Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы деятельности суда по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
1. Осуществление судами пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: административно-юрисдикционный процесс в форме административного судопроизводства 17
2. Пересмотр судом постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: понятие, значение и история развития 64
3. Принципы производства по делам об административных правонарушениях и их реализация при пересмотре судами постановлений и решений по данным делам 83
Глава 2. Механизм пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
1. Жалоба в механизме пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 105
2. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции 122
3. Особенности пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах 165
Заключение 202
Библиография
- Пересмотр судом постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: понятие, значение и история развития
- Принципы производства по делам об административных правонарушениях и их реализация при пересмотре судами постановлений и решений по данным делам
- Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции
- Особенности пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах
Пересмотр судом постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: понятие, значение и история развития
Комплексное исследование вопросов, связанных с правовым регулированием пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, требует формирование понятийного аппарата науки административного права в областях, связанных с темой исследования, а также определение соотношения указанного производства и производства по делам об административных правонарушениях в целом с такими ключевыми категориями науки административного права как административный процесс, административно-юрисдикционный процесс, административное судопроизводство. Решение указанных вопросов представляется чрезвычайно важным, поскольку научно обоснованная и логически выверенная теоретическая база является залогом построения целостной и непротиворечивой конструкции производства по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, необходимость которой обусловлена потребностями общества и государства в обеспечении режима законности и правопорядка в стране.
Несмотря на многолетние исследования в области административно-процессуального права до настоящего времени не выработано единых подходов к пониманию указанных выше категорий, не уяснены их содержание и границы.
В настоящее время существует несколько подходов к определению понятия «административный процесс»5. Одна группа ученых (Д.Н. Бахрах, В.М. Горшенев, О.В. Гречкина, А.П. Коренев, Г.А. Кузьмичева, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, С.Н. Махина, П.Е. Недбайло, В.И. Новосёлов, Р.С. Павловский, И.В. Панова, Г.И. Петров, В.И. Попова, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская и ряд других) выступает за широкую трактовку понятия административного процесса6.
По мнению сторонников данного «управленческого» подхода, любая материальная норма административного характера реализуется через нормы административного процесса7, под которым понимается правовая деятельность исполнительно-распорядительных органов по реализации норм материального права, урегулированная процессуальными нормами. Например, Д.Н. Бахрах и И.В. Панова полагают, что административный процесс включает в себя административно нормотворческий, административно-правонаделительный и административно-юрисдикционный процессы8. По мнению Н.Ю. Хаманевой, И.М. Лазарева, административный процесс объединяет деятельность органов исполнительной власти по реализации их полномочий, деятельность по применению мер административного принуждения внесудебными и судебными органами, а также деятельность в сфере административной юстиции9.
При этом в рамах данного подхода отсутствует единое мнение относительно органов, осуществляющих административный процесс: если одни специалисты полагают, что к административному процессу следует относить как деятельность административных органов, так и суда10, то другие указывают, что административный процесс - это форма деятельности исключительно административных (исполнительных) органов, но не суда, осуществляющего свою деятельность путем судопроизводства, не входящего в понятие «административный процесс»11.
Другая группа ученых (А. А. Дёмин, А.Ф. Клейман, А.П. Клюшниченко, СИ. Котюргин, А.А. Мельников, М.И. Пискотин, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, B.C. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров и др.) придерживается «узкого» подхода к определению понятия «административный процесс»12.
Приверженцы данного подхода полагают, что с помощью процессуальных норм не регулируются отношения, а разрешается спор13. Как указывает Е.Г. Лукьянова, в основе возникновения процессуального права в целом и административного процесса в частности лежит юридический конфликт (правовая аномалия14), который может быть разрешен только с помощью процессуальной деятельности (процесса); при этом расширение понятия «процесс» за счет включения в него иных процедур может привести только к выхолащиванию действительного смысла данного понятия, а также утрате специфических особенностей15. При этом позиции относительно содержания деятельности, которая может быть включена в рамках данного подхода в понятие «административный процесс», в том числе перечня производств, относящихся к административному процессу, у сторонников указанного подхода различны.
Например, Н.Г. Салищева определяет административный процесс как деятельность по разрешению возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящихся в отношениях служебного подчинения, споров, а также деятельность по применению мер административного принуждения16. Другие авторы полагают, что административный процесс - это исключительно деятельность уполномоченных органов по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях17.
Ряд авторов в рамках данного подхода связывают наличие административного процесса только с деятельностью судебных органов и полагают, что все остальные виды «процессуальной деятельности» следует рассматривать как разновидность «управленческого процесса» или «административных процедур»
Принципы производства по делам об административных правонарушениях и их реализация при пересмотре судами постановлений и решений по данным делам
Представляется, что производство по делам об административных правонарушениях следует рассматривать как деятельность подзаконного, правоприменительного, правоохранительного характера по разрешению уполномоченным органом (должностным лицом) в административно-процессуальной форме на основе административно-процессуальных норм административно-правового конфликта, возникшего в результате совершения лицом деяния, запрещенного законом под угрозой применения мер административной ответственности, а также деятельность по пересмотру вынесенного по результатам разрешения указанного конфликта постановления.
Определение порядка производства по делам об административных правонарушениях отнесено к сфере исключительного ведения Российской Федерации (часть 1 статьи 1.3 КоАП РФ) и в настоящее время определяется КоАП РФ и АПК РФ.
По прямому указанию закона задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 КоАП РФ). Вместе с тем, как представляется, к задачам производства по делам об административных правонарушениях в полной мере могут быть отнесены и задачи законодательства об административных
Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж. 1976. С. 30-31.
Царев С.С. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Саратов. 2011. С. 10. правонарушениях (статья 1.2 КоАП РФ), являются общими задачами как при определении деяний, являющихся правонарушениями, и установлении за их совершение ответственности, так и при производстве по привлечению к административной ответственности лиц, виновных в совершении предусмотренных правонарушений.
На основе анализа указанных задач производства по делам об административных правонарушениях можно выделить правоохранительную и превентивную функцию данного производства. Кроме того, в рамках производства по делам об административных правонарушениях в судах реализуются также задачи судопроизводства, к которым относятся, наряду с защитой нарушенных прав, укреплением законности и предупреждением правонарушений, также формирование уважительного отношения к закону и суду (см., например, статью 2 АПК РФ). Таким образом, помимо названных функций, производство по делам об административных правонарушениях выполняет также функцию воспитательную. При этом превентивно-воспитательная функция производства по делам об административных правонарушениях проистекает также из превентивно-воспитательной функции публичной (административной) ответственности.
Превентивная функция производства по делам об административных правонарушениях проявляется не только в возможности вынесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ). Вынесенное и вступившее в законную силу решение по делу само по себе уже должно иметь превентивное (воспитательное) значение в силу того, что должно восприниматься участниками процесса не просто как правоприменительный акт по конкретному делу, но как официальная позиция органа (должностного лица), уполномоченного на рассмотрение данного вида дел государством.
Специалисты выделяют следующие особенности производства по делам об административных правонарушениях: это юрисдикционное производство; посредством него реализуются меры административной ответственности; осуществляется специально уполномоченными субъектами, круг которых весьма широк; возникает в связи с осуществлением административного деликта; Законом предусмотрено единое правовое регулирование, распространяющееся как на производство, осуществляемое судом, так и иными уполномоченными органами (должностными лицами); специфичность принимаемых на каждой стадии данного производства правоприменительных актов98.
В литературе предлагается выделять в структуре производства по делам об административных правонарушениях отдельные производства в первой инстанции и, соответственно, во второй". С подобным предложением вряд ли можно согласиться. Выделение подобных производств, возможно, было бы понятно, если бы предлагающим его автором был сделан акцент на производство по делам об административных правонарушениях в административных органах, поскольку применительно к судебным органам выделение только двух инстанций не оправданно.
Производство по делам об административных правонарушениях также предлагается классифицировать в зависимости от сферы общественных отношений, в которой совершено правонарушение, на производство по делам об административных правонарушениях в сфере антимонопольного законодательства, рынка ценных бумаг и т.д100. Представляется, что подобная классификация возможна, но не имеет практического значения ввиду того, что Закон устанавливает единую процедуру производства по данным делам, не
Масленников М.Я. Административная ответственность по российскому законодательству. Ч. 3. Административная ответственность хозяйствующих субъектов. Тверь. 2000. С. 7-17. делая каких-либо различий с учетом сферы общественных отношений, в которой совершено правонарушение101.
Производство по делам об административных правонарушениях, как и любое иное производство, состоит из стадий, характеризующихся определенной функциональной последовательностью .
Одни ученые понимают под стадией процесса совокупность процессуальных действий, объединенных общей целью , другие - порядок движения дела, определенный законом104, третьи - поочередно сменяющими друг друга самостоятельными этапами, имеющими определенные цели и задачи105. Суть у всех приведенных определений одна: стадия процесса (производства) - это определенная часть процесса (производства), объединенная совокупность процессуальных действий, «необходимых и достаточных»106 для достижения самостоятельной и окончательной в рамках данной стадии цели, по достижению которой стадия заканчивается вынесением правоприменительного акта.
Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции
Так, из положений Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» , лишь констатирующих осуществление судами общей юрисдикции административного судопроизводства (часть 1 статьи 4), определение данной категории вывести невозможно. Согласно положениям АПК РФ (статья 29 и части 1 статьи 189) административное судопроизводство - это определенный набор правил, по которым арбитражные суды рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, отнесенные к их компетенции; при этом, правила административного судопроизводства - это правила искового производства с рядом особенностей.
Полагаем, не следует отождествлять такие понятия как административный процесс и, соответственно, объединенные данным понятием производства с понятием административного судопроизводства. В рамках административного процесса полномочия по рассмотрению дел, составляющих предмет того или иного административного производства, осуществляют уполномоченные органы (должностные лица) и суды. Последние реализуют указанные полномочия по правилам административного судопроизводства.
Административное судопроизводство, безусловно, в обиходе широко употребляется в значении процесса рассмотрения, движения дела в суде, однако применительно к проблематике административного права и вопросу соотношения рассматриваемого института с категорией «административный процесс» следует понимать административное судопроизводство как форму осуществления судебной власти, отвечающую ряду требований, и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898. обусловленных спецификой административно-правовых конфликтов, рассматриваемых в рамках административных производств, объединенных понятием «административный процесс», и, в соответствии с этим, имеющую ряд особенностей.
Таким образом, административное судопроизводство является одной из форм осуществления административного процесса, следовательно, одной из форм осуществления административных производств, объединенных указанным понятием. Следовательно, данные понятия соотносятся как форма и содержание.
К особенностям административного судопроизводства специалисты относят активную роль суда, обязанного оказывать поддержку невластной стороне, и, следовательно, определенное отступление от принципа состязательности сторон; особое распределение бремени доказывания; сокращенные сроки обращения в суд, рассмотрения дела и пересмотра вынесенного решения; участие прокурора в процессе для обеспечения интересов неопределенного круга лиц и защиты публичных интересов, отсутствие госпошлины, подсудность по месту жительства гражданина и
Отсутствует также единое понимание того, какие суды уполномочены осуществлять рассматриваемый вид судопроизводства и на основании каких процессуальных норм. В литературе, например, широко распространена точка зрения, согласно которой существование административного судопроизводства возможно только в рамках специализированных административных судов, поскольку в остальных случаях подобное производство является гражданским140.
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 607 - 608; Хазанов С.Д. Правовое регулирование административного судопроизводства: некоторые теоретические и практические аспекты // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8-9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006. С. 125.
Минашкин А.В. Формирование принципов административного судопроизводства. С. 19; Смирнова Е.В. Становление и развитие административной юстиции в Российской Как представляется, судопроизводство по всем делам административно-правового характера, осуществляемое как в судах общей юрисдикции, так и в федеральных арбитражных судах, является административным судопроизводством. Данная правовая реалия отражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 года № 14-П141.
Законодателем также прямо констатируется наличие в России административного судопроизводства и его осуществление как судами общей юрисдикции, так и федеральными арбитражными судами (часть 1 статьи 4 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», часть 1 статьи 189 АПК РФ). Кроме того, административное судопроизводство уполномочен осуществлять также ВС РФ, образованный в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации , который согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации»143 не входит ни в систему судов общей юрисдикции, ни в систему арбитражных судов и является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с указанным Законом (часть 3 статьи 4, часть 1 статьи 19).
При этом не следует исключать возможность в будущем создания системы административных судов с передачей ей соответствующих функций по осуществлению административного судопроизводства. Однако утверждение некоторых авторов, что до создания указанных судов в России
Федерации. С. 9; Попова А.Ю. Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции. С 34; Чечот Д.М. Проблемы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Избранные труды по гражданскому процессу. С. 374-375. 141 СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2173.
Статья 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (в ред. от 03.02.2014) // СПС «КонсультантПлюс». отсутствует административное судопроизводство, представляется весьма спорным, поскольку в данном случае придется прийти к выводу, что природа судопроизводства зависит главным образом от того, суд какой системы его осуществляет. При этом, как правомерно отмечено М.Я. Масленниковым, «природу процессуального правоотношения определяет не орган, рассматривающий конкретное дело, а материально-правовая природа спора» .
К процессуальному законодательству, регулирующему рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, относится в настоящее время145 ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ, на что также специально указал Конституционный Суд РФ (далее - КС РФ) в Постановлении от 12 мая 1998 года№ 14-П
Особенности пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах
Вся процедура производства по делу об административном правонарушении, в том числе такая его стадия, как пересмотр постановления и (или) решения по делу, базируется на определенных принципах права.
Под принципами в литературе понимают основополагающие, руководящие начала (положения, идеи, ориентиры) . Принципы отражают сущность и характерные черты явления, которому они присущи. При этом «соблюдение принципов осуществление юридических процессов» , происходящих в обществе, имеет значение не только для правильного понимания и применения законоположений, но и для эффективного совершенствования законодательства в русле единообразия и законности.
В литературе правомерно указывается, что к вопросу о составе принципов необходимо подходить с особой осторожностью, поскольку необоснованное его расширение может привести к их «обесцениванию», а сужение - к снижению уровня гарантированное прав граждан и организаций219.
Учеными выделяются два способа нормативного закрепления принципов права: текстуальный (принципы непосредственно сформулированы в конкретной норме, например, принцип равенства или законности) и смысловой (принцип выводится из содержания правовых норм). Последний способ закрепления принципов иногда приводит к тому, что наличие какого-то принципа признается не всеми учеными (например, подобная ситуация имеет место с принципами диспозитивности и
Понятие «принцип» происходит от латинского слова «principum» и означает «первоначало», «исходное руководящее положение». Горшенев В.М. Теория юридического процесса. С. 154. действующих в государстве . Все принципы права, действующие в конкретном государстве и обществе, образуют взаимосвязанную систему и в случае нарушения одного из принципов, остальные не могут быть реализованы в полной мере. Данное правило, однако, не всегда подтверждается практикой. В качестве примера можно привести существующее при производстве по делам об административных правонарушениях определенное противоречие между принципами объективной истины и состязательности . В связи с этим имеющиеся в специальной литературе предложения о необходимости отмены процессуального акта в случае нарушения действующих в соответствующей отрасли законодательства принципов вызывают некоторые опасения.
Относительно перечня принципов, действие которых распространяется на производство по делам об административных правонарушениях, а также их классификации в юридической литературе нет единого мнения224.
Представляется наиболее полной и целесообразной классификация, в соответствии с которой указанные принципы делятся на международные и национальные, среди последних выделяются общеправовые (напр., принцип
Различные авторы выделяют неоднородный набор принципов в рассматриваемой сфере права, а также предлагают различную их классификацию (см., напр., Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде. С. 70; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ, 2002. С. 199 - 210; Горшенев В.М. Теория юридического процесса. С. 156 - 158; Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. С. 51 - 63). законности), межотраслевые (к которым относят, в частности, все судоустроительные принципы), отраслевые (к числу которых относятся также некоторые судопроизводственные принципы ) и принципы отдельных институтов.
Действие в нашей стране международных принципов предопределено положениями части 4 статьи 15 Конституции РФ, согласно которой данные принципы являются составной частью ее правовой системы. В международных актах, в числе которых, в первую очередь, следует назвать Всеобщую декларацию прав человека 1948 года226, Конвенцию о защите прав 997 человека и основных свобод 1950 года , ряд резолюций и рекомендаций Комитета министров Совета Европы (в частности, резолюции года , Рекомендации 1981 года относительно путей облегчения доступа к правосудию ), нашли закрепление принципы, актуальные, в том числе и для производства по делам об административных правонарушениях: равенства, презумпции невиновности, доступности правосудия, гласности, возможности быть выслушанным, юридической защиты, состязательности, публично-объективной оценки актов и действий административных органов и ряд других.
К национальным общеправовым принципам относятся закрепленные в Конституции РФ принципы законности (часть 2 статьи 15), недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона (часть 2 статьи 50), презумпции невиновности (статья 49), открытости судебного разбирательства (часть 1 статьи 123), состязательности и
К числу принципов административного права относят принципы построения системы органов государственного управления и их деятельности (федерализм, гуманизм, взаимная ответственность государства и личности, неотвратимость ответственности, иерархичность построения субъектов административного права и их отношений, подзаконность деятельности и
К принципам административного процесса специалисты наиболее часто относят принципы законности, публичности, гласности, национального языка, доступности, экономичности и оперативности процесса, компетентности уполномоченных органов и самостоятельности в принятии решений, ответственности уполномоченных органов и должностных лиц за соблюдение правил процесса и принятый акт, охраны интересов личности и государства, процессуального равноправия сторон, материальной истины, активности уполномоченных органов . Также в числе принципов административного процесса называют: обязательное участие сторон, выслушивание участников спора, проверка представленных доказательств, инстанционности234, двуступенности235, заинтересованности масс236, принцип
