Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов 15
1.1. Анализ состояния и проблемы развития теории административного процесса современной России 15
1.2. Анализ новаций законодательства и проблемы правоприменения при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов 29
1.3. Критерии классификации и виды административно-юрисдикционных производств 50
Глава 2. Правовые основы производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов 67
2.1. Налоговое администрирование и административно-налоговая юрисдикция как правовые категории 67
2.2. Виды и правовая квалификация производств по делам о правонарушениях в области налогов и сборов 81
2.3. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере 98
Глава 3. Процессуальные особенности производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов 117
3.1. Особенности возбуждения дела об административном правонарушении в области налогов и сборов 117
3.2. Особенности рассмотрения и принятия решения по делу об административном правонарушении в налоговой сфере 143
3.3. Оптимизация процессуальных основ производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов 164
Заключение 185
Приложения 197
Список использованных источников
- Анализ новаций законодательства и проблемы правоприменения при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов
- Виды и правовая квалификация производств по делам о правонарушениях в области налогов и сборов
- Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере
- Особенности рассмотрения и принятия решения по делу об административном правонарушении в налоговой сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В основе формирования бюджета государства более 80 % составляют налоги и сборы. В странах с рыночной экономикой налоги признаются основным источником доходной части бюджета.
Собираемость налогов и сборов в стране в большей степени зависит от эффективности управления налогами и сборами. Вместе с тем, имеется большой потенциал совершенствования механизмов налогового администрирования, и, в первую очередь, в эффективной реализации механизмов налогового контроля.
Одной из основных задач налогового контроля является выявление нарушений законодательства в налоговой сфере. В результате осуществления налоговыми органами своих контрольных полномочий при проведении камеральных и выездных налоговых проверок, нарушения законодательства о налогах и сборах выявляются в 96% проверенных организаций. Привлечение к юридической ответственности виновных лиц за нарушения в области налогов и сборов осуществляется в рамках административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов.
В современных условиях развития науки административного права и налогового права исследование проблем административной юрисдикции в налоговой сфере является важным как для теории, так и правоприменительной практики.
Особенность административной юрисдикции в налоговой сфере заключается в том, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов осуществляется материальными и процессуальными нормами административного права и налогового права, что вызывает коллизии и противоречия при их практическом применении.
Не разрешил обозначенные проблемы Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП). Составы административных правонарушений в области налогов и сборов частично совпадают с составами налоговых правонарушений Налогового кодекса Российской Федерации. До настоящего времени нормативные правовые акты, регламентирующие юрисдикционную деятельность в области налогов и сборов, разрабатываются и принимаются без единого концептуального подхода и учета принципа кодификации отраслевого законодательства, что в конечном итоге определяет рост правовых споров, вызванных разночтениями, ошибочными толкованиями правовых норм и т.д.
Несовершенство налогового законодательства (отсутствие необходимых норм права в одних случаях и одновременное регулирование одинаковых общественных отношений в различных законодательных актах) приводит к значительным трудностям в правоприменении и появлению спорных правовых позиций высших судов Российской Федерации и официальных актов толкования норм налогового права уполномоченными на то органами исполнительной власти в области налогов и сборов.
Существует настоятельная потребность в обобщении и анализе современного состояния правового регулирования, правоприменительной деятельности налоговых органов, обладающих полномочиями в исследуемой сфере и разработке предложений по ее совершенствованию.
Вышесказанное подтверждает актуальность исследования, направленного на совершенствование норм законодательства, регулирующих общественные отношения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Степень разработанности темы исследования. Вопросам административной юрисдикции, административного процесса, выявления правовой природы административных правонарушений, анализа, содержания административной ответственности и эффективности санкций посвятили свои труды: А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, С.Н. Бочаров, И.И. Веремеенко, Л.М. Ведерников, Э.Е. Гензюк, В.В. Денисенко, С.З. Женетль, И.Ш. Килясханов, М.Н. Кобзарь-Фролова, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, М.А. Лапина, И.В. Панова, Л.Л. Попов, М.А. Рыльская, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.А. Старостин, Т.Я. Хабриева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др. В работах отечественных исследователей имеется целый ряд положений и выводов методологического порядка, прямо или косвенно относящихся к выявлению и предупреждению право-нарушений в области налогов и сборов (А.П. Зрелов, Ю.Ф. Кваша, В.В. Кизилов, И.И. Кучеров, И.Н. Соловьев и др.).
