Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические и правовые основы производства по делам об административньгх правонарушениях за нарушения таможенных правил 17
1. Роль и место производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в административном процессе 17
2. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях как автономное административное производство 42
3. Правовое регулирование деятельности субъектов, участвующих в исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях 66
ГЛАВА 2. Особенности производства по исполнению постановлений по делам об административньгх правонарушениях в области таможенного дела и пути его совершенствования 88
1. Актуальные вопросы взыскания таможенными органами административных штрафов за нарушения таможенных правил... 88
2. Проблемы принудительного взыскания административного штрафа за правонарушения в области таможенного дела службой судебных приставов 110
3. Особенности исполнения постановлений о конфискации орудия
совершения или предмета административного правонарушения 129
4. Пути совершенствования производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях 148
Заключение 172
Библиография
- Роль и место производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в административном процессе
- Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях как автономное административное производство
- Актуальные вопросы взыскания таможенными органами административных штрафов за нарушения таможенных правил...
- Проблемы принудительного взыскания административного штрафа за правонарушения в области таможенного дела службой судебных приставов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Оперативное и полное исполнение административных наказаний играет важную роль в общественной жизни. Без исполнения назначенных наказаний административное законодательство не может эффективно решать задачи, закрепленные за этой отраслью права. В результате лица, совершившие административные правонарушения, останутся безнаказанными, а законные интересы физических и юридических лиц, общества и государства будут незащищенными. Можно сколь угодно ужесточать ответственность за совершенные правонарушения, однако без эффективного механизма исполнения назначенных наказаний эти меры не будут оказывать должного воздействия на сложившиеся общественные отношения и обеспечение общественной безопасности.
Безнаказанность правонарушителей обесценивает авторитет правоохранительной системы России. Нормы, устанавливающие административную ответственность, не становятся действенными, если принятые юрисдикционные акты не исполняются.
Правовое регулирование производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях направлено на соблюдение конституционного принципа неотвратимости наказания за совершенное административное правонарушение. Законодателем, с одной стороны, постоянно вырабатываются новые пути повышения эффективности административного процесса и претворения в жизнь принципа неотвратимости наказаний. С другой стороны, административное производство ведется с соблюдением прав и свобод лиц, в отношении которых начато производство по делам об административных правонарушениях, а в последующем и исполнение.
4 Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях (далее - КоАП РФ), в сравнении с прежним административным законодательством, был установлен более высокий уровень гарантии прав и свобод для человека и гражданина, защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности. Предоставление больших прав и свобод лицам, привлекаемым к административной ответственности, не привело к повышению правосознания этих лиц, а, наоборот, повлекло к увеличению объема работ, выполняемых органами, исполняющими постановления по делам об административных правонарушениях.
По данным статистической отчетности судов общей юрисдикции в 2006 г. штрафы по делам об административных правонарушениях были уплачены добровольно на сумму, составляющую 22,5% от общей суммы, наложенной судами, а взыскано принудительно судебными приставами-исполнителями всего 13,9 % от суммы штрафов, направленных им на принудительное исполнение . По постановлениям таможенных органов РФ в 2006 г. было взыскано только 10% от суммы наложенных штрафов. Низкая взыскиваемость административных штрафов за правонарушения в области таможенного дела вызвана объективными причинами и не связана с тем, что в таможенных органах игнорируют вопросы исполнения административных наказаний. Наоборот, взыскиваемость административных штрафов размером до 3000 рублей в Смоленской и Брянской таможнях в 2005-2006 годах составляла 95-97% от суммы наложенного штрафа. Данный уровень исполняемое может служить примером организации работы по взысканию административного штрафа для любого органа, уполномоченного назначать и взыскивать административный штраф.
Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2006 году // Российская юстиция. 2007. № 5.
Наиболее существенное влияние на состояние исполняемое постановлений оказала отмена КоАП РФ мер по обеспечению уплаты административного штрафа. Другим важным фактором, изменившим процедуру исполнения административных наказаний за таможенные правонарушения, явилась передача от таможенных органов службе судебных приставов полномочий по исполнению постановлений о конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения и организации реализации имущества в счет уплаты административного штрафа1. В связи с этим значительно возросла нагрузка на судебных приставов-исполнителей, которым были предоставлены права, ранее закрепленные за таможенными органами. В 2006 г. судебными приставами-исполнителями по постановлениям таможенных органов РФ было взыскано только 2% от суммы административных штрафов по направленным к ним на принудительное исполнение постановлений. А по постановлениям таможенных органов Центрального таможенного управления в 2006 г. было взыскано принудительно судебными приставами-исполнителями еще меньше - всего 0,46% от суммы направленных к ним на исполнение постановлений о наложении штрафа. Результаты взыскания административных штрафов за правонарушения в области таможенного дела судебными приставами-исполнителями свидетельствуют, что система принудительного исполнения не готова к своевременному и полному исполнению назначенных административных наказаний.
Процедура исполнения административных наказаний за совершенные правонарушения в области таможенного дела определена КоАП РФ. По вопросам принудительного исполнения наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения и административного штрафа КоАП РФ имеет отсылочные нормы к
Федеральный закон от 30.12.2001 № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2002. № 1 (чЛ). Ст. 2.
Федеральному закону от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» . Вместе с тем в этих правовых актах имеются противоречия в корреспондирующихся статьях, регулирующих исполнение административных наказаний. Имеющаяся конкуренция норм не способствует единообразному порядку исполнения постановлений, а в отдельных случаях не позволяет принять исчерпывающие меры по исполнению назначенных административных наказаний.
Все это подтверждает необходимость комплексного исследования производства по исполнению административных наказаний, поиска рациональной модели исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в целях повышения эффективности исполнения назначенных административных наказаний и устранения противоречий в законодательстве.
Применительно к деятельности таможенных органов правовые и организационные вопросы исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях до настоящего времени не изучались. Исследование природы исполнительного производства преимущественно осуществлялось относительно исполнения актов, принятых в рамках спора по гражданским правоотношениям, и по старому исполнительному законодательству. Ранее процедура исполнения административных наказаний, раскрывалась только со стороны деятельности органов внутренних дел.
В целях обобщения имеющегося опыта исполнения административных наказаний, удовлетворения потребности общества, науки, законодателя и правоприменителя в повышении эффективности исполнения административных наказаний необходимо научно-теоретическое исследование производства по исполнению административных наказаний.
1 Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 2007. №41. Ст. 4849.
Вышеуказанные обстоятельства определили актуальность настоящего исследования, позволившего разработать новые подходы к совершенствованию правовых и теоретических основ производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях, в том числе по делам о нарушениях таможенных правил. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен, с одной стороны, непосредственной связью автора с практической деятельностью таможенных органов по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях, с другой стороны, необходимостью повышения эффективности исполнения наказаний и устранения имеющейся конкуренции норм исполнительного и административного законодательства в части исполнения административных наказаний.
Цель работы состоит в изучении, анализе и обобщении практики исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях за нарушения таможенных правил и разработке на этой основе предложений по совершенствованию правового регулирования этого вида деятельности, а также выработке научно обоснованных рекомендаций по повышению эффективности исполнения административных наказаний в виде административного штрафа и конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения.
Названная цель обусловила постановку и решение следующих задач:
1) исследование понятия, содержания, значения и особенности
деятельности по исполнению административных наказаний, определение
места этого производства в административном процессе на основе
имеющихся научных разработок в административном, уголовном и
гражданском праве;
2) изучение взаимосвязи производства по делам об административных
правонарушениях с производством по исполнению постановлений о
назначении административных наказаний, раскрытие структуры
производства по исполнению;
3) установление и анализ правовых источников, осуществляющих
регулирование производства по исполнению административных наказаний;
4) определение места, роли и статуса субъектов, участвующих в
производстве по исполнению постановлений по делам об административных
правонарушениях;
5) исследование особенностей исполнения административных
наказаний, назначенных за нарушения таможенных правил;
6) выявление пробелов и противоречий в административном и
исполнительном законодательстве, ведомственных правовых актах, анализ
практики применения и выработка предложений по совершенствованию
правовой базы по исполнению административных наказаний с целью
приведения в соответствие с закрепленными в законодательстве
принципами и структурой административно-принудительного процесса в
целом, согласования корреспондирующих правовых норм, ведомственных
правовых актов.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнения административных наказаний, назначенных за нарушения таможенных правил.
Предмет исследования — теоретические и правовые аспекты производства по исполнению административных наказаний, назначенных за нарушения таможенных правил, а также законодательство и другие правовые источники, регулирующие правоотношения при исполнении этих видов административных наказаний.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях и исполнительного производства ранее рассматривались в работах таких исследователей, как: С.Л. Басов, Д.Н. Бахрах, Н.Е. Бузникова, И.Ю. Бурмаков, Д.Х. Валеев, И.И. Веремеенко, М.А. Викут, И.А. Галаган, М.А. Гурвич, Б.Е. Деготь, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, Е.С. Кощеева, М.Я. Масленников, И.В. Панова, Н.П. Парыгин, Л.Л. Попов,
9 Б.В. Российский, В.А. Рязановский, Н.Г. Салищева, А.Н. Сарычев,
М.Р. Тарасова, В.М. Шерстюк, М.К. Юков, А.Ю. Якимов, В.В. Ярков.
В последние годы отдельные вопросы исполнительного производства раскрыты в докторских диссертациях О.В. Исаенковой, В.Ф. Кузнецова, Г.Д. Улётовой, а проблемы исполнения административных наказаний исследовались в диссертационных работах Л.В. Кинчене и А.В. Семенистого. Однако вопросы исполнения административных наказаний за правонарушения в области таможенного дела не были предметом научных исследований.
Существующие особенности исполнения административных наказаний, назначенных за нарушения таможенных правил, анализ норм законодательства, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, складывающаяся судебная и правоприменительная практика диктуют необходимость комплексного исследования юридической природы производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела и поиска путей совершенствования этого вида деятельности.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания общественных процессов, а также частные научные методы: сравнительно-правовой, формально-логический, структурно-функциональный, статистический, правового моделирования. Для анализа юридических дефиниций и выработки рекомендаций применялись законы формальной логики и правила лингвистики.
Теоретическая и эмпирическая основы исследования. При проведении исследования изучена научная литература по общей теории права, административному и административно-процессуальному праву, исполнительному производству, уголовно-процессуальному, уголовно-исполнительному праву, гражданскому и арбитражному процессу. Общетеоретическую основу работы составили труды отечественных
10 ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Баландиной, Д.Н. Бахраха,
М.А. Викут, В.М. Горшенева, И.Я Дюрягина, СИ. Истомина,
Ф.Е. Колонтаевского, А.Е. Лунева, М.Ю. Мурашова, И.В. Пановой,
Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова,
С.С. Студенекина, Л.Л. Хомякова, В.А. Юсупова.
Теоретическую базу настоящей работы составили труды ученых, проводивших исследования вопросов исполнения юрисдикционных актов, таких как: А.Х. Агеев, С.А. Антонова, И.Ю. Бурмаков, Д.Х. Валеев, М.М. Дарькина, Б.Е. Деготь, Е.В. Дячук, О.В. Исаенкова, А.Н. Комаров, А.П. Коренев, Е.К. Костюшин, Е.С. Кощеева, Е.Н. Кузнецов, В.Ф. Кузнецов, Н.В. Куракова, Н.П. Парыгин, А.В. Рего, 3.3. Саттарова, А.К. Сергун, М.Р. Тарасова, Г.Д. Улётова, М.В. Филимонова, В.М. Шерстюк, В.В. Ярков.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральные законы, постановления Правительства РФ и ведомственные нормативные правовые акты. В работе также использовались решения Конституционного Суда РФ, методические указания, постановления и рекомендации Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
В процессе работы над диссертацией автор изучил складывающуюся судебную и административную практику по вопросам исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, проанализировал статистические данные по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных судами и таможенными органами.
При подготовке диссертации были использованы материалы, находящиеся в личном производстве по исполнению в течение последних четырех лет, более 2 000 дел об административных правонарушениях, материалы более 400^ де л, по которым судами назначены административные наказания и в ходе исполнения которых таможенными органами реализовывались права взыскателя, а также многолетний опыт работы
автора, приобретенный в ходе ведения производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях и распоряжению имуществом в таможенных органах, подготовки приказов, технологических схем, соглашений, аналитических материалов, докладов и обзоров, рекомендаций для Смоленской областной Думы для внесения законопроектов по изменению законодательства.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное исследование производства по исполнению административных наказаний, назначенных за совершенные правонарушения в области таможенного дела. Автором осуществлен системный анализ материальных и процессуальных норм законодательства РФ, регламентирующих производство по исполнению административных наказаний, а также практики его применения, складывающейся под влиянием судебных решений. Содержащиеся в исследовании теоретические положения и выводы представляют собой научную концепцию, указывающую направление развития правового регулирования производства по исполнению административных наказаний.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Обоснование места производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела в структуре административного процесса. Производство по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях является логическим развитием правовой конструкции: административный процесс —> административно-юрисдикционный процесс —» производство по делам об административных правонарушениях —> производство по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях —> принудительное исполнительное производство по постановлениям по делам об административных правонарушениях. Оно служит связующим звеном двух таких правовых институтов, как производство по делам об административных правонарушениях и исполнительное производство.
2. Исполнение постановлений по делам об административных
правонарушениях осуществляется за пределами административно-юрисдикционной деятельности и является одним из видов административно-принудительного процесса. В ходе исполнения постановления по делу об административном правонарушении спор о праве уже разрешен, и поэтому реализация предписаний постановления осуществляется властным субъектом в рамках и методами административно-исполнительного производства.
3. Производство по исполнению постановлений по делам об
административных t правонарушениях следует определять как автономное
административное производство. Это проявляется в том, что имеется
специфический предмет правового регулирования, исполнение
осуществляют субъекты, наделенные специальными полномочиями, оно
отличается особым методом воздействия на правоотношения, можно
выделить характерные для исполнения постановлений принципы. Нормы,
осуществляющие правовое регулирование этого производства, вынесены в
самостоятельный, раздел КоАП РФ, а часть из них выведена за пределы
кодекса. Производство по исполнению наказания, назначенного
постановлением по делу об административном правонарушении, может
начинаться многократно в отличие от производства по делу об
административном правонарушении, которое возбуждается только один раз.
Кроме того, исполнение постановления может осуществляться параллельно
производству по делу об административном правонарушении в случае
обжалования вступившего в законную силу постановления.
4. Авторская интерпретация классификации стадий производства по
исполнению административных наказаний, назначенных за нарушение
таможенных правил. Исполнение постановления начинается с его
обращения к исполнению, затем следует приведение постановления в
исполнение и завершается окончанием или прекращением его исполнения.
Автор полагает, что этап вступления постановления по делу об
13 административном правонарушении в законную силу является составной
частью административно-юрисдикционного процесса и поэтому не входит в
производство по исполнению.
5. Недопустимо приравнивать исполнение постановлений по делам об
административных правонарушениях к исполнительному производству.
Исполнение административных наказаний возможно в добровольном и
принудительном порядке. Добровольное исполнение осуществляется вне
исполнительного производства. Исполнение административных наказаний
за правонарушения в области таможенного дела может перетекать в
принудительное исполнительное производство, осуществляемое органом
специальной компетенции — службой судебных приставов. Принудительное
исполнение административных наказаний за правонарушения в области
таможенного дела осуществляется в рамках исполнительного производства
с учетом особенностей исполнения административных наказаний.
6. Авторское определение производства по исполнению
постановлений по делам об административных правонарушениях:
производство по исполнению постановлений по делам об
административных правонарушениях - это основанная на законе и других
правовых источниках деятельность, осуществляемая уполномоченными
субъектами и лицом, привлеченным к административной ответственности,
для исполнения назначенного административного наказания.
7. Предложения по совершенствованию действующей правовой базы
по исполнению административных наказаний для устранения
существующих правовых пробелов в административном законодательстве,
которыми предусматривается внесение изменений и дополнений в ст. 27.11,
27.14, 29.10, 30.3, 32.2, 32.4 КоАП РФ.
8. Рекомендации по приведению в соответствие
корреспондирующихся статей КоАП РФ и ФЗ «Об исполнительном
производстве», касающиеся согласования требований, предъявляемых к
постановлению по делу об административном правонарушении и
14 исполнительному документу, добровольного исполнения постановления в
рамках исполнительного производства, срока предъявления постановлений
к исполнению, полномочий должностных лиц по приостановлению
исполнения.
9. Рекомендации таможенным органам по повышению эффективности и оперативности исполнения административных наказаний и предложения по изменению процедуры исполнения, перераспределению прав и обязанностей между субъектами, участвующими в производстве по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях, принятию мер по обеспечению уплаты административного штрафа.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в обобщении и анализе эмпирических данных о результатах деятельности по исполнению административных наказаний; выявлении проблемных вопросов этой деятельности, выработке рекомендаций нормотворческого и методического характера, направленных на совершенствование законодательства по исполнению административных наказаний, повышение эффективности работы в этой области. Материалы диссертации могут быть использованы при выработке мер по увеличению объема исполненных судебных актов в рамках федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 гг. а также в ходе дальнейших научных исследований.
Разработанные автором методические рекомендации по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела могут применяться в структурных подразделениях таможенных органов, занимающихся вопросами распоряжения имуществом и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.
Основные положения диссертационной работы могут быть использованы в учебном процессе по курсам «Административное право»,
15 «Исполнительное производство», спецкурсу «Исполнение постановлений по
делам об административных правонарушениях», а также при подготовке и
чтении лекций для специалистов, занятых проблемой исполнения
постановлений по делам об административных правонарушениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена,
обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и
таможенного права Российской таможенной академии. Отдельные
положения, выводы, предложения диссертационной работы подвергались
проверке и нашли практическое применение и реализацию в
подготовленных докладах и выступлениях на научно-практических
конференциях: «Досудебное и судебное производство: проблемы и
перспективы развития» (Смоленск, 2007) и «ХШ Кирилло-Мефодиевские
чтения» (Смоленск, 2007); в преподавательской деятельности на курсах
первоначальной подготовки и повышения квалификации должностных лиц
и сотрудников Смоленской таможни; при создании аналитических отчетов,
докладов по исполнению постановлений таможенных органов о назначении
административных наказаний; участии в подготовке нормативных правовых
актов ГТК России (в 2002 г.), Центрального таможенного управления,
регламентирующих процедуру исполнения административных наказаний
таможенными органами; разработке технологических схем и методики
исполнения административных наказаний за правонарушения в области
таможенного дела; в выступлениях на семинарах Управления федеральной
службы судебных приставов по Смоленской области; участии в подготовке
Смоленской областной Думой законопроекта по изменению
административного законодательства; представлении диссертантом
интересов Смоленской таможни в судах по вопросам исполнения
административных наказаний; в шести научных публикациях общим
объемом 1,75 п.л.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Роль и место производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в административном процессе
Юридический процесс как разновидность социального процесса является нормативно установленной формой упорядочения юридической деятельности (действий) и правовых документов (актов), которые включают в себя судебные процессы (судопроизводства) и правовые процедуры1. Такой взгляд к пониманию юридического процесса считается широким подходом.
Представители узкого подхода сводят юридический процесс только к юрисдикционной деятельности компетентных органов
Исходя из широкого понимания юридического процесса, выделяют правотворческий, правоприменительный, юрисдикционный и другие виды процессов. В правоприменительном процессе существуют отраслевые разновидности: административный, уголовный, гражданский. Таким образом, административный процесс является отраслевой разновидностью юридического процесса.
В гражданские правоотношения вступают равноправные субъекты по своей воле, в своих интересах и по своему выбору. В уголовные и административные правоотношения лица вступают не по своей воле, а чаще всего в силу закона, по воле органов исполнительной власти, наделенных на это полномочиями. Для возникновения уголовно-процессуальных и административно-процессуальных правоотношений необходимо наличие соответствующей процессуальной нормы, в случае отсутствия которой данные правоотношения не возникают вообще.
Административно-правовые отношения, по словам Ю.М. Козлова, представляют собой «урегулированные административно-правовыми нормами управленческие общественные отношения, в которых стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовыми нормами»1. Ю.М. Козлов выделяет ряд особенностей административно-правовых отношений. К ним он относит, прежде всего, властную природу этих правоотношений, построенных на началах "власть-подчинение".
Общепризнанно, что регулируемые административным правом общественные отношения являются "властеотношениями". Это означает, что в них всегда присутствует тот субъект, который в состоянии представлять интересы государства, т.е. публично-правовые интересы2. Определение административно-правовых отношений как властеотношений происходит из-за того, что для них характерна организационная подчиненность, возникающая из управленческой вертикали и проявляющаяся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями органов исполнительной власти. В административно-правовых отношениях отсутствует равенство сторон, так как они возникают между соподчиненными сторонами.
Существенной особенностью административно-правовых отношений, по мнению Ю.М. Козлова, является то, что обязательный субъект этих правоотношений — орган исполнительной власти — действует именно властно, т.е. принимаемые им решения либо совершаемые им действия приобретают юридическую силу независимо от согласия или несогласия другой стороны. Хотя административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон, во многих случаях согласие или желание другой стороны не является обязательным условием возникновения этих правоотношений. Скорее всего, они появляются вопреки желанию другой стороны или ее согласию. Эта особенность, как указывал В.А. Рязановский, в наибольшей степени отличает административно-правовые отношения от гражданских правоотношений. "Субъективные публичные права и право на наказание не подлежат свободному распоряжению. Поэтому принцип диспозитивности в уголовном и административном процессах неприменим. В этом большинство ученых видит принципиальное различие между гражданским процессом, с одной стороны, уголовным и административным, с другой"
Административно-процессуальную деятельность отличают от иных видов процесса такие черты, как известная упрощенность и ускоренность отдельных процессуальных действий, множественность субъектов, уполномоченных на назначение административных наказаний
Административный процесс - упорядоченная процессуальная деятельность государственных органов как властных субъектов, затрагивающая права и обязанности управляемых объектов и не связанная с внутренним управлением государственного органа, направленная на рассмотрение и разрешение административных дел, а также правоотношения, возникающие в ходе такой деятельности
Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях как автономное административное производство
Развитие законодательства и научные исследования способствуют выделению из отдельных административных производств самостоятельных производств. В КоАП РФ правовое регулирование производства по исполнению постановлений выделено в отдельный V раздел, что позволяет рассматривать административно-исполнительные правоотношения автономно от производства по делу об административном правонарушении. Основания для такого вывода дают и исследования ученых1.
При разложении производства по делам об административных правонарушениях и производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях на составляющие видно различие в их содержании. Если при производстве по делам об административных правонарушениях основным и обязательным субъектом является должностное лицо органа государственной власти, ведущее расследование по делу, либо рассматривающее его по существу (принимающий решение по жалобе), то при исполнении постановлений основным субъектом становится орган, должностное лицо, приводящее постановление в исполнение. Таким образом, исполняют вынесенные постановления часто другие органы
Более того, как отмечает Л.Л. Попов, предмет правоприменения и исполнения правоприменительных актов разный, а процедуры этих видов деятельности совершенно разные
В ходе исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях процессуальные документы, принимаемые в ходе производства по делам об административном правонарушении, не имеют прямого действия на процесс исполнения постановлений. Так, отмена постановления по делу об административном правонарушении, которое исполняется, не ведет к отмене исполнения постановления. Для прекращения исполнения постановления необходимо вынесение дополнительного постановления о прекращении исполнения постановления в ходе производства по исполнению постановления по делам об административных правонарушениях (ст. 31.7, 31.8 КоАП РФ). Тем самым законодатель подчеркивает самостоятельность производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях от производства по делам об административных правонарушениях.
Рассматривая исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, А.В. Семенистый выделяет основные этапы, появляющиеся при исполнении всех видов наказаний, и факультативные этапы, которые возникают только при исполнении отдельных видов наказаний или при соответствующих условиях. К основным этапам исполнения он относит: вступление постановления в законную силу, обращение постановления к исполнению, приведение постановления в исполнение, окончание исполнения постановления. К факультативным этапам относятся: отсрочка исполнения постановления, приостановление исполнения, замена лица, обязанного к уплате административного штрафа, возбуждение исполнительного производства судебным приставом-исполнителем, прекращение исполнения постановления, поворот исполнения
В то же время А.В. Семенистым отмечается, что некоторые этапы (являющиеся основными) могут отсутствовать в зависимости от вида наказаний и органа, должностного лица, выносящего постановление и приводящего его в исполнение2. Возникшее противоречие в предложенной исследователем классификации этапов в структуре исполнения постановлений заключается в том, что отдельные этапы исполнения постановлений можно отнести и к основным, и к факультативным. Так, обращение постановления к исполнению (основной этап по классификации, предложенной А.В. Семенистым) может отсутствовать, если юрисдикционный орган правомочен сам исполнить наказание-предупреждение1 .
Н.Е. Бузникова выделяет четыре основных этапа исполнительного производства2: вступление постановления в законную силу, обращение постановления к исполнению, непосредственное исполнение постановления, окончание производства по исполнению постановления3. Мы согласны с В.В. Головко, что вступление постановления в законную силу относится не к исполнению, а к стадии, завершающей производство по делу об административном правонарушении4.
Л.В. Кинчене считает, что процесс исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях является стадией производства по делам об административных правонарушениях, и выделяет следующие этапы исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях: 1) возбуждение исполнительного производства; 2) доведение постановления до сведения нарушителя; 3) обращение постановления о наложении взыскания к исполнению; 4) непосредственное исполнение постановления; 5) завершение дела
Актуальные вопросы взыскания таможенными органами административных штрафов за нарушения таможенных правил...
По делам об административных правонарушениях, рассмотренных федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями РФ в 2004 г. сумма административного штрафа, взысканная добровольно или принудительно службой судебных приставов, составила 42,3% от наложенной суммы штрафов, в 2005 г. она снизилась до 37,6%1. В 2006 г. исполняемость упала до 36,4%, причем судебными приставами-исполнителями было взыскано всего лишь 13,9% от суммы, переданной для принудительного исполнения2.
В таможенных органах в 2004-2006 г. исполняемость постановлений колебалась от 55% до 64,7% по количеству вынесенных постановлений. По сумме взысканных штрафов она колебалась от 4,7% в 2004 г., до 10% в 2006 г.
Для сравнения можно обратиться к известным данным по исполнению штрафов, налагаемых органами внутренних дел в 1999-2004 г. По данным Л.В. Кинчене, взыскиваемость штрафов составляет 60%3. Н.В. Бузникова установила, что взыскивается 85% штрафов4. А.В. Семенистый в своей работе указывает, что процент неисполненных постановлений, вынесенных органами внутренних дел с назначенным наказанием - административный штраф, составляет в среднем от 40 до 60% от общего числа вынесенных постановлений1.
Ссылаясь на данные ГИЦ МВД России в 2000-2005 г. Н.П. Парыгин утверждает, что удельный вес невзысканных штрафов за нарушение общественного порядка стабильно составляет 20%2. В противовес этому утверждению С. А. Шувалов констатирует, что к 2004 г. исполняемость постановлений по взысканию административных штрафов снизилась до 40%3.
В период регулирования процедуры взыскания штрафов по делам за нарушение таможенных правил ТК РФ 1993 г. видно, что и в то время она была ниже чем у других органов. Так, в 1995 г. было взыскано 10,1% от суммы начисленных штрафов по делам о нарушениях таможенных правил4.
По нашему мнению, низкая взыскиваемость административных штрафов в области таможенного дела связана с тем, что по таможенным правонарушениям размер санкций значительно выше, а исполняемость постановлений с большим размером санкций значительно ниже, чем с малым размером штрафа (приложение 2). Поэтому при выработке мер по совершенствованию законодательства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях необходимо учитывать размер налагаемых санкций. То, что может пойти на пользу повышения исполняемости при небольших размерах санкций, не обязательно улучшит взыскиваемость крупных размеров штрафов. Так, в 2005 г. средний размер административного штрафа наложенный судами за незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу РФ (ст. 16.1 КоАП РФ), составил 35,1 тыс. руб., за иные правонарушения в области таможенного права (ст. 16.2, 16.3, 16.9 ч. 1, 16.16, 16.18 ч. 1, 16.19 ч. 1, 16.20, 16.21 КоАП РФ) - 50,8 тыс. руб. Средний размер наложенного административного штрафа за правонарушения в области дорожного движения (ст. гл. 12 КоАП РФ) составил 577 руб., за появление, в общественных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21 КоАП РФ) - 189 рублей
Исполнение наказания в виде административного штрафа заключается в удержании денежных средств с нарушителя. По своему составу исполнение постановления о взыскании административного штрафа является наиболее сложным среди административных наказаний, применяемых по делам о нарушении таможенных правил, так как содержит добровольный и принудительный (при не уплате штрафа в добровольном І порядке) этапы исполнения.
В таможенных органах порядок обращения постановления к исполнению регламентируется приказом ГТК РФ от 25.06.02 № 6702. По этому приказу оригиналы (в установленных законом случаях — дубликаты) постановлений по делам об административных правонарушениях подлежат передаче для регистрации и исполнения в подразделение таможенного і органа, в функции которого входит организация работы по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в течение 3-х суток с момента вступления в законную силу, а в случае рассмотрения жалобы (протеста) - со дня поступления решения по жалобе (протесту) из суда или должностного лица, их вынесших.
Проблемы принудительного взыскания административного штрафа за правонарушения в области таможенного дела службой судебных приставов
Начало исполнительного производства по принудительному взысканию административного штрафа начинается с возбуждения исполнительного производства. Само возбуждение исполнительного производства уже относится к исполнительным действиям (ст. 14 ФЗ «Об исполнительном производстве»). Исполнительные действия совершаются по месту нахождения лица либо по месту нахождения его имущества (ст. 33 ФЗ «Об исполнительном производстве»). Такое решение вопроса о месте совершения исполнительных действий позволяет четко определить, какое конкретно подразделение службы судебных приставов должно заниматься исполнением данного исполнительного документа и оперативно исполнить его
Постановление о возбуждении исполнительного производства выносится в трехдневный срок со дня поступления постановления по делу об административном правонарушении судебному приставу-исполнителю (ст. 30 ФЗ «Об исполнительном производстве»). Существовавшая ранее аналогичная норма (ст. 9 ФЗ «Об исполнительном производстве» 1997 г.), не предусматривала конкретные сроки передачи исполнительных документов судебному приставу-исполнителю после их поступления в службу судебных приставов, что нередко затягивало начало исполнительного производства.
Вопрос о сроке возбуждения исполнительного производства судебным приставом-исполнителем рассматривался Конституционным Судом РФ1. В своем определении Конституционный Суд РФ дал новое толкование норм ФЗ «Об исполнительном производстве». «Как по их буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, трехдневный срок, в течение которого судебный пристав-исполнитель выносит постановление о возбуждении исполнительного производства, равно как и двухмесячный срок, установленный для совершения исполнительных действий и исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, исчисляются с того дня, когда исполнительный документ поступил в районное, межрайонное или иное соответствующее им подразделение службы судебных приставов, на которое в соответствии с пунктом 4 статьи 3 ФЗ «Об исполнительном производстве» непосредственно возлагаются функции по исполнению судебных актов»2.
В постановлении о возбуждении исполнительного производства судебный пристав-исполнитель должен установить срок для добровольного исполнения требований, содержащихся в постановлении. Этот срок составляет до пяти дней со дня возбуждения исполнительного производства (ст. 30 ФЗ «Об исполнительном производстве»). В случае принудительного исполнения постановления о наложении административного штрафа лицо, привлеченное к административной ответственности, уведомляется о взыскании с него исполнительского сбора и расходов по совершению исполнительных действий. Размер исполнительского сбора составляет до
7% от суммы неуплаченного штрафа. Предоставление 5 дней для добровольной уплаты административного штрафа после возбуждения исполнительного производства отодвигает начало принудительного исполнения постановления на срок свыше 75 дней после вынесения постановления. Такой большой срок явно не способствует оперативности исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Это также отмечает и Л.В. Белоусов, считающий, что передача исполнительного документа судебному приставу-исполнителю для принудительного исполнения и возбуждение исполнительного производства вообще исключают какой-либо срок для его добровольного исполнения1.
Истечение срока, установленного судебным приставом-исполнителем для добровольного исполнения постановления, является основанием для применения мер принудительного исполнения. Меры принудительного исполнения постановления предусмотрены ст. 68 ФЗ «Об исполнительном производстве».
В первую очередь взыскание обращается на денежные средства должника. При наличии сведений об имеющихся денежных средствах должника на счетах в банках на них налагается арест. Денежные средства должника могут находиться на счетах других организаций, например, на лицевых счетах таможенных органов. Обычно эти денежные средства перечисляются в качестве авансовых платежей в счет будущих операций по таможенному делу.
