Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая правовая характеристика административной ответственности за налоговые правонарушения 13-117
1.1. Общая характеристика законодательства о налогах и сборах 13-31
1.2. Понятие административной ответственности и соотношение с иными видами юридической ответственности за правонарушения в налоговой сфере 32-65
1.3. Юридические основания применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов 66-117
Глава II. Процессуально-правовые аспекты применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов 118-176
2.1. Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов 118-137
2.2. Проблемы совершенствования механизма привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов 138-165
2.3. Процессуально-правовые аспекты судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов 166-176
Заключение 177-179
Список использованной литературы 180-203
Приложения 204-209
- Понятие административной ответственности и соотношение с иными видами юридической ответственности за правонарушения в налоговой сфере
- Юридические основания применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов
- Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов
- Проблемы совершенствования механизма привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Регулирование в области налогов и сборов охватывает всю экономику в целом. Грамотное налоговое регулирование как система особых мероприятий в области налогообложения, направленных на вмешательство государства в рыночную экономику, является решением экономической проблемы нехватки финансовых ресурсов.
Нарушения законодательства о налогах и сборах практически во всех без исключения странах продолжают оставаться наиболее распространенными правонарушениями экономической сферы. Ни одному государству собирать налоги в полном объеме не удается.
От налогообложения укрываются значительные суммы доходов, что влечет за собой потерю определенной части налоговых платежей.
Исполнение конституционной обязанности каждого гражданина уплачивать законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ) обеспечивается различными способами, в том числе и мерами государственного принуждения, основным среди которых продолжает оставаться юридическая ответственность.
Достаточно остро стоит вопрос о характере ответственности всех лиц, участвующих в налоговых правоотношениях, о соотношении «налоговой» ответственности за правонарушения в сфере уплаты налогов и иных видов ответственности, в том числе и административной.
В современных условиях роль административной ответственности, направленной на обеспечение законности и правопорядка в сфере административно-правового регулирования, постоянно возрастает. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов является важным правовым средством регулирования экономических отношений. Налоговая политика страны влияет на поступление средств в бюджет, а это, в свою очередь - на нормальное функционирование государства. Однако в настоящее время очевидно, что административная ответственность, являясь
важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не выполняет в полной мере присущие ей задачи.
Отраслевая кодификация в области налогообложения сыграла важную роль в ликвидации правовых пробелов и коллизий в законодательстве, в том числе и об административной ответственности. Но не все решения, нашедшие воплощение в рамках Налогового Кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), точны, бесспорны и справедливы. Особенно это касается вопросов юридической ответственности, установленной НК РФ.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблема административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения исследована в недостаточной степени.
Имеющаяся литература посвящена в основном комментированию отдельных положений нормативных актов и судебной практики. Попытка серьезного научного анализа проблемы в целом и ее важнейших аспектов предпринималась в некоторых исследованиях, в числе которых следует назвать диссертационные исследования Л. Ю. Кролис, О. И. Юстус, А. В. Передернина, А.В. Гончарова, О.В.Панковой, С.Р.Футо, А.Ю.Шорохова; монографии, учебные пособия, научные статьи А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, А. В. Брыз-галина, В.В.Денисенко, В. И. Дымченко, А. Н. Козырина, С. Г. Пепеляева, Ю. Н. Старилова и др.
Кроме того, многие работы в значительной степени утратили актуальность в связи с бурным развитием налогово-правовых институтов. Законодательные новеллы, практика их применения требуют глубокого теоретического анализа, который мог бы послужить основой для совершенствования законодательства об административной ответственности в сфере налогообложения и института административной ответственности в целом.
В 1991 году с принятием Верховным Советом РФ Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» было положено начало формированию новой налоговой системы. Стали приниматься законодательные акты по отдельным видам налогов. Такие акты устанавливали порядок налогообложения и меры ответственности.
КоАП РСФСР на тот период времени обеспечить полную и качественную защиту формировавшихся налоговых отношений не мог.
Акты, устанавливавшие ответственность за правонарушения в области налогов и сборов, содержали немало недостатков. Отсутствовало определение нарушения налогового законодательства, не были определены существенные признаки и юридический состав данного вида правонарушения.
В 1999 году вступил в силу НК РФ. Он объединил составы правонарушений в области налогов и сборов, совершаемых преимущественно гражданами, индивидуальными предпринимателями и организациями. В такой ситуации отдельные субъекты правонарушений в сфере налогообложения так и не могли быть привлечены к ответственности вообще (должностные лица банков), а иные, в частности налогоплательщики-граждане, привлекались к ответственности дважды за одно и то же правонарушение (например, за непредставление налоговой декларации гражданин привлекался к «налоговой ответственности» по НК РФ и к административной ответственности по Закону РФ «О налоговых органах РФ»).
Таким образом, все конкретнее формировался подход, в соответствии с которым обосновывалось существование административной ответственности в сфере налогообложения и «налоговой ответственности» как самостоятельных подвидов юридической ответственности.
В 2002 году был введен в действие новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, который сделал большой шаг вперед в регулировании административной ответственности за правонарушения в налоговой сфере.
Но комплекс материальных и процессуальных норм об ответственности по-прежнему сохранен в НК РФ. Поэтому производство по делам о налоговых правонарушениях продолжает рассматриваться в качестве самостоятельного обособленного института налогового законодательства.
Уровень исследования проблемы следует признать недостаточным. Ряд проблемных вопросов не затрагивался, либо исследовался недостаточно глубоко, либо решен в литературе, на наш взгляд, неверно или противоречиво. К
таким вопросам относятся, в частности, проблемы определения объективной стороны правонарушений в области налогов и сборов, признаков специального субъекта таких правонарушений, содержания и форм вины правонарушителей, соотношения административной ответственности и иных видов юридической ответственности за правонарушения в налоговой сфере, а также проблемы рассмотрения дел об административной ответственности за данный вид правонарушений. Постоянные изменения в законодательстве, практика применения нормативно-правовых актов в данной сфере требуют глубокого теоретического анализа, необходимого для совершенствования законодательства об административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов.
Эти обстоятельства и определили актуальность настоящего исследования, в котором автор проанализировал теоретические и практические проблемы административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах в современных условиях и предпринял попытку дать более полную юридическую оценку этому явлению.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в связи с реализацией норм, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в области налогов и сборов.
Предмет исследования - правовые нормы, предусматривающие административную и налоговую ответственность за правонарушения в области налогов и сборов и регламентирующие производство по данной категории дел; правоприменительная практика.
Целями исследования являются проведение комплексного, системного анализа института административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов, выработка и обоснование на его основе выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Для достижения указанных целей диссертантом в рамках исследования ставятся следующие задачи:
исследовать правовую природу и содержание административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов;
проанализировать основания привлечения к административной ответственности в области налогов и сборов;
определить понятие и признаки административного правонарушения в области налогов и сборов;
охарактеризовать понятие производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов и составляющих его элементов;
проанализировать порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения;
исследовать процессуально-правовые аспекты судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов;
разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ и практики его применения по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих рос
сийских теоретиков права: М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, С.Н. Братуся,
В.И. Гоймана, В.М. Горшенева, О.С. Иоффе, Б.М.Лазарева, О.Э Лейста,
И.С. Самощенко, В.Д. Сорокина, М.С. Фарукшина, А.П.Шергина,
АЛО. Якимова, О.М. Якубы, специалистов по финансовому и налоговому праву, а также экономической науки: А.В. Брызгалина, В.И. Балабина, О.А. Березова, В.Р. Берника, А.Н. Головкина, В.И. Гуреева, А.В.Демина, В.М Зарипова, М.В. Карасевой, Ю.Ф. Кваши, Ю.А. Крохиной, А.Я. Курбатова, И.И. Кучерова, В.В.Мудрых, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, О.Н.Попова, О.Ю. Судакова, Ю.Л. Смирниковой и др.
Различные аспекты проблем административной ответственности, административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях стали предметом исследования в работах ученых-административистов: Ю.С. Адушкина, А.А. Алехина, А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, И.И. Галагана,
В.В.Денисенко, А.А.Кармолицкого, В.Р. Кисина, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, М.Я. Масленникова, В.М.Манохина, Д.М.Овсянко, Н.П. Пары-гина, Л.Л. Попова, Э.Н.Ренова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Симухина, А.П. Солда-това, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Чернявского, Д.М. Чечот, А.П. Шергина, О.М. Якубы и др.
Отдельные вопросы ответственности в области налогов и сборов освещались в диссертационных исследованиях, проведенных в последнее время А.В. Гончаровым, Т.И. Гусевой, Е.В. Каплиевой, Л.Ю. Кролис, В.А. Мачехиным, А.В. Передерниным, О.С. Рогачевой, Н.В. Сердюковой, Г.П. Толстопя-тенко, С.Р.Футо, И.В. Хаменушко, А.Ю.Шороховым, О.И. Юстус.
Настоящее диссертационное исследование основано на анализе действующих законодательных и иных нормативно-правовых актов, Постановлений Конституционного Суда РФ, материалов судебной и арбитражной практики, обобщенных статистических данных практики применения мер ответственности.
Методологическая основа и эмпирическая база. Диссертация выполнена с применением общенаучных и специальных методов познания: системного, исторического, сравнительно-правового, формально-логического, статистического, социологического. Положения, содержащиеся в диссертации, опираются на нормы действующего административного, налогового, гражданского, а также гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства.
В процессе исследования использовались труды отечественных и зарубежных правоведов по проблемам общей теории права, административного, уголовного, гражданского, финансового, налогового и иных отраслей права, ученых в области экономической теории, действующее российское законодательство, материалы периодической печати.
Эмпирическую базу исследования составили Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Информационные
письма Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, практика федеральных арбитражных судов.
Теоретические выводы и практические предложения подтверждаются проведенным анкетированием сотрудников налоговых органов, мировых судей, судей районных и городских судов, судей Волгоградского областного суда. Изучено 450 дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов, рассмотренных судьями судов г. Волгограда и Волгоградской области в 2003-2005 гг.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, углубленном изучении и анализе важнейших категорий административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов, а также производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения; дано теоретическое обоснование правовой природы производства по делам о правонарушениях в сфере налогов и сборов; исследованы малоизученные и противоречиво решаемые в литературе проблемы реализации административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов на основе сравнительного анализа норм НК РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, КоАП РСФСР и правоприменительной практики, а также обоснована концепция реформирования института административной ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов. Сделаны выводы и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства РФ путем внесения изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Автором формулируется понятие административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов как вида юридической ответственности, выражающегося в применении уполномоченным кругом органов к виновным физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения в сфере налогообложения, административных наказаний, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об админист-
ративных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации в судебной или внесудебной форме.
Предлагается закрепить в статье 109 НК РФ право налоговых органов освобождать лицо, совершившее административное правонарушение в области налогов и сборов, от административной ответственности и соответственно уплаты налоговой санкции в том случае, если ущерб, причиненный таким правонарушением, является малозначительным, т.е. хотя и содержащим все признаки правонарушения, но, с учетом характера наступивших последствий, не представляющим существенной угрозы общественным отношениям, например, если сумма иска (налоговой санкции) значительно меньше расходов, связанных с рассмотрением дела в суде, с выплатой сумм, причитающихся экспертам, специалистам и другим. А также в случае, если установленная санкция значительно превышает размер налогового обязательства.
Предлагается дополнить ст. 88 НК РФ пунктом: «результаты камеральных проверок оформляются в порядке, установленном статьей 100 настоящего Кодекса».
В НК РФ целесообразно обозначить возможность руководителя налогового органа при подготовке дела к рассмотрению, в случае выявления недостатков составления протокола об административном правонарушении в сфере налогов и сборов, а также при невосполнимой неполноте представленных на рассмотрение материалов, возвратить все материалы по делу для устранения имеющихся недостатков, поскольку это позволяет исправить очевидные недостатки материалов проверки, поскольку в действующем законодательстве предусмотрено направление материалов по результатам рассмотрения дела по существу на дополнительную проверку в порядке проведения дополнительных мероприятий налогового контроля.
Предлагается дополнить ст. 105 НК РФ:
- пункт 4. По соглашению сторон подведомственный суду спор, возникающий из налоговых правоотношений, до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, может быть передан сторонами на рассмотрение третейского суда в соответствии с ФЗ РФ «О третейских судах в РФ»;
- пункт 5. Стороны могут урегулировать спор, заключив мировое со
глашение или используя другие примирительные процедуры, в соответствии
с арбитражно-процессуальным законодательством.
6. Следует дополнить Кодекс Российской Федерации об админист
ративных правонарушениях нормой, обязывающей направлять копию поста
новления суда о назначении наказания в налоговый орган в обязательном по
рядке.
Таким образом, налоговый орган будет иметь возможность привлекать лицо к ответственности за повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.
7. Необходимо дополнить статью 15.1 Кодекса Российской Федера
ции об административных правонарушениях пунктом 2, который предлагает
ся изложить в следующей редакции:
- искажение налогоплательщиком сумм в представленной в налоговый
орган налоговой декларации влечет наложение административного штрафа в
размере до 11 о минимальных размеров оплаты труда.
8. Необходимо включить лицо, составившее протокол о выявлен
ном налоговом правонарушении, в круг лиц, имеющих право обжаловать ре
шение суда по делу об административном правонарушении в области нало
гов и сборов (ст.ст. 25.1-25.5 Кодекса Российской Федерации об администра
тивных правонарушениях).
Теоретическое и практическое значение исследования. Практически значимой представляется проблема видовой идентификации ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах.
Законодатель затруднился идентифицировать природу ответственности (административная, налоговая или какая-либо иная), вследствие чего возникла неопределенность (пробел) правового регулирования, требующая дополнительного толкования. Основные положения и рекомендации исследования могут быть использованы для восполнения пробелов в законодательстве, а
также принятия новых нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере. Проанализированные автором теоретические положения, сформулированные выводы могут быть востребованы в ходе дальнейших научных исследований проблем административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях.
Научные положения и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности юрисдикционных органов, при подготовке учебных пособий и учебников по тематике административной ответственности, в научных работах по административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, а также в преподавании курсов административного права в образовательных учреждениях юридического профиля.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и административной деятельности ОВД Саратовского юридического института МВД России.
Материалы исследования используются в преподавании курсов административного права Волгоградского филиала ННОУ «Институт управления» (г. Архангельск).
Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования были изложены на межрегиональных научно-практических конференциях в вузах РФ и опубликованы в сборниках научных статей.
Структура и объем, диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.
Понятие административной ответственности и соотношение с иными видами юридической ответственности за правонарушения в налоговой сфере
Вопросы, связанные с институтом юридической ответственности, являются одними из наиболее дискуссионных вопросов общей теории и отдельных отраслей права. Правовые нормы, порождающие права и обязанности, не смогут регулировать общественные отношения, если власть не обеспечит восстановление нарушенных прав налогоплательщиков, не обеспечит исполнение обязанностей, привлечение к юридической ответственности правонарушителей.
К проблемам юридической ответственности в разные периоды обращались известные ученые различных отраслей права .
Верно, представляется, что мало иметь систему юридической ответственности и систему правовых норм об ответственности, необходимо еще существенно улучшить практику использования права и контроль за своевременностью его применения в целях обеспечения неотвратимости ответственности2.
У специалистов нет единства мнений по поводу понятия юридической ответственности, момента ее наступления, видов и т. п. Нередко под ответственностью понимают государственное принуждение, наказание, которое применяется к правонарушителю, применение неблагоприятных последствий в виде санкций правовых норм, обязанность дать отчет о своих действиях и т.д.3
В отечественной юридической науке встречается мнение, что юридическую ответственность можно рассматривать в двух аспектах - активном и ретроспективном .
Если говорить об ответственности в активном правовом аспекте, то это осознание и понимание личностью долга перед обществом и государством, деятельность, согласованная с лежащими на личности обязанностями, добросовестное исполнение обязанностей. Ответственность в ретроспективном смысле наступает за прошлое поведение, противоречащее социальным нормам.
Схожая точка зрения у И.А.Кузнецова: «...в отечественной юридической науке наряду с негативной ответственностью выделялась и так называемая позитивная ответственность. Позитивная ответственность, по мнению сторонников такой позиции, есть обязанность субъектов права поступать правомерно, добросовестно выполнять юридические обязанности в будущем. По сути дела речь в данном случае шла об ответственности за такие правомерные действия, которые субъекты права еще не осуществили.
Негативная ответственность наступает за и после, уже совершенного правонарушения, поэтому такая ответственность носит ретроспективный характер. Она проявляется в форме неблагоприятных для правонарушителя по-следствий, является негативной, пассивной ответственностью» .
При определении понятия юридической ответственности большинство правоведов акцентируют внимание на целях и задачах. В толковом словаре русского языка СИ. Ожегова под целью понимается то, к чему надо стре-миться, что надо осуществлять . Цель - это то, что представляется в сознании, ожидается в результате определенным образом направленных действий.
Под задачей понимается то, что требует исполнения, разрешения . В качестве задачи рассматривают совокупность целей, средств и условий ее осуществления. Однако некоторые из них рассматривают эти понятия как различные не только по объему, но и по смыслу1.
Некоторые ученые определяют юридическую ответственность через обязанность. С.С. Алексеев отмечает, что при юридической ответственности правонарушитель «несет ответ», - он обязан принять наступивший для него правовой урон 2.
В.К.Бабаев и его сторонники считают, что юридическая ответственность, возлагаемая в установленном законом процессуальных формах, обязанность лица (организации) претерпевать определенные лишения личного, имущественного и организационного характера за совершенное правонару-шение . А.Я. Сухарев определяет названную ответственность как предусмотренную нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия4.
Нельзя не согласиться с мнением В.И. Гоймана, что «в широком (философском) значении понятие ответственности трактуется как отношение лица к обществу и государству, к другим лицам с точки зрения выполнения им определенных требований, осознания и правильного понимания им определенных требований, осознания и правильного понимания гражданином своих обязанностей (долга) по отношению к обществу, государству и другим лицам. В узком или специально-юридическом значении юридическая ответственность интерпретируется как реакция государства на совершенное правонарушение»5.
«Возложение юридической ответственности, подчеркивает С.Н. Кожевников, предполагает отчет за свои действия виновного субъекта (объяснение причин, мотивов совершения действия, влекущего ответственность)» . Если так рассуждать, то получается, что существует возможность требования от правонарушителя отчета о своих действиях со стороны государственных органов и должностных лиц, в то время как первостепенным должно быть возмещение вреда, как материального, так и морального. Обвиняемого нельзя заставить давать показания против самого себя.
Некоторые ученые разделяют «материальную» и «процессуальную» ответственность. На наш взгляд справедливо отмечает О.Э. Лейст, что если «ошибочное привлечение человека к уголовной, административной или иной «процессуальной» ответственности юридически не создает никаких последствий, поскольку не было «материально-правового» отношения ответственности, то как быть с тем, что ошибочное (или тем более - незаконное) официальное обвинение невиновного лица в совершении правонарушения порождает право лица на официальную реабилитацию, моральную и материальную компенсацию»2.
О.Э. Лейст, в свою очередь, выделяет два вида ответственности: карательную, которая применяется за преступления либо административные или дисциплинарные проступки и правовосстановительную, заключающуюся в восстановлении незаконно нарушенных прав, в принудительном исполнении невыполненной обязанности. Особенность этого вида ответственности в том, что в ряде случаев правонарушитель может сам, без вмешательства государственных органов, выполнить свои обязанности, восстановить нарушенные права, прекратить противоправное состояние3.
В демократическом обществе юридическая ответственность основывается на определенных требованиях (принципах). К принципам ответственности относятся: ответственность за поведение, а не за мысли, виновность, неотвратимость и быстрота наступления, обоснованность, справедливость и гуманизм, законность, персонафицированность (индивидуализация ответственности) и некоторые другие1.
Юридические основания применения административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов
Толковый словарь русского языка определяют слово «основание» как все то, на чем что-либо основано, поставлено, установлено или укреплено1. А также как главные исходные положения, принципы, начала, устои, то главное, на чем зиждется, строится что-нибудь, что является сущностью чего-нибудь, что оправдывает, делает понятным какое-нибудь явление, действие, суждение, что лежит в основе чего-либо, является его главным образующим элементом2.
В юридической литературе выделяются два вида оснований применения административной ответственности: нормативное и фактическое3. В качестве нормативного основания или нормативной основы административной ответственности подразумевают четко ограниченный круг противоправных деяний, признаваемых таковыми государством и закрепленных в правовой норме. Фактическим основанием административной ответственности за налоговые нарушения является административное правонарушение.
Д.Н. Бахрах отмечает, что анализ признаков административной ответственности позволяет выделить три ее основания: нормативное, то есть систему норм, регулирующих ее; фактическое, то есть деяние конкретного субъекта, нарушающее правовые предписания, охраняемые административными санкциями (административное нарушение); процессуальное, то есть акт компетентного субъекта о наложении конкретного взыскания за конкретное административное правонарушение1.
И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин отмечали, что основанием юридической ответственности признается единство двух элементов: фактического и юридического2.
Мы полностью разделяем точку зрения И.А.Кузнецова, что «правонарушение является тем юридическим фактом, который вызывает вступление нормы в действие, и служит фактическим основанием возникновения правоотношения ответственности. Деятельность специальных органов (или заинтересованной стороны) по изобличению правонарушителя, доказательству его вины и привлечению к ответственности протекает в процессуальных формах и заканчивается вынесением индивидуально-правового правоприменительного акта. Данный акт выступает процессуальным основанием реализации юридической ответственности» .
НК РФ содержит определение противоправного деяния в области налогов и сборов. В соответствии со ст. 106 НК РФ налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое Кодексом установлена ответственность.
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях).
Сопоставление этих приведенных законодательных дефиниций налогового и административного правонарушений показывает их текстуальное совпадение за исключением отдельных моментов, на которых акцентируется внимание в определении налогового правонарушения.
Во-первых, противоправность налогового правонарушения выражается исключительно в нарушении законодательства о налогах и сборах.
Во-вторых, в качестве лиц, привлекаемых к ответственности, названы: налогоплательщик, налоговый агент и иные лица.
В-третьих, нормы, предусматривающие ответственность за правонарушения в области налогов и сборов, т.е. сами юридические составы налоговых правонарушений, непосредственно установлены в НК РФ.
Понятие правонарушения в Кодексе РФ об административных правонарушениях свидетельствует о более широком подходе законодателя к подобного рода понятию, т.е. о большей универсальности именно административного правонарушения, а не налогового.
А.С. Емельянова, указывает, что правонарушение в области налогов и сборов - это нарушение в области государственного управления, поскольку препятствует деятельности налоговых органов по организации взимания налогов и сборов1.
Н.В. Фролова отмечает, что правонарушение в области налогов и сборов - это противоправное, виновное деяние, когда не исполняются или исполняются ненадлежащим образом обязанности, нарушающие права и законные интересы субъектов налоговых правоотношений и за совершение которых установлена юридическая ответственность2.
Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов
В рамках исследования проблем правового регулирования и производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов необходимо решить некоторые теоретические вопросы, связанные с формированием понятийного аппарата административного производства, определением его взаимосвязи с административным процессом и иными видами административного производства в сфере налогообложения.
В научной и учебной литературе высказываются различные мнения по поводу понимания понятий «административного процесса» и «административного производства». До сих пор не сформировалось четкого законодательного представления о категории «административное производство».
Ряд ученых представляют производство по делам об административных правонарушениях как подвид производства по применению принудительных мер в сфере управления.
С точки зрения А.П.Шергина производство по делам об административных правонарушениях - это разновидность процессуальной деятельности, то есть урегулированная законом процедура разрешения определенной категории дел2. Так же этот термин используют для характеристики предметных признаков административного процесса в значении системы процессуальных действий его участников, реализующихся в форме процессуальных отношений . В этом случае, административное производство рассматривается как часть административного процесса, а процесс - как совокупность производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершения управленческих действий.
С понятием административного производства, как правило, связывают систему определенных правоотношений, обладающих внутренним единством и отличающихся друг от друга специфическими свойствами. В науке административного права такая точка зрения поддерживается большинством ученых, которые полагают, что в этом случае смысл термина «административное производство» наиболее полно отражает его сущность в качестве структурного элемента административного процесса и его процессуальной формы2.
А.П. Коренев, определяет производство по делам об административных правонарушениях как основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений деятельность органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать эти дела, а также участвующих в ней органов и лиц, осуществляемую в особом административно-процессуальном порядке и проводимую в целях объективного разрешения дела в соответствии с законом . Ю.П. Соловей, определил производство по делам об административных правонарушениях как регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов, должностных лиц по всестороннему, полному и своевременном выяснению обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, разрешению его в соответствии с законом, обеспечению исполнения вынесенного постановления, а также выяснению причин и условий, способствовавших совершению данного правонарушения4.
Анализируя положения главы 24 Кодекса РФ об административных правонарушениях, можно сделать вывод, что производство по делам об административных правонарушениях - это основанная на законе и облеченная в форму правовых отношений деятельность судей, органов, должностных лиц по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также назначению виновным мер административного наказания, осуществляемая в особом административно-процессуальном порядке и проводимая в целях всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечения исполнения вынесенного постановления, а также выявления причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений1.
В литературе в последнее время появляются различные мнения по поводу понятия института административного процесса2.
Состояние исследования проблемы позволяет выделять и другие суждения по вопросу соотношения административного процесса и административного производства, которые можно свести к следующим группам.
Некоторые авторы (Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. и др.) признают правомерность выделения административно-юрисдикционного процесса наряду с другими видами процесса. Бахрах Д.Н. считает, что административный процесс -властная деятельность государственных органов исполнительной власти, осуществляемая в рамках административно-процессуальной формы и состоящая в решении конкретных юридических дел (принятие инструкции, призыв на военную службу, наложение штрафа и так далее) . А администртивное производство - часть административного процесса, то есть особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории, на основе общих и специальных процессуальных норм1. Производство - составная часть административно-юрисдикционного процесса2.
В работах других ученых административное производство и административный процесс рассматриваются более широко. Галаган И.А. считает, что производство по делам об административных правонарушениях - это правовой институт, состоящий из системы административно-правовых норм3. Сорокин В.Д. определяет понятие административного процесса, объединяя в содержании нормотворчество, а также процедурные и процессуальные формы правоприменения, возникающие как из отношений управленческого подчинения, так и не связанные с ним.
По мнению Н.Г.Салищевой, административное производство представляет собой процесс применения административно-правовых норм органами государственного управления в рамках их внутриорганизационной деятельности, а административный процесс - порядок разрешения споров по индивидуальным делам и применению мер государственного принуждения в сфере неслужебных отношений4.
Проблемы совершенствования механизма привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов
Реализация административной ответственности посредством привлечения лиц, совершивших правонарушения в области налогов и сборов, представляет собой совокупность определенных этапов, стадий развития процессуальной деятельности уполномоченных на то государственных органов (должностных лиц). Эта деятельность включает в себя следующие необходимые действия: возбуждение административного дела о нарушении законодательства о налогах и сборах, рассмотрение дела и вынесение постановления, пересмотр постановлений и решений, исполнение постановлений1. Указанные процессуальные действия составляют производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, которое также является составной частью административной юрисдикции налоговых органов.
В НК РФ данные стадии прямо не фиксируются, что вызывает неоднозначный подход к проблеме. Статья 10 НК РФ предусматривает: - производство по делам о налоговых правонарушениях; - производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административных правонарушений; В соответствии со статьями 101 и 101-1 НК РФ производство, подразделяется на: - производство по делам о налоговых правонарушениях, совершенных налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами; - производство по делам о налоговых правонарушениях, совершенных лицами, не являющимися налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами.
Анализируя, указанные в НК РФ, процедуры осуществления этих двух видов производств можно сделать вывод об их сильной схожести. Различия же касаются субъектного состава. В первом случае субъектами правонарушений являются налогоплательщики (плательщики сборов) и налоговые агенты, на которых непосредственно возлагается исполнение обязанностей по своевременному исчислению, удержанию, уплате или перечислению налогов и сборов. Во втором случае ими могут быть любые другие лица, например, органы регистрации (ст. 85 НК РФ) банки, не исполняющие обязанности, предусмотренные законодательством о налогах и сборах.
Установление в НК РФ особой административно-судебной процедуры разрешения дела о налоговом правонарушении обуславливает стремление ряда авторов к выделению дополнительной стадии судебного контроля1. Но, как было отмечено в первой главе настоящего исследования, оснований для выделения самостоятельного порядка производства по делам о налоговых правонарушениях, отличного от порядка, предусмотренного Кодексом РФ об административных правонарушениях, не представляется возможным. По нашему мнению, правовые отношения, складывающиеся в процессе привлечения к административной ответственности, наиболее полно отражает система стадий производства по делам об административных правонарушениях, закрепленная в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах осуществляется, исходя из общих положений, закрепленных в разделе IV Кодекса РФ об административных правонарушениях и главах 14 и 15 НК РФ. В рамках настоящего исследования считаем необходимым рассмотреть конкретно каждую стадию производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения. Как стадия административного процесса возбуждение дела об административном правонарушении состоит в принятии уполномоченным должностным лицом решения начать действия, направленные на выяснение всех фактических обстоятельств правонарушения и установление виновности лица, его совершившего. В научной литературе понятие «возбуждение дела об административном правонарушении» рассматривается как начальная стадия административного процесса, либо как отдельный процессуальный акт, который влечет за собой возникновение конкретного административно-процессуального отношения. В литературе по налоговому праву название и содержание данной стадии производства по делу о налоговом правонарушении определяется по-разному. А.В. Брызгалин называет ее налоговым расследованием, начальным этапом которого он считает возбуждение дела о налоговом правонарушении1. Ю.Ф. Кваша говорит об административном расследовании, выделяя его в самостоятельную стадию, которой предшествует возбуждение дела о налоговом правонарушении2. До принятия Кодекса РФ об административных правонарушениях некоторые авторы именовали начальную стадию производства как «первичные процессуальные действия» , другие - «возбуждение дела» . Из содержания ст. 28.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях следует, что стадия возбуждения дела об административном правонарушении включает процессуальную деятельность по получению информации о правонарушении, ее процессуальному оформлению, а также проведению административного расследования, которое рассматривается в качестве этапа данной стадии и может назначаться в тех случаях, «когда с достаточной ясностью нельзя заключить о наличии или отсутствии материальных оснований к возбуждению дела»1. Для начала производства по делу об административном (налоговом) правонарушении необходимо наличие двух условий: - одного из поводов к возбуждению дела об административном (налоговом) правонарушении; - достаточных данных, указывающих на наличие события административного (налогового) правонарушения. Такие условия рассматриваются в качестве процессуального и материального оснований к возбуждению дела об административном правонарушении в области налогов и сборов. Непосредственное обнаружение должностным лицом налогового органа факта совершения правонарушения может иметь место лишь при условии, что налоговый орган, обнаруживший признаки налогового правонарушения, ранее не располагал сообщением о его совершении. Непосредственное обнаружение признаков правонарушения приобретает значение повода только тогда, когда должностное лицо, полномочное принимать решение о возбуждении дела, убедится в наличии объективных данных, достаточных для вывода о совершении правонарушения.
