобщения результатов исследования регионального законодательства об ответственности за административные правонарушения и практики его применения разработаны рекомендации по формированию материальных норм законов субъектов Российской Федерации об ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, определены направления дальнейшего их совершенствования.
Основные положения, выносимые на защиту:
— авторское определение общественного места, понимаемое как территория или объект, имеющие открытый доступ, на которых постоянно либо временно реализуются общественные отношения между людьми, возникающие в бытовой, культурной, рекреационной, либо в иных сферах социальной жизни и выступающее квалифицирующим признаком административного правонарушения, посягающего на общественный порядок, требующее закрепления в КоАПРФ;
1 См.: Савюк Л.К. Правовая статистика. Учебник. М., 1999. С.431.
— мотивированный вывод о необходимости закрепления полномочий субъ
ектов Российской Федерацией по законодательному регулированию админист
ративной ответственности в Кодексе Российской Федерации об администра
тивных правонарушениях с целью разграничения полномочий Российской Фе
дерации и ее субъектов в сфере законодательного регулирования ответственно
сти за административные правонарушения;
— обоснованное предложение о включении в КоАП РФ составов административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, которые имеют общефедеральное значение и характерны для большинства субъектов Российской Федерации;
предложения по формированию законодательства субъектов Российской Федерации об ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок с учетом региональной специфики, выработанные на основе проведенного исследования;
обоснование необходимости участия органов местного самоуправления в законодательном регулировании субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, утративших полномочия по принятию правовых актов с административной санкцией, с учетом изменений, внесенных в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
— мотивированный вывод о целесообразности закрепления в Кодексе Рос
сийской Федерации об административных правонарушениях норм, предусмат
ривающих основы формирования и деятельности административных комиссий
с целью закрепления единых для всех субъектов Российской Федерации требо
ваний к созданию данных органов административной юрисдикции.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическая значимость проведенного исследования определяется следующими факторами:
проведен анализ современного состояния законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок;
выявлены проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок;
в результате научного поиска определены направления дальнейших исследований проблем законодательного регулирования ответственности за административные правонарушения с учетом происходящих в стране социально-политических процессов.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:
в деятельности по совершенствованию системы, структуры и содержания федерального законодательства об административных правонарушениях;
при разработке законов субъектов Российской Федерации об ответственности за административные правонарушения;
в реализации проблем становления и развития регионального законодательства об административных правонарушениях;
в преподавании курсов "Административное право", "Административная деятельность органов внутренних дел", "Административная юрисдикция" в образовательных учреждениях юридического профиля, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Апробация результатов исследования. Основанные на результатах проведенного исследования выводы, положения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России, использовались при подготовке научных публикаций и сообщений на научно-практических конференциях «Административное право в третьем тысячелетии: современное состояние, перспективы развития» в г.Брянск в 2003 г, «Актуальные проблемы администра-
11 тивного и административно-процессуального права» в г.Москва в 2003 и в 2004 годах, «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: проблемы реализации правовых норм» в г.Орел в 2003г..
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Тульского филиала Московского университета МВД России, учебном центре при УВД Тульской области.
Материалы диссертации были использованы в деятельности Тульской областной Думы при подготовке проекта Закона Тульской области «Об административных правонарушениях в Тульской области».
По теме диссертации опубликованы шесть научных статей.
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России, и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Общественный порядок как объект административно-правовой защиты
Надлежащий общественный порядок гарантирует необходимые условия для плодотворной деятельности граждан, обеспечения соблюдения их прав и свобод. Поэтому возрастает ценность общественного порядка, как необходимого условия согласования, упорядочения совместной жизнедеятельности людей в обществе и стабилизации системы общественных отношений.
Определение понятия общественного порядка, уяснение его сущности и содержания, как объекта административно-правовой защиты — актуальная задача правовой науки. Названная теоретическая проблема непосредственно вытекает из практических потребностей государства, поскольку в условиях дальнейшего усложнения общественных отношений организующая и управляющая роль общественного порядка существенно возрастает.
В целом, общественный порядок в государстве представляет собой социально-правовую категорию, установившуюся в результате соблюдения социальных норм (норм права, морали, общепринятых правил общежития и др.) систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется всей политической системой государства, обществом.
В юридической литературе давно уже ведутся дискуссии о том, что такое общественный порядок. Характер особенностей регулирования порядка в общественных местах позволил исследователям правоотношений разделить существующий в обществе общественный порядок на понятия в широком и узком смыслах.
Наиболее распространенным определением общественного порядка в юридической литературе является его понятие в узком, специальном смысле этого слова, и большинство ученых считает такой подход наиболее предпочтительным (И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевский, А.В. Кузнецов, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, А.В. Серегин, М.Я. Саввин, Ю.А. Соколов, Л.Л. Трофимов, А.П. Шергин).
Несмотря на то, что категория общественного порядка не обойдена вниманием ученых, здесь имеется определенное расхождение взглядов. Широкая трактовка термина «общественный порядок» как совокупности всех социальных связей и отношений, как общественного устройства является общепризнанной. Различие в точках зрения наблюдается при определении этого явления в так называемом узком смысле. В административно-правовой науке в свое время достаточно подробно были разработаны основные концепции общественного порядка в подобном толковании.
Понятие общественного порядка в узком смысле было сформулировано М.И. Еропкиным. По его мнению, общественный порядок — это обусловленная интересами всего народа и регулируемая нормами права, морали, правилами общежития и обычаями система волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и иных прав граждан, укрепление народного достояния, обеспечение общественного спокойствия, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций.
Общественный порядок складывается из волевых отношений людей, проявляющихся в их поведении, действиях, поступках, как результат их сознательной деятельности. Таким образом, общественный порядок — это результат соблюдения людьми установленных в государстве правил, это определенная система общественных отношений, складывающаяся в результате соблюдения социальных норм (права, морали, правил общежития, обычаев), регулирующих поведение людей в общественных местах, это — результат закрепления социальными нормами фактических отношений, которые развиваются в процессе общения людей.
В своей работе М. И. Еропкин достаточно полно показал сущностную характеристику общественного порядка в узком смысле, выделив «общественное место», как один из важнейших элементов общественного порядка.
А.В. Серегин рассматривал общественный порядок, как обусловленную потребностями общества, упорядоченную совокупность общественных отношений, которая обеспечивает состояние общественного и личного спокойствия, благоприятные внешние условия для общественно полезной деятельности и отдыха людей, для реального осуществления гражданами их конституционных прав и обязанностей, реализации требований общественной нравственности, уважения чести и достоинства личности.
Современное состояние законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения
Современное состояние законодательного регулирования ответственности за административные правонарушения обусловлено теми изменениями, которые происходили в последние годы в обществе и в законодательстве об административной ответственности. В связи с принятием Конституции России в 1993 году оказались утратившими свою силу положения КоАП РСФСР о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в правовом регулировании ответственности за административные правонарушения, при этом субъекты Российской Федерации, получили широкие полномочия на собственное правовое регулирование. Республики, края, области, автономные образования, города федерального значения путем принятия собственных законов начали процесс формирования собственной правовой системы, регламентирующей ответственность за административные правонарушения. Например: Кодекс Свердловской области об административной ответственности Закон Тульской области "Об административной ответственности за нарушение общественного порядка на территории Тульской области" Закон г. Москвы «О штрафных санкциях за правонарушения в сфере благоустройства города» Закон г. Москвы «Об установлении ответственности за нарушение правил пользования Московским метрополитеном» Закон г. Москвы «Об ответственности за нарушения правил охраны, использования и реставрации памятников истории и культуры г. Москвы» и т.д. Законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности формировалось в соответствии с федеральным законодательством и было направлено на охрану правил, устанавливаемых самими субъектами. КоАП РСФСР, за время своего действия, не пребывал в состоянии статики, он неоднократно дополнялся. Всего, по подсчетам М.Я. Масленникова, в КоАП РСФСР с 1985г. 64 раза вносились изменения и дополнения, при этом было введено 168 новых статей, изменены, дополнены либо изложены в новой редакции 174 статьи, исключены 4 статьи.1 Но все изменения вносились достаточно хаотично, без внутренней системной связи, не касались главных элементов содержания Кодекса, возникла путаница в порядке перечисления статей, терминология так и не была приведена в соответствие с изменившимися общественно-политическими обстоятельствами. За прошедшие со времени принятия КоАП годы, в него были внесены многочисленные поправки, обусловленные изменениями, произошедшими в нашей стране, появлением новых общественных отношений, охраняемых административно-правовыми нормами. В 90-е годы законодательство об административной ответственности субъектов Российской представляло собой значительный массив норм, затрагивающих все основные сферы общественной жизни. При этом, если в одних регионах это была стройная и эффективно действующая система нормативных правовых актов, то в других субъектах Российской Федерации данные нормативные акты зачастую противоречили федеральному законодательству об административных правонарушениях. Принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях — важная веха в развитии российского законодательства. КоАП основан на положениях Конституции Российской Федерации и последовательно реализует главные тенденции развития нашей правовой системы: повышение роли закона, отраслевую или институциональную кодификацию правовых норм, укрепление судебной власти, расширение права на защиту, совершенствование юрисдикционных процедур и др. Важное значение имеет положение нового Кодекса о том, что основным и единственным источником законодательства об административной ответственности (по аналогии с уголовным законодательством) выступает закон (ст. 1.1). Этим исключается возможность установления административной ответственности актами государственных органов исполнительной власти — Правительством Российской Федерации, правительствами республик и других субъектов Федерации, руководителями местных администраций. Таким образом, на современном этапе, законодательное регулирования ответственности за административные правонарушения - это единственный способ закрепления правовой основы административной ответственности. На сегодняшний день данное законодательство сформировано в большинстве субъектов Российской Федерации, и занимает важное место в системе региональных законодательных актов. Исследование законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет выделить следующие административные правонарушения, закрепленные данными законами, как посягающие на общественный порядок: 1. «Нарушение тишины и покоя граждан» - закреплено в 37 из 48 исследуемых законах субъектов Российской Федерации, что составляет 77 %. 2. «Приставание к гражданам с целью гадания либо попрошайничества в общественных местах» - закреплено в 18 из 48 исследуемых, законах субъектов Российской Федерации что составляет 38 %. 3. «Производство с целью сбыта, либо сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки» - закреплено в 26 из 48 исследуемых, законах субъектов Российской Федерации что составляет 54 %. 4. «Предоставление помещений для систематического употребления спиртных напитков» - закреплено в 14 из 48 исследуемых, законах субъектов Российской Федерации что составляет 29%. 5. «Организация и проведение азартных игр в общественных местах» - закреплено в 13 из 48 исследуемых, законах субъектов Российской Федерации что составляет 27%. 6. «Нарушение правил содержания домашних животных» - закреплено в 27 из 48 исследуемых, законах субъектов Российской Федерации что составляет 56 %. 7. «Купание в не отведенных для этого местах» - закреплено в 26 из 48 исследуемых, законах субъектов Российской Федерации что составляет 42%. 8. «Нарушение правил захоронения умерших лиц» - закреплено в 10 из 48 исследуемых, законах субъектов Российской Федерации что составляет 54 %. 9. «Нанесение надписей и рисунков на зданиях, сооружениях» - закреплено в 8 из 48 исследуемых, законах субъектов Российской Федерации что составляет 17%. 10. «Нарушение правил поведения во время проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий» - закреплено в 16 из 48 исследуемых, законах субъектов Российской Федерации что составляет 33%. 11. «Курение в не отведенных для этого местах» - закреплено в 9 из 48 исследуемых, законах субъектов Российской Федерации что составляет 19 %. В целом, на наш взгляд, в региональном законодательстве об ответственности за административные правонарушения можно выделить следующие группы, наиболее характерных норм, предусматривающих ответственность за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок. К первой группе можно отнести нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение тишины и покоя граждан.
Полномочия органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по регулированию ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок
Важная роль в административно-правовом регулировании отношений в сфере охраны общественного порядка принадлежит, наряду с нормами федеральных законов, законам субъектов Российской Федерации, направленным на его обеспечение.
Законы субъектов Российской Федерации об ответственности за административные правонарушения, в том числе и посягающие на общественный порядок, входят в единую систему законодательных актов субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации предоставляет субъектам Российской Федерации право самостоятельно законодательствовать (п.2 ст.5) и включает их правовые акты, в том числе конституции и уставы, в общую систему законодательства государства, стимулируя и координируя развитие данных элементов этой системы.
При этом нельзя говорить о том, что субъекты Российской Федерации формируют собственную правовую систему. Категория «правовая система» получила нормативное закрепление в ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая отнесена к числу положений, составляющих основы конституционного строя. В Конституции Российской Федерации установлены как общие принципы (например, приоритет прав личности, разделение властей и др.), так и специальные, относящиеся к субъектам Федерации (например, приоритет действия нормативных правовых актов субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения), которые в целом образуют каркас правовой системы страны, придают ей определенность и упорядоченность.
Наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, общие принципы формирования законодательства субъектов Российской Федерации содержат их конституции и уставы. Принципы, закрепленные в законодательстве субъектов Федерации, могут лишь развивать или дополнять исходные положения акта высшей юридической силы. Во многих субъектах приняты специальные правовые акты, определяющие систему законодательства субъектов Федерации. Речь, в частности, идет о законах, которыми определяется правотворческий процесс, а также об актах, регулирующих порядок подготовки и издания подзаконных актов. Такого рода правовые акты приняты более чем в 60 субъектах Российской Федерации; при этом наибольшая активность регионального законодателя в данном вопросе приходится на 1994-1999 гг. Примером одного из них является Закон Тульской области №4-ЗТО «О Законах области» принятый 24.11.94г .
Говоря о возможности самостоятельного законодательствования субъектами Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка, мы подразумеваем их определенные полномочия по законодательному регулированию вопросов, входящих в региональную компетенцию в данной сфере.
В связи с этим, возникает необходимость четко разграничить компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательного регулирования ответственности за административные правонарушения.
Поскольку нормы, предусматривающие ответственность за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, в большинстве случаев, являются лишь частью законодательства субъектов Российской Федерации об ответственности за административные правонарушения, на наш взгляд, целесообразно рассматривать полномочия субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию ответственности за административные правонарушения в целом.
Предусматривая разграничение предметов ведения и полномочий в качестве одного из принципов федеративного устройства, Конституция Российской Федерации указывает на три способа: собственно конституционный - Конституция Российской Федерации определяет предметы ведения Российской Федерации (ст.71 Конституции Российской Федерации), предметы совместного ведения (ст. 72 Конституции Российской Федерации), а также полноту государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.73 Конституции Российской Федерации); договорный - указанное разграничение осуществляется, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч.З ст.11 Конституции Российской Федерации); законодательный - при отсутствии Федерального закона субъекты Российской Федерации законодательствуют в полном объеме (ст.76 Конституции Российской Федерации).
В Конституции Российской Федерации не используется термин "исключительное" ведение Федерации, но содержание вопросов ст.71 Конституции, раскрывающее содержание суверенитета Российской Федерации, позволяет их оценивать именно в этом качестве1. Правда, это не означает, что субъекты Федерации не вправе участвовать в решении этих вопросов, например, посредством законодательной инициативы или через своих представителей в Совете Федерации. Конституция Российской Федерации осуществляет, в первую очередь, разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации.
Формирование законодательства об ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, с учетом особенностей субъекта Российской Федерации
Занимая важное место в системе региональных правовых актов, законодательство об ответственности за административные правонарушения сформировано в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации. Однако, с учетом ошибок и неточностей в этих законах, изменений в общественной жизни, материальные нормы, предусматривающие административную ответственность в субъектах Российской Федерации, нуждаются в значительном совершенствовании. Проблема формирования законодательства об административной ответственности, и в частности законодательства субъектов Российской Федерации является актуальной, и многие ученые-административисты внесли значительный вклад в ее исследование. Среди них Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, М.С. Студеникина, Н.Г. Салищева, Н.Ю Хаманева, А.П Шергин, А.Ю. Якимов и другие. Анализ законов субъектов Российской Федерации позволяет выделить некоторые основополагающие признаки регионального законодательства. К ним, прежде всего, можно отнести: вхождение регионального законодательства в качестве составной части в законодательство Российской Федерации, системность, относительную самостоятельность, деление на отрасли и правовые институты (конституционное, уставное право, институты непосредственного народовластия и т.д.), ориентированность на региональную специфику, наличие ответственности за неисполнение законодательства субъекта Федерации. Нормы субъектов Российской Федерации имеют общие признаки с системой права России. К ним можно отнести единую структуру норм, единые правовые принципы (общеправовые, межотраслевые, отраслевые), одни и те же основания интеграции и дифференциации норм права - предмет и метод правового регулирования, одну и ту же внешнюю форму выражения норм. Вместе с тем совокупность норм субъекта Федерации имеет и особенности. Они действуют только на территории субъекта Федерации, в их содержании отражаются региональные особенности - экономические, географические, демографические, экологические и т. д. Эти нормы определяются предметами совместного и исключительного ведения Федерации и ее субъектов, особенностями предмета и метода правового регулирования. Результаты исследований в данной сфере позволяют определить условия эффективного формирования и совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об ответственности за административные правонарушения. Во-первых, наличие либо отсутствие соответствующих федеральных законов: действует Федеральный закон от 30.12.2001г. № 195-ФЗ (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях), составляющий правовую основу законодательного регулирования субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения; действует Федеральный закон от 06.10.1999г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", регламентирующий разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов; на наш взгляд, необходим федеральный закон, устанавливающий общие принципы формирования субъектами Российской Федерации законода тельных актов. Во-вторых, качество федерального законодательства, строго и определенно регулирующего общественные отношения. отдельные положения Конституции Российской Федерации не соответст вуют современным общественным отношениям. (Так Конституция Рос сийской Федерации (п. «к» ст.72), относит административное и адми нистративно-процессуальное законодательство к совместному веде нию Российской Федерации и ее субъектов, а Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепляет полномочия субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности только в части невыполнения или нарушения законодательства субъекта и только в части, не установленной федеральным законодательством1. Конституци онный Суд Российской Федерации дает еще более расширительное толко вание полномочий субъекта по установлению административной ответст венности2. Как отмечает Конституционный Суд РФ, субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области администра тивных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.
