Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Материально-правовая характеристика производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме 13
1.1. Объективные и субъективные признаки административных правонарушений в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме 13
1.2. Показания специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, как доказательства по делам об административных правонарушениях 35
1.3. Зарубежный опыт использования специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме 56
Глава 2. Производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемые с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, как административно-процессуальная деятельность Госавтоинспекции 69
2.1. Деятельность по возбуждению дел об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме 69
2.2. Деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме 89
2.3. Деятельность по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме 104
Заключение 117
Перечень источников, использованных в работе 121
Приложения 143
- Объективные и субъективные признаки административных правонарушений в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме
- Зарубежный опыт использования специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме
- Деятельность по возбуждению дел об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме
- Деятельность по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Аварийность на автомобильном транспорте – актуальная для большинства стран мира проблема. Российская Федерация одна из таких стран.
Ущерб от дорожно-транспортных происшествий угрожает национальной безопасности России, так как наряду с огромными материальными потерями ежедневно на улицах и дорогах погибают и получают различные травмы около 800 человек. Негативные последствия от аварийности в несколько раз превышают ущерб от железнодорожных катастроф, пожаров и других видов несчастных случаев. Специалисты оценивают его в 2.2% – 2.6% валового внутреннего продукта страны. Особую остроту эта отличающаяся сложностью и многоплановостью проблема, приобрела в последнее десятилетие, что обусловлено главным образом возрастающей диспропорцией между приростом численности автопарка и дорожной инфраструктуры, а также недостаточно эффективным функционированием системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Причины высокой аварийности и смертности на дорогах страны различны. Это и отставание дорожного строительства от темпов автомобилизации страны, низкое качество дорог, недостаточное их оснащение техническими средствами организации движения, конструктивные недостатки транспортных средств, низкий уровень подготовки водительских кадров и т.д. Эти причины складывались и усугублялись годами, в условиях господства административных методов управления деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения, фактического отсутствия ответственности и реальной заинтересованности министерств, ведомств, организаций, предприятий, органов местного самоуправления в снижении числа дорожно-транспортных происшествий, их безразличия к данной проблеме.
Проблема предотвращения дорожно-транспортных происшествий является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, негосударственных организаций. Первым шагом на пути ее решения должно быть принятие правовых норм, регламентация не только непосредственно дорожного движения, но и смежных, обеспечивающих областей общественных отношений (производство современных транспортных средств, строительство и содержание дорог и улиц, подготовка участников дорожного движения и т.д.). В этом направлении многое уже сделано. Приняты федеральные законы, продолжается процесс обновления законодательства об административных правонарушениях в области дорожного движения, совершенствуется техническое регулирование в этой сфере, разработана и утверждена государственная программа обеспечения безопасности дорожного движения.
Однако нормативное правовое регулирование – лишь основа, которая в условиях тотального правового нигилизма не может оказать ожидаемого воздействия на поведение адресатов правовых норм. Необходимо властное вмешательство государства в лице уполномоченных органов исполнительной власти в общественные процессы с целью обеспечить строгое соблюдение и исполнение установленных правил всеми, от кого зависит безопасность дорожного движения. Следует заметить, что мощное профилактическое воздействие оказывает административная ответственность. Не случайно в КоАП РФ в качестве целей административных наказаний определена частная и общая превенция. Но превентивное воздействие административной ответственности может быть достигнуто лишь при условии ее неотвратимости.
В целях повышения выявляемости административных деликтов во многих странах мира широко используются специальные средства, имеющие функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи и работающие в автоматическом режиме. Опыт этих стран свидетельствует о высокой эффективности осуществления надзора за дорожным движением с использованием специальных средств. С 1 июля 2008 г. в Российской Федерации также внедряются специальные средства, работающие в автоматическом режиме, для фиксации административных правонарушений в области дорожного движения. В целях нормативного правового обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, в КоАП РФ внесены процессуальные нормы, по существу, создающие новый вид производства по делам об административных правонарушениях, принципиально отличающийся от других, существующих видов производства.
Эффективность нового метода борьбы с нарушениями скоростного режима оценена законодателем и правоприменителем, предлагающим расширить сферу его применения и использовать его для выявления и фиксации других правонарушений, связанных с эксплуатацией транспортных средств, включая иные нарушения Правил дорожного движения РФ и правил благоустройства населенных пунктов.
К сожалению, незавершенность нормативного правового регулирования данного метода существенно затрудняет правоприменительную практику, вызывает массу споров. Неизбежные изъятия из принципа презумпции невиновности наносят ущерб авторитету закона, угрожают нарушениями прав владельцев транспортных средств.
Степень разработанности темы. Актуальность проблемы обеспечения безопасности дорожного движения обусловила повышенное внимание ученых-административистов. Ряд авторов дали комплексный анализ системе государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, другие сконцентрировали свое внимание на деятельности органов внутренних дел (милиции) и, в частности, Государственной инспекции безопасности дорожного движения, как органов государственного управления в рассматриваемой сфере, на надзорной деятельности милиции в целом. Значительный вклад в теорию обеспечения безопасности дорожного движения внесен И. И. Веремеенко, В. В. Головко, С. А. Гусейновым, А. Т. Дмитриевым, И. Ш. Килясхановым, А. С. Ловинюковым, Ю. П. Лукониным, В. И. Майоровым, А. Л. Прозоровым, Б. В. Россинским, Ю. Н. Туником, С. Н. Чмыревым, А. П. Шергиным, Х. А. Юсуповым, и др.
Непосредственно к проблемам надзора за дорожным движением и административной ответственности в своих работах обращались В. П. Беляев, Р. И. Денисов, С. М. Зырянов, С. Н. Назаров, Е. Е. Петров, М. С. Студеникина, Ф. С. Разаренов, А. Ю. Якимов и др.
К вопросам доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения обращались Ф. П. Васильев, Д. В. Горбунов, А. Б. Дудаев, А. А. Пеков, Е. Ю. Хохлова и С. И. Чушкин и др.
В то же время, статус показаний специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, проблемы осуществления производства по делам об административных правонарушениях, фиксируемых с их помощью, в качестве объекта монографического исследования не выступали. Остаются не раскрытыми вопросы установления субъекта административного правонарушения и его вины в соотношении с принципом презумпции невиновности, связанные с этим проблемы пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, фиксируемых с помощью специальных технических средств.
Указанными и некоторыми другими, не менее важными обстоятельствами, и обусловлен выбор темы настоящего исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Предмет исследования образуют особенности производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с помощью специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, а также соответствующие административно-деликтные правоотношения.
Цель исследования заключается в выявлении тенденций и проблем производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с помощью специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, выработке предложений по совершенствованию правового регулирования данного вида административного производства, устранению правовых коллизий и подготовке методических рекомендаций для практических работников Госавтоинспекции.
Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:
- установить объективные признаки административных правонарушений в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме;
- определить субъектов административных правонарушений в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме;
- определить статус показаний специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, как доказательств по делам об административных правонарушениях;
- изучить зарубежный опыт использования специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме;
- выявить особенности стадий производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме;
- сформулировать предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют общепринятые методы научного познания. В процессе исследования применялись теоретический, эмпирический методы (аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционные правовые методы (формально-логический), сравнительно-правовой метод.
Научная новизна исследования состоит в том, что диссертация является монографической работой теоретико-прикладного характера, в которой в условиях действия нового административно-процессуального законодательства с учетом правоприменительной практики рассматриваются проблемы закрепления и использования доказательств по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.
Определены границы нового особого производства по делам об административных правонарушениях, дать ему юридическую характеристику, выявить целый ряд юридических дефектов законодательства об административных правонарушениях, сформулировать авторское видение структуры особого порядка производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, выявляемых с использованием специальных технических устройств, работающих в автоматическом режиме, в виде блок-схемы, а также предложить авторские редакции изменений, которые необходимо внести в КоАП РФ в целях устранения выявленных дефектов и упорядочения нового особого производства в административно-юрисдикционном процессе.
Кроме того, в работе установлены принципиальные различия между доказательствами, полученными с использованием специальных технических устройств, работающих в автоматическом режиме, и доказательствами, полученными с использованием фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств, сформулированы требования к получаемым с использованием средств автоматической фиксации доказательств – документов, и к содержащимся в них сведениям.
Новизна исследования находит свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. С помощью работающих в автоматическом режиме специальных технических средств могут быть выявлены не все административные правонарушения, а лишь те, составы которых включают специальные признаки объективной стороны и субъекта. Так, обязательно должны присутствовать признаки места совершения правонарушения (участки улиц и дорог, предназначенных для движения транспортных средств общего пользования, на которых действуют специальные правила), признаки действия (перемещение в пространстве, которое может быть зафиксировано датчиками).
2. Доказательства, полученные с использованием специальных технических устройств, работающих в автоматическом режиме, являются основными, первичными, обвинительными доказательствами. В отличие от них доказательства события административного правонарушения, полученные с использованием фото-, кино- или видеокамеры, работающих в режиме ручного управления, являются дополнительными, производными, играющими роль подтверждения свидетельских показаний.
3. Документ, полученный с использованием средств фото-, кино- или видеокамеры, может рассматриваться как доказательство по делу об административном правонарушении при условии, что содержащаяся в нем информация позволяет не только идентифицировать транспортное средство и его владельца, но также:
- абсолютно точно идентифицировать топографическое положение места совершения правонарушения;
- содержать достоверную информацию о времени совершения правонарушения;
- давать уверенность в том, что водитель транспортного средства действовал виновно, а не в состоянии крайней необходимости и не в искусственно созданных условиях, спровоцировавших его на совершение противоправных действий.
