Содержание к диссертации
Введение
1. Правовое обеспечение административного расследования нарушений налогового законодательства 12
1. Правовая природа административного расследования 12
2. Институт административного расследования: состояние и перспективы развития 33
3. Особенности правовой регламентации административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов 71
2. Проблемы реализации административного расследования нарушений налогового законодательства 91
1. Общая характеристика практики административных расследований нарушений в области налогов и сборов 91
2. Субъекты, уполномоченные осуществлять административное расследование нарушений в области налогов и сборов и их правовой статус 112
3. Этапы административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов 129
Заключение 154
Список нормативных актов и литературы. 163
Приложения 183
- Правовая природа административного расследования
- Институт административного расследования: состояние и перспективы развития
- Общая характеристика практики административных расследований нарушений в области налогов и сборов
- Субъекты, уполномоченные осуществлять административное расследование нарушений в области налогов и сборов и их правовой статус
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Завершающее десятилетие XX века стало этапом тотального реформирования системы российской государственности. Произошла кардинальная смена ориентиров развития всей государственной и общественной системы. Переход государства от социалистических к рыночно-демократическим принципам вызвал необходимость скорейшего преобразования, модернизации или обновления существующих государственных и общественных институтов. Новая экономическая модель потребовала скорейшего пересмотра роли отдельных систем государственного устройства. К числу таких систем следует отнести и национальную систему налогообложения.
Единая государственная система налогообложения в Российской Федерации стала важнейшим элементом системы обеспечения государственных потребностей. В современной России налоги - важнейший источник доходной части бюджета.
Помимо проблем, обусловленных процессом формирования самой системы налогообложения, российское государство столкнулось со сравнительно новым для него явлением - формированием, а затем гигантским ростом налоговой преступности. Современный уровень налоговой преступности позволяет говорить об этой проблеме как о существенной угрозе не только налоговой, но и национальной безопасности государства.
За весьма короткий исторический период в стране были созданы системы государственного контроля и правоохраны в сфере налогообложения. В настоящее время основу их деятельности составляют не только материалы практики, наиболее полно учитывающие реальную обстановку, но и систематизированный комплекс научных знаний в сфере налогообложения.
Отличительной особенностью административного расследование нарушений в области налогов и сборов является необходимость соблюдения тре-
бований не только административного, но и налогового законодательства. При этом в отдельных случаях расследование может проходить и в смешанном правовом режиме.
Актуальность исследования организационно-правового аспекта административного расследования нарушений в области налогов и сборов обусловлена произошедшими за последние несколько лет изменениями в налоговом, административном и уголовно-процессуальном законодательстве. Эти изменения были связаны с принятием Налогового кодекса РФ, нового Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ) и других нормативных актов. Вступившие в силу нормативные акты содержат принципиально иной порядок выявления, раскрытия и расследования нарушений в области налогов и сборов.
В частности, в ст.28.7. нового КоАП РФ предусмотрена возможность проведения административного расследования по фактам нарушения законодательства в области налогов и сборов. Данный институт был введён впервые в истории современного законодательства и требует не только соответствующей научной оценки, но и выработки практических рекомендаций по его реализации.
Как показывает практика, на современном этапе далеко не во всех регионах должностные лица налоговых органов используют предоставленные им полномочия по проведению административного расследования и привлечению виновных лиц к административной ответственности за нарушения в сфере налогов и сборов. Если же административное расследование по выявленному факту всё же проводится, то высока вероятность несоблюдения должностными лицами налоговой администрации порядка его проведения, а в ряде случаев имеет место и грубое игнорирование процессуальных норм. Закономерным следствием подобного пренебрежения процессуальными требованиями становится обжалование в судебном порядке собранной доказательственной базы.
Таким образом, наиболее актуальным в настоящее время является исследование вопросов, связанных с осуществлением процесса выявления, раскрытия и расследования фактов нарушения налогового законодательства в режиме производства по делам об административных правонарушениях. Актуальность данной проблемы диктуется насущными проблемами современной теории и практики противодействия налоговой преступности.
Степень научной разработанности темы. Различным вопросам административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов уделялось внимание в трудах учёных в области общей теории государства и права, административного права, а также налогового права.
Большое значение для исследования сущности административного расследования имеют труды таких учёных, как А.А. Баландина, А.Н. Борисова, А.В. Вишневой, А.А. Гравиной, А.Е. Лунева, В.В. Кизилова, И.Ш. Килясха-нова, В.Р. Кисина, А.П. Коренева, А.К. Костылёва, В.Ф. Ломакиной, И.Е. Махрова, В.В. Парыгиной, И.С. Персиковой, В.В. Селиванова, А.А. Тедеева, А.С. Телегина и др.
Основу представленной диссертационной работы составляют фундаментальные труды А.П. Балакиной, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Л.А. Калининой, Ю.Ф. Кваши, Д.Е. Ковалевской, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, Л.А. Коротковой, Е.В. Малашина, А.А. Николаева, О.В. Панковой, Э.Н. Ренова, Т.В. Савинко, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокина, Л.К. Терещенко, М.П. Шестакова, О.В. Чекалиной, В.В. Черникова, А.Ю. Якимова и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между налогово-обязанными субъектами и представителями налоговой администрации, возникающие в процессе административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов.
Предметом исследования является система норм, составляющая институт административного расследования; данные, характеризующие состояние, динамику и систему административного расследования нарушений в области
налогов и сборов; нормы и институты действующего законодательства; методические и тактические приёмы, используемые налоговыми органами для выявления, раскрытия и расследования фактов правонарушений в режиме законодательства об административных правонарушениях.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей работы является формирование научно-обоснованной концепции административного расследования нарушений в области налогов и сборов путём отражения организационно-правового аспекта указанной деятельности в контексте требований современного законодательства и общей теории расследования.
Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:
оценку места, занимаемого административным расследованием нарушений законодательства в области налогов и сборов, в общей системе государственных расследований;
исследование правового режима административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов;
анализ состояния правоприменительной практики в области проведения административных расследований фактов нарушения налогового законодательства;
обобщение обстоятельств, способствующих совершению административно-налоговых правонарушений в контексте средств и способов их выявления в административном порядке;
разработку научно-обоснованных мер совершенствования действующего законодательства об административных правонарушениях и устранения существующих межотраслевых правовых коллизий;
оценку и оптимизацию основных методических и тактических приёмов выявления, раскрытия и расследования фактов нарушения налогового законодательства.
Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частнонаучные методы.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании используются философские, экономические и специально-юридические категории, что позволяет наиболее точно определить организационно-правовой статус административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на анализе норм Конституции РФ, актов административного, налогового, гражданского, уголовного законодательства, постановлениях и определениях высших судебных органов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов исполнительных органов власти и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных различных отраслей права, а также публикации в периодической печати по вопросам исследуемой проблемы.
Научная новизна исследования. Научная новизна настоящего исследования состоит в создании единой комплексной научно-обоснованной концепции современного организационно-правового обеспечения административного расследования нарушения законодательства в области налогов и сборов в контексте требований общей теории расследования правонарушений. Полученные результаты являются фактически первым комплексным исследованием существующего процесса проведения административного расследования нарушений в области налогов и сборов в правовом режиме КоАП РФ.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Административное расследование следует признать в качестве одной из стадий юридического процесса в форме производства по делам об административных правонарушениях. Поводом для назначения административного расследования является необходимость сбора и уточнения доказательственной базы по выявленному административному правонарушению посред-
ством проведения целенаправленных процессуальных действий. Таким образом, административное расследование является факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях, проводимой после выявления факта административного правонарушения в случае недостаточности информации обо всех обстоятельствах подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст.26.1. КоАП РФ, в случае если выяснение указанных обстоятельств возможно только посредством проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.
Процессуальными действиями, требующими значительных временных затрат и могущих по этой причине стать причиной проведения административного расследования являются: проведения экспертизы (ст.26.4. КоАП РФ), направление поручения по делу об административном правонарушении (ст.26.9. КоАП РФ), направление запроса по делу об административном правонарушении (ст.26.9. КоАП РФ) и истребование сведений (ст.26.10. КоАП РФ). Решение о проведении административного расследования также может быть принято, если в силу объективных обстоятельств в течении двух дней с момента выявления административного правонарушения не представляется возможным завершить проведение процессуальных действий, предусмотренных главой 26, или реализовать меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, указанных в ст.27.8., 27.10., 27.11., а также ст.28.5. КоАП РФ.
Административное расследование в области налогов и сборов в качестве одной из стадий юридического процесса в форме производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов является регламентированной нормами КоАП РФ деятельностью сотрудников различных подразделений налоговых органов по подготовке и проведению процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, с целью сбора и уточнения доказательственной базы по выявленному административному правонарушению. Основными этапами данной стадии производства
по делам об административных правонарушениях являются: инициирование административного расследования; планирование и организация административного расследования; разрешение исходной ситуации административного расследования; проведение процессуальных действий в рамках административного расследования; этап аналитической обработки; оформление результатов административного расследования.
Административное расследование в области налогов и сборов может проводиться только по фактам правонарушений, признаваемых действующим законодательством административными правонарушениями в области налогов и сборов. В действующем КоАП РФ такие административные правонарушения предусмотрены ст. 15.3.-15.9. и ст. 15.11.
Административное расследование нарушений в области налогов и сборов является одним из четырёх правовых режимов проведения расследования нарушений налогового законодательства (наряду с правовыми режимами законодательства о налогах и сборах; таможенного законодательства; уголовно-процессуального законодательства). Основным отличительным признаком, позволяющим выделить административное расследование в области налогов и сборов из общей совокупности расследований, является особый правовой режим расследования и специфический состав его объектов. Отличительной особенностью административного расследование нарушений в области налогов и сборов, в том числе и при исключительной реализации норм КоАП РФ по выявленному правонарушению, является необходимость соблюдения требований не только административного, но и налогового законодательства. Правовой режим административного расследования нарушений в области налогов и сборов базируется на органическом сочетании требований налогового и административного права. Налоговое право определяет процедуру и особенности реализации правоотношений в налоговой сфере. Административное право вводит критерии выявления административных проступков в этой сфере, а также нормативным образом регламентирует проведение административного расследования. Решение конкретных задач ад-
министративного расследования нарушений в области налогов и сборов достигается путём применения методик, являющихся предметом разработки и изучения криминалистической теории.
Комплексный характер правового режима административного расследования нарушений в области налогов и сборов обуславливает необходимость преемственности для целей производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, доказательственной базы, собранной в ходе контрольно-проверочной деятельности органами налоговой администрации.
Административное расследование нарушений в области налогов и сборов выступает в качестве логической и функциональной связи между контрольно-проверочной и административно-юрисдикционнои деятельностью по фактам административных правонарушений законодательства о налогах и сборах. Начало производства по делу о выявленном административном правонарушении в области налогов и сборов и вынесение решения о проведении административного расследования по данному факту возможно на любом этапе контрольно-проверочной деятельности налоговых органов при получении достаточных данных, свидетельствующих о наличии в действиях правонарушителя состава административного правонарушения.
В налоговых инспекциях по районам, районам в городах, городам без районного деления, межрайонного уровня, фактическими полномочиями в области производства по делам об административных правонарушениях и проведению административных расследований обладают должностные лица четырёх из пяти предусмотренных структурных элементов: отдела общего обеспечения; отдела работы с налогоплательщиками; отдела контроля налогообложения физических лиц; отдела налогообложения юридических лиц.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение материалов настоящего исследования состоит в формировании научной концепции административного расследования нарушений в области налогов и сборов в контексте требований общей теории расследования.
Практическое значение исследования состоит в создании систематизированного комплексного описания общих закономерностей и специфики административного расследования нарушений в области налогов и сборов и разработке методического комплекса их проведения.
Материалы настоящего исследования могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях при подготовке специалистов юридических и финансово-экономических специальностей, а также при обучении лиц по специальности «Налоги и налогообложение».
Материалы настоящего исследования могут быть использованы и в практической деятельности органов налоговой администрации, в том числе и как информационная основа различных профилактических мероприятий.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли своё отражение в научных публикациях автора, а также апробированы при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по налоговому праву, дисциплине «Контрольно-проверочные органы Российской Федерации» во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства Российской Федерации по налогам и сборам; в выступлениях на научно-практических конференциях.
Разработанные в ходе диссертационного исследования методические рекомендации по проведению административного расследования нарушений в области налогов и сборов направлены в департамент организации налогового контроля МНС России (письмо от 7.06.2004, в/н 2666). Авторские методические рекомендации по проведению административного расследования нарушений законодательства в области налогов и сборов, рекомендованы Письмом МНС России №14-1-05/2881 от 7 июля 2004 года для использования при разработке актов МНС России, регулирующих вопросы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Структура диссертации: Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих по три параграфа и заключения.
Правовая природа административного расследования
Введение в состав производства по делам об административных правонарушениях процедуры административного расследования стало одной из правовых новелл действующего КоАП РФ. В научной литературе появление в КоАП РФ норм об административном расследовании признано несомненным достоинством Кодекса с точки зрения обеспечения гарантий прав лица, привлекаемого к ответственности1. Так, само по себе введение в КоАП РФ возможности проведения административного расследования, по мнению отдельных авторов, «направлено на упорядочение осуществления администра-тивно-юрисдикционных полномочий органами государственной власти и их должностными лицами и ликвидацию поверхностного подхода к производству по наиболее сложным делам об административных правонарушениях.»
Высокая степень востребованности потенциала административного расследования в рамках производства по делам об административных правонарушениях подтвердилась на практике уже в первые годы существования нового КоАП РФ. Например, за II полугодие 2002 года только таможенными органами было возбуждено 62 528 дел об административных правонарушениях, из которых по 29 733 делам (то есть практически в 50% случаев) проводилось административное расследование3. По сравнению с таможенными органами налоговые органы реже прибегают к проведению административного расследования в среднем в каждом десятом случае выявления административного правонарушения.
Необходимо отметить, что сам термин «административное расследование» был известен отечественной юридической науке и ранее. Среди действующих по настоящее время нормативных актов, в тексте которых используется термин «административное расследование» можно, к примеру, назвать утверждённое в феврале 1977 года «Положение о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота» или «Инструкцию органам дознания Вооруженных Сил и иных воинских формирований Российской Федерации», утверждённую Приказом МВД РФ от 10 апреля 1995 года.
В тексте КоАП РФ задача правовой регламентации административного расследования в настоящее время решается комплексом нормативных предписаний, содержащихся в одноимённой статье 28.7., вошедшей в состав главы 28 «Возбуждение дела об административном правонарушении». По состоянию на 1 января 2005 года в текст ст.28.7. КоАП РФ трижды вносились изменения. Так, Федеральным законом от 30 октября 2002 г. №130-Ф3 «О внесении дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»1 в содержащийся в ч.1 ст.28.7. КоАП РФ перечень административных правонарушений по которым возможно проведение административного расследования, были включены административные правонарушения в области законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В 2003 году, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. №94-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2 действие статьи, в части возможности проведения административного расследования, было распространено по отношению к случаям выявления административных правонарушений в области законодательства о выборах и референдумах. На основании Федерального закона от 20 августа 2004 г. №118-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Таможенный кодекс Российской Фе-дерации" была в очередной раз уточнена формулировка ч.1 ст.28.7 КоАП РФ. С 1 октября 2004 года административное расследование может быть проведено по административным правонарушениям в области не только валютного законодательства Российской Федерации, но актов органов валютного регулирования. Кроме того, ч.4 ст.28.7 КоАП РФ была дополнена нормой, уточняющей состав должностных лиц проводящих административные расследования.
Правовая регламентация административного расследования не ограничивается предписаниями специализированной статьи 28.7. КоАП РФ. Отдельные нормативные положения, касающиеся проведения административного расследования, также можно встретить в абз.2 ч.З ст.23.1., п.З ч.4 ст.28.1., ч.З ст.28.5., ч.2 ст.29.5. КоАП РФ.
Институт административного расследования: состояние и перспективы развития
Административное расследование, как это указано в ч.1 ст.28.7 КоАП РФ, проводится в отношении определённых видов административных правонарушений, обуславливающих в процессе сбора доказательств по делу необходимость проведения экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. В отличие от российской модели необходимость проведения административного расследования в ряде зарубежных стран весьма логично связана не столько с особенностями производства по факту административного правонарушения, сколько с отсутствием всей необходимой информации для привлечения лица к административной ответственности. Например, стадия проведения административного расследования в Испании должна быть официально объявлена, если установлен факт отсутствия необходимых данных для привлечения лица к ответственности за выявленное нарушение или в связи с особенностями самого процесса производства по данному виду правонарушения. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не определено, что именно относится к «иным процессуальным действиям», требующим проведения административного расследования. Однако по смыслу статьи 28.7. КоАП РФ эти процессуальные действия обусловлены получением дополнительных доказательств по делу об административном правонарушении. Например, по мнению А. Свешниковой процессуальными действиями, требующими значительных временных затрат и обуславливающими в связи с этим необходимость проведения административного расследования, также являются «затребование сведений из других городов, областей, стран; установление личности самого лица»1. Процедура проведения экспертизы в тексте КоАП РФ определена нормами ст.26.4, которая в свою очередь включена законодателем в состав главы 26 «Предмет доказывания. Доказательства. Оценка доказательств». Указанную главу открывают нормативные положения, в которых определен состав обстоятельств подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении. На основании ст.26.1. КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: 1) наличие события административного правонарушения; 2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; 3) виновность лица в совершении административного правонарушения; 4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; 5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; 6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; 7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Для решения задачи выяснения обстоятельств административного правонарушения законодателем предусмотрена возможность проведения следующих процессуальных действий: 1) Получение объяснений лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении (ст.26.3. КоАП РФ). 2) Получение показаний потерпевшего и свидетелей по делу об административном правонарушении (ст.26.3. КоАП РФ). 3) Проведение экспертизы (ст.26.4. КоАП РФ). 4) Взятие проб и образцов (ст.26.5. КоАП РФ). 5) Фотографирование или фиксирование иным способом вещественных доказательств (ст.26.6. КоАП РФ). 6) Направление поручения для совершения определённых действий по делу об административном правонарушении (ст.26.9. КоАП РФ). 7) Направление запроса по делу об административном правонарушении (ст.26.9. КоАП РФ). 8) Истребование сведений (ст.26.10. КоАП РФ). Очевидно, что в вышеприведённом перечне и содержатся все те «иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат», о которых говорит ч.1 ст.28.7. КоАП РФ. Далее целесообразно определить какой временной период имел законодатель, используя в тексте статьи словосочетание «значительные временные затраты». К сожалению, прямого ответа на этот вопрос в действующем законодательстве не содержится. Поэтому, для решения поставленной задачи возможно использование только логических методов анализа. Можно предположить, что под «значительными временными затратами» законодатель в ст.28.7. КоАП РФ понимает такой временной интервал, который охватывает большую часть времени, отведённого для возбуждения дела об административном правонарушении, или превышает этот период.
Общая характеристика практики административных расследований нарушений в области налогов и сборов
«Административное расследование должно быть объективным, квалифицированным, не ущемляющим прав и законных интересов граждан, государственных органов и общественных организаций. Законность действий лиц, осуществляющих это расследование, является незыблемым требованием.»1 - эти принципы административного расследования, были зафиксированы в одной из работ А.Е. Лунева ещё в 1962 году.. Сформулированные почти полвека назад эти теоретические требования как никогда актуальны и на сегодняшнем этапе развития российского административного права. Решение вопроса о составе административных правонарушений, требующих проведения административного расследования, а также определения соотношения мероприятий контрольно-проверочного характера и производства по делам об административных правонарушений, позволяет нам далее с практической точки зрения определить состав задач, решение которых возможно путём проведения именно административного расследования по фактам нарушений в области налогов и сборов.
Для решения поставленного вопроса целесообразно в максимальной степени использовать материалы, полученные в ходе практической деятельности налоговых органов по проведению административного расследования нарушений в области налогов и сборов.
В первую очередь необходимо ответить на вопрос о практической целесообразности проведения административного расследования в отношении всей совокупности названных в КоАП РФ административных правонарушений в области налогов и сборов.
Так, например, по мнению М. Балакиревой и О. Ведерникова административное расследование может быть проведено по любому из вышеуказанных административных правонарушений1. В свою очередь в комментарии к соответствующим статьям КоАП РФ Т.Ю. Журавлева, С.В Земляченко, В.В. Искра, А.А. Куликов, М.С. Мухин прямо указывают на возможность проведения административного расследования только по фактам правонарушений, предусмотренных ст.15.3.-15.6. и ст.15.11. КоАП РФ2. Целесообразность проведения административного расследования по факту совершения административного правонарушения по ст. 15.7. КоАП РФ в этой работе оспаривается. Отдельным авторам, например Д.Е. Ковалевской и Л.А. Коротковой представляется маловероятным с практической точки зрения проведение административного расследования в связи с совершением административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ст. 15.4. и ст. 15.6. КоАП РФ. Свою позицию авторы объясняют отсутствием необходимости «в осуществлении действий по установлению существенных обстоятельств совершения таких правонарушений, требующих больших временных затрат»3. В свою очередь по правонарушениям, предусмотренным ст. 15.5. и п.1 ст. 15.6. КоАП РФ, возможность проведения административного расследования подтверждается лишь теоретически, на практике, учитывая характер правонарушения, проведение такого расследования представляется маловероятным
В процессе подготовки настоящей работы автором настоящего исследования был проведен самостоятельный анализ материалов, подготовленных в рамках проведения административных расследований. В ходе этого исследования анализу были подвергнуты материалы около 350 судебных споров по результатам проведения административного расследования органами налоговой администрации и ставших предметом разбирательства арбитражных судов различного уровня в период 2002-2004 годах.
Полученные результаты показали, что в практике деятельности налоговых органов в 2002-2004 году среди всех случаев проведения административного расследования их должностными лицами лишь 8,5% расследований проводилось по выявленным фактам административных правонарушений в сфере налогов и сборов. Около 85% административных расследований были обусловлены выявлением фактов совершения административного правонарушения путём продажи товаров, выполнения работ либо оказания услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин. Ответственность за такое правонарушение определена в ст. 14.5. КоАП РФ. Ещё в 6,5% случаев причиной проведения административного расследования стало выявление административных правонарушений, предусмотренных ст.14.16. и ст.15.13. КоАП РФ. Указанные нормы предусматривают привлечение к административной ответственности за нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также за уклонение от подачи декларации об объёме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или декларации об использовании этилового спирта.
Субъекты, уполномоченные осуществлять административное расследование нарушений в области налогов и сборов и их правовой статус
Рассмотрение любой стадии производства по делам об административных проступках требует определения не только перечня действий, совершаемых на данной стадии, и их юридического значения, но и установление состава участников этих действий и их полномочий (прав и обязанностей)1. Новое законодательство об административных правонарушениях предъявляет особые требования к организации и проведению административного расследования по делам об административных правонарушениях законодательства в области налогов и сборов. В связи с этим, в контексте настоящего работы автору представляется необходимым уделить внимание анализу современного организационного обеспечения процесса административного расследования нарушений в области налогов и сборов.
Прежде чем перейти к описанию конкретных структур, отвечающих за обеспечение процесса административного расследования нарушений в области налогов и сборов, необходимо в общем виде охарактеризовать современную систему национальной налоговой администрации Российской Федерации.
Действующая система организации государственной налоговой администрации Российской Федерации основывается на принципе мультисубъект-ного построения. За обеспечение налоговой безопасности государства отвечают сразу несколько специализированных государственных структур, обособленных друг от друга. В настоящее время в состав налоговой администрации Российской Федерации входят системы: - налоговых органов Российской Федерации; - Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД РФ (ФСЭНП МВД РФ).
До 1 июля 2003 года место ФСЭНП МВД России в системе налоговой администрации государства занимала Федеральная служба налоговой полиции России (ФСНП России).
В соответствии с действующими нормами законодательства о налогах и сборах в определённых случаях полномочиями в сфере налогового администрирования могут быть наделены таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов России. При возникновении указанных в законодательстве случаев данные органы также следует относить к элементам системы национальной налоговой администрации, но в отличие от налоговых органов и органов ФСЭНП МВД России они не являются постоянными элементами указанной системы.
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти 9 марта 2004 года на основании Указа Президента РФ1 была начата масштабная административная реформа государственного аппарата. В результате этой реформы Министерство Российской Федерации по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу, находящуюся в фактическом подчинении Министерства Финансов Российской Федерации. На основании п.2 Постановления Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. №506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» , Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы в установленной сфере деятельности были признаны правопреемниками Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.
Федеральная налоговая служба получила статус федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
Как мы уже упоминали ранее, на основании ч.2 ст.28.7 КоАП РФ решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, в том числе и по административным правонарушениям в области налогов и сборов, уполномочено принимать должностное лицо, в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ наделённое правом составлять протокол по данному виду административного правонарушения. На основании п.5 ч.2 ст.28.3. КоАП РФ должностные лица налоговых органов вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.3.-15.9., 15.11., ч.1 ст.19.4., ч.1 ст.19.5., ст. 19.6., 19.7. КоАП РФ. Кроме этого в ч.1 ст.28.3. КоАП РФ отдельно указано, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса в пределах компетенции соответствующего органа. Однако, если до принятия нового КоАП РФ административная юрисдикция налоговых органов включала в том числе и деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях1, то в настоящее время указанные полномочия переданы в компетенцию суда (ст.23.1.КоАПРФ).
Таким образом, на основании ч.1 ст.28.3. и ч.І ст.23.5. КоАП РФ, налоговые органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях только по ст.14.5., 15.1. и 15.2. КоАП РФ . В соответствии с ч.2 ст.28.7. КоАП РФ по всем вышеуказанным видам административных правонарушений, являющихся нарушением в перечисленных чЛ ст.28.7. КоАП РФ областях законодательства, налоговые органы вправе принять решение о проведении административного расследования.
Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.15.3., 15.4., ч.1 ст.15.6., ч.1 ст.15.7., ст.15.8. КоАП РФ (в части административных правонарушений, связанных с перечислением сумм взносов в соответствующие государственные внебюджетные фонды), на основании абз.4 ч.5 ст.28.3. КоАП РФ вправе также составлять и должностные лица государственных внебюджетных фондов. По мнению представителей этих фондов, факты, указывающие на совершение административного правонарушения, могут быть выявлены должностным лицом исполнительного органа фонда как в ходе камеральной, так и в ходе выездной проверки деятельности.
Похожие диссертации на Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов
