Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовые основы произволства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения 12
1.1. Понятие производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения 12
1.2. Виды производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения 37
1.3. Субъекты производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения 66
ГЛАВА II. Порядок производства по делам об административных правої іарушениях в сфере налогообложения 96
2.1. Возбуждение дела об административном правонарушении в сфере налогообложения 96
2.2. Рассмотрение дела об административном правонарушении в сфере налогообложения 125
2.3. Судебное рассмотрение дела об административном правонарушении в сфере налогообложения 150
Заключение 180
Список использованной литературы 184
- Понятие производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения
- Субъекты производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения
- Возбуждение дела об административном правонарушении в сфере налогообложения
- Судебное рассмотрение дела об административном правонарушении в сфере налогообложения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость научной разработки проблем производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения обусловлена кардинальными изменениями в российской правовой системе, которые оказали существенное влияние на функционирование механизма реализации административной ответственности за нарушения в области налогов и сборов.
Новый КоАП РФ, введенный в действие с 1 июля 2002 года, делает большой шаг вперед в регулировании административно-процессуальных отношений по сравнению с ранее действовавшим Кодексом. Однако далеко не все процессуальные проблемы получили в нем свое отражение.
Несмотря на то, что в соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ, данный акт признается единственным федеральным законом, устанавливающим меры административной ответственности и порядок их применения, комплекс материальных и процессуальных норм об ответственности по-прежнему сохранен в НК РФ. Поэтому производство по делам о налоговых правонарушениях продолжает рассматриваться в качестве самостоятельного обособленного института налогового законодательства.
В таких условиях крайне важно обосновать принадлежность производства по делам о налоговых правонарушениях к административному процессу. Результаты научного поиска по данному вопросу позволяют преодолеть пробел в сфере теоретического обеспечения этого института и создать основу для разработки единой концепции реализации
ответственности за административные правонарушения в налоговой сфере. Кроме того, на фоне явно недостаточной урегулированности производства по делам о налоговых правонарушениях в отраслевом законе, научные разработки в этой области обеспечивают правомерность использования в процессе правоприменения общих норм КоАП РФ при отсутствии в НК РФ специальных норм.
Исследование проблем производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения приобретает еще большую актуальность в связи с тем, что оно прямо и непосредственно затрагивает права и законные интересы налогоплательщиков, вовлеченных в административно-юрисдикционный процесс. В такого рода процессуальных отношениях отсутствие прочной и эффективной административно-процессуальной основы взаимоотношений сторон может стать серьезной и реальной угрозой правам и свободам граждан. Исходя из этого, весьма своевременным будет проанализировать современное состояние процессуальных правовых норм, объединяемых данным институтом, определить основные подходы к совершенствованию юрисдикционной защиты интересов личности от любых необоснованных действий со стороны государства в лице его фискальных служб, изыскать пути для создания такого механизма применения административной ответственности в сфере налогообложения, который бы обеспечивал сбалансированность публичных и частных интересов.
В современных условиях исследование проблем производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения является
важным как для теории, так и для практики, которая способна оказать значительное влияние на осуществление данного производства. В этой связи возникает настоятельная необходимость в изучении правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции в области налогов и сборов и разработке предложений по ее дальнейшему совершенствованию.
Состояние научной разработанности темы. На уровне диссертационного исследования указанная тема разрабатывается впервые. До настоящего времени попытки серьезного научного анализа касались преимущественно материально-правового аспекта административной ответственности в сфере налогообложения и ее соотношения с налоговой ответственностью.
Вопросы реализации ответственности в сфере собственно налоговых правоотношений частично затрагивались представителями финансово-правовой науки в ряде научных исследований по проблемам налогообложения. Однако в основном в них комментировались лишь отдельные положения нормативных актов и судебной практики. Поэтому ряд принципиально важных вопросов до сих пор оставался вне сферы научного анализа. Высказаны также мнения, имеющие дискуссионный характер и, следовательно, нуждающиеся в дополнительном обсуждении.
Кроме того, изменение базового административного законодательства и
упорядочение практики применения процессуальных норм НК РФ об ответственности требуют принципиально нового подхода к исследованию проблем производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения, основанного на глубоком теоретическом анализе, результаты которого могут быть использованы для разработки предложений по созданию гибкого институционального механизма реализации административной ответственности в налоговой сфере.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с применением административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения.
Предмет исследования составляет порядок производства по делам об
административных правонарушениях в сфере налогообложения как вид
административно-юрисдикционного производства. В рамках настоящей
работы рассматриваются вопросы реализации административной
ответственности за налоговые правонарушения и административные
нарушения налогового законодательства. При этом особое внимание
уделяется проблемам производства по делам о налоговых правонарушениях,
что обусловлено недостаточной теоретической разработанностью данного
института, а также многочисленными пробелами и противоречиями в его
правовом регулировании, которые нуждаются в разрешении.
В то же время в работе не освещаются вопросы применения
ответственности за нарушения налогового законодательства в связи с
перемещением товаров через таможенную границу, а также за нарушения
банками обязанностей, предусмотренных НК РФ. По мнению автора,
указанные вопросы должны стать предметом специального исследования.
Цель работы состоит в том, чтобы на основе изучения теоретических положений и действующего законодательства исследовать процессуальные аспекты административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения, и с учетом анализа и обобщения правоприменительной практики разработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в указанной сфере.
Для достижения этих целей поставлены следующие задачи:
провести углубленный анализ понятия административного производства и определить его соотношение с административным процессом;
- сформулировать понятие и признаки производства по делам об
административных правонарушениях в сфере налогообложения, установить
критерии его отграничения от других видов административных производств;
на основе анализа нормативной основы установить границы данного производства, определить его структуру, оценить степень ее соответствия основным концептуальным положениям науки административного права и потребностям эффективного правоприменения;
определить субъекты производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения и раскрыть содержание их
щ административно-процессуального статуса;
- охарактеризовать стадии производства по делам об административных
правонарушениях в сфере налогообложения и адекватность их выражения в
действующем налоговом законодательстве;
исследовать особенности досудебного и судебного порядка
производства по делам о налоговых правонарушениях, очертить круг
процессуальных проблем, связанных со спецификой правового
регулирования налоговых правоотношений, установленных в НК РФ, и внести предложения по их разрешению;
- выявить недостатки правового регулирования производства по делам о
налоговых правонарушениях и разработать основные направления
совершенствования механизма реализации административной
ответственности в сфере налоговых правоотношений.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Научная работа выполнена на основе системного подхода с применением различных методов научного познания. В диссертации использовались приемы формально-логического метода (анализ, синтез,
классификация и др.). Для изучения отдельных вопросов применялись сравнительно-правовой, структурно-функциональный, статистический методы.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на
положениях действующего административного, налогового, а также
гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального
законодательства.
Содержание и результаты исследования базируются на анализе
теоретического материала ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса: Д.Н.Бахраха, К.С.Вельского, И.И. Веремеенко, И.А.Галагана, А.А.Демина, Е.В.Додина, О.К.Застрожной, Л.В.Коваля, Ю.М.Козлова, В.А.Лории, А.В.Лунева, М.Я.Масленникова, П.А.Петухова, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н.Старилова, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, Н.М.Тищенко, Ф.Д.Финочко, Н.Ю.Хаманевой, Д.М.Чечота, А.П. Шергина, А.Ю.Якимова, О.М.Якубы и других.
Общетеоретической основой исследования послужили работы С.С.Алексеева, В.М. Горшенева, П.Е. Недбайло и В.Н.Протасова.
Кроме того, широко использовалась научная и учебная литература по финансовому и налоговому праву, в частности, работы А.В. Брызгалина, О.Н. Горбуновой, Ю.Ф. Кваши, СП. Пепеляева, И.В. Хаменушко, С.Д. Шаталова, а также отдельные исследования в области уголовно-процессуального права и арбитражного процесса.
Эмпирическую базу исследования составили Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Информационные письма Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, практика федеральных арбитражных судов.
Формирование эмпирической базы осуществлялось также за счет
статистических данных Высшего Арбитражного Суда РФ и данных, полученных в Управлении Министерства по налогам и сборам РФ по Тульской области, районных налоговых инспекциях г.Тулы, Управлении Судебного Департамента Верховного Суда РФ по Тульской области и Арбитражном суде Тульской области. И, наконец, автором оказывалась юридическая помощь налогоплательщикам, привлекаемым к ответственности за налоговые правонарушения, что оказало значительное влияние на формирование убеждений диссертанта.
Научная новизна диссертация состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований процессуально-правовых проблем административной ответственности в сфере налогообложения, основные выводы которого базируются на положениях новейшего административного законодательства. В настоящей работе проведен комплексный углубленный анализ важнейших административно-процессуальных категорий, соотношения административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения; дано теоретическое обоснование правовой природы производства по делам о налоговых правонарушениях; исследованы наиболее малоизученные и противоречиво решаемые в литературе проблемы реализации административной ответственности за налоговые правонарушения и обоснована концепция реформирования этого института.
В работе сформулированы следующие основные положения и выводы,
выносимые на защиту:
1. Понятие и признаки производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения, критерии его отграничения от других видов административного производства.
2. Определение границ производства по делам об административных
правонарушениях в сфере налогообложения, выделение его структурных
элементов.
. 3. Научное обоснование того, что производство по делам о налоговых
правонарушениях является специфической административно-процессуальной формой, а законодательная концепция отграничения данного производства от производства по делам о нарушениях налогового законодательства, содержащих признаки административных правонарушений, не обусловлена какой-либо материально-правовой спецификой, а потому теоретически нецелесообразна.
4. Содержание административно-процессуального статуса субъектов
производства по делам об административных правонарушениях в сфере
налогообложения.
5. Вывод о том, что процессуальный статус участников производства по
* делам о налоговых правонарушениях идентичен их процессуальному статусу
в производстве по делам об административных правонарушениях и может быть раскрыт в соответствии с общими нормами КоАП РФ при отсутствии в НК РФ специальных норм.
6. Определение системы стадий производства по делам об
административных правонарушениях в сфере налогообложения, их
содержания.
7. Выделение поводов и основания к возбуждению дела об
административном правонарушении в сфере налогообложения, а также
особенностей возникновения данного производства в зависимости от вида
правонарушения, обстоятельств его совершения и выявления.
8. Утверждение о том, что установленный в НК РФ механизм реализации
« ответственности за налоговые правонарушения приводит к ущемлению прав
и законных интересов налогоплательщиков, вовлеченных в административно-юрисдикционный процесс.
9. Аргументация положения о том, что существующий административно-
судебный порядок взыскание налоговых санкций должен быть изменен и
юрисдикционные полномочия по таким делам переданы в ведение налоговых органов, процессуальную деятельность которых следует подчинить общим нормам КоАП РФ с исключением соответствующих статей из НК РФ.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Разработанные автором концептуальные положения обобщают, развивают и дополняют научные знания об основных административно-процессуальных категориях и могут быть использованы в процессе дальнейшего исследования процессуальных аспектов административной ответственности.
Практические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть реализованы при совершенствовании действующего налогового законодательства, а также в правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции в области налогов и сборов.
Материалы диссертационного исследования могут быть полезны для преподавания курсов «Административное право» и «Административная юрисдикция», для подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные
положения диссертации нашли отражение в опубликованных работах автора. По данной проблематике диссертант выступала на научно-практических конференциях, проходивших в 2001-2002гг. в Тульском государственном университете и Тульском филиале Московского университета МВД РФ.
Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс
Тульского государственного университета и Тульского филиала Московского
университета МВД РФ по курсу «Административное право».
Понятие производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения
Исследование процессуальных проблем реализации административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения требует решения ряда теоретических вопросов, связанных с формированием понятийного аппарата административного производства по данным делам, определения его взаимосвязи с административным процессом и иными видами административного производства.
В этой связи выработка единого понятия административного производства путем уяснения его соотношения с административным процессом и вычленения того общего, что проявляется в каждом конкретном виде административного производства, имеет концептуальную значимость, является важным как для теории, так и для практики.
Проблема в решении этой задачи состоит в том, что до настоящего времени не сформировалось четкого представления о категории «административное производство». В административно-правовой литературе это понятие трактуется многозначно. Кроме того, имеются расхождения во взглядах относительно места административного производства в системе административно-процессуального права.
Чаще всего этот термин используют для характеристики предметных признаков административного процесса в значении системы процессуальных действий его участников, реализующихся в форме процессуальных отношений .В этом случае, административное производство рассматривается как часть административного процесса, а процесс - как совокупность производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершения управленческих действий. В современной юридической литературе такой подход поддерживается большинством ученых-административистов. Однако состояние исследования проблемы позволяет выделять и другие суждения по вопросу соотношения административного процесса и административного производства, которые можно свести к следующим группам.
Некоторые авторы рассматривают административный процесс как один из видов административного производства. Так, И.Б.Гальперин, В.М.Горшенев, Ф.М.Рудинский аргументируют свою позицию тем, что административное производство и административный процесс «представляют собой организационно-правовые формы применения материально-правовых норм» .
В работах других ученых административное производство и административный процесс рассматриваются как смежные правовые явления. Например, по мнению Н.Г.Салищевой, административное производство представляет собой процесс применения административно правовых норм органами государственного управления в рамках их внутриорганизационной деятельности, а административный процесс порядок разрешения споров по индивидуальным делам и применению мер государственного принуждения в сфере неслужебных отношений3. Л.В. Коваль, высказывая аналогичное суждение по проблеме соотношения административного процесса и административного производства, отождествляет административное производство с производством по делам об административных правонарушениях, выводя его за рамки административного процесса на том основании, что «объект этих деликтов выходит за границы исполнительно-распорядительной деятельности»1. В свою очередь, под административным процессом он понимает правоустановительную и управленческую деятельность .
В качестве еще одной точки зрения следует привести своеобразную позицию Б.Б.Хангельдыева, который между понятиями административный процесс» и «административное производство» ставит знак равенства .
Абсолютно разные суждения наблюдаются и в том, как те или иные авторы истолковывают смысл этой научной категории. Рядом ученых-административистов проводится четкое различие между процессом как деятельностью и производством как порядком деятельности. При этом, А.Ю.Якимов, например, порядок деятельности называет также процедурой или процессуальной формой, а под административным производством понимает «особую разновидность юридической процедуры, порядок осуществления правоприменительной деятельности, связанной с применением мер государственного принуждения»4. В.А.Лория также рассматривает «административное производство» и «процессуальную форму» как синонимы, но под процедурой понимает правотворческий процесс, который, по мнению автора, в содержание юридического процесса не входит5. В иных случаях административный процесс и административное производство определяют как деятельность , либо как порядок деятельности .
Подводя итог сказанному, отметим: 1. В современной науке административного права отсутствует общепринятое определение административного производства. 2. Высказываются различные суждения о характере взаимосвязи административного производства с административным процессом и правовой процедурой, их соотношении. 3. Отсутствует общепризнанная теория, отражающая сущность этих правовых явлений и позволяющая определить границы сфер действия этих схожих, но неоднозначных процессуально-правовых категорий, не допуская их смешения. Эти обстоятельства требуют уточнения указанных понятий с точки зрения их смысла и содержания.
В этой связи необходимо обратить внимание на то, что термин «производство» не является узкоотраслевой категорией, а имеет общетеоретическое значение. Следовательно, понятие «административное производство» должно быть производным от наиболее общего понятия «процессуальное производство» и обладать всеми его признаками.
В общеправовой литературе наиболее полное определение процессуального производства было разработано в доктрине широкого понимания юридического процесса В.М.Горшеневым. Под процессуальным производством он понимает часть юридического процесса и его процессуальной формы, представляющую собой «системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, которые обладают следующими признаками:
Субъекты производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения
Производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения складывается из действий целого ряда органов и лиц, являющихся его субъектами. Процессуальные права и обязанности каждого субъекта данного производства обусловлены его процессуальной функцией в нем, в зависимости от которой все субъекты могут быть разделены на три группы: а) лица, наделенные властными полномочиями по разрешению дела, то есть субъекты административной юрисдикции - федеральные органы налоговой полиции, налоговые органы и судьи; б) лица, заинтересованные в рассмотрении дела - лицо, привлекаемое к ответственности, защитник и представитель; в) лица, содействующие осуществлению производства -свидетель, эксперт, специалист, переводчик и понятые. Потерпевших по данной категории дел не существует.
Две последние группы субъектов называют участниками производства, которые объединяются по признаку отсутствия у них властных полномочий. Каждый субъект производства с учетом его процессуальной роли наделяется совокупностью процессуальных прав и обязанностей, которые не зависят от его непосредственного участия в тех или иных административно-процессуальных деликтных отношениях и составляют его административно-процессуальный статус1.
Административно-процессуальный статус всех участников производства по делам о правонарушениях в сфере налогообложения неразрывно связан с процессуальным статусом субъекта административной юрисдикции, «полномочиям которого корреспондируют их процессуальные права и обязанности»1. 1. Субъекты административной юрисдикции. Административно-процессуальный статус отраслевых субъектов административной юрисдикции находит свое непосредственное отражение в их процессуальной компетенции во взаимодействии с предметной и территориальной компетенцией. Специфика функциональной компетенции обуславливает существенные особенности административно процессуального статуса судей, что требует специального рассмотрения данного вопроса, который выделен в самостоятельный параграф настоящей работы. Государственные органы и их должностные лица, уполномоченные разрешать дела об административных правонарушениях, законодательно обособлены от иных участников производства и выделены в самостоятельную главу 23 КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», в соответствии с которой определяется функциональная, предметная и территориальная подведомственность дел об административных нарушениях законодательства о налогах и сборах налоговым органам и федеральным органам налоговой полиции, а исходя из процессуальных норм главы 24 Раздела IV КоАП РФ «Производство по делам об административных правонарушениях» выясняется их процессуальная компетенция в данном производстве. Процессуальная компетенция налоговых органов в производстве по делам о налоговых правонарушениях раскрывается на основе анализа положений главы 14 НК РФ «Налоговый контроль», а также ст.ст.ЗО, 31 НК РФ, в которых сформулированы их права и обязанности в налоговых правоотношениях. Как уже было отмечено в предыдущем параграфе настоящего исследования, законодательством установлено, что большинство правонарушений, совершаемых в налоговой сфере, относится к подведомственности налоговых органов. В этой связи основное внимание целесообразно уделить рассмотрению процессуального статуса именно этих органов в данном производстве.
Его основу составляют административно-юрисдикционные полномочия, которыми наделены руководители и заместителями руководителей налоговых органов, действующие от их имени. Кроме того, на стороне властных субъектов выступают другие категории должностных лиц, реализующие часть процессуальной компетенции указанных органов по выявлению правонарушений, установлению фактических обстоятельств дела и закреплению доказательств .
Основные процессуальные права и обязанности налоговых органов и их должностных лиц формируются по стадиям разрешения дела, в соответствии с которыми могут быть выделены полномочия: по обнаружению и фиксированию проступка; по сбору и закреплению доказательств; по вынесению обоснованного решения по делу и контролю за исполнением решения. Кроме того, на всех стадиях производства на юрисдикционном органе лежит обязанность по обеспечению реализации прав всех иных участников процесса.
Широкими процессуальными правами в данном производстве наделены должностные лица налоговых органов, проводящие налоговую проверку, которые совершают разнообразные процессуальные действия неюрисдикционного характера, направленные на выявление правонарушений, а в случае их обнаружения возбуждают производство по делу и формируют доказательственную базу по нему.
Подчеркивая, что основная часть таких действий осуществляется именно в рамках позитивной контрольно-надзорной деятельности, предшествующей возбуждению дела об административном (налоговом) правонарушении, отметим, что должностные лица налоговых органов вправе: получать от налогоплательщика, налогового агента или плательщика сбора объяснения по поводу уплаты ими налогов; истребовать документы, относящиеся к предмету налоговой проверки за проверяемый период; производить осмотр территорий, помещений налогоплательщика, а также документов и предметов; осуществлять выемку документов и предметов, не представленных в установленный срок.
Фактические основания совершения указанных действий в НК РФ не конкретизированы: они могут совершаться как до, так и после выявления факта правонарушения. Исключением из общего правила является выемка документов, предусмотренная ст.89 НК РФ, в отношении которой наличие факта правонарушения рассматривается в качестве обязательного условия ее осуществления. Однако на практике данное требование закона не всегда соблюдается, что нередко приводит к обжалованию соответствующих действий налоговых органов .
Возбуждение дела об административном правонарушении в сфере налогообложения
Порядок реализации административной ответственности за нарушения налогового законодательства целесообразно исследовать с точки зрения поэтапного развития процессуальной деятельности налоговых органов. При таком подходе производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения может быть рассмотрено как система стадий, каждая из которых выступает в качестве относительно самостоятельной части административного процесса, в рамках которой совершаются однородные процессуальные действия, представляющие собой определенный, связанный едиными целями и задачами, процессуальный комплекс.
Проведенный анализ административно-правовой литературы, а также действующего административного законодательства позволяет выделять следующие стадии административного процесса: а) возбуждение дела; б) рассмотрение дела и вынесение постановления; в) пересмотр постановлений и решений; г) исполнение постановлений1.
В НК РФ данные стадии прямо не фиксируются, что вызывает неоднозначный подход к проблеме. Прежде всего, следует указать на то, что представители финансово-правовой науки несколько усложняют процесс применения налоговых санкций, рассматривая в качестве самостоятельной стадию вынесения решения по делу либо доведение принятого решения до правонарушителя . Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что установление в НК РФ особой административно-судебной процедуры разрешения дела о налоговом правонарушении обуславливает стремление ряда авторов к выделению дополнительной стадии судебного контроля .
Однако, по нашему мнению, комплекс правовых отношений, складывающихся в процессе привлечения к административной ответственности, наиболее полно отражает система стадий производства по делам об административных правонарушениях, взятых в совокупности всех его разновидностей, и закрепленная в КоАП РФ. В принципе, данные стадии могут быть обнаружены в рамках любого производства, осуществляемого по факту нарушения законодательства .
Перейдем к рассмотрению начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения.
Понятие «возбуждение дела об административном правонарушении может рассматриваться в двух аспектах: а) как начальная стадия административного процесса; б) как отдельный процессуальный акт, который влечет за собой возникновение конкретного административно-процессуального отношения. В этих же значениях мы будем использовать данный термин и в настоящем исследовании.
Как стадия административного процесса возбуждение дела об административном правонарушении состоит в принятии уполномоченным должностным лицом решения начать действия, направленные на выяснение всех фактических обстоятельств правонарушения и установление виновности лица, его совершившего.
Заметим, что в административно-правовой литературе вопрос о содержании стадии возбуждения дела об административном правонарушении до недавнего времени вызывал различные суждения. Так, одни авторы считали, что в зависимости от характера правонарушения эта стадия может охватывать два основных момента: возбуждение дела и проведение административного расследования . Другие выделяли административное расследование в качестве самостоятельной стадии, предшествующей возбуждению дела об административном правонарушении . Кроме того, была высказана точка зрения о том, что возбуждение дела является завершающим этапом стадии административного расследования , а в некоторых работах отмечалось, что административное расследование может осуществляться как до, так и после возбуждения дела об административном правонарушении .
В учебной литературе5 по налоговому праву название и содержание данной стадии производства по делу о налоговом правонарушении до сих пор определяется по-разному.
Например, А.В.Брызгалин называет ее налоговым расследованием, начальным этапом которого он считает возбуждение дела о налоговом правонарушении . Ю.Ф.Кваша говорит об административном расследовании, выделяя его в самостоятельную стадию, которой предшествует возбуждение дела о налоговом правонарушении". При этом и в одном и в другом случае, расследование фактов налоговых правонарушений рассматривается в качестве составной части налогового контроля.
В настоящее время содержание ст.28.1 КоАП РФ позволяет сделать однозначный вывод о том, что стадия возбуждения дела об административном правонарушении включает процессуальную деятельность по получению информации о правонарушении, ее процессуальному оформлению, а также проведению административного расследования, которое рассматривается в качестве этапа данной стадии и может назначаться в тех случаях, «когда с достаточной ясностью нельзя заключить о наличии или отсутствии материальных оснований к возбуждению дела»3.
Представляется, что указанное требование должно являться обязательным для каждого дела об административном правонарушении.
По общему правилу для начала производства по делу об административном (налоговом) правонарушении необходимо наличие двух условий: а) одного из поводов к возбуждению дела об административном (налоговом) правонарушении; б) достаточных данных, указывающих на наличие события административного (налогового) правонарушения.
Судебное рассмотрение дела об административном правонарушении в сфере налогообложения
Важные функции в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения выполняют суды. В настоящее время их компетенция в этой области значительно расширена и включает: а) рассмотрение дел о привлечении к ответственности должностных лиц организаций-налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов по ст.ст.15.3 -15.11 КоАП РФ; б) взыскание налоговых санкций за налоговые правонарушения, если лицом, привлекаемым к ответственности, такие санкции в добровольном порядке не уплачены.
По действующему законодательству представителями судебной власти, уполномоченными рассматривать дела этой категории, являются судьи районных судов, судьи арбитражных судов и мировые судьи. В соответствии со ст.23.1 КоАП РФ дела об административных нарушениях налогового законодательства, совершенных физическими лицами, рассматриваются мировыми судьями. К подведомственности судей районных судов такие дела относятся лишь в том случае, если по ним проводилось административное расследование. В этих же судах рассматриваются и дела о взыскании налоговых санкций с налогоплательщиков - физических лиц.
В настоящее время институт мировых судей находится еще в стадии становления. Поэтому в тех районах, где такие должности еще не введены, дела этой категории рассматриваются в общих судах.
Следует отметить, что впервые с принятием КоАП РФ судьи арбитражных судов определены в качестве специальных субъектов административной юрисдикции. К их подведомственности относятся дела о применении мер административной ответственности к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.
Особое внимание необходимо обратить на то, что взыскание налоговых санкций с частных нотариусов, детективов и охранников также находится в ведении общих, а не арбитражных судов, поскольку к статусу индивидуальных предпринимателей эти лица приравнены только в материальных налоговых правоотношениях, а их административно-процессуальный статус произволен от административно-процессуального статуса физического лица.
Анализ статистических данных показывает, что в современных условиях основная часть дел, связанных с нарушениями налогового законодательства, рассматривается арбитражными судами, причем их число ежегодно растет. Так, если в 1998г. было рассмотрено 21653 таких дела, то в 1999г. - 58654. В 2000г. количество этих дел увеличилось еще на 47,4% и составило 111602, а в 2001г. - уже 153772. Сейчас дела этой категории составляют более 80% от общего числа споров, связанных с нарушениями налогового законодательства и почти половину всех дел, возникающих из административных правоотношений (в 1998г. их было 18%, в 1999г. - 28,7%, в 2000-43,5%) .
Количество налоговых дел2, рассмотренных за этот же период районными судами, возросло незначительно. Например, по данным Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ по Тульской области удельный вес таких дел в общем количестве споров, возникающих из административных правоотношений, в 1998г. составлял 26%, ВІ999 - 12%, 2000г. - 36%, а в 2001г. - 24%3. Как видим, четко выраженной тенденции к росту числа этих дел в данном случае не наблюдается, в то время как количество аналогичных дел, рассмотренных Арбитражным судом Тульской области увеличилось с 23% в 1998г. до 74% в 2001г., причем в основном за счет роста числа дел о взыскании недоимок и санкций (в 1998г. было разрешено 165 таких дел, а в 2001г. — 1660)1.
На общероссийском уровне указанный рост обусловлен двумя факторами: с одной стороны, повышением эффективности контрольной деятельности налоговых органов, по результатам которой выявляется все большее число правонарушений, а с другой, - увеличением количества материалов, передаваемых в суд для взыскания налоговых санкций с организаций и индивидуальных предпринимателей в связи с неисполнением вынесенных в отношении них решений о привлечении к ответственности в добровольном порядке.
Особенности процессуальной деятельности суда по делам об административных (налоговых) правонарушениях предопределяются правовой природой его процессуального статуса в производстве по делам, возникающим из административных правоотношений. До недавнего времени данный вопрос вызывал многочисленные дискуссии, во многом обусловленные отсутствием в законодательстве специальных норм, регулирующих порядок судебного рассмотрения административных дел. В таких условиях сформировалось в основном два подхода к указанной проблеме. Во-первых, многие представители науки административного права исходили из того, что, рассматривая дела об административных правонарушениях, суды, как и другие субъекты административной юрисдикции, действуют в рамках административного процесса. При этом к административно-процессуальным относили либо все нормы, регулирующие порядок разрешения административных дел в суде , либо только те из них, которые определяют особенности судебного рассмотрения таких дел . Во-вторых, некоторые авторы указывали на то, что рассмотрение административно-правовых споров судом является правосудием по административным делам, которое не может характеризоваться в качестве формы управленческой деятельности .
Отдельные теоретические разработки по этому вопросу затрагивали проблему понятия административного судопроизводства и его соотношения с административным процессом, причем и в данном случае высказывались различные суждения.
Так, одни авторы, рассматривали административное судопроизводство в качестве составной части административного процесса , а другие называли его «модификацией обычного правосудия», которое следует отграничивать от административного процесса5. При этом в отдельных работах особое внимание обращалось на то, что поскольку производство по делам, возникающим из административных правоотношений, осуществляется по правилам гражданского процесса, то правосудие по таким делам, в целом, остается в рамках гражданского судопроизводства . В 70-е годы такой вывод был сформулирован Д.М. Чечотом.