4. Доказательства, полученные с использованием специальных технических устройств, работающих в ручном режиме, могут использоваться в качестве поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, так и в качестве дополнительных доказательств, прилагаемых к протоколу об административном правонарушении. В то же время, выбор порядка возбуждения дела об административном правонарушении в области дорожного движения определяет характер дальнейшего производства и вид административного наказания, которое может быть назначено (штраф либо лишение права управления). Данная неопределенность неоправданно расширяет свободу усмотрения должностных лиц и является коррупциогенным фактором, подлежащим устранению. Необходимо исключить из п. 4 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ слова «или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи».
5. На основе изучения зарубежного опыта использования специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, сделан вывод о необходимости максимальной автоматизации процесса производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, выявляемых с использованием специальных технических устройств, работающих в автоматическом режиме, исключающей возможность вмешательства оператора в вынесение постановления по делу в отношении граждан, обладающих специальным статусом.
6. Нормы КоАП РФ, регламентирующие использование специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, в совокупности образуют новый самостоятельный особый порядок производства по делам об административных правонарушениях, который характеризуется:
1) ограничением действия принципа презумпции невиновности;
2) ограничением установленных ст. 25.1 КоАП РФ прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;
3) возложением бремени доказывания невиновности на лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;
4) использованием доказательств определенного вида и содержания;
5) ограничением права на рассмотрение дела об административном правонарушении по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;
6) специальными правилами назначения административных наказаний;
7) ограничением права на обжалование постановления в судебном порядке.
7. Порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, выявляемых с использованием специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, отличается от установленного гл. 30 КоАП РФ единого общего порядка пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, и характеризуется следующими признаками:
1) рассмотрение жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в порядке исследования поводов к возбуждению дела об административном правонарушении должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях;
2) наделение должностного лица, вынесшего постановление по делу об административном правонарушении, правом отмены данного постановления и прекращения производства по данному делу;
3) единый порядок пересмотра и отмены постановления, независимо от его вступления в законную силу.
8. В целях устранения коллизии, формально не позволяющей привлекать к административной ответственности водителей транспортных средств, работающих по найму, обоснована необходимость дополнить ст. 2.6.1 КоАП РФ новой частью 1.1 следующего содержания:
«1.1. В случае если собственником (владельцем) транспортного средства является юридическое лицо, к административной ответственности привлекается физическое лицо, управляющее транспортным средством в силу исполнения своих служебных или трудовых обязанностей, в том числе на основании трудового или гражданско-правового договора с собственником или иным владельцем транспортного средства».
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение настоящей работы состоит в исследовании и определении таких основных в теории доказательств понятий как доказательства и их источники в производстве по делам об административных правонарушениях. Выводы и предложения диссертации дополняют основные положения теории административно-процессуального права, служат предпосылками для дальнейших теоретических исследований института производства по делам об административных правонарушениях и могут быть использованы в деятельности подразделений полиции по обеспечению безопасности дорожного движения, в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, получили отражение в подготовленных и изданных трудах автора, имеющих как научную, так и учебную направленность. Кроме того, материалы диссертации используются в учебном процессе высших образовательных учреждений системы МВД России, в том числе в Московском университете МВД России при изучении учебной дисциплины «Административная деятельность ОВД», в Орловском юридическом институте МВД России при проведении учебных занятий по дисциплинам «Организация деятельности ГИБДД», «Административно-процессуальное право». Материалы диссертации внедрены в практическую деятельность ОБ ДПС ГИБДД УВД по ЮВАО и ОБ ДПС ГИБДД УВД по ВАО ГУ МВД России по г. Москве.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Объективные и субъективные признаки административных правонарушений в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме
Составы административных правонарушений в области дорожного движения сконцентрированы в гл. 12 КоАП РФ, содержащей 37 статей. Все эти составы объединяет общий для них родовой объект - безопасность дорожного движения. Вместе с тем, все эти составы могут существенно различаться по месту, времени, характеру и другим квалифицирующим признакам объективной стороны, которые позволяют дифференцировать административную ответственность за разные деяния в зависимости от характера угрозы, влекомой нарушением того или иного требования безопасности дорожного движения. Поэтому для реализации административной ответственности в области дорожного движения необходимо, помимо прочего, установить все признаки объективной стороны конкретного административного правонарушения. Определение квалифицирующих признаков объективной стороны административного правонарушения, как известно, осуществляется посредством доказывания - установления при помощи доказательств всех фактов, обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела1; это деятельность уполномоченных органов по собиранию, закреплению и оценке доказательств ; осуществляемая в предусмотренном законом порядке деятельность уполномоченных органов по собиранию, проверке и оценке доказательств с целью установления истины по делам, представляющую собой частный случай применения теории познания1; форма опосредованного познания объективной реальности, целью которого является достижение объективной истины2 и т.д. В производстве по делам об административных правонарушениях доказывание определяется как процессуальная деятельность должностных лиц ГИБДД и, в некоторых случаях, судей, а также участников производства по делу об административном правонарушении. Доказывание включает сбор, оценку и использование доказательств и осуществляется на всем протяжении производства по делу об административном правонарушении начиная с момента непосредственного наблюдения должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы, события административного правонарушения и заканчивая окончанием исполнения вынесенного по делу постановления3.
При этом, по общему правилу, сформулированному в ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. В части второй данной статьи определены виды источников доказательств: протокол об административном правонарушении, иные протоколы, предусмотренные КоАП РФ, объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего, свидетелей, заключения эксперта, иные документы, а также показания специальных технических средств, вещественные доказательства. В приведенном исчерпывающем перечне нас интересуют, прежде всего, показания специальных технических средств.
Определение специальных технических средств дано в ст. 26.8 КоАП РФ - это измерительные приборы, утвержденные в установленном порядке в качестве средств измерения, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую поверку.
Кроме того, в ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ в качестве источников доказательств названы документы, к которым ч. 2 ст. 26.7 КоАП РФ отнесены также материалы фото- и киносъемки, звуко- и видеозаписи.
Доказывание как процессуальная деятельность включает в себя, помимо прочего, также закрепление доказательств. В этих целях показания специальных технических средств подлежат отражению в протоколе об административном правонарушении - такое требование содержится в ст. 26.8 КоАП РФ. Отражения в протоколе об административном правонарушении документов закон не требует, поскольку документы сами по себе представляют форму закрепления содержащихся в них сведений - доказательств.
Таким образом, КоАП РФ предусматривал довольно стройную и логичную систему получения и закрепления доказательств по делу об административном правонарушении. К сожалению, данная система была разрушена в результате внесения Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»1 (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) в КоАП РФ целого ряда новелл, связанных с введением в практику деятельности Госавтоинспекции специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме и имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи. Суть данных новелл заключается в следующем.
Во-первых, возник, по существу, новый вид производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемый заочно , без составления протокола об административном правонарушении, с особыми правилами назначения административных наказаний2, с особым порядком пересмотра вы-несенных заочно постановлений , а также с особенностями применения принципа презумпции невиновности, установленными в примечании к ст. 1.5 КоАП РФ.
Во-вторых, законодатель допустил использование для фиксации события административного правонарушения наравне со специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме, средства фото- и киносъемки, видеозаписи. На это указывают нормы, сформулированные в п. 4. ч. 1 ст. 28.1 и в ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ.
В-третьих, материалы фото- и киносъемки, видеозаписи стали рассматриваться в качестве поводов к возбуждению дела об административном правонарушении.
Вместе с тем, материалы фото- и киносъемки, видеозаписи относятся к документам, в отличие от показаний специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, т.е. это разнородные объекты. Правила использования фото- и киносъемки, видеозаписи регламентируются отдельно, в ч. 2 ст. 26.5, ч. 5 и 7 ст. 27.7, ч. 3 и 5 ст. 27.8, ч. 4 и 7 ст. 27.9, ч. 4 и 7 ст. 27.10, ч. 3 и 4 ст. 27.14 КоАП РФ. Важно то, что фотографии, кино- или видеозаписи не могут заменить протоколы совершения процессуальных действий.
Таким образом, в КоАП РФ в действующей редакции названы три группы технических устройств, используемых для получения и закрепления доказательств:
1) специальные технические средства измерений;
2) фото- и кинотехника, видеокамеры;
3) специальные технические средства, работающие в автоматическом режиме и имеющие функции фото- и киносъемки, видеозаписи.
При этом законодатель установил требования лишь к специальным техническим средствам измерений - в ч. 1 ст. 26.8 КоАП РФ определено, что они должны быть утверждены в установленном порядке в качестве средств измерения и иметь соответствующие сертификаты, а также проходить метрологическую поверку, т.е. соответствовать требованиям, предусмотренным Федеральным законом от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений»1.
Требования к фото-, кино- и видеокамерам КоАП РФ не содержит, как представляется, по той причине, что самостоятельного значения полученным с их помощью доказательствам (документам) изначально не придавалось. Фото-, кино- и видеоматериалы должны лишь дополнительно подтверждать соответствие действительности сведений, изложенных в соответствующих протоколах. Однако в результате изменений, внесенных Федеральным законом № 210-ФЗ, они стали рассматриваться в качестве поводов к возбуждению дела об административном правонарушении. Более того, эти материалы, в случае если они указывают на событие административного правонарушения, теперь служат основанием для вынесения (заочно) постановления по делу об административном правонарушении.
Зарубежный опыт использования специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме
Обеспечение безопасности дорожного движения - забота не только российского государства. Высочайшие темпы автомобилизации в развитых странах мира вынудили власти этих стран активизировать деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения. Надо сказать, что целому ряду современных стран это удалось. В настоящее время, несмотря на значительно большее количество транспортных средств, более высокую интенсивность дорожного движения, показатели аварийности (особенно относительные, например, тяжесть последствий дорожно-транспортных происшествий) на порядок ниже, чем в Российской Федерации. Так, в пересчете на количество транспортных средств число дорожно-транспортных происшествий ниже в 4 - 8 раз, число погибших на душу населения ниже в 1,5 - 3 раза, тяжесть последствий дорожно-транспортных происшествий ниже в 10 - 12 раз, чем в России.
Интересно, что еще совсем не давно эти показатели были гораздо хуже. В Финляндии в 1970 г. при наличии 850 000 автомобилей было зафиксировано 1100 смертельных случаев. В 2005 г. при наличии более 2,7 млн. автомобилей было зафиксировано всего 393 смертельных случаев. Во Франции до 2002 г. происходило 120 - 125 тысяч ДТП ежегодно, в них 150 - 170 тысяч человек получали травмы, 8-9 тысяч погибали. Пиковое значение было достигнуто в 1970 г., в котором погибло около 17 000 человек. За 10 лет с 1996 по 2005 гг. удалось на 33% сократить число ДТП, на 36% число пострадавших, на 38% число погибших. Во Франции 36,3 млн. транспортных средств. Несмотря на широкое распространение средств автоматической фиксации более 65% всех нарушений правил дорожного движения составляет превышение скорости движения. Добиться положительной динамики снижения аварийности и смертности на дорогах зарубежным странам удалось благодаря принятию комплекса мер. Причем, одной из наиболее эффективных признано внедрение средств автоматической фиксации нарушений правил дорожного движения водителями. Рассмотрим опыт французской полиции по внедрению стационарных и мобильных измерителей скорости движения транспортных средств, фиксирующих в автоматическом режиме факты нарушения скоростного режима водителями.
В соответствии с Декларацией Президента Франции в 2002 г. было принято решение Межминистерского комитета Франции по безопасности дорожного движения, в котором была поставлена задача снижения аварийности на дорогах путем совершенствования системы контроля за скоростным режимом и ужесточения санкций на нарушения правил дорожного движения. Для реализации данного решения была организована Межминистерская комиссия по управлению проектом. В комиссию вошли представители Министерства транспорта, Министерства внутренних дел, Министерства обороны, Министерства юстиции, Министерства национального образования, Министерства здравоохранения, Министерства труда, Министерства по делам молодежи и спорта, а также Министерства финансов Франции.
Предпринятые усилия привели к тому, что уже в 2003 г. на дорогах Франции функционировало 70 стационарных и 30 мобильных систем автоматической фиксации правонарушений. Для предотвращения актов вандализма все стационарные системы оборудованы видеонаблюдением. Все эти системы передают сигналы о фактах правонарушений в Национальный центр обработки данных, откуда в течение нескольких часов на адрес владельца автомобиля в любую точку страны направляются компьютерные распечатки постановлений о наложении административных штрафов.
На трассах, где установлены стационарные системы автоматической фиксации правонарушений, размещаются информационные знаки, предупреждаю щие водителей о наличии названных устройств .
В течение 2005 г. этими устройствами было зафиксировано 85 671 540 правонарушений, из которых 1 048 489 были совершены иностранцами. 60% автоматически разосланных по почте постановлений были исполнены в течение 15 дней.
Уже через два года после принятия решения о внедрении данной системы во Франции было установлено 400 стационарных камер для измерения скорости движения транспортных средств. К началу 2006 г. их количество было доведено до 1000.
Сама процедура реализации юридической ответственности за превышение скорости движения транспортных средств во Франции организована по следующей схеме.
1. После фиксации события административного правонарушения работающим в автоматическом режиме специальным техническим средством, произведенная фотография кодируется и отправляется в Национальный центр обработки данных.
2. В Национальном центре обработки данных полученная фотография декодируется, после чего осуществляется автоматическая идентификация транспортного средства по национальным базам данных о зарегистрированных транспортных средствах, о разыскиваемых транспортных средствах и о транспортных средствах, сданных в аренду.
3. В отношении установленного владельца транспортного средства в автоматическом режиме изготавливается постановление, которое также автоматически направляется по почте на адрес владельца транспортного средства. Надзор за соблюдением установленного порядка обработки и направления писем осуществляет прокуратура.
4. В случае согласия владелец транспортного средства оплачивает штраф. Данные о поступлении на установленный счет суммы штрафа передаются в Национальную базу данных о водительских удостоверениях для снижения штрафных баллов.
5. В случае несогласия с автоматически вынесенным наказанием владелец транспортного средства вносит установленную денежную сумму на депозит и направляет письмо с мотивировкой своего несогласия в Национальный центр обработки данных с приложением документа, подтверждающего внесение «залога» на депозит. В случае если действительный правонарушитель использовал фальшивые регистрационные знаки или неправомерного завладения транспортным средством, владелец транспортного средства высылает в Национальный центр обработки данных соответствующие доказательства. В этом случае внесения денежных средств на депозит не предусмотрено.
6. В Национальном центре обработки данных изучаются представленные доказательства для определения правильности назначения наказания. Если автоматически вынесенное постановление подтверждается, владельцу высылается извещение о штрафе. В противном случае (если установлены подложность регистрационных знаков или факт неправомерного завладения транспортным средством) дело отправляется в полицейский суд, а внесенный залог возвращается. В случае несогласия владельца транспортного средства с повторным решением Национального центра обработки данных, дело рассматривается в полицейском суде.
Автоматизированная система постоянно совершенствуется. Проводятся исследования по использованию системы для выявления других правонарушений, таких как проезд на запрещающий сигнал светофора, нарушение правил проезда железнодорожных переездов, выезд на полосы, предназначенные для движения общественного транспорта. Производители средств автоматической фиксации уже предлагают соответствующие модели.
Поскольку около четверти всех зарегистрированных нарушителей составляют граждане (подданные) иностранных государств, проводятся исследо вания в области автоматического распознавания номеров иностранных автомобилей. Франция заключила по данному вопросу двусторонние соглашения с Испанией, Германией и рядом других стран.
Финансовые результаты за время действия системы автоматизированного контроля скорости свидетельствуют о ее высокой бюджетной эффективности. При общих затратах на обеспечение ее функционирования в 134 млн. доход, полученный в виде штрафов составил 217 млн., что в 1,6 раза превысило затраты. Интересно, что уже за первые две недели работы системы в 2003 г. было получено 2,5 млн.
Эффективность данной системы, по нашему мнению, повышается за счет одновременного изменения порядка исполнения постановлений о наложении штрафов, предусматривающего не только увеличенные размеры штрафов, но и дифференциацию их в зависимости от срока исполнения постановления.
Деятельность по возбуждению дел об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме
Возбуждение дел об административных правонарушениях в научной литературе рассматривается как стадия производства1. И для подобных утверждений имеются правовые основания - гл. 28 КоАП РФ называется «Возбуждение дела об административном правонарушении» и располагается в разделе IV, именуемом «Производство по делам об административных правонарушениях». Кроме возбуждения дел об административных правонарушениях главы данного раздела регламентируют рассмотрение дел об административных правонарушениях и пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Поэтому можно утверждать, что производство по делам об административных правонарушениях как административно-юрисдикционный процесс состоит из трех основных стадий: возбуждение дела; рассмотрение дела; пересмотр постановления, вынесенного на второй стадии. Пересмотр решения, вынесенного на третьей стадии, вероятно, осуществляется также в рамках третьей стадии.
Однако в теории права существует несколько иное представление о ста днях юридического процесса. Так, С. С. Алексеев, А. Ю. Якимов и некоторые другие ученые, называют следующие стадии:
1) установление фактических обстоятельств дела (фактической основы дела);
2) выбор и анализ нормы права (установление фактической основы дела);
3) решение дела, выраженное в акте применения права1.
B. С. Основин полагал, что следует выделять стадии: сбора и оценки информации; принятия решения; обеспечения его реализации2.
C. С. Алексеев предлагает также структуру процесса правового регулирования, в которую включает три главных стадии:
а) стадия формирования и действия юридических норм, характеризующаяся тем, что введенные в правовую систему нормы общим образом регламентируют, направляют поведение участников общественных отношений, устанавливают для них тот или иной правовой режим;
б) стадия возникновения прав и обязанностей (правоотношений), характеризующаяся тем, что на основе юридических норм при наличии предусмотренных обстоятельств (юридических фактов) у конкретных субъектов возникают права и обязанности - индивидуализированные меры поведения;
в) стадия реализации прав и обязанностей, характеризующаяся тем, что программы поведения, которые заложены в юридических нормах и затем выражены в конкретных мерах поведения для данных субъектов (в правах и обязанностях), воплощаются в жизнь, осуществляются в фактическом поведении участников общественных отношений, становятся реальностью.
Кроме того, нередко возникает необходимость в дополнительной, факультативной, четвертой стадии, которая либо предшествует возникновению правоотношений, либо призвана обеспечить их реализацию. Это - стадия применения права, характеризующаяся тем, что компетентный властный орган (прежде всего суд) издает властный индивидуальный акт1.
В. В. Дорохин совершенно справедливо отмечает, что производство по делам об административных правонарушениях - это стадия применения права . То есть, рассматриваемое производство, являясь само стадией процесса правового регулирования, подразделяется на стадии, которые мы назвали выше.
Однако далеко не всегда стадии производства по делам об административных правонарушениях могут быть легко выделены. Наиболее яркий пример слияния стадий производства в одну - назначение административного наказания без составления протокола в соответствии со ст. 28.6 КоАП РФ. Существование данного производства послужило поводом к классификации администра-тивно-юрисдикционного процесса на три вида производств: упрощенное, обычное и особое . Можно привести и другие примеры, когда действия, совершаемые в процессе применения права, очень близки друг к другу, взаимно переплетаются и обусловливают друг друга4. Не случайно С. С. Алексеев указывает на то, что правоприменительные действия представляют собой непрерывный, все более углубляющийся и все более обогащающийся процесс юридического познания, в ходе которого происходит обращение то к фактам, то к юридическим нормам: на основе анализа норм возникает необходимость более глубоко исследовать фактические обстоятельства; анализ же фактических обстоятельств вынуждает вновь обращаться к нормам, уточнять отдельные юридические вопросы и т.д.5. Что, однако, не препятствует подразделению правоприменительной деятельности на стадии. По мнению уважаемого профессора, выделение стадий юридического процесса позволяет обстоятельнее рассмотреть процесс применения права, подробнее изучить его детали.
Д. Н. Бахрах пишет, что деятельность участников административного процесса развивается во времени как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей. Процесс проходит несколько сменяющих друг друга фаз развития или стадий. Стадия производства, по мнению ученого, представляет собой сравнительно самостоятельную часть производства, которая наряду с его общими задачами имеет свойственные только ей задачи. Стадии отличаются друг от друга кругом участников производства. На каждой стадии совершаются разные действия. По нашему мнению, важно то, что решение задач каждой стадии оформляется специальным процессуальным документом, который как бы подводит промежуточный итог юрисдикционной деятельности. При этом стадии органично связаны между собой, последующая стадия, как правило, начинается лишь после того, как закончена предыдущая, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше .
Все вышеизложенное, безусловно, создает теоретическую основу для исследования производства по делам об административных правонарушениях, позволяет учитывать его особенности в зависимости от характера состава административного деликта, вида назначаемого административного наказания и статуса субъекта административной юрисдикции. Вместе с тем, основные научные исследования по данным вопросам были опубликованы до внесения в КоАП РФ изменений, легализовавших применение работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи .
В результате введения законодательной новеллы с 1 июля 2008 г. в адми-нистративно-юрисдикционном процессе появилось принципиально новое производство по делам об административных правонарушениях.
Первая стадия производства по делам об административных правонарушениях - стадия возбуждения дела - сама по себе достаточно сложная юридическая конструкция, что отражается в различных ее названиях. Предлагается, например, называть ее административным расследованием1, возбуждением де-ла , административным расследованием и возбуждением дела об администра-тивном правонарушении . По нашему мнению, наиболее удачным названием для данной стадии является легальное название - возбуждение дела об административном правонарушении. Так называется соответствующая глава КоАП РФ.
Стадия возбуждения дела, по объективной оценке Б. Р. Зуева, является ключевой, базовой для всего дальнейшего производства по делу. Все последующие процессуальные действия осуществляются только после возбуждения дела. На этой стадии формулируется общая цель - административное преследование лица, совершившего правонарушение, т.е. привлечение его к административной ответственности, а также выбор средств и создание условий для ее достижения. На этой стадии возникает особый комплекс правоотношений между должностным лицом, возбуждающим дело и лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении , а также создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к деликвенту предусмотренных законом мер воздействия5.
Деятельность по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме
Ранее нами было установлено, что в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, выявляемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, стадия пересмотра постановлений, вынесенных в «заочной» форме, сливается со стадией возбуждения дел об административных правонарушениях, субъектами которых являются лица, в действительности, управлявшие зафиксированными средствами автоматической фиксации транспортными средствами.
Уникальность ситуации заключается в том, что осуществляемая на данной стадии последовательность процессуальных действий направлена на достижение двух независимых друг от друга целей. Во-первых, прекратить производство по делу об административном правонарушении в отношении собственника (владельца) транспортного средства; во-вторых, установить действительного субъекта административного правонарушения.
При этом достижение второй цели является условием достижения первой. Однако прежде чем обратиться к анализу данной ситуации, необходимо установить подведомственность жалоб на постановления, вынесенные в «заочной» форме.
Подведомственность жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях определяется в соответствии с правилами, установленными в ст. 30.1 КоАП РФ. В соответствии с ними постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано:
1) вынесенное судьей - в вышестоящий суд;
2) вынесенное коллегиальным органом или судебным приставом исполнителем - в районный суд по месту нахождения коллегиального органа или судебного пристава-исполнителя;
3) вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;
4) вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, - в районный суд по месту рассмотрения дела.
В случае если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении поступила в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд.
Применительно к постановлениям по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, выявляемым специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме, данные правила означают, что постановление, вынесенное главным государственным инспектором безопасности дорожного движения - начальником Госавтоинспекции, может быть обжаловано в вышестоящий орган управления ГИБДД или в районный суд по месту рассмотрения дела. Ранее нами было установлено, что направление материалов дел данной категории для рассмотрения по месту жительства собственника (владельца) транспортного средства законодательством не предусмотрено и технически невыполнимо. По нашему мнению, такой порядок существенно осложняет защиту прав собственников (владельцев) транспортных средств в тех случаях, когда подразделения Госавтоинспекции, выявляют административные правонарушения с участием транзитных транспортных средств.
К сожалению, из п. 5 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ не ясно, кто уполномочен рассматривать указанные в данном пункте сообщение или заявление.
Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
Применительно к рассматриваемым в работе постановлениям о правонарушениях в области дорожного движения можно констатировать, что эти постановления, вынесенные в отношении физического лица - собственника (владельца) транспортного средства, уполномочены рассматривать:
1) вышестоящее должностное лицо ГИБДД;
2) судья районного суда по месту вынесения обжалуемого постановления.
В КоАП РФ не решен вопрос о порядке пересмотра постановлений, вынесенных в отношении военнослужащих и лиц, призванных на военные сборы. Согласно ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, совершенных данными лицами, подведомственные судьям, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов. В соответствии с ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановления, вынесенные судьями, обжалуются в вышестоящий суд. Частью 2 ст. 14 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ (ред. от 30.04.2010) «О военных судах Российской Федерации»1 установлено, что жалобы военнослужащих и лиц, призванных на военные сборы, на постановления, вынесенные судьями гарнизонных военных судов, рассматриваются судьями окружных (флотских) военных судов. Однако названный Федеральный конституционный закон не устанавливает подсудности дел по жалобам военнослужащих и лиц, призванных на военные сборы, на постановления, вынесенные должностными лицами органов исполнительной власти. Часть 3 ст. 254 ГПК РФ устанавливает, что заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд. И эта норма не позволяет ответить на возникший в ходе исследования вопрос.
Попытку ответить на данный вопрос предпринял СЮ. Кошелкин. Автор пишет, что в настоящее время в органах ГИБДД существует практика, в соответствии с которой независимо от квалификации допущенного нарушения правил дорожного движения все дела об административных правонарушениях в области дорожного движения, возбужденные в отношении военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, направляются в гарнизонные военные суды по месту их службы. Однако, данная практика совершенно справедливо представляется С. Ю. Кошелкину неверной и не соответствующей действующему законодательству, в частности, в отношении постановлений о вынесении предупреждений военнослужащим, проходящим срочную службу по призыву. В гарнизонные военные суды должны направляться материалы дел о правонарушениях, за совершение которых предусматривается лишение права управления транспортными средствами1. В то же время, С. Ю. Кошелкин не учитывает, что военнослужащие - это не только лица, проходящие срочную службу по призыву, но и лица, проходящие службу по контракту. А в их отношении должностные лица ГИБДД вправе выносить постановления об административных штрафах. Не дают ответа на поставленный вопрос и другие ученые, исследовавшие вопросы привлечения к административной ответственности во-еннослужащих и лиц, проходящих военные сборы .
В этой связи представляется необходимым решить данный вопрос в Федеральном конституционном законе «О военных судах Российской Федерации» и в КоАП РФ. По нашему мнению, решение заключается в дополнении ст. 22 данного Федерального конституционного закона частью 1.1 следующего содержания:
«1.1. Гарнизонный военный суд в пределах, установленных настоящим Федеральным конституционным законом, пересматривает вынесенные органами и должностными лицами постановления и решения по делам об административных правонарушениях в отношении военнослужащих и лиц, призванных на военные сборы.».
В то же время, постановления по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, выявленных с использованием средств автоматической фиксации, вынесенные в отношении военнослужащих, проходящих службу по контракту, могут быть пересмотрены вышестоящими органами, вышестоящими должностными лицами ГИБДД.
Что касается подведомственности, то здесь, по нашему мнению, с одной стороны, нет препятствий для рассмотрения жалоб на такие постановления судьями районных (городских) судов, а для военнослужащих и лиц, призванных на военные сборы - судьями гарнизонных военных судов, однако, с другой стороны, суть пересмотра заключается в установлении лица, в распоряжении которого фактически находилось транспортное средство в момент совершения административного правонарушения. Поэтому судья, уполномоченный пересмотреть дело (рассмотреть жалобу) все равно вынужден будет обратиться в орган Госавтоинспекции, вынесший обжалуемое постановление, с требованием о выяснении указанного лица.
Как свидетельствует правоприменительная практика, вынесение постановлений об административных правонарушениях, совершенных водителями, работающими по найму в организациях, и зафиксированных с использованием средств автоматической фиксации, нередко выносятся в отношении собственников (владельцев) транспортных средств - юридических лиц. В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ такие постановления подлежат пересмотру судьями арбитражных судов в соответствии с положениями 2 гл. 25 АПК РФ. Других вариантов законодательство не предполагает.
Похожие диссертации на Производство по делам об административных правонарушениях в области безопасности дорожного движения с использованием результатов применения специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме
