Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и содержание производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения .
1. Понятие производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения 18
2. Возбуждение дела об административном правонарушении в области дорожного движения 40
3. Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в области дорожного движения и жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения 63
4. Исполнение наказаний за административные правонарушения в области дорожного движения 102
Глава 2. Организация производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения .
1. Субъекты производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения 119
2. Информационное обеспечение производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения 136
3. Организация применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения 147
Заключение 179
Список использованной литературы 186
Приложения
- Понятие производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения
- Возбуждение дела об административном правонарушении в области дорожного движения
- Субъекты производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения
- Информационное обеспечение производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Одной из насущных социально-экономических проблем, стоящих перед обществом и государством, является дорожно-транспортная аварийность, которая приобрела особую остроту в последнее десятилетие в связи с несоответствием между постоянно увеличивающейся численностью автопарка и существующей дорожно-транспортной инфраструктурой, недостаточной эффективностью функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, низкой дисциплиной участников дорожного движения.
Первое дорожно-транспортное происшествие (наезд автомашиной, двигавшейся со скоростью около 12 км/ч, на женщину) в мире со смертельным исходом было зарегистрировано 17 августа 1896 года2.
В период с 1995 года по 2005 год в России в дорожно-транспортных происшествиях погибли 312,5 тыс. человек . За 12 месяцев 2006 года произошло 229140 дорожно-транспортных происшествий, в которых погибло 32724 человек и ранено 285362 человек. В 2006 году количество наиболее распространённых нарушений Правил дорожного движения, повлёкших возникновение дорожно-транспортных происшествий, составило:
превышение установленной скорости движения — 5491;
несоответствие скорости конкретным условиям движения - 49231;
выезд на полосу встречного движения — 19170;
По данным Федерального дорожного агентства численность парка автотранспортных средств в РФ в 2006 году составила 32,6 млн. автомобилей. К 2015 общее количество автотранспортных средств увеличится на 50 % ( до 48,4 млн. единиц) // См. «Российская газета. Экономика» № 285(4548) от 20.12.07. статья «Вечная проблема России». 2См.: Информационное агентство «РОСБАЛТ».
См.: Концепция федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» - Российская газета № 241 (3910) от 27 октября 2005 г.
4) несоблюдение очередности проезда- 23356;
5) неправильный выбор дистанции до движущейся впереди
автомашины- 10934;
нарушение правил обгона - 3280;
нарушение правил проезда пешеходных переходов - 10039;
эксплуатация технически неисправного транспорта- 1802.
За 2007 год произошло 233809 дорожно-транспортных происшествий, что по сравнению с аналогичным периодом 2006 года на 2 процента больше, количество погибших в этот период составило 33308 человек, раненых -292206 человек. За первое полугодие 2008 года произошло 90,6 тысячи ДТП, в которых погибли 11,7 тысячи человек, а 111,5 тысячи ранены1. Здесь можно добавить, что существует и соответствующая статистика аварийного времени по месяцам, дням и по времени суток2.
Сложившаяся система государственного и общественного воздействия на сознание участников дорожного движения на сегодняшний день малоэффективна, вследствие чего одними из основных задач, указанных в Концепции федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах», являются повышение правового сознания граждан в целях соблюдения им норм и правил дорожного движения, а также создание комплексной системы профилактики, формирующей у участников дорожного движения стереотипы законопослушного поведения и негативное отношение к правонарушениям в сфере дорожного движения.
Действующие нормативные правовые акты в области обеспечения безопасности дорожного движения не в полной мере регулируют отношения
'Сведения взяты из статистического отчёта за 2007 год и первое полугодие 2008 года, подготовленного отделом комплексного анализа причин ДТП и разработки проблем формирования стратегии в области обеспечения безопасности дорожного движения Департамента Обеспечения Безопасности Дорожного Движения МВД России. 2См.: Приложение № 2 к настоящей работе.
5 в этой сфере. Существующая система государственного управления обеспечением безопасности дорожного движения характеризуется наличием противоречащих друг другу нормативных актов и пробелов в нормативном правовом регулировании.
В современных условиях одним из важнейших факторов, определяющих уровень безопасности дорожного движения, становится эффективность законодательства об административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения и процесса его реализации. В этой связи очень важное значение приобретает обеспечение надлежащего уровня производства по делам об административных правонарушениях в данной области общественных отношений.
Одним из основных органов, уполномоченном рассматривать дела об административных правонарушениях в области дорожного движения, является Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел России1.
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. Анализ практики показывает, что в настоящее время при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения эти задачи решаются далеко не в полном объёме. Этот недостаток присущ практически всем стадиям производства. Но особенно сложным является положение с возбуждением дел по отдельным видам правонарушений, исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях, а также с применением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
1 Далее по тексту МВД России.
Так, в настоящее время не установлена ответственность за отдельные нарушения требований Правил дорожного движения , например, за нарушения требований пункта 8.12 {«создание помех при движении задним ходом»), части 5 пункта 10.1 («снижение скорости до остановки транспортного средства при возникновении опасности для движения») и части 4 пункта 10.5 («о запрещении применения резкого торможения»), выявление которых возможно только лишь при рассмотрении дел об административных правонарушениях, повлёкших возникновение дорожно-транспортных происшествий.
Следует отметить, что зачастую невозможно сразу установить виновное лицо в совершении правонарушения, вследствие чего проводится административное расследование, которое представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. По окончании административного расследования составляется административный протокол, либо выносится определение о прекращении производства по делу. В ходе административного расследования может назначаться и судебно-медицинская экспертиза, например для определения степени тяжести телесных повреждений, полученных участником дорожно-транспортного происшествия", или автотехническая экспертиза для определения механизма столкновения ДТП, которые, из практики, могут проводиться 3-4 месяца, а порой и более длительный срок. И лишь сравнительно недавно, ФЗ РФ от 24.07.07. № 210 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»"' были приняты соответствующие поправки в часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ, вступившие в действие с 11.08.07.,
1 Далее по тексту ПДД. далее по тексту — ДТП. 3См.: «Российская газета» от 31.07.07. № 164 (4427).
7 согласно которым за административные правонарушения, повлёкшие причинение лёгкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, увеличен срок давности привлечения к административной ответственности до одного года.
На эффективность применения соответствующих норм КоАП РФ влияет и невозможность обеспечить в полной мере неотвратимость наказания. Так, отсутствие действенного механизма контроля за уплатой штрафа сказывается на обеспечении его взыскиваемое. Сегодня оплачивается лишь мизерная часть налагаемых штрафов и эта функция возложена на судебных приставов, у которых ежедневно встаёт дилемма: отдать предпочтение проведению исполнительных действий, например, в отношении заёмщика, задолжавшего кредиторам значительную сумму, либо нарушителю ПДД, не оплатившего штраф на сумму 100 или 200 рублей? И, как правило, отдают предпочтение первому. Избежать лишних проблем помогают нередко и сами сотрудники ГИБДД, оформляя дела об административных правонарушениях так некачественно, что судебные приставы возвращают их обратно на доработку, которая, уже как правило, не проводится ввиду значительных временных затрат и большой загруженности инспекторов, а зачастую и просто из-за нежелания последних.
Указанные недостатки далеко не исчерпывают проблем производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения. Но даже и перечисленные позволяют лицам, нарушившим требования Правил дорожного движения, уйти от ответственности, влияют на дисциплину участников дорожного движения, порождают безнаказанность, которая вытекает в опасную иллюзию вседозволенности, и как следствие могут рассматриваться одной из причин дорожно-транспортной аварийности.
Эти обстоятельства обуславливают необходимость научного исследования проблем производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и выявления на этой
8 основе возможности повышения эффективности этой деятельности как одного из важнейших резервов повышения безопасности дорожного движения в современных условиях.
Проблемы обеспечения эффективности законодательства об
административной ответственности за правонарушения постоянно находятся
в центре внимания учёных-административистов. Заметный вклад в их
разрешение внесли А.Б.Агапов, А.П.Алёхин, Д.Н.Бахрах, Е.В.Додин,
А.Е.Лунёв, М.Я.Масленников, Н.Г.Салищева, В.Д.Сорокин, Ю.А.Тихомиров,
В.А.Юсупов, А.Я.Якимов. Общие положения о теории и практики
применения мер административного принуждения органами внутренних дел
рассмотрены в работах И.И.Веремеенко, М.И.Еропкина, И.С. Килясханова,
Ф.Е.Колонтаевского, А.П.Клюшниченко, А.П.Коренева, В.В.Лазарева,
Л.Л.Попова, А.П.Шергина. Проблемы административной ответственности за
правонарушения в области дорожного движения и административно-
юрисдикционной деятельности ГИБДД были предметом исследования
А.А.Белова, С.И.Бертуша, Н.П.Балашовой, С.И.Гирько, В.В.Головко,
В.И.Жулёва, Ю.П.Луконина, Л.Л.Лукьянова, В.С.Куракова, В.И.Майорова,
В.П.Митина, Б.В.Россинского, П.А.Солошенкова, Ф.З.Эльбердовой. Вопросы
исполнения постановлений о назначении административных наказаний
рассматривались в работах А.Б.Агапова, С.Л.Басова, Н.Е.Бузниковой,
И.И.Веремеенко, А.С.Дугенца, И.Н.Зубова, С.И.Котюргина, Л.Л.Попова,
А.Н.Сарычева и других. Среди последних работ необходимо отметить
диссертационные исследования А.Г.Белинского, В.В.Дорохина,
А.Д.Макарова, Ю.Н.Калюжного, А.В.Сычёва, А.В.Семенистого,
О.С.Соловьёвой.