К вопросам совершенствования законодательства о налогах и сборах, выявления правовой природы административных и налоговых правонарушений в различные периоды времени обращались: Е.М. Ашмарина, А.В. Брызгалин, А.М. Воронов, А.А. Гогин, А.В. Гончаров, В.В. Зимин, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, О.А. Ногина, В.В. Пахомов, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, А.К. Саркисов, Н.А. Саттарова, Э.Д. Соколова, А.А. Тедеев, А.С. Титов, В.А. Юсупов, А.А. Ялбулганов и др. Отдавая должное разработкам этих ученых, следует отметить, что, преимущественно, они были ориентированы на исследование различных видов ответственности, правовых основ налогового администрирования, налогового контроля.
Непосредственно вопросы производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов и привлечения к ответственности были рассмотрены в рамках кандидатских диссертаций следующими исследователями: А.В. Гончаров, Т.А. Гусева, Е.С. Ефремова, А.В. Зимин, А.В. Иванов, Е.В. Каплиева, О.В. Панкова, Т.И. Хохлов и др.
Анализ содержания данных работ позволяет сделать вывод о том, что в них в большей степени внимание уделяется материально-правовому аспекту проблемы реализации административной ответственности в налоговой сфере, в то же время, многие принципиальные вопросы производства по делам о правонарушениях в налоговой сфере остались вне области научного изучения. Более того, практически все они основаны на нормативных правовых актах, утративших юридическую силу либо претерпевших существенные изменения, в связи с вступлением в июле 2002 г. в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также принятием ряда законов, направленных на совершенствование налогового администрирования.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Целью исследования является осуществление научного анализа проблем правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, а также разработка на основе проведенного исследования теоретических положений, правовых подходов, практических предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования в исследуемой сфере.
Цель настоящего исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
проанализировать соотношение правовых категорий «налоговое администрирование» и «административно-налоговая юрисдикция»;
определить элементы налогового администрирования и на основе их совокупности сформулировать понятие «налоговое администрирование»;
изучить особенности рассмотрения и принятия решения по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов;
определить специфику административного расследования в области налогов и сборов и сформулировать понятие «административное расследование» в области налогов и сборов;
проанализировать сроки рассмотрения дел о правонарушениях в налоговой сфере по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях и Налоговому Кодексу Российской Федерации и предложить их унификацию;
соотнести специальные субъекты административных и налоговых правонарушений и с учетом однородности объектов посягательства, указанных в Налоговом кодексе Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, перевести аналогичные составы правонарушений Налогового кодекса Российской Федерации в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
разработать предложения по совершенствованию правового регулирования в исследуемой сфере.
Методологическую основу исследования составляют: диалектический метод познания, положения философии права, которые, с одной стороны, позволяют раскрыть внутренние связи, противоречия, закономерности и тенденции развития правовых явлений в их целостности и системности, с другой – воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, приводящую к достижению поставленных целей.
В ходе системного исследования применялись как традиционно общенаучные, так и частно-научные методы. К ним, в частности, относятся системно-аналитический, статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный методы, сопоставление, моделирование и другие. Так, при изложении содержания диссертационного исследования, формировании рекомендаций, предложений и выводов использован логический метод; при характеристике каждого структурного элемента процесса производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов в динамике его развития – метод системного анализа; при анализе текстов нормативных правовых актов и формулировке рекомендаций по изменению и совершенствованию действующего налогового и административного законодательства – методы сравнительного правоведения, правового моделирования, прогнозирования и др.
Теоретическая основа исследования. На формирование мировоззренческой позиции автора, начальных теоретических обоснований, идей и взглядов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды по общей теории права, административному, финансовому, налоговому праву исследования известных российских ученых: А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, Л.К. Вороновой, В.В. Гриценко, В.И. Гуреева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Денисенко, Е.В. Додина, А.С. Дугенца, Ю.М. Козлова, Ю.А. Крохиной, В.Н. Кудрявцева, И.И. Кучерова, М.А. Лапиной, М.Я. Масленикова, Л.Л. Попова, С.Г. Пепеляева, Н.А. Поветкиной, Е.В. Покачаловой, Г.Ф. Ручкиной, А.К. Саркисова, Ю.Н. Старилова, А.А. Фатьянова, Н.И. Химичевой, А.П. Шергина, А.А. Ялбулганова и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные договоры, федеральные законы Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, содержащие нормы административного, финансового, налогового, информационного права.
Эмпирической основой исследования послужили:
материалы судебной практики, содержащиеся в актах Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов первой и апелляционной инстанций;
аналитические материалы Федеральной налоговой службы Российской Федерации, статистическая отчетность Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна работы определяется тем, что она является одной из первых попыток системного исследования проблем правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, основные выводы которого базируются на положениях новейшего административного и налогового законодательства.
В диссертационном исследовании определено соотношение правовых категорий «налоговое администрирование» и «административно-налоговая юрисдикция», выработаны авторские понятия «налоговое администрирование», «административное расследование правонарушений в области налогов и сборов».
Обоснована целесообразность унификации норм Налогового кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающихся оснований освобождения от налоговой и административной ответственности, применения единого срока рассмотрения дел о правонарушениях в области налогов и сборов, порядка исполнения принятого постановления или решения по делу о правонарушениях в области налогов и сборов. Доказана необходимость привлечения к ответственности специальных субъектов правонарушений (свидетелей, экспертов и др.) в связи с тем, что родовым объектом данных правонарушений являются отношения в сфере порядка управления и института государственной власти.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных теоретических и практических положениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защиту:
1. Аргументировано, что налоговое администрирование и административно-налоговая юрисдикция, являясь самостоятельными последовательными видами деятельности, тесно взаимосвязаны между собой.
В отличие от налогового администрирования, в рамках которого происходит осуществление налогового контроля, являющегося первичным и обязательным для налоговых органов, административно-налоговая юрисдикция имеет факультативный характер, поскольку возникает только при наличии правового спора.
2. Предложено авторское определение понятия «налоговое администрирование», под которым следует понимать интегрированную систему мер и мероприятий, проводимых государственными органами исполнительной власти в пределах своей компетенции, направленных на получение полной и достоверной информации о текущих и потенциально возможных объемах налоговых поступлений, прогнозирование и планирование налоговых поступлений, налоговое регулирование, налоговый контроль, а также предупреждение совершения налоговых правонарушений, осуществляемых с целью оптимизации поступлений в бюджетную систему.
3. Аргументировано, что при выявлении факта административного правонарушения налоговыми органами в ходе налоговых проверок целесообразно одновременно с дальнейшим осуществлением контрольно-надзорного производства незамедлительно составлять протокол об административном правонарушении и передавать его должностному лицу, в компетенцию которого входит рассмотрение дела об административном правонарушении, а по окончании налоговой проверки составлять соответствующий акт.
4. Доказано, что административное расследование, проводимое на стадии возбуждения дела, является относительно самостоятельным этапом производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, наделенным собственным содержанием, характеризующим особую процессуальную форму производства по таким делам, и имеет факультативный характер.
Предложено авторское определение административного расследования правонарушений в области налогов и сборов, под которым следует понимать комплекс мероприятий, проводимых налоговыми органами в рамках налоговой проверки, а также по ее результатам, направленных на выявление обстоятельств дела и требующих определенных временных затрат, связанных с проведением экспертизы и иных процессуальных действий, предусмотренных действующим законодательством.
5. Выявлено отсутствие унификации норм административного и налогового законодательства, устанавливающих сроки рассмотрения дел о налоговых правонарушениях.
В связи с этим, обоснована необходимость установления единого срока рассмотрения дел о правонарушениях в налоговой сфере, взяв за основу срок рассмотрения дел, установленный в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
6. В целях совершенствования правового регулирования, направленного на оптимизацию процессуальных основ производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, предлагается:
унифицировать основания освобождения от ответственности с введением в ст. 111 НК РФ понятия «малозначительность налогового правонарушения», а также четко определить критерии малозначительности того или иного противоправного деяния, как в области административных, так и налоговых правоотношений;
с целью унификации порядка исполнения принятого по делу постановления, либо решения по делу о правонарушениях в области налогов и сборов в раздел V Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях включить обеспечительные меры, направленные на обеспечение возможности исполнения постановления о наложении штрафа, если есть достаточные основания полагать, что непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным в дальнейшем исполнение постановления, по аналогии с п. 1013 ст. 101 НК РФ.
7. В связи с тем, что субъектами налоговых правонарушений являются налогоплательщики, предложено исключить из Налогового кодекса Российской Федерации составы правонарушений, предусмотренные статьями 128-129.1, а лиц, перечисленных в данных статьях Налогового кодекса Российской Федерации, привлекать к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Указанные лица не являются налогоплательщиками, и непосредственный объект их посягательства – управленческие отношения в сфере порядка управления или института государственной власти, а не налоговые отношения.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяются системным подходом к изучению проблем деятельности налоговых органов по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, ориентированным на повышение качества и эффективности рассмотрения данной категории дел.
Теоретическая значимость результатов исследования обусловливается предпринятым в работе критическим подходом к оценке действующего законодательства, а также практике его применения, в предложениях направленных на оптимизацию процессуальной деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов и обоснованности принимаемых решений должностными лицами налоговых органов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы диссертанта могут быть использованы как в нормотворческой, так и в правоприменительной деятельности налоговых органов, а также в практике органов, обладающих правом законодательной инициативы; в учебном процессе и при дальнейшем исследовании процессуальных проблем производства по делам об административных правонарушениях.
Апробация результатов исследования. Подготовка и обсуждение диссертации проводились на кафедре административного права юридического факультета Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.
Основные результаты исследования, практические предложения и рекомендации автора отражены в 10 опубликованных в ведущих журналах научных статьях, 6 из которых – в научных изданиях, рекомендованных перечнем ВАК. Общий объем публикаций составляет 4,2 п.л.
Основные предложения также апробированы:
при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по дисциплине «Административно-налоговая юрисдикция» во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации;
в выступлениях на научно-практических конференциях: межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы финансового и налогового права» (Москва ВГНА Минфина России, февраль 2011 г.); V Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос.. Небуг Краснодарского края, октябрь 2010 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Административная юрисдикция» (Москва ВГНА Минфина России, 2012 г.).
Результаты исследования внедрены в учебный процесс Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации, Российской таможенной академии.
Анализ новаций законодательства и проблемы правоприменения при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов
Нарушения законодательства о налогах и сборах представляют собой не только угрозу финансовой стабильности государства, но и подрывают основы добросовестной конкуренции, провоцируют социальную напряженность и нестабильность в обществе. По аналитическим данным правоохранительных органов, до 60 % налогоплательщиков (физических лиц и организаций) уклоняются от уплаты налогов, занижают налогооблагаемую базу, скрывают источники доходов. Сокрытые от налогообложения средства зачастую уходят в «теневой» оборот, повышают активность криминальных структур, влияют на развитие коррупции .
Как отмечалось ранее, основу доходной части бюджета современного государства составляют налоги, именно они дают ему возможность осуществлять его функции в полном объеме: содержать армию, строить дороги, выплачивать пенсии и иные пособия. Налоги - необходимый атрибут государства, история свидетельствует, что в качестве экономической и правовой категории они появились практически с момента его возникновения.
Конституционное социальное государство, взимая налоги с населения, значительную их часть перераспределяет в пользу самого населения, выполняя важнейшие социальные задачи. Правильное и полное поступление налогов в бюджетную систему является залогом успешной реализации социальной функции и стабильной деятельности государственного аппарата. Неправильное исчисление налогов, сокрытие доходов, уклонение от уплаты налогов и другие неумышленные и умышленные противоправные действия налогоплательщиков приносят огромный вред нормальному функционированию государства, вызывают социальное напряжение в обществе. В связи с этим налоговый контроль, осуществляемый компетентными исполнительными органами, играет существенную роль в стабильном существовании государства и общества.
Общеизвестно, что в формировании доходов российской государственной казны главным является налоговый метод - более 80% доходов бюджетной системы составляют налоговые платежи. Во всех странах с рыночной экономикой налоги признаются основным источником доходной части бюджета.
Главным побудительным мотивом уплаты налогов всегда была отнюдь не сознательность налогоплательщиков, а меры принуждения, которые могут быть применены к ним при выявлении уклонения от уплаты налогов и сборов либо уплаты их в неполном объеме. Со временем такие меры были оформлены в соответствующие правовые нормы, регулирующие материальные и процессуальные вопросы применения подобных мер принуждения.
Их перечень в действующем российском налоговом законодательстве обширен: это право налоговых органов производить безакцептное списание сумм налогов и санкций, начислять пени, приостанавливать операции по счетам и т.д. Кроме налоговых санкций предусмотрены выездные и камеральные налоговые проверки, а также процессуальное обеспечение (затребование у налогоплательщиков письменных объяснений, выемка текущей и отчетной документации).
Связанная с налоговыми нарушениями судебная практика неоднозначна, а порой и противоречива. Это, с одной стороны, объясняется периодическим изменением налогового законодательства, введением новых налоговых платежей, но с другой - требует внимательного анализа, как этих изменений, так и самого института права, обеспечивающего правомерное поведение всех участников налоговых правоотношений.
Однако следует отметить, что на сегодняшний день в науке административного и финансового права не выработано единого понятийного аппарата в исследуемой сфере. Существуют принципиально разные научные позиции по определению административной юрисдикции и ее соотношения с административным процессом. Нет самостоятельных монографических исследований, посвященных источникам административного или налогового права.
В пользу актуальности данной темы говорит и тот факт, что в последнее время в финансово-правовой науке стал ставиться вопрос о существовании такой правовой категории как «налоговый процесс», как самостоятельного вида деятельности, отличного от административного процесса. Безусловно, что данная точка зрения представляется весьма спорной, требующей серьезного теоретического обоснования, и, соответственно, дальнейщих научных дискуссий. Вполне возможно, что своему возникновению она обязана закреплению в Налоговом кодексе Российской Федерации процессуальных правовых норм.
Уместно отметить, что налоговые органы, в отличие от остальных государственных органов исполнительной власти, имеют отношение ко всем видам бизнеса, поэтому являются одним из рычагов государственного управления. Налогообложение преследует не только фискальные цели, но и выполняет регулирующую функцию, что крайне важно для того, чтобы правовое регулирование налогового законодательства и административно-процессуальной практики в налоговой сфере не подвергались чисто ведомственному интересу, «прикрываясь» интересами общества.
Несовершенство налогового законодательства (отсутствие необходимых норм права в одних случаях и одновременное регулирование одинаковых общественных отношений в различных законодательных актах) приводит к значительным трудностям в правоприменении и появлению спорных правовых позиций высших судов Российской Федерации и официальных актов толкования норм налогового права уполномоченными на то органами исполнительной власти в области налогов и сборов.
Виды и правовая квалификация производств по делам о правонарушениях в области налогов и сборов
При определении количества выездных налоговых проверок налогоплательщика не учитываются проведенные самостоятельные выездные налоговые проверки его филиалов и представительств.
Выездная налоговая проверка не может продолжаться более 2 месяцев. Данный срок может быть продлен до 4 месяцев, в исключительных случаях - до 6 месяцев.
Также вносятся изменения, касающиеся повторной и встречной проверок и ряд других новаций.
Следует отметить, что важным элементом эффективной системы сбора и перераспределения доходов бюджетной системы Российской Федерации является государственная система управления в налоговой сфере, а именно налоговое администрирование. В целях наиболее полного поступления налоговых платежей государство в системе своих органов должно иметь соответствующий механизм, обеспечивающий стабильность налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.
На наш взгляд преобладающей позицией исследователей в области налогообложения выступает определение налогового администрирования как процесса управления налоговыми отношениями. Государственное администрирование, в том числе налоговое, выступает частью общего процесса государственного управления, в том числе налоговыми отношениями. Как отмечает А.С. Титов, при решении задач, возлагаемых на налоговое администрирование, необходимо разделять само налоговое администрирование, механизм его реализации и налоговую политику. Соотношение приведенных понятий имеет важное значение для понимания сути осуществления налогового администрирования. Налоговое администрирование должно означать управление в области налогообложения исходя из того, что управление в самом широком понимании означает целенаправленное воздействие на тот или иной объект или руководство действиями этого объекта. При этом следует отметить, что управляющий субъект может быть как лицом, выступающим от имени государства (в случае государственного управления), так и лицом, выражающим частные интересы (в случае негосударственного управления).
В связи с чем, автор предлагает определение налогового администрирования как совокупности норм (правил), методов, приемов и средств, при помощи которых специально уполномоченные органы государства осуществляют управленческую деятельность в налоговой сфере, направленную на контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей75.
Таким образом, можно предположить, что налоговое администрирование, в узком смысле, это совокупность действий должностных лиц государственных органов исполнительной власти в области налоговых правоотношений. В свою очередь, механизм налогового администрирования представляет собой совокупность правовых мер и организационных мероприятий, проводимых государственными органами исполнительной власти направленных на достижение целей и решение задач в той же области.
В широком смысле, налоговое администрирование - это управление налоговыми правоотношениями с помощью проведения определенной государственной финансово-экономической политики, с учетом ответственности за порученное дело, при непосредственном участии специальных государственных органов. Механизм же налогового администрирования состоит из свода законодательных, подзаконных и инструктивных правил поведения в обозначенной сфере государственного управления, возлагаемых на каждого участника этих правоотношений.
Налоговое администрирование является одной из функций государственного налогового менеджмента (управления налогообложением)76.
Целью налогового администрирования является достижение максимально возможного эффекта для бюджетной системы в отношении налоговых поступлений при минимально возможных затратах, в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля. Задачи налогового администрирования: - сбор и обработка информации; - налоговое планирование и прогнозирование; - налоговое регулирование; - налоговый контроль; - превенция налоговых правонарушений. Эти же задачи включаются в состав налогового механизма, посредством которого осуществляется воздействие субъекта налоговых отношений (государственных органов власти и управления) на объект (налоговую систему). На наш взгляд, представляется целесообразным рассмотрение каждой из задач.
Сбор и обработка информации является базовой задачей налогового администрирования, без реализации которой невозможно осуществление прочих задач. Информация, необходимая для проведения налогового администрирования, включает в себя различные формы бухгалтерской, налоговой и статистической отчетности. По собранным данным производится анализ налоговых поступлений в разрезе налогов, бюджетов, налогоплательщиков.
Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере
Общеизвестно, для возбуждения дела об административном правонарушении должны быть материальные и процессуальные основания. Основанием для возбуждения производства по делу является сам факт нарушения налогового законодательства. В качестве процессуальных оснований выступают поводы к возбуждению дела125. Поводами для начала производства являются те источники, из которых стало известно о правонарушении. Их регламентация в ст. 28.1. стала самостоятельной новеллой для Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Поводами к возбуждению дела о налоговом правонарушении могут служить: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; - поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления от физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; фиксация административного правонарушения в области дорожного движения или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства, работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи (в ред. Федерального закона от 21.04.2011 № 69-ФЗ); - подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей части, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.
В процессе осуществления контрольной деятельности налоговый орган получает информацию о налогоплательщике из внутренних и внешних источников. Внутренние источники (само название говорит за себя) - это информация, которую налоговый орган может получить непосредственно сам, в ходе проведения различных видов налогового контроля.
Внешние источники - это сообщения и материалы, полученные от других субъектов права. Вся информация, и внешняя и внутренняя должна иметь значение повода к возбуждению дела об административном правонарушении в налоговой сфере (говорить о наличии юридического факта, представляющего противоправное деяние).
Из указанных в статье 28.1 КоАП РФ только три первых повода могут рассматриваться в качестве таковых для возбуждения дела об административном нарушении в налоговой сфере. Тем не менее, правоприменительная практика показывает, что наиболее часто факты нарушений налогового законодательства выявляются сотрудниками налоговых органов именно в ходе проведения налогового контроля, в частности таких его форм, как камеральная и выездная налоговые проверки (при анализе бухгалтерской отчетности, изучении поступающих документов и иной информации, проверки использования контрольно-кассовой техники и т.д.). Такая информация считается полученной от внутренних источников.
Данный факт отражает специфику применения мер административной ответственности при обнаружении административных правонарушений в налоговой сфере. Это является следствием того, что действующее налоговое законодательство производство об административных правонарушениях отождествляет с вынесением решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки.
Здесь следует обратить особое внимание на то, с какого момента дело об административном правонарушении в налоговой сфере, выявленном при проведении налоговой проверки, должно считаться возбужденным и что следует признать юридическим актом возбуждения дела. Данные положения так же не отличаются единообразием в Налоговом кодексе Российской Федерации и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии со ст. 28.1. КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола о нарушении законодательства о налогах и сборах, порядка использования контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, а также при вынесении руководителем налогового органа (его заместителем) или прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
Согласно ч.1 ст. 28.5 КоАП РФ «Сроки составления протокола об административном правонарушении» протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
Также актом возбуждения дела об административном нарушении налогового законодательства может являться протокол о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении или определение о возбуждении дела об административном правонарушении при назначении административного расследования. Так, при необходимости производства экспертизы и других, сопряженных с большой затратой времени трудоемких и сложных административно-процессуальных действий, производство по делу не может быть начато без вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, И только по окончании расследования должен быть составлен протокол об административном правонарушении либо вынесено постановление о прекращении дела.
Из вышесказанного следует, и это обстоятельство мы уже отмечали, составление протокола об административном правонарушении не всегда по времени совпадает с возбуждением дела об административном правонарушении. Оно может быть и завершающим этапом административного расследования. И, в отличие от начала производства, составление административного протокола в качестве итогового документа будет рассматриваться как частный случай, подтверждающий окончание административного расследования.
Определить момент возбуждения дела в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, во многих случаях, представляет проблемную ситуацию. Существующий пробел в Налоговом кодексе Российской Федерации порождает различные теоретические подходы к данной проблеме и трудности в правоприменительной практике.
Особенности рассмотрения и принятия решения по делу об административном правонарушении в налоговой сфере
Как нами отмечалось ранее, в рамках административно-юрисдикционной деятельности допускается выделение определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретными субъектами и т, д. В дальнейшем на этой базе формируется понятие административного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел в различных сферах государственного управления, в том числе и в области налогов и сборов.
Административно-юрисдикционная деятельность является частью административного процесса и регулируется материальными и процессуальными нормами административного права. Разрешение споров, пресечение правонарушений и привлечение виновных лиц к ответственности является неотъемлемой составной частью деятельности государственных органов, прежде всего налоговых, по исполнению законодательства о налогах и сборах.
По своей юридической природе эта деятельность государственных органов является административно-правовой, неотъемлемой, составной частью административной юрисдикции. Финансово-налоговая сфера всегда была подвержена криминальным воздействиям и деформации экономических отношений поэтому, административно-юрисдикционная деятельность налоговых органов имеет большое значение.
Административная юрисдикция в налоговой сфере представляет собой особую, урегулированную законом праютрименигельную, правоохранительную, подзаконную, админисхративно-гроцессуальную деятельность уполномоченного органа государственной власти (должностного лица), осуществляемую во внесудебном или судебном порядке в целях рассмотрения (разбирательства) дел и разрешения индивидуальных юридических споров (правовых конфликтов) по результатам проведения налогового контроля, а также рассмотрению жалоб на действия (бездействия) государственных органов (должностных лиц), обладающих юрисдикционными полномочиями в налоговой сфере и принятия ими государственно-властных решений индивидуального характера о наложении административных взысканий за нарушение налогового законодательства в установленных административно-процессуальными нормами формах и порядке.
До настоящего времени в научной литературе не сложилось единого представления о материальной и процессуальной основе административного производства в целом. В налоговой же сфере, за последнее десятилетие, основное внимание ученых уделялось изучению материальной основы, в то время, как процессуальная сторона почти не подвергалась критическому анализу. Вполне допустимо объяснение этой ситуации закреплением в двух кодифицированных актах: Налоговом кодексе РФ и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях процессуальной процедуры.
Вопрос о правовой природе юрисдикции, урегулированный процессуальными нормами Налогового кодекса Российской Федерации вызывает противоречивые суждения. Проблема принадлежности производства по делам о налоговых правонарушениях к административному процессу относится к ряду дискуссионных. Вызвана, она, прежде всего, включением в систему отраслевого законодательства группы материальных и процессуальных норм, регламентирующих порядок реализации административных санкций финансового характера. Именно это нормотворчество законодателя побудило ряд ученых к выделению в рамках налогового права таких категорий, как «налоговый процесс» и «налоговое производство» в качестве самостоятельного отраслевого процесса, и, соответственно, производства, а также отстаивания позиции о самостоятельности налоговой ответственности.
Учитывая, что процессуальные отношения являются прямым следствием материальных, проблемы принадлежности производства по делам об административных в области налогов и сборов могло бы вообще не быть, если бы законодатель закрепил составы правонарушений налогового характера и процессуальный порядок применения санкций только в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Основным концептуальным положениям административно-правовой науки в полной мере соответствует позиция тех ученых, которые отмечают, что нахождение
Процессуальных норм в актах других отраслей законодательства не меняет их правовой природы.
Производство по делам об административных правонарушениях налогового законодательства возникает на основе материальных норм административного, налогового, таможенного права. При этом стоит согласиться, с тем, что «отраслевая принадлежность материальных норм не меняет административно-процессуального порядка их реализации, так как соответствует межотраслевому характеру административно-юрисдикционной деятельности». 55
Таким образом, принадлежность материальных норм, реализуемых в порядке административного производства в налоговой сфере к административному, налоговому, таможенному и др. праву, указывает на межотраслевую направленность данного производства. При этом отраслевая принадлежность материальных норм не меняет административно-процессуального порядка их реализации, а в рамках административного процесса такой порядок должен быть единым при реализации норм различных отраслей права.
На наш взгляд, представляется целесообразным обратить внимание на ряд дискуссионных, а порой противоречивых положений законодательства, регулирующего правоотношения в исследуемой нами сфере, а именно при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, а также предложить пути его оптимизации.
Сравнительно четкое разграничение налоговой и административной ответственности проводится в ст. 10 Налогового кодекса Российской Федерации, определяющей порядок производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах.
Похожие диссертации на Производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов
