Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование административной по ответственности за правонарушения в области налогов и сборов . 14—36
Параграф 1. Общие положения законодательства о налогах и сборах . 37—77
Параграф 2. Основание применения административной ответственности в области налогов и сборов . 78—92
Параграф 3. Содержание административной ответственности в области налогов и сборов. 93—110
Параграф 4. Административное наказание, применяемое за совершение правонарушения в области налогов и сборов.
Глава 2. Правовые основы применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов .
Параграф 1. Система государственных органов, рассматривающих дела о правонарушениях в области налогов и сборов .
Параграф 2. Процессуальные аспекты привлечения к административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов .
Заключение. 163—167
Библиографический список литературы 16 8—184
- Общие положения законодательства о налогах и сборах
- Основание применения административной ответственности в области налогов и сборов
- Система государственных органов, рассматривающих дела о правонарушениях в области налогов и сборов
- Процессуальные аспекты привлечения к административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В современных условиях развития российской государственности все более возрастает роль административной ответственности, которая направлена на обеспечение законности и правопорядка в сфере административно-правового регулирования широкого круга общественных отношений. Не являются исключением и общественные отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов является важным правовым средством регулирования в сфере экономики. Применение административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах способствует повышению эффективности налоговой политики, проводимой в стране, влияет на поступление средств в бюджет, что обеспечивает нормальное функционирование государства. Однако в настоящее время, очевидно, что административная ответственность, являясь важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не выполняет в полной мере присущие ей задачи.
Несмотря на то, что с 01 июля 2002 года вступил в силу новый КоАП РФ, отдельные нормы об административной ответственности все еще содержатся вне Кодекса. В частности, Налоговый кодекс РФ содержит отраслевое понятие правонарушения и конкретные составы налоговых правонарушений, совершаемых, преимущественно, гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами; принципы ответственности; виды и конкретные меры взысканий; правовой статус органов административной юрисдикции, осуществляющих привлечение к административной ответственности за правонарушения в
области налогов и сборов; порядок производства по делам о налоговых правонарушениях.
Действительно, отраслевая кодификация в области налогообложения сыграла важную роль в ликвидации правовых пробелов и коллизий в законодательстве, в том числе и об административной ответственности. Однако далеко не все решения, нашедшие воплощение в рамках Налогового кодекса РФ, точны, бесспорны и справедливы. Особенно это касается вопросов юридической ответственности, установленной Налоговым кодексом РФ.
В декабре 2000 года КоАП РФ находился еще в форме законопроекта и был представлен на подпись главы государства, который, используя право вето и руководствуясь ч. 3 ст. 107 Конституции России, отклонил представленный проект. Одним из мотивов подобного действия Президента России было указано то, что не все составы административных правонарушений, предусмотренные федеральным законодательством, включены в КоАП РФ (например, налоговые правонарушения, совершаемые юридическими лицами).
В учебной и научной правовой литературе уже продолжительное время ведется дискуссия о правовой природе ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах. При этом не всеми учитывается то обстоятельство, что институт административной ответственности обеспечивает охрану не только административных, но также и налоговых, земельных, экологических, таможенных и иных общественных отношений. Это позволяет говорить об универсальности института административной ответственности по аналогии с уголовной ответственностью.
В условиях, когда принят и действует единый кодифицированный законодательный акт — КоАП РФ, систематизировавший огромное число правовых норм, нельзя признать нормальным сложившееся положение, в соответствии с которым, по существу, часть норм об административной
ответственности за правонарушения в области налогов и сборов продолжают находиться вне Кодекса.
Этими обстоятельствами в значительной мере определяется актуальность настоящего исследования, в котором автор проанализировал теоретические и практические проблемы административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах в современных условиях и предпринял попытку дать более полную теоретическую оценку этому явлению.
Состояние научной разработанности темы.
Формирование института административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов в период развития российской государственности условно можно разделить на три этапа:
с 1991 по 1999 год;
с 1999 по 2002 год;
с 2002 по настоящее время.
Первый этап характеризовался тем, что стремительно изменявшееся общественно-политическое устройство России, требовало установления новых правовых основ финансово-налогового регулирования. В 1991 году принятием Верховным Советом РФ Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»1 было положено начало формированию новой налоговой системы. В дальнейшем принимались законодательные акты по отдельным видам налогов. Кроме положений, предусматривающих порядок налогообложения, такие акты устанавливали и меры ответственности. Вызвано это было тем, что КоАП РСФСР на тот период времени по известным причинам обеспечить полную и качественную защиту формировавшихся налоговых отношений не мог. Вместе с тем, акты, устанавливавшие ответственность за правонарушения в области налогов и сборов, содержали немало недостатков. Отсутствовало
1 Ведомости ВС РФ 1992, № 11, ст. 527.
6 определение правонарушения налогового законодательства, в том числе не были определены существенные признаки такого правонарушения. Юридический состав нарушений налогового законодательства был настолько неконкретно сформулирован, что на практике оказалось невозможным дифференцировать и однозначно истолковать подобные составы. Отсутствие ясной и четкой позиции законодателя в отношении правовой природы ответственности за нарушение налогового законодательства вызывало необходимость научных исследований в данной области. В результате сложилось два основных подхода к рассматриваемой проблеме: правовая природа ответственности за нарушение налогового законодательства рассматривалась исключительно как административная или финансовая (налоговая) .
Следующий этап характеризовался вступлением в силу Налогового кодекса РФ объединившего составы правонарушений в области налогов и сборов, совершаемые, преимущественно, гражданами, индивидуальными предпринимателями и организациями. Вместе с тем, произведенная систематизация норм об ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах носила не полный и односторонний характер. Вследствие этого, отдельные субъекты таких правонарушений не могли быть привлечены к ответственности вообще (должностные лица банков), а другие, в частности налогоплательщики—граждане, привлекались к ответственности дважды за одно и тоже правонарушение. Так, за непредставление налоговой декларации физическое лицо привлекалось к «налоговой ответственности» по ст. 119 НК РФ и повторно — к административной ответственности по п. 12 ст. 7 Закона РФ от 21 марта 1991 г. «О налоговых органах РФ». В итоге сформировался еще один подход, в соответствии с которым обосновывается существование
Кролис Л.Ю. Административная ответственность за нарушение налогового законодательства: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996; Передернин А.В. Налоговое правонарушение как основание административной ответственности. Автореф. дис. канд. юрид. наук. —Тюмень, 1997.
Юстус О. И. Финансово-правовая ответственность налогоплательщиков-организаций. Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Саратов, 1997.
административной ответственности в сфере налогообложения и налоговой ответственности как самостоятельных подвидов юридической ответственности4.
Последний этап характеризуется состоянием рассматриваемой проблемы в настоящее время и возможными перспективами ее разрешения. Этот этап характеризуется введением в действие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, воплотившего в жизнь последние достижения юридической науки в целом, административной — в частности. Однако материально-правовые и процессуально-правовые нормы об ответственности за правонарушения в области налогов и сборов не были изъяты из НК РФ и включены по аналогии с Таможенным кодексом РФ в КоАП РФ.
Многие вопросы административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов остаются недостаточно исследованными, особенно с учетом введения в действие нового КоАП РФ, причем единый подход к их решению, к сожалению, отсутствует.
В диссертации предпринята попытка восполнить эти пробелы с позиций комплексного исследования вопросов административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах, которые, несомненно, имеют научный и практический интерес.
Предметом настоящего исследования является правовое
регулирование административной ответственности за правонарушения в
области налогов и сборов. В этой связи в диссертации исследуются
материально-правовые и процессуально-правовые проблемы
административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах. Автор рассмотрел систему и особенности законодательства в рассматриваемой области, выделил и проанализировал характерные черты основания ответственности — административного
Кашшева Е.В. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
правонарушения в области налогов и сборов; исследовал правовую природу ответственности и санкций за нарушение законодательства в данной области; рассмотрел систему государственных органов, выступающих в качестве субъектов административной юрисдикции по подобного рода делам; проанализировал процессуальные аспекты применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов.
Цель и задачи исследования.
Основная цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного, системного анализа теоретических и практических основ административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах как целостного правового института и на его основе выработать концептуальные положения, сформулировать выводы, предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательства и практики его применения в исследуемой области.
Задачи диссертационного исследования
В соответствии с поставленной целью в ходе исследования решались следующие задачи:
исследование административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах как важного способа обеспечения реализации установленного порядка налогообложения, основанного на исполнении конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы;
выявление на основе анализа научной литературы и законодательства о налогах и сборах характерных черт содержания административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов;
определение понятия и раскрытие содержания элементов юридического состава административного правонарушения в области налогов и сборов, влекущего административную ответственность;
исследование правовой природы ответственности и санкций, применяемых за нарушение законодательства о налогах и сборах;
определение системы субъектов административной юрисдикции по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах.
изучение правоприменительной деятельности государственных органов по привлечению лиц к административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов;
исследование процессуальных аспектов применения административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах.
Теоретическую основу исследования составили научные труды известных отечественных ученых в области административного права и, в частности, в области административного принуждения, административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях. Среди них работы: Агапова А.Б., Вельского К.С, Бахраха Д.Н., Веремеенко И.И., Галагана И.А., Еропкина М.И., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Лунева А.Е., Масленникова М.Я., Попова Л.Л., Салищевой Н.Г., Сорокина В.Д., Старилова Ю.Н., Студеникиной М.С., Шергина А.П., Якимова А.Ю., Якубы О.М. и др.
Были исследованы труды юристов в области общей теории права и финансового права: Алексеева С.С, Братусь С.Н., Брызгалина А.В., Горбуновой О.Н., Иоффе О.С, Коркунова М.Н., Кучерова И.И., Лейст О.Э., Лукьянова В.В., Малеина Н.С., Недбайло П.Е., Пепеляева С.Г., Олейник О.М., Самощенко И.О., Фарукшина М.Х., Халфиной P.O., Шаргородского М.Д. и др.
Настоящее диссертационное исследование основано также на анализе действующих законодательных и иных нормативно-правовых актов, Постановлений Конституционного Суда РФ, материалов судебной и арбитражной практики, обобщенных статистических данных практики применения мер ответственности.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы: исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, статистический и другие, широко применяемые в юридической науке и использованные в диссертационном исследовании.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых научных работ после принятия нового КоАП РФ, в которой на основе комплексного и междисциплинарного подхода с использованием фундаментальных положений теории государства и права, административного права, финансового права, действующего законодательства и правоприменительной практики субъектов административной юрисдикции осуществлена попытка осмысления теоретических и практических проблем административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах, сделаны выводы и сформулированы практические предложения.
На защиту выносятся следующие положения:
— особенности законодательства о налогах и сборах, нарушение
которого влечет наступление административной ответственности;
— выводы о противоречиях и пробелах в действующем
законодательстве, сделанные на основе системного анализа правовой базы
административной ответственности за нарушение законодательства о
налогах и сборах;
— определение понятия административного правонарушения в
области налогов и сборов — как основания административной
ответственности;
— вывод, в соответствии с которым нельзя согласиться с мнением,
высказанным в ряде научных работ, о том, что налоговая ответственность
является самостоятельным видом юридической ответственности. Правовая
природа и основание применения ответственности убедительно
свидетельствуют о том, что за нарушение законодательства о налогах и
сборах лицо привлекается к административной ответственности;
— предложение, обоснованное с научных позиций, о
целесообразности объединения и классификации всех юридических
составов административных правонарушений в области налогов и сборов,
содержащихся в настоящее время в КоАП РФ и Налоговом кодексе РФ, в
едином законодательном акте — КоАП РФ (по аналогии с таможенными
правонарушениями);
— вывод о более четком разграничении компетенции между
органами, осуществляющими в настоящее время деятельность по
выявлению правонарушений в области налогов и сборов и их
рассмотрению;
— предложение об унификации производства по делам о нарушениях
законодательства о налогах и сборах, разграничение и более четкое
нормативное закрепление процессуальных действий, осуществляемых в
ходе налоговых проверок, от производства по делу о правонарушении.
Научно—практическая значимость работы состоит в том, что представленная диссертация является самостоятельным комплексным монографическим исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы — административной ответственности за нарушение законодательства в области налогов и сборов.
Выводы и результаты диссертационного исследования представляют значительный интерес для развития и понимания института административной ответственности в целом и за отдельные виды правонарушений в частности.
Результаты исследования могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках общих проблем административной ответственности, а также административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах. Основные положения и выводы могут быть использованы в учебном процессе, при подготовке учебных пособий и учебников по тематике административной ответственности, в научных работах по административной ответственности за нарушения законодательства в области налогов и сборов.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования: диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской Государственной Юридической Академии.
Положения диссертации были изложены в докладах на межвузовских конференциях, проводимых кафедрой административного права МГЮА в 2000 году по вопросам административной ответственности, и в 2001 году по теме: «Государство и предпринимательская деятельность», в секции, посвященной исследованию вопросов административной ответственности. Кроме того, автор участвовал в конференциях — «круглых столах», проводимых ИГП РАН: 5-е «Лазаревские чтения», посвященные проблемам административно-правового регулирования в сфере экономики, и 6-е «Лазаревские чтения», посвященные вопросам изучения состояния и перспектив развития науки административного права. По результатам некоторых конференций были опубликованы тезисы.
Основные выводы диссертации нашли отражение в опубликованных автором научных статьях.
Помимо этого, основные положения диссертационного исследования использовались в процессе преподавания курсов «Административное право», «Административная ответственность» в Московской Государственной Юридической Академии.
Структура работы состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Общие положения законодательства о налогах и сборах
Для обеспечения процесса постоянного экономического развития и успешного преодоления кризисных явлений правительство каждой страны использует арсенал методов, имеющихся в системе государственного воздействия на экономику, в соответствии с выбранной моделью экономического развития. Важную роль в этом играет разумная налоговая политика государства. С помощью нее возможно решить одну из основных задач государства на современном этапе — создание благоприятных условий для активной финансово-хозяйственной деятельности субъектов экономики и стимулирование экономического роста посредством достижения оптимального сочетания личных и общественных интересов. Такой компромисс между публичной целью взимания налогов и сборов в бюджет и частным характером источников таких платежей может обеспечить функционирование целостной налоговой системы, являющейся непременным атрибутом всех современных демократических государств.
Однако в Налоговом кодексе РФ не содержится определение понятия «налоговая система», хотя указанный термин достаточно широко используется в научной литературе, а в действующем законодательстве применяется, как правило, в Указах Президента и Постановлениях Правительства РФ , посвященных проблемам совершенствования налоговой системы государства. При этом часто он отождествляется с таким термином, как «налогообложение», выступая его синонимом . Однако, как нам представляется, такая ситуация не является бесспорной.
В переводе с греческого «система» представляет собой нечто целое, составленное из частей. Это определенное множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, и образующих определенную целостность, единство7. Так, налоговую систему можно определить как совокупность следующих элементов: принципы налоговой системы, пять групп правоотношений: по установлению и введению налогов и сборов (правоустановительные); взиманию налогов и сборов (правоприменительные); налоговый контроль (контрольные); привлечению к ответственности за совершение налогового правонарушения (правоохранительные); обжалование актов органов исполнительной власти и деяний их должностных лиц (соблюдение законности и прав гражданского общества)), система налогов, порядок распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней и др.8 С учетом изложенного понятие «налогообложение» можно охарактеризовать как правоотношение по установлению и введению налогов и сборов, т.е. налогообложение реализуется в налоговой системе.
Таким образом, понятие «налоговая система» характеризует «налоговый правопорядок в целом» , а налогообложение — только элемент налоговой системы.
Важным элементом налоговой системы является система налогов, представляющая собой совокупность отдельных налогов, обладающая организационно-правовым и экономическим единством. Организационно- правовое единство системы налогов выражается в централизованном порядке установления видов налогов и основных элементов их юридического состава. Оно обусловлено общими для любых налогов конституционными принципами налогообложения. Системность позволяет сгруппировать налоги по признакам, существенным с правовой точки зрения. Экономическое единство выражается в непременном условии реализации принципа обоснованности в масштабе государства, что предполагает учет влияния налогообложения на экономику страны в целом.
Налоги — естественный атрибут любого общества и один из древнейших экономических инструментов . Они появились вместе с государством и использовались им как основной источник средств для содержания органов власти и материального обеспечения выполнения ими своих функций. Со временем налоги из простого инструмента мобилизации доходов бюджета превращаются в основной регулятор всего воспроизводственного процесса, влияя на темпы и условия функционирования экономики11. Однако главное предназначение налогов, как источника средств, обеспечивающих деятельность государства, сохранилось, хотя роль их стала более многозначной.
Существует большое количество платежей, уплачиваемых самыми разнообразными субъектами. Большинство из них не имеет отношения к налогам. Так Закон РФ «Об основах налоговой системы РФ» к местным налогам относил сбор за парковку автотранспорта, хотя такой сбор является платой за предоставление муниципальными властями услуги (краткосрочная аренда оборудованной для этих целей территории).
Основание применения административной ответственности в области налогов и сборов
Вслед за анализом правонарушения в области налогов и сборов, необходимо изложить наше понимание сущности ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах, тем более, что данный вопрос остается в науке дискуссионным и по сей день.
Для уяснения правовой природы такой ответственности следует определиться относительно общего понятия юридической ответственности. Это целесообразно сделать, прежде всего, потому, что в отечественной науке отсутствует единство во взглядах относительно этой категории.
В правовой литературе юридическая ответственность — как институт общей теории права исследован достаточно глубоко и основательно. Весомый вклад в разработку проблематики юридической ответственности внесли такие авторы, как: Алексеев С.С, Агарков М.М., Братусь С.Н., Галаган И.А., Иоффе О.С, Лейст О.Э., Малеин Н.С., Недбайло П.Е., Самощенко И.С, Фарукшин М.Х., Шаргородский М.Д., Якуба О.М. и др.
Проблема ответственности — одна из наиболее сложных как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках. Отсюда разнообразие мнений, высказанных в отечественной правовой литературе относительно сущности юридической ответственности.
Выделяются два принципиально различающихся подхода к определению юридической ответственности: ретроспективный (негативный) и активный (позитивный)94. Под ответственностью в ретроспективном аспекте понимается ответственность за прошлое деяние, которое выразилось в нарушении правовых норм. Ответственность в позитивном плане понимается как осознание личностью своего долга перед обществом, классом, отдельным коллективом, другими людьми, осознание смысла и значения собственных поступков, согласование их со своими обязанностями, обусловленными общественными связями человека.
В основу данного исследования положена концепция ретроспективного (негативного) подхода, которая в большей степени соответствует нашим представлениям. Однако и среди ее сторонников имеются различия в понимании юридической ответственности. Одни определяют ее как меру государственного принуждения либо отождествляют с наказанием за правонарушение. Другие — рассматривают юридическую ответственность как охранительное правоотношение, как специфическую юридическую обязанность, как реализацию санкций правовых норм95. Не ставя перед собой цели вдаваться в научную дискуссию относительно тех или иных воззрений на сущность юридической ответственности, попытаемся выработать наиболее приемлемое для нас ее определение на основе уже имеющихся . Представляется, что такое определение должно содержать все главные признаки анализируемой правовой категории.
Несмотря на различие подходов при определении самой юридической ответственности, мнения специалистов относительно ее основных признаков во многом сходятся.
Во-первых, большинством правоведов отмечается, что юридическая ответственность всегда связана с государственно-правовым принуждением, которое выступает ее содержанием.
Во-вторых, юридическая ответственность характеризуется определенными лишениями, которые правонарушитель вынужден претерпеть. Лишение виновного лица определенных благ является объективным свойством ответственности.
В-третьих, юридическая ответственность наступает только за совершенное правонарушение, которое выступает в качестве основания юридической ответственности . Наконец, к существенным признакам юридической ответственности относится и процессуальная форма ее реализации. По мнению отдельных правоведов, все указанные признаки отражает понятие ответственности как способности лица претерпевать 98 тт /- меры государственно-правового принуждения . Подобный концептуальный подход в определении ответственности присутствует и у других ученых". Нам он также представляется наиболее приемлемым.
Принимая во внимание все вышеизложенное, юридическую ответственность можно определить как способность лица, совершившего правонарушение, претерпеть лишения личного либо имущественного характера, предусмотренные законодательством, в виде соответствующего наказания. Очевидно, что всем названным выше признакам в полной мере соответствует и ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, установленная вступившим в силу с 1 января 1999 года Налоговым кодексом РФ. Вопрос лишь в том, какова правовая природа такой ответственности?
Традиционно в рамках правового института юридической ответственности выделяют следующие относительно самостоятельные виды ответственности: уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую и материальную.
В последнее время отдельные авторы склонны рассматривать ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах как новый самостоятельный вид юридической ответственности — налоговую ответственность100. Действительно, действующее законодательство РФ, в частности Налоговый кодекс РФ, содержит определенный формально-юридический материал, позволяющий высказывать подобную точку зрения. Так, Налоговый кодекс РФ содержит отраслевые понятия и конкретные составы правонарушений, принципы ответственности, виды и конкретные меры правового принуждения, правовой статус органов административной юрисдикции и порядок производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах. К тому же, косвенным подтверждением существования налоговой ответственности может служить то, что в нескольких случаях (пп. 1 п. 2 и п. 3 ст. 101, ч.2 ст. 107 НК РФ) законодатель использует термин «налоговая ответственность», а из п. 4 ст. 108 НК РФ следует, что привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности.
Система государственных органов, рассматривающих дела о правонарушениях в области налогов и сборов
В условиях деформации экономических отношений, ставших одной из главных причин роста числа противоправных ситуаций в финансово-кредитной сфере, и иных факторов, ведущих к ослаблению экономической безопасности страны, административно-юрисдикционная деятельность налоговых органов приобретает все большее значение. Материалы налоговых проверок часто служат основанием для привлечения лиц к ответственности, при том не только к административной.
В данных условиях становится крайне важным формирование взвешенной и обоснованной политики реализации института административной ответственности как составной части правоохранительной политики государства, оказывающей серьезное влияние на широкий круг общественных отношений. Вместе с тем, как справедливо полагает Якимов А.Ю., одновременно необходимо создание такого механизма государственного реагирования на административные правонарушения, который бы гарантировал оперативное применение мер административного воздействия к виновному лицу и в тоже время исключал любые проявления беззакония и произвола в отношении любого физического и юридического лица.
Необходимо отметить, что в России одной из наиболее характерных черт административной юрисдикции является множественность и неоднородность субъектов, ее осуществляющих . К ним относятся суды, многочисленные федеральные органы исполнительной власти, то есть те органы, для которых осуществление административной юрисдикции не является их основной или единственной деятельностью. Рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляется ими наряду с выполнением иных функций в определенной сфере (области) деятельности. При этом число их увеличивается, в основном за счет включения органов, должностные лица которых непосредственно осуществляют контрольно-надзорные функции. Таким образом, сложившаяся система органов административной юрисдикции представляет собой достаточно сложную, динамично развивающуюся систему.
Расширение и совершенствование юрисдикционной защиты интересов личности, общества и государства — непременное условие развития демократического правового государства, в котором человек его права и свободы — высшая ценность, а их защита — важнейшая обязанность государства.
Юрисдикционная деятельность налоговых органов является составной частью правоохранительной функции государства, поскольку именно в процессе административно-юрисдикционной деятельности дается юридическая оценка поведения участников налоговых отношений, разрешаются правовые споры, осуществляется правовая защита, выносятся государственно-властные решения о применении соответствующих правовых санкций.
Однако, одновременно с наделением налоговых органов правомочием по рассмотрению материалов налоговых проверок и принятию по ним решений, Налоговый кодекс РФ обязывает их, в случае вынесения решения о привлечении налогоплательщика (иного лица) к ответственности за совершение налогового правонарушения, обратиться в суд с исковым заявлением о взыскании налоговой санкции в размере, установленном Кодексом. Но прежде, чем обратиться в суд, налоговые органы должны предложить правонарушителю добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции. В отличие от Налогового кодекса РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает полномочие налогового органа по фиксации всех обстоятельств правонарушения и лиц, его совершивших, путем составления протокола об административном правонарушении, а рассмотрение дела об административном правонарушении в области налогов и сборов и принятия по нему решения уже является прерогативой судебного органа. Тем самым налоговые органы могут участвовать в производстве по делу об административном правонарушении в области налогов и сборов, но при этом не осуществлять юрисдикционных полномочий.
Таким образом, административная юрисдикция налоговых органов обладает определенной спецификой, поскольку может быть осуществлена как во внесудебном, так и в судебном порядке. Объясняется это правовой позицией, сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 17.12.96 г. № 20-П1 , согласно которой различного рода штрафы (меры ответственности), по своему существу выходят за рамки налогового обязательства, поэтому бесспорный порядок их взыскания, в случае несогласия налогоплательщика с решением налогового органа, является превышением конституционно допустимого ограничения права, закрепленного в ч. 3 ст. 35 Конституции России, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Важное теоретическое и практическое значение при исследовании административной юрисдикции налоговых органов имеет выяснение ее соотношения с налоговым контролем, поскольку, именно, в процессе его разнообразных мероприятий и происходит обнаружение, оценка и закрепление данных о противоправном деянии в области налогов и сборов. Представляется, что административно-юрисдикционная деятельность налоговых органов не может трактоваться в качестве составной части налогового контроля. Несмотря даже на то, что конструктивно ее правовое регулирование не обособлено от мероприятий налогового контроля и располагается как в главе 14 «Налоговый контроль», так частично и в главе 15 «Общие положения об ответственности за налоговые правонарушения». В результате, действия, по осуществлению налогового контроля, плавно «переходят» в рассмотрение его результатов и принятие на основе последних решения. Помимо этого, ст. 2 НК РФ четко отграничивает правовое регулирование форм и методов налогового контроля от регулирования ответственности за налоговые правонарушения, обжалование актов налоговых органов и деяний их должностных лиц.
Процессуальные аспекты привлечения к административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов
Порядок привлечения лиц, допустивших правонарушения в области налогов и сборов, к административной ответственности представляет собой совокупность административно-процессуальных действий, совершаемых уполномоченными на то государственными органами (должностными лицами). Подобный порядок включает в себя следующие необходимые действия: возбуждение административного дела о нарушении законодательства о налогах и сборах, административное расследование, юридическая фиксация фактов правонарушения, рассмотрение дела и наложение на виновных лиц административного наказания. Совокупность указанных процессуальных действий представляет собой производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, которое, в свою очередь, является составной частью административной юрисдикции налоговых органов.
Производство по такого рода делам включает в себя несколько различающихся между собой производств. В частности, ст. 10 НК РФ предусматривает: — производство по делам о налоговых правонарушениях; — производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административных правонарушений; — производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ.
Однако, с вступлением в силу 01 июля 2002 года Кодекса РФ об административных правонарушениях как материальные, так и процессуальные нормы Таможенного кодекса РФ, регламентировавшие наступление административной ответственности за нарушение таможенных правил, утратили юридическую силу, поскольку юридические составы нарушений таможенных правил гармонично вошли в КоАП РФ.
Следовательно, в настоящее время существует два относительно самостоятельных производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, процессуальные нормы которых содержатся в Налоговом кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях.
В свою очередь производство, предусмотренное НК РФ, подразделяется на: — производство по делам о налоговых правонарушениях, совершенных налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами; — производство по делам о налоговых правонарушениях, совершенных лицами, не являющимися налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами.
Эти две разновидности производства во многом схожи, о чем свидетельствуют процедуры, предусмотренные соответственно ст. 101 и ст. 101-1 НК РФ. Отличие между ними заключается в том, что в первом случае субъектами правонарушений являются налогоплательщики (плательщики сборов) и налоговые агенты, на которые непосредственно возлагается исполнение обязанностей по своевременному исчислению, удержанию, уплате или перечислению налогов и сборов. Во втором случае ими могут быть любые другие лица, например, органы регистрации (ст. 85 НК РФ) банки, не исполняющие обязанности, предусмотренные законодательством о налогах и сборах.
Как нам представляется, каких-либо объективных оснований для выделения самостоятельной правовой регламентации порядка производства по делам о налоговых правонарушениях, отличного от порядка, предусмотренного КоАП РФ, не имеется. Об этом убедительно свидетельствуют результаты исследования, проведенного в главе первой настоящей диссертации, об административно-правовой природе ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, предусмотренной НК РФ, и основания наступления такой ответственности — налогового правонарушения.
В настоящее время производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах осуществляется, исходя из общих положений, закрепленных в разделе IY КоАП РФ «Производство по делам об административных правонарушениях» и главах 14 и 15 НК РФ.
Правоотношение по привлечению к административной ответственности представляет собой ряд взаимосвязанных и последовательно развивающихся во времени действий налоговых органов и лиц, совершивших правонарушение, по реализации прав и обязанностей. В теории права такие действия принято называть стадиями. Каждая стадия имеет собственные цели, задачи, особенности и свое логичное завершение находит в оформленном процессуальном документе. Анализ нормативной основы производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, в частности КоАП РФ, позволяет выделить совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий: возбуждение дела; рассмотрение и разрешение дела; а также исполнение принятого решения. В качестве факультативной стадии выделяется обжалование решения (постановления) по делу о нарушении законодательства о налогах и сборах.
Возбуждение дела о нарушении законодательства о налогах и сборах — стадия производства, имеющая своей целью проверку факта нарушения законодательства о налогах и сборах. В случае его подтверждения закладывает процессуальные основания для осуществления дальнейшего процесса производства по делу о нарушении законодательства о налогах и сборах. Эта стадия имеет предопределяющее значение для всего последующего правоприменительного процесса, поскольку от полноты, всесторонности и объективности выявления и фиксации обстоятельств совершения правонарушения в области налогов и сборов зависит правильность его юридической квалификации и в конечном итоге — обоснованность и справедливость решения по делу. Именно при возбуждении дела закладываются основы для выполнения задач производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах. Основанием для возбуждения производства по делу служит сам факт нарушения законодательства о налогах и сборах. Поводами для начала производства являются те источники, из которых стало известно о правонарушении.
Похожие диссертации на Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов
