Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности в системе российского законодательства 13
1.1. Становление института административной ответственности в Российской Федерации 13
1.2. Правовые новации в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 27
1.3. Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях на современном этапе 52
1.4. Институт законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности 71
Глава 2. Пути совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности 86
2.1. Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина как основа совершенствования законодательства об административной ответственности 86
2.2. Систематизация законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности как одно из направлений его совершенствования 105
2.3. Роль договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в совершенствовании законодательства субъектов Федерации об административной ответственности 132
2.4. Основы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях как необходимый элемент совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности 152
Заключение 170
Библиографический список использованной литературы 177
Приложения 208
- Становление института административной ответственности в Российской Федерации
- Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях на современном этапе
- Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина как основа совершенствования законодательства об административной ответственности
- Роль договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в совершенствовании законодательства субъектов Федерации об административной ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года предопределило изменения федеративного устройства России. Новеллы, предусмотренные Конституцией, настолько глубоки и масштабны, что можно констатировать факт кардинального изменения правовой системы Российской Федерации. В условиях экономических, социально-политических реформ, проводимых в Российской Федерации, особое место среди направлений развития юридической науки занимает административное право. То, что происходит сейчас в экономике, в организации государственной власти, основанной на началах разделения властей, в изменившихся отношениях государства и гражданина, в механизме традиционных для России федеративных отношений, неизбежным образом влияет на содержание, формы и методы государственно-управленческой деятельности и, соответственно, на их административно-правовую основу.
Регламентирование административной ответственности тесным образом связано с трудовой, общественной и политической деятельностью граждан, их правами и свободами.
Гуманизация институтов государства и общества, акцентирование внимания на обеспечении прав и свобод человека и гражданина, которые рассматриваются как высшая ценность, привели к пересмотру концепции взаимоотношения государства и гражданина. Кроме того, административная ответственность частично затрагивает и правоспособность юридических лиц. Именно поэтому проблемы административной ответственности находятся в центре внимания ученых-административистов.
В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено административное и административно-процессуальное законодательство. Таким образом, право субъектов Российской Федерации на
создание собственной административно-правовой законодательной базы, обеспечивающей функционирование органов исполнительной власти своего уровня, было закреплено в Конституции Российской Федерации.
Отнеся административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Конституция Российской Федерации возложила большую ответственность на органы государственной власти субъектов Федерации, поскольку в соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Особо следует отметить, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации относится "защита прав и свобод человека и гражданина». Учитывая тот факт, что методом управления является подчинение воли объекта воле субъекта правоотношений, чрезвычайно важно определить грань (пределы) правового регулирования регионального нормотворчества, затрагивающего права и свободы граждан Российской Федерации. Тем более что по многим вопросам совместного ведения, в том числе и по вопросу регулирования административных правоотношений, полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов нормативно не разграничены.
С 1 июля 2002 года вступил в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который определил принципиально новый подход к решению проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях. Так, к ведению Российской
Федерации отнесено: определение общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний, порядка производства по делам об административных правонарушениях, а также установление административной ответственности за нарушения тех правил, которые закреплены на федеральном уровне.
Вместе с тем административная ответственность за правонарушения, имеющие региональное значение, в Кодексе не предусматривается и может быть установлена законами субъектов Федерации.
Бесспорно, вышеуказанные правовые новеллы носят позитивный характер но вместе с тем в Кодексе по-прежнему отсутствует четкое разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области административного законодательства (не определены критерии и пределы установления административной ответственности субъектами Российской Федерации).
В подтверждение сказанного можно привести тот факт, что с момента принятия Тюменской областной Думой Закона Тюменской области от 06.12.1999 № 144 «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений»1 и его новой редакции прокурором области было подано 6 представлений об устранении нарушений федерального законодательства (приложение 1) и 4 исковых заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению отдельных статей вышеназванного закона (приложение 2). При рассмотрении исковых заявлений прокурора Тюменской области о несоответствии федеральному законодательству отдельных положений законов Тюменской области, устанавливающих административную ответственность, Тюменским областным судом и Верховным Судом Российской Федерации в первую очередь рассматривался вопрос о компетенции субъектов Российской
1 Вестник Тюменской областной Думы. 1999. № 12.
Федерации в сфере законодательного регулирования административной ответственности субъектами Российской Федерации.
С момента принятия Конституции Российской Федерации прошло достаточно времени для того, чтобы осмыслить опыт нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации по изданию нормативных правовых актов с административной санкцией.
Исследование нормотворческой деятельности субъектов Российской
Федерации в области административной ответственности, выявление, анализ
и обобщение ее тенденций и проблем, возникающих на уровне субъектов
Российской Федерации, представляются достаточно важными и
актуальными для подготовки соответствующих изменений и дополнений в законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности, приводящих отдельные их положения в соответствие с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Актуальность и сложность проблемы законодательного регулирования субъектами Федерации административной ответственности обусловили ее выбор в качестве темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере установления административной ответственности субъектами Российской Федерации.
Предметом исследования является научный анализ проблем теории и практики правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в сфере установления административной ответственности.
Степень научной разработанности темы. Правовые аспекты административной ответственности советского и постсоветского периода освещались в работах следующих ученых: А.Б. Агапова, Е.А. Агеевой, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Василенко, И.И. Веремеенко, СТ. Гончарука, А.В. Демина, И.Я. Дюрягина, В.В. Игнатенко, А.П.
Клюшниченко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Н.Н. Салищевой, В.Е. Севрюгина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Д.М. Чечоты, А.П. Шергина, О.М. Якубы и других авторов.
Вместе с тем, приходится констатировать, что пока отсутствуют комплексные труды, посвященные проблеме регулирования административной ответственности субъектами Российской Федерации после принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Цель диссертационного исследования состоит в определении пределов регулирования субъектами Российской Федерации административной ответственности на современном этапе в связи с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и выработке практических рекомендаций по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности.
Цель достигается путем изучения монографической литературы, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, устанавливающих административную ответственность, и внесения на основе их анализа практических предложений по определению компетенции субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях.
Задачи диссертационного исследования. В соответствии с целью настоящего исследования автор ставит перед собой следующие задачи:
Изучить институт административной ответственности и историю его развития в Российской Федерации.
Проанализировать тенденции развития законодательства субъектов Федерации об административной ответственности, определить его роль и место в системе законодательства Российской Федерации.
Изучить правовые новации законодательства об административной ответственности в связи с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Исследовать проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере законодательства об административной ответственности на современном этапе.
Разработать практические предложения по решению правовых проблем регулирования административной ответственности субъектами Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составили диалектический, системный, конкретно-исторический подходы, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, конкретно-социологический и формально-логический методы исследования.
Диссертантом использованы научные труды отечественных авторов в области теории государства и права, административного права. Автором обобщена и проанализирована законотворческая деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ряда субъектов Федерации.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что предлагаемая работа является комплексным диссертационным исследованием, посвященным правовым вопросам регулирования административной ответственности субъектами Российской Федерации после принятия Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях и определения компетенции субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в следующих основных положениях, которые выносятся на защиту:
1. Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях рассматривает административную ответственность как
особый вид юридической ответственности, выражающейся в применении
административных наказаний к физическим, юридическим и должностным
лицам за совершение административного правонарушения
уполномоченными органами в процессуальном порядке, предусмотренном
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
2. Установление административной ответственности граждан законами
субъектов Федерации неизбежно затрагивает права и свободы граждан
Российской Федерации. Проблема законодательства об административной
ответственности состоит не столько в том, что законы субъектов Федерации
предусматривают административную ответственность граждан, сколько в
том, что в различных субъектах Федерации за сходные составы
административных правонарушений устанавливаются различные
административные наказания. При этом не учитывается уровень
прожиточного минимума в том или ином субъекте Российской Федерации.
3. В Кодексе Российской Федерации об административных
правонарушениях произошла подмена конституционного понятия
«исключительное ведение Российской Федерации», предусмотренного
статьей 71 Конституции Российской Федерации, новым - «вопросы,
имеющие федеральное значение». При такой формулировке открывается
возможность для Федерации вторгаться в правовое поле субъектов
Федерации, по своему усмотрению решать вопрос об отнесении тех или иных
правоотношений к категории «вопросов, имеющих федеральное значение».
Предложения по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Актуальным является скорейшая разработка и принятие Основ законодательства Российской Федерации об административной ответственности, определяющих границы правового регулирования административной ответственности субъектами Российской Федерации.
6. Систематизация законодательства субъектов Федерации об
административной ответственности является одним из основных
направлений его совершенствования.
Практическая значимость исследования. Теоретические результаты исследования могут быть использованы при разработке федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, совершенствовании действующих нормативных актов, устанавливающих административную ответственность. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации могут оказать практическую помощь при заключении договоров и соглашений о разграничении компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в сфере административных правонарушений. Теоретические выводы могут быть также использованы в учебном процессе в юридических вузах по дисциплинам «административное право», «конституционное право», «теория государства и права».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Научные результаты диссертационного исследования были использованы при разработке и принятии Тюменской областной Думой Закона Тюменской области «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений» и его новой редакции, а также законов:
«Об административной ответственности за правонарушения в сфере деятельности по обращению с промышленными отходами (материалами, веществами, кроме радиоактивных), в том числе ломом цветных и черных металлов», «Об административных комиссиях в Тюменской области», Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области, Закона Тюменской области «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области».
Основные научные теоретические положения исследования докладывались на научных и практических конференциях Тюменского государственного университета, Тюменского юридического института, отражены в статьях и сообщениях, опубликованных в 14-м выпуске «Круглого стола» Совета Федерации от 25.04.2001, в материалах депутатских слушаний Тюменской областной Думы по теме: «Новая редакция Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области» (26.12.2002), семинара-совещания Тюменской областной Думы, посвященного реализации Закона Тюменской области «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений» (30.05.2003), Всероссийского семинара по теме: «Вуз и регион: взаимодействие с органами государственной власти, бизнес - структурами и международными организациями», состоявшегося 24-25 апреля 2002 года, в учебном пособии «Правовое регулирование административной ответственности субъектами Российской Федерации», а также используются при проведении занятий в Тюменском государственном университете и его филиалах.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, списка нормативных - правовых актов, заключения, списка нормативных правовых актов, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Становление института административной ответственности в Российской Федерации
Само понятие «ответственность» возникло как философско-теологическое понятие, которое разрабатывалось сначала философами-стоиками, а затем мыслителями христианской церкви. Положения типа «дать ответ за деяния», «ответить перед Богом», «понести наказание за содеянное на основе оценки Господа Бога» постепенно, век за веком, образовывали конструкцию ответственности, включавшую такие элементы, как ответ, отчет перед Богом, оценка всего содеянного, назначение наказания за грехи и проступки.
В таком виде понятие ответственности, занимавшее в христианском учении одно из центральных мест, в эпоху Возрождения (XV-XVII вв.) начало медленно входить в юриспруденцию европейских стран. Первой отраслью права, воспринявшей новое понятие и ассимилировавшей его, было государственное право. Так, в отечественном законодательстве впервые понятие «ответственность» встречается в Указе Петра I от 2 марта 1711 г. «О власти и ответственности Сената».
Позже, в XIX в., данное понятие усваивается, хотя и в усеченном виде, другими профилирующими отраслями - гражданским и уголовным правом.
Как отмечает А.Б. Агапов, большая роль в исследовании и разработке теории административной ответственности в России принадлежит профессору Московского университета И.Т. Тарасову. Среди основных работ И.Т. Тарасова можно выделить «Учебник науки полицейского права» (1881), «Краткий очерк науки административного права» (1888), «Лекции по полицейскому (административному) праву» (1908). И.Т. Тарасов в своих работах отождествлял исполнительную и административную власть, считая, что важнейшее предназначение исполнительной власти заключено в реализации законов.1 И.Т. Тарасов был одним из первых отечественных ученых, обосновавших разграничение предметов административного и полицейского права. «Полиция - имеет целью благосостояние и безопасность или благоустройство вообще. Администрация имеет целью удовлетворение публичных служб. Предметы и задача науки административного права заключаются в теоретическом исследовании и определении тех условий и средств, при которых администрация достигает своей цели»2.
Ощутимый вклад в развитие отечественной административно-правовой науки внес профессор Рімператорского Казанского университета В.В.Ивановский (1854-1926). В своей работе «Русское государственное право» (1898) он предпринял попытку обосновать единство публично-правовых дисциплин: административного, государственного, полицейского, уголовного и муниципального права.3 Проблема административной ответственности также входила в сферу научных изысканий ученого.
Ответственность за «маловажные проступки» в России конца XIX века регламентировалась различными нормативными актами. Так, в соответствии со Сводом законов Российской империи взыскания и наказания за нарушение предписаний этих актов определялись Уложением о наказаниях. При составлении Уложения о наказаниях Д.Н. Блудовым было предложено разграничить полномочия судебной власти и полиции в следственных действиях и отнести досудебное разбирательство дел об уголовных преступлениях к ведению судебных следователей, а производство по делам о маловажных преступлениях и проступках — к ведению мировых судей.
Если далее проанализировать историю становления данного института в России, то мы увидим, что изучение административной ответственности являлось одним из направлений административно-правовых исследований 50-80-х годов XX столетья. В указанные годы в качестве одного из новых направлений в развитии исследования административно-правовых проблем выделяется административное принуждение и административная ответственность. Особенно заметными в этой области были исследования И.А. Галагана, А.Е. Лунева, Д.Н. Бахраха, Л.Л. Попова, А.П. Шергина и других известнейших ученых-административистов. Трудно переоценить для становления института административной ответственности работу А.Е. Лунева «Административная ответственность за правонарушения», где анализировалось понятие административной ответственности, выделялись виды административных взысканий и ставился вопрос о кодификации административной ответственности. Существенный вклад в разработку административной ответственности внесли работы Д.Н. Бахраха и И.А. Галагана. Д.Н. Бахрах классифицировал меры административного принуждения на меры пресечения, восстановительные меры, меры административной ответственности. И.А. Галаган проанализировал материально-правовое и процессуальное содержание административной ответственности. Подчеркнув, что административное принуждение сопровождается серьезными правоограничениями личности, он поставил вопрос о процессуальном оформлении принудительных действий. Представляется необходимым более подробно остановиться на Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, принятом Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 года и вступившем в силу с 1 января 1985 года, который объединил нормы материального и процессуального административного права и до вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по существу выступал в качестве единственного кодифицированного института административного права. Д.Н. Бахрах отмечал, что Кодекс РСФСР об административных правонарушениях занимал особое место в законодательстве, определяющем административную ответственность, поскольку он кодифицировал республиканское законодательство об административной ответственности и значительно развил его.1 Принятие Конституции Российской Федерации, изменение политической и социальной обстановки привели к тому, что Кодекс РСФСР об административных правонарушениях перестал отражать существующие правовые реалии.
Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях на современном этапе
Федеративный договор от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»1 в части 1 статьи 2 определяет, что к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации относится административное и административно-процессуальное законодательство. В Федеративных договорах от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга» и «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» определяется иная позиция к разграничению предметов ведения и полномочий, а именно: административное законодательство отнесено к вопросам совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, а вопросы административно-процессуального законодательства - к исключительной компетенции Российской Федерации. Таким образом, в федеративных договорах содержится различный подход к вопросу административно-процессуального законодательства. Однако все три Федеративных договора едины в одном - по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти издают Основы законодательства, кодексы и законы, в соответствии с которыми органы власти республик в составе Российской Федерации, органы власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, издавая правовые акты.1
Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации в статье 5 устанавливает, что край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. При этом федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает три разновидности государственно-властных полномочий: федеральные, совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе, а также субъектов Российской Федерации. Помимо упомянутых групп государственно-властных полномочий выделяются и полномочия органов местного самоуправления.
Конституция также определила предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72).
В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к предметам совместного ведения, что означает выделение двух групп прав и обязанностей - полномочий Российской Федерации и субъектов в ее составе (статья 73 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем Конституция Российской Федерации не определила критерии разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
По мнению диссертанта, реализация статьи 72 Конституции Российской Федерации затрагивает тематику не только конституционного права, но и права административного.
Правовые институты и реализующие их производства управления: компетенция, ведение, разграничение полномочий - касаются сферы государственного управления и являются межотраслевыми институтами1.
Если обратиться к энциклопедическому словарю «Конституция Российской Федерации», то здесь под компетенцией подразумевается «определенный конституцией или законом объем полномочий государственного органа, за рамки которого он не может выходить в своей деятельности». В случае совместной компетенции один и тот же круг вопросов могут решать два государственных органа и даже более, но, как правило, при приоритете одного из них, обычно более высокого в государственной вертикали. Синонимом понятия «компетенция» служит термин «ведение»1. Таким образом, надо разграничивать не полномочия государственных органов, а сами предметы ведения2.
Правовой механизм реализации полномочий по предметам совместного ведения заложен в части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Можно констатировать, что Конституция Российской Федерации предусмотрела двухуровневое законодательство, т.е. принятие федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Однако, естественно, что в этой сфере государственная деятельность в полной мере не может быть успешной, если она осуществляется отдельно Федерацией и отдельно ее субъектами.
Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина как основа совершенствования законодательства об административной ответственности
В условиях экономических, социально-политических, правовых и иных реформ, проводимых в Российской Федерации, особое место среди направлений развития юридической науки занимают административное право и деятельность органов исполнительной власти, их ответственность перед гражданином и обществом, новые явления, которые диктуют новый подход к исполнительной власти.1
Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации определяет, что каждый гражданин Российской Федерации на ее территории обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Закреплению прав и свобод человека и гражданина посвящены статьи 17-64 Конституции Российской Федерации. Весьма важным является то, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Конституционные права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, и они определяют смысл и содержание законов и деятельность по их исполнению. Отсюда любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Таким образом, если человек и гражданин, реализуя свои права и свободы, нарушает установленные законодательством страны пребывания правила поведения, то он фактически совершает правонарушение и должен нести за это определенную юридическую ответственность.
Одним из приоритетных субъектов административного права неизбежно признается гражданин Российской Федерации. Административное право нацелено в первую очередь на осуществление и защиту прав и свобод гражданина через укрепление административно-правовых гарантий.
В соответствии со статьей 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
При этом в соответствии с частью 1 статьи 2.1 Кодекса под административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое указанным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Часть 1 статьи 2.3 Кодекса, определяя возраст, по достижении которого наступает административная ответственность, устанавливает, что административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет.
Вместе с тем согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Несмотря на это, практически во всех субъектах Федерации существуют нормативные акты, устанавливающие административную ответственность граждан. Например, преамбула Закона Ханты-Мансийского автономного округа № 40-03 от 27 июля 1997 года «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений, совершенных на территории Ханты-Мансийского автономного округа» (в редакции Закона от 16.04.2001 № 35-03)1 определяет, что указанный Закон имеет задачей защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, общественной нравственности, общественного порядка, прав юридических лиц и их объединений от административных правонарушений, а также их предупреждение. Вместе с тем статья 2 вышеназванного Закона Ханты-Мансийского автономного округа устанавливает, что к административной ответственности, согласно данному Закону привлекаются: - физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства); - должностные лица; - юридические лица в соответствии с федеральным законом. Наглядным примером установления административной ответственности граждан является статья 14 данного окружного закона, в соответствии с которой повреждение, разрушение, порча дорожных знаков, 1 Новости Югры. 1997. № 98. электрокабелей, кабелей связи, павильонов и других элементов благоустройства внегородских автомобильных дорог общего пользования, если это не связано с проведением спасательных и других неотложных работ, учинение на них непристойных надписей и рисунков влекут наложение штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда, а на должностных лиц - в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда.1 Статья 13 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа № 46-ЗАО от 2 ноября 1997 года (в редакции Закона № 6-3АО от 13.02.2001) «Об оленеводстве» определяет, что за превышение общей численности оленей над емкостью участков пастбищ, закрепленных за оленеводческими хозяйствами, независимо от форм собственности, устанавливается административная ответственность в виде штрафа: - для граждан - в размере от 0,5 до 5 минимальных размеров оплаты труда; - для должностных лиц - в размере от 5 до 8 минимальных размеров оплаты труда.2 Статья 4.1 Закона Тюменской области № 115 от 4 февраля 2003 года «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений»3 предусматривает, что невосстановление, некачественное или несвоевременное восстановление благоустройства территории после окончания строительных работ
Роль договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в совершенствовании законодательства субъектов Федерации об административной ответственности
В настоящее время одним из остро дискуссионных направлений в области административного права является теория административного договора.
Отсутствие соответствующей нормативной базы, регламентирующей хотя бы общие вопросы, связанные с использованием административных договоров в государственном управлении, приводит к ситуации, когда некоторые правоведы до сих пор считают, что концепция административных договоров не более чем безжизненная теоретическая конструкция.1
Довольно часто высказывается точка зрения, согласно которой договор - правовое явление, исторически присущее области частного права, тогда как в публично-правовой сфере приемлемо лишь императивное волеизъявление субъекта государственной власти. Так, С.С. Алексеев определяет, что договор является прерогативой гражданского права и может применяться только в рамках имущественно-стоимостных отношений. Согласно такой трактовке применение договора для регулирования отношений с иным содержанием, использование его понятий другими науками не является целесообразным.2
По мнению автора, такая позиция не соответствует эволюции этого правового института, поскольку сегодня известны международные, государственно-правовые, административные, гражданские договоры. Данное мнение поддерживают и многие отечественные ученые-административисты. Так, Г.Н. Александров отмечает, что договор входит составной частью в идею права.3
A.M. Васильев, развивая позицию Г.Н. Александрова, считает, что правовые понятия, первоначально разработанные в одной из специальных юридических наук и трансформировавшиеся благодаря своей общенаучной значимости в категории теории права, распространяются и на другие правовые науки, включаются как особый вариант общей правовой категории в их понятийный аппарат.4
Кроме того, уместно констатировать, что межгосударственные соглашения и договоры являются ровесниками государства и в определенной мере возникли даже раньше договоров в частноправовом смысле.
В настоящее время можно утверждать, что концептуальная база для формулирования определенных выводов о. правовой природе административных договоров отсутствует. Вместе с тем, действительно, в сфере управленческой деятельности некоторые связи между субъектами управления, между ними и общественными организациями или гражданами производят впечатление договорных.
При этом неизбежно встает вопрос: в какой мере это новое явление соотносится с реализацией исполнительной власти, предполагающей, с одной стороны, императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, с другой - формально-юридическое равенство участников договора.
По мнению автора, чтобы получить ответ на поставленный вопрос, нужно проанализировать понятие административного договора. Но, прежде всего, представляется необходимым обратиться к понятию самого договора.
В словаре русского языка СИ. Ожегова слово «договор» означает соглашение о взаимных обязательствах.1 Д.Н. Бахрах отмечает, что договор есть соглашение двух или более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, заключение и вступление в юридическую силу которого влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.2
Исходя из семантики данного определения, договором является достигнутое на основании переговоров согласие по какому-либо вопросу, выраженное в добровольном принятии для себя определенных обязательств.
135
Вместе с тем буквальное толкование слов очень часто не отражает его юридический смысл.
Исходя из анализа трудов ученых, занимающихся проблемами договора как общественной категории, можно выделить следующие обязательные признаки договоров: 1. Взаимное проявление воли сторон относительно единой цели. 2. Допускаемая правом юридическая цель, которую преследуют участники договора. 3. Относительное равенство сторон. Д.Н. Бахрах совершенно справедливо выделяет также еще два признака, обязательные для договора: - эквивалентный характер; - взаимная ответственность сторон. Необходимо отметить, что отсутствие хотя бы одного признака означает невозможность договора как такового. Отраслевые разновидности договора имеют все вышеуказанные черты, вместе с тем они отличаются друг от друга рядом специфических признаков. По мнению автора, наиболее обоснованной представляется позиция Д.Н. Бахраха, в которой он предлагает разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. При этом Д.Н. Бахрах отмечает, что участники гражданско-правовых договоров являются равноправными субъектами, в то время как административный договор сочетает в себе формально-юридическое равенство контрагентов и прерогативные полномочия государственно-властного участника и, следовательно, способен выполнять возложенные на него задачи государственного управления.