Вместе с тем, комплексного исследования вопросов производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения до настоящего времени не проводилось, а пробелы в административном законодательстве создают определённую почву для общественного мнения о неспособности государства обеспечить
9 общественную безопасность в целом, вследствие чего необходимо усилить работу по совершенствованию нормативной правовой базы, определяющей сущность производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, имея ввиду постепенную гармонизацию норм законодательства Российской Федерации в этой области с правовыми нормами, действующими в мировой сообществе.
Степень научной разработанности темы.
Общим проблемам производства по делам об административных правонарушениях уделяли внимание в своих работах такие авторы, как Зуев Б.Р. «Возбуждение дела об административном правонарушении», Соловьёва О.М. «Производство по делам об административных правонарушениях», Дорохин В.В. «Производство по делам об административных правонарушениях осуществляемое органами внутренних дел», Куприна Н.С. «Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях», Семенистый А.В. «Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний», Бакулина И.П. «Установление причинно-следственной связи при квалификации административных правонарушений в области дорожного движения», Сандалов Л.В. «Административные производства в деятельности ГИБДД», Цветков Р.В. «Назначение административных наказаний органами внутренних дел», Горбунов Д.В. «Доказывание в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения», Карагодин А.В. «Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях», Кобисская Т.М. «Рассмотрение мировыми судьями дел об административных правонарушениях», Рябус О.А. «Процессуальный статус участников производства по делам об административных правонарушениях», Бутков А.В. «Проблемы применения органами внутренних дел административных наказаний», Иванов Д.Е. «Информационные правоотношения в производстве
10 по делам об административных правонарушениях», Комарова Н.В. «Рассмотрение дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции)», Кузякин Ю.П. «Концептуальные основы использования специальных знаний в производстве по делам об административных правонарушениях», Чушкин СИ. «Источники доказательств по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения», Гапонов О.Н. «Реализация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок» и другие.
Однако, административно-правовая квалификация и особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях, посягающих на безопасность дорожного движения предметом самостоятельного исследования ещё не были, что в известной степени характеризует невысокий уровень разработки избранной автором темы в условиях действующего КоАП РФ.
Объект исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.
Предметом исследования является нормативное правовое регулирование и организация производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и применения мер его обеспечения; теория административно-деликтного права, а также правоприменительная практика мировых судей и должностных лиц Государственной Инспекции Безопасности Дорожного Движения.
Цель исследования. Основной целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ нормативного правового регулирования и практики реализации административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения, а также разработка теоретических и практических предложений по их совершенствованию.
Задачи исследования:
анализ особенностей составов административных правонарушений в области дорожного движения;
исследование стадий производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения;
анализ положений Кодекса РФ об административных правонарушениях и иных нормативных правовых актов, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, обоснование предложений по их совершенствованию;
исследование компетенции субъектов производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и раскрытие особенности ее реализации;
анализ практики осуществления процессуальной деятельности на стадиях производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения;
- изучение особенностей порядка исполнения административных
наказаний за правонарушения, посягающие на безопасность дорожного
движения;
- разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию
организации обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях в области дорожного движения.
Методологическая основа исследования.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод научного познания и системный подход. В целях получения достоверных результатов диссертантом использовались частно-научные и специальные методы: сравнительно-правовой, логико-юридический, системно-структурный, статистический, а также анализ документов. Выводы по диссертационному исследованию сформулированы на основе изучения практики производства по делам об административных правонарушениях в
12 области дорожного движения в г. Москве, Московской области и других регионах страны.
Эмпирическую базу исследования, составляют материалы, отражающие результаты правоприменительной деятельности органов ГИБДД, мировых судей и судей районных судов, полученные из аналитической информации ДОБДД МВД РФ, УГИБДД ГУВД по г. Москве, ОГИБДД УВД по ЮЗАО г.Москвы, УГИБДД ГУВД Московской области. В процессе исследования анализировались действующие нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел, ГИБДД, судов и прокуратуры.
Обоснованность и достоверность полученных результатов достигнуты путём использования методологических положений по исследуемой проблеме, применением общих и частных научных методов исследования, использования указанной выше эмпирической базы исследования, а также апробацией результатов исследования.
Научная новизна исследования.
Диссертационное исследование является монографической работой, посвященной комплексному постадийному исследованию проблемы повышения эффективности производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и поиску путей их решения.
Новизна научных результатов выражается в следующем:
предложено авторское понятия, связанное с темой диссертационного исследования - «производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения»;
выявлены особенности составов административных правонарушений в области дорожного движения, не учитываемые общими правилами административно-юрисдикционного процесса и, поэтому, обусловливающие необходимость корректировки законодательства об административных правонарушениях;
3) уточнено содержание компетенции субъектов производства по делам
об административных правонарушениях в области дорожного движения и
особенности ее реализации;
4) предложены пути оптимизации статусов должностных лиц
Госавтоинспекции как субъектов административной юрисдикции;
впервые в теории административно-деликтного права рскрыты информационно-правовые аспекты производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и изучены проблемы его информационного обеспечения;
на исследовательском уровне рассмотрены не являвшиеся ранее предметом научного анализа проблемы правовых и организационных основ деятельности должностных лиц Госавтоинспекции, судей и прокуроров в процессе производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 24.07.07. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»1, значительно ужесточившим ответственность за нарушения Правил дорожного движения;
7) сформулированы авторские предложения об изменении и
дополнении КоАП РФ и других нормативных правовых актов в области
дорожного движения, осуществления производства по ним и применения мер
обеспечения, в том числе в Приложение № 1 к приказу МВД России от
02.06.05. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС
России по составления протоколов по делам об административных
правонарушениях и административному задержанию», а также в
«Инструкцию по проведению медицинского освидетельствования на
состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и
заполнению учётной формы 307/У-05 «Акт медицинского
освидетельствования на состояние лица, которое управляет транспортным
'См.: «Российская газета» от 31.07.07. № 164 (4427).
14 средством», утверждённую приказом Минздрава РФ от 14.07.03. № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения». Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия производства по делам об
административных правонарушениях в области дорожного движения как
производное непосредственно от понятия производства по делам об
административных правонарушениях, представляющее собой
урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность
компетентных субъектов, осуществляемую в такой сфере общественных
отношений как дорожное движение, обладающую особенностью фиксации
выявленных правонарушений на стадии возбуждения дела и направленную
на практическое осуществление юрисдикционных мероприятий по делам об
административных правонарушениях в области дорожного движения.
Основные признаки производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, в том числе особенности составов административных правонарушениях в области дорожного движения и наличие составов со сложной формой вины; специальный круг мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения; специфические доказательства и особенности доказывания; возможность проведения административного расследования; виды административных наказаний, назначаемых за данные правонарушения; направленность на обеспечение безопасности дорожного движения.
Особенности стадий производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения: возбуждения дела об административном правонарушении; проведения административного расследования - факультативная стадия; рассмотрения дела об административном правонарушении; вынесении постановления; обжалования (опротестования) постановления - факультативная стадия; обращения постановления к исполнению; приведения постановления в
15 исполнение; отсрочки исполнения постановления — факультативная стадия; приостановления исполнения - факультативная стадия; окончания производства по исполнению постановления; поворот исполнения постановления - факультативная стадия.
4. Двойственность информационно-правовой и административно-
правовой природы сведений (доказательств, объяснений, протоколов и т.д. и
т.п.), используемых в производстве по делам об административных
правонарушениях, обусловливает необходимость коррекции
законодательства об административных правонарушениях с учетом
положений Федеральных законов от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об
информации, информационных технологиях и о защите информации» и №
152-ФЗ «О персональных данных».
5. Авторские предложения по внесению изменений и дополнений в
главы 4, 12, 23, 25, 27, 28, 30 КоАП РФ и другие нормативные правовые
акты, регламентирующие процессуальный порядок производства по делам об
административных правонарушениях и направленные на повышение
эффективности административной ответственности и упорядочение
производства по делам об административных правонарушениях, а также на
расширение круга должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы
об административных правонарушениях в области дорожного движения.
6. Типовые образцы бланков процессуальных документов,
необходимых для использования при производстве по делам об
административных правонарушениях в области дорожного движения, в
частности «Определений о передачи протокола об административном
правонарушении и других материалов дела по подведомственности», а также
«Определения о приводе» .
Теоретическая и практическая значимость научной работы. Работа является самостоятельным научным исследованием и может внести определенный вклад в развитие науки административного права.
'См.: Приложение № 3 к настоящей работе.
Разработанные в результате проведенного исследования научные положения и практические рекомендации могут быть использованы в законодательной деятельности органов представительной власти, а также в правоприменительной деятельности органов ГИБДД и суда.
Представляется, что настоящее диссертационное исследование внесёт определённый вклад в развитие правоприменительной деятельности и собственно производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и в области дорожного движения, осуществляемое соответствующими должностными лицами и органами.
Сформулированные в диссертации практические предложения направлены на совершенствование законодательства об административной ответственности и могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений при изучении теории административного права и административной деятельности органов внутренних дел, при проведении научных исследований в области административного права, а также при разработке проектов изменений и дополнений в действующее законодательство.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Диссертационное исследование подготовлено и обсуждено на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России. Кроме того, в процессе диссертационного исследования были разработаны и использованы в практической деятельности ОГИБДД типовые образцы бланков «Определений о передачи протокола об административном правонарушении и других материалов дела по подведомственности», а также «Определения о приводе». На основании части 2 статьи 4 ФЗ РФ от 02.05.06. № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» автором были подготовлены и направлены в Государственную Думу РФ предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, которые были учтены при подготовке поправок, информационных и экспертных материалов по проекту
17 федерального закона «О внесений изменений в КоАП РФ» (об усилении ответственности за правонарушения, предусмотренные главой 12 КоАП РФ), принятого Государственной Думой РФ 06.07.07.
Результаты диссертационного исследования были использованы в практической деятельности подразделений УУМ МОБ ОВД г. Лобня Московски области в процессе административно-юрисдикционной деятельности в рамках, боевой и служебной подготовки начальствующего состава, в части, касающейся положений КоАП РФ в области дорожного движения.
Отдельные положения диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность сотрудников подразделений ГИБДД г. Москвы.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в таких журналах как «Право в Вооруженных Силах», «Юридический Мир», «Право: теория и практика» и «Федерация».
Структура и объём диссертационного исследования.
Настоящая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения
Исследование проблем, возникающих при применении норм производства по делам об административных правонарушениях, непосредственным образом связано с определением его места в структуре административного процесса и обусловлено важнейшими положениями административно-процессуального права.
Административный процесс - это форма реализации материальных норм административного права и некоторых других отраслей права. В административно-процессуальной форме осуществляется деятельность исполнительно-распорядительных органов, судей и иных органов по разрешению индивидуально-конкретных дел. Административный процесс состоит из отдельных производств и регулируется процессуальными нормами. По определению В.Д.Сорокина процесс - это отчётливо выраженная государственно-властная деятельность, с помощью которой решения органов государственной власти облекаются в предусмотренную законом юридическую форму - правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные1. И.В.Панова понимает под административным процессом вид юридического процесса, представляющего собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделите льная) .
Следует отметить, что среди сторонников широкого подхода к административному процессу нет единства по вопросу о включении административного судопроизводства в административный процесс либо о его вхождении в судебный процесс. Например, Ю.Н.Старилов исключает деятельность органов исполнительной власти из административного процесса, называя её управленческим процессом. Административный же процесс, по его мнению, существует лишь в деятельности судей по разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений2. В защиту мнения о том, что административный процесс не совпадает с судебным процессом Д.Н.Бахрах говорит: «Статья 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и её субъектов административно-процессуальное законодательство. Но процессуальные нормы, регламентирующие деятельность судов, закрепляются только федеральными законами. Административно-процессуальное законодательство, находящееся в совместном ведении, статья 72 относит не к процессуальной форме функционирования судебной власти, а считает его процессуальной формой деятельности публичной исполнительной власти (администрации)» .
Мы полностью поддерживаем мнение учёных, утверждающих, что производство по делам об административных правонарушениях судьями осуществляется в рамках административного процесса.
В то же время нельзя не согласиться с утверждением, что в административно-процессуальной форме может осуществляться деятельность не только органов исполнительной власти, но и иных государственных органов, например, Счётной палаты РФ, прокуратуры, избирательных комиссий, органов местного самоуправления, Центрального банка РФ, Президента РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ1. Однако, с позицией исключения судей из числа субъектов административного процесса, по нашему мнению, согласиться нельзя. Несмотря на то, что судебная деятельность существенно отличается от деятельности органов исполнительной власти, деятельность судьи, рассматривающего дело об административном правонарушении, существенно отличается от гражданского, арбитражного или уголовного процессов. А по смыслу КоАП РФ судьи, органы и должностные лица являются равнозначными субъектами производства по делам об административных правонарушениях и их процессуальные статусы отличаются незначительно. А так как все они наделены административно-правовыми правами и обязанностями, можно утверждать, что судьи являются субъектами административного права.
Таким образом, административный процесс определяется нами как юридически-властная деятельность уполномоченных субъектов административного права по разрешению юридических дел, возникающих из публичных правоотношений, урегулированная административно-процессуальными нормами и осуществляемая в определённом порядке (последовательность действий, стадий и этапов).
В административно-процессуальной форме осуществляются следующие действия: нормотворчество, регистрация и учёт, административный надзор, привлечение к административной ответственности, разрешение жалоб и споров и другие. При более подробном рассмотрении выявляются определённые закономерности и устойчивые взаимосвязи между указанными явлениями. Например, органы исполнительной власти устанавливают правила осуществления какой-либо деятельности, регистрируют субъектов, желающих заниматься такой деятельностью, выдают им лицензии и осуществляют административный надзор за соблюдением ими условий лицензирования. Поэтому можно утверждать, что административный процесс един и состоит из административных производств1.
В юридической литературе прочно сложилось представление, что понятия «процесс» и «производство» соотносятся между собой как общее и особенное, при этом процесс - есть сумма производств, а производство -органическая часть процесса2.
В теории административного права дано определение понятию административного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел3.
Иногда производство определяют как систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел4; как особый вид административной деятельности по разрешению дел определённой категории на основе общих и специальных процессуальных норм5; как нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий6.
Возбуждение дела об административном правонарушении в области дорожного движения
Возбуждение дела об административном правонарушении и проведение административного расследования является начальной стадией производства. Именно здесь, как указывалось выше, создаются предпосылки для выполнения задач производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с требованиями статьи 24.1 КоАП РФ. Фактически именно на этой стадии во многом решается вопрос о выполнении критерия всестороннего, полного и объективного разрешения административно-правовых споров, связанных как с применением мер административной ответственности, так и применяемых в дополнение к ним мер административно-процессуального обеспечения.
В теории административного права различают материальные и процессуальные основания возбуждения производства по делам об административных правонарушениях. Материальным основанием является юридический факт, содержащий в себе все признаки административного правонарушения. Процессуальным основанием служит повод для возбуждения дела (статья 28.1 КоАП РФ).
При возбуждении дела должностное лицо государственного органа прежде всего реагирует на противоправное деяние для последующего осуществления комплекса процессуальных действий в целях законного разрешения дела и исполнения вынесенного постановления и совершает в определённой последовательности в установленные сроки юридически значимые действия по возбуждению дела на основании материальных и процессуальных норм административно-деликтного права. В юридической литературе существует мнение, что последствия юридически значимых действий правоприменяющего субъекта можно разделить на юридические и фактические. Юридические последствия фиксируются в процессуальном документе, регулирующем действия адресата, а фактические выражают результат правоприменения1. Мы согласимся с данным мнением и лишь уточним, что при возбуждении дела об административном правонарушении юридические последствия означают начало административного преследования лица, совершившего правонарушение. Фактические же последствия выражаются в последующем применении или не применении административного наказания.
Процессуальное решение принимается с целью выделения общих ориентиров, помогающих восстановить нарушенные общественные отношения и обеспечить последующее воздействие на нарушителя. Принятие процессуального решения всегда осуществляется в виде специального процессуального документа - акта.
Исчерпывающий перечень поводов к возбуждению дела об административном правонарушении определён частью 1 статьи 28.1 КоАП РФ: 1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; 2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; 3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27, статьями 14.12 и 14.13 КоАП РФ); 4) фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъёмки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъёмки, видеозаписи1; 5) 5) подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей части, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица (пункт 4 и 5 настоящей статьи вступили в действие с 01.07.08.- ФЗ РФ от 24.07.07. № 210). В силу части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении в области дорожного движения считается возбужденным должностным лицом ГИБДД с момента: 1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения (вступила в действие с 01.01.08.- ФЗ РФ от 24.07.07. №210); 2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьёй 27.1 КоАП РФ; 3) составления протокола об административном правонарушении (при неявки лиц, в отношении которых ведётся производство по делу или их законных представителей, если они извещены в установленном порядке, протокол составляется в их отсутствие, а копия направляется в течение трёх дней со дня составления протокола - ч.4 ст. 28.2 КоАП РФ) или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
Субъекты производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения
Производству по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения характерно множественность субъектов. Участников данных процессуальных отношений подразделяют по многим основаниям.
Следует придерживаться условного разделения всех участников на три группы: властные субъекты, к числу которых относятся должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, судьи, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Вторая группа - это участники, имеющие самостоятельный процессуальный интерес: лицо, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, законный представитель физического лица, законный представитель юридического лица, потерпевший, защитник, представитель. Третью группу участников образуют лица, способствующие объективному рассмотрению дела: понятые, эксперты, свидетели, переводчики1.
По нашему мнению к первой группе следует отнести ещё и прокурора. Вопросы процессуального статуса участников производства формируют тот стержень, вокруг которого строятся прочие процессуальные нормы. Именно недостаточная процессуальная регламентация вопросов правового статуса нередко обнаруживает пробелы непосредственно при производстве по делам об административных правонарушениях.
Однако целью субъектов административной юрисдикции в производстве по делам об административных правонарушениях является защита объектов правоохраны (личности, ее прав и свобод, собственности, общественного порядка, порядка управления и др.) от противоправных посягательств в виде административных правонарушений. Этому способствуют общие задачи, заключающиеся в своевременном, всестороннем, полном и объективном выяснении обстоятельств каждого дела, разрешении его в точном соответствии с законодательством, обеспечении исполнения вынесенного постановления, а также выявлении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
Органы внутренних дел. Как указывалось в параграфе 1.2 настоящей работы перечень должностных лиц органов ГИБДД, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в области дорожного движения, в соответствии с частью 4 статьи 28.3 КоАП РФ, установлен Приложением № 1 к приказу МВД РФ от 02.06.05. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД РФ и ФМС РФ по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию». В этой связи субъектами по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения могут быть не только сотрудники ГИБДД, но и другие сотрудники органов внутренних дел. Например, участковые уполномоченные милиции, которым, как субъектам производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, также предоставлено право контролировать соблюдения водителями автомототранспорта и пешеходами правил дорожного движения возбуждать дела об административных правонарушениях в области дорожного движения и применять меры обеспечения (например, изымать водительское удостоверение у лиц, при совершении ими административного правонарушения, влекущего лишение права управления транспортными средствами), а также выдавать в установленном порядке временные разрешения на право управления транспортными средствами1. Кроме того, согласно пункта 9 части 2 статьи 23.2 КоАП РФ участковые уполномоченные милиции в области дорожного движения вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 12.1, частями 1 и 2 статьи 12.2. статьёй 12.3, 12.22, 12.23, 12.28, частями 1 и 2 статьи 12.29, частью 1 статьи 12.30 КоАП РФ.
Статус должностного лица, возбудившего производство по делу об административном правонарушении, как субъекта административной юрисдикции, изначально предполагает такую цель его деятельности как реализация задач производства по делам об административных правонарушениях. Для органа (должностного лица) составившего протокол, это, прежде всего привлечение виновных в нарушении лиц к ответственности, что должно быть подкреплено достаточными процессуальными средствами и, прежде всего, предоставлением достаточных полномочий. В связи с этим отмечается неясность законодателя, не обозначающего возможность обжалования постановления судьи должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении и отправившим его на рассмотрение судье, в случае прекращения производства по делу, а привлекаемым лицам оспаривать принимаемые постановления в кассационном порядке вплоть до Верховного Суда РФ. Анализ практики показывает, что имеется необходимость предоставить указанным лицам право обжалования постановлений.
Органы российской транспортной инспекции. Органы российской транспортной инспекции возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные частью 2 статьи 12.3 КоАП РФ (об управлении транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки). Формы бланков лицензий, лицензионных карточек, удостоверений, допуска и карточек допуска утверждены Приказом Министерства транспорта РФ от 22.11.04. № 361. Постановлением Правительства РФ от 30.10.06. № 637 утверждено «Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)».
Информационное обеспечение производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения
Термин «информация» широко используется в науке. Множественность определений информации во многом вызвана тем, что она как объект научного исследования и изучения предполагает выделение одновременно семантических, лингвистических, прагматических и технических аспектов. Информация исследуется и в правом аспекте.
В качестве основных признаков информации специалисты выделяют: системность, селективность, субстанциональную несамостоятельность, преемственность, неисчерпаемость, старение во времени, массовость, неэквивалентность качественной и количественной оценки, ценность, трансформируемость, универсальность, способность к ограничению, качество. При этом к числу внешних её качеств (присущих информации, находящейся или используемой только в определённой системе, подсистеме) наряду с прочими относят защищённость: достоверность (помехоустойчивость, помехозащищённость), сохранность (целостность, готовность) и конфиденциальность (доступность, скрытность, имитостойкость)1.
Отношения, возникающие в процессе формирования и использования информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации, а также создания и использования информационных технологий и средств их обеспечения защиты информации, а также прав субъектов, участвующих в информационных отношениях, урегулированных законодательством об информации. Так, ФЗ РФ от 27.07.06. № 149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»1 установлены принципы правового регулирования в трёх, указанных в самом названии Закона, сферах. В частности, к ним относятся: свобода поиска (плюс установление отдельных ограничений), открытость, равнодоступность и недопустимость установления в нормативно-правовых актах преимуществ перед другими, достоверность информации.
Согласно данному Закону не может быть ограничен доступ к нормативно-правовым актам. Причём такая информация предоставляется бесплатно. Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности. Основная часть этого Закона регулирует непростые задачи профессиональных работников рынка СМИ. В этом контексте сейчас можно много критиковать положения данного Закона, но правоприменительная практика должна показать, с какой её частью можно согласиться, а с какой нет.
В то же время нельзя не обратить внимание на ФЗ РФ от 27.07.06. № 152 «О персональных данных» , который помог России вписаться в современный глобальный мир и защитить в этом сложном процессе неотъемлемые права человека на неприкосновенность и тайну личной жизни.
Сфера действия данного Закона распространяется на отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой органами власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами с использованием средств автоматизации или без таковых.
Однако, действие Закона не распространяется на отношения, возникающие при обработке персональных данных физическими лицами исключительно для личных и семейных нужд, если при этом не нарушаются права субъектов персональных данных, организации Архивного фонда РФ и других активных документов в соответствии с законодательством об архивном деле, сведений, включаемых в единые госреестры, а также данных, связанных с гостайной.
Закон регулирует как конфиденциальность, так и, напротив, общедоступность различных данных, их трансграничную передачу, содержит нормы об использовании биометрических данных, права субъекта этих сведений и тех, кто их обрабатывает, обязанности и ответственность операторов, меры безопасности, а также нормы о праве на обжалование их бездействия.
Информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти.2
Сегодня без компьютерных справочных правовых систем (СПС) не может обойтись ни один бухгалтер, финансист, юрист и управленец — их используют специалисты сотен тысяч российских предприятий и организаций. Уже более десяти лет в России известны такие названия как «КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодекс» и ряд других, так как в настоящее время Интернет стал вполне обычным средством социальной коммуникации. Однако, правовое регулирование виртуального пространства представляется довольно сложным, поскольку оно, находясь вне государств (вне материальных границ и территорий), не может быть подвержено регулированию национальными нормативно-правовыми актами.
Информационное обеспечение правомерно рассматривается как одна из функций государственного управления. Так, Г.В.Атаманчук указывает: «Особую группу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.»1. Остаётся лишь добавить о сегодняшней необходимой разработки законопроекта об информационной открытости судебной системы. Следует законодательно закрепить обязанность судьи публиковать свои решения, а основные принципы организации работы судов должны быть доступны широкому кругу граждан. Кроме того, необходимо активно внедрять «Государственную автоматизированную систему РФ «ПРАВОСУДИЕ», что должно ускорить и упростить документооборот в судах.
Информационное обеспечение по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения в подразделениях Государственной инспекцией безопасности дорожного движения имеет свою специфику. Как отмечал Д.Н.Бахрах «решение задач административного производства в значительной мере осуществляется посредством доказывания, которое включает в себя выявление, процессуальное оформление и исследование доказательств»2.
Похожие диссертации на Производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения
