Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 14
1.1. Понятие и сущность правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 14
1.2. История зарождения и становления института правовой регламентации обеспечения производства по делам об административных правонарушениях .. 39
1.3. Основные направления совершенствования правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях .. 61
ГЛАВА 2. Механизм осуществления правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 75
2.1. Понятие и сущность механизма осуществления правовой регламентации обеспечения производства по делам об административных правонарушениях .. 75
2.2. Полномочия государственных органов по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 85
2.3. Социально-правовая защита субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях
Заключение 114
Список использованных источников 120
- История зарождения и становления института правовой регламентации обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- Основные направления совершенствования правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- Понятие и сущность механизма осуществления правовой регламентации обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- Полномочия государственных органов по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с правовым регулированием деятельности органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, к которому приходится обращаться все чаще и чаще. Исследование проблем правовой регламентации использования полномочий и предметов ведения органов обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, определяется рядом факторов. Прежде всего, это связано с тем, что в кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: закреплены значимые для общества, государства задачи и принципы административного законодательства; порядок и особенности осуществления деятельности государственных органов, участвующих в административных производствах; определены четкие цели, система порядок и особенности применения административного наказания; представлен перечень мер для обеспечения правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях; сформулированы задачи, цели административного процесса и тем самым, сделан акцент в сторону защиты прав и законных интересов граждан, решен ряд концептуальных проблем; в большей мере, чем раньше устранены коллизии между Уголовным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексов Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, возникавшие и еще возникающие в судебной практике; определены полномочия и предметы ведения органов и их должностных лиц, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях.
В условиях, когда деятельность органов обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях становится все более многогранной, особую актуальность приобретает четкое определение сущности, границ и содержания правового регулирования их полномочий и предметов ведения в указанной выше сфере, разграничения их функций, устранение параллелизма. Формирование полномочий и предметов ведения органов и их должностных лиц – субъектов административного производства посредством принятия специального законодательства для создания такой управленческой системы, определения механизма правового урегулирования взаимоотношений участников данных отношений, которые позволили бы профессионально, квалифицировано и эффективно обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях имеет особую значимость, актуальность.
Постоянное совершенствование кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Налогового кодекса РФ, Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», иных нормативных актов по вопросам полномочий и предметов ведения органов, обеспечивающих административное производство является доказательством заботы государства о формировании именно такой системы, которая способна надежно защитить права и законные интересы участников административного процесса. Созданы предпосылки для всестороннего теоретического исследования вопросов, связанных с правовым урегулированием содержания и сущности полномочий и предметов ведения органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях.
Исследование теоретических и правовых основ сущности и содержания полномочий и предметов ведения специальных государственных органов, разработка механизма правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях, представленные направления повышения эффективности и направленности правозащитного характера их деятельности способствуют решению указанных проблем, позволяют исследование сделать теоретически и практически значимым.
Степень научной разработанности темы. Основу исследования составили труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов в области теории государства и права, государственного, конституционного, административного, уголовного, таможенного, налогового права, практических работников правоохранительных органов и иных отраслей права, философии, экономики социологии и других наук. Особое значение имели в ходе исследования научные идеи, выдвинутые в работах С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Л.И. Антоновой, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.М. Боера, К.С. Бельского, Н.М. Блинова, Н.В. Бугеля, А.Г. Братко, В.В. Бородина, Б.Н. Габричидзе, Е.П. Григониса, П.П. Глущенко, С.Б. Глушаченко, П.В. Дзюбенко, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.И. Косяковой, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Х.Х. Лойта, Д.И. Луковской, А.В. Малько, В.М. Манохина, И.Е. Нельговского, А.Н. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В.В. Пылина, Ю.А. Розенбаума, К.К. Сандровского, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Л.Б. Тиуновой, В.А. Туманова, Ц.А. Ямпольской и других.
Исследование организации правового регулирования деятельности органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях в России осуществлялось с использованием трудов российских административистов и практиков в управленческой сфере: И.Е. Андриевского, П. Шеймина, М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, О.И. Лазаревского, И.А. Малиновского, И.Т.Тарасова, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова С.П. Покровского и др., в которых в той или иной мере рассмотрены вопросы, непосредственно относящиеся к теме исследования. При написании данной работы использовались сборники статей, научных трудов, диссертационные исследования, материалы международных научно-практических конференций, периодических изданий.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цели исследования заключаются в: комплексном анализе сущности и содержания правовых основ, регламентирующих деятельность органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях; обосновании механизма правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях и его дальнейшего совершенствования; выработке предложений о внесении изменений в КОАП, УК, НК РФ. Для достижения указанных целей в работе поставлены и решались следующие задачи:
исследовать содержание института производства по делам об административных правонарушениях и обобщить результаты имеющихся научных исследований, определить степень разработанности темы;
осуществить историко-правовой анализ сущности, особенностей процесса становления и развития института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, механизма правового регулирования взаимоотношений субъектов и участников административного процесса;
на основе правового анализа содержания правовых норм, регламентирующих функционирование института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, исследовать его сущность, методы, формы и способы правового регулирования деятельности органов, уполномоченных обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях, их содержание и назначение, обосновав при этом основные направления дальнейшего совершенствования;
определить и обосновать механизм организации и осуществления обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, его правовое регулирование;
исследовать порядок и особенности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, особенно таких как: возмездное изъятие и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административный арест, административное задержание, личный досмотр, доставление;
выявить основные проблемы и выработать предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства Российской Федерации, определяющего полномочия и предметы ведения органов и их должностных лиц, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, правовое регулирование их взаимоотношений с органами государственной власти и местного самоуправления.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в процессе исполнения полномочий органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, правового регулирования их взаимодействия с органами государственной власти.
Предмет исследования составляет содержание правовой базы - основы правового регулирования деятельности и механизм организации исполнения полномочий органов, обеспечивающих административный процесс, в первую очередь, в части касающейся применения таких мер как: административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административный арест, административное задержание, личный досмотр, доставление.
Методология и методика диссертационного исследования включает в себя общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать явления в динамике их развития и во взаимосвязи с элементами, их составляющими, в рамках которого осуществляются и иные методы изучения социальных явлений и процессов: системного анализа, логический, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, научного прогнозирования.
Научная обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается путем учета закономерностей общественного развития и законов научного познания действительности. При этом изучаемый институт полномочий и предметов ведения органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях и механизм правового регулирования их взаимодействия с органами государственной власти рассматривается в тесной связи с процессами становления и развития общества, правового государства, его правовой системы, результатов юридической, в том числе судебной практики функционирования указанных органов в Санкт-Петербурге и Ленинградской области.
Научная новизна диссертационного исследования состоит, прежде всего, в том, что избранная тема в правоприменительной деятельности и в административно-правовой науке ранее практически не рассматривалась.
В процессе исследования на основе изучения сущности, содержания и особенностей назначения нормативных правовых актов, научной литературы, а также результатов правовой и судебной практики применения законодательства, регламентирующего деятельность органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях диссертантом получены следующие научные результаты, характеризующиеся новизной:
- представлены сущность, содержание и особенности юридических дефиниций: «полномочия», «правовой статус», « правовое регулирование» «правовое положение», «компетенции», «функции», «механизм»;
осуществлен анализ содержания и сущности полномочий и предметов ведения органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушений, функции правового регулирования их взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления и обосновано авторское их понимание;
обоснован и всесторонне раскрыт механизм обеспечения организации и осуществления правового регулирования производством по делам об административных правонарушениях, представлено назначение его элементов, особенностей, присущих ему;
сформулированы, обоснованы и раскрыты содержание и особенности проведения в жизнь основных направлений совершенствования института производства по делам об административных правонарушениях, правового регулирования взаимодействия уполномоченных для его осуществления органов с органами государственной власти и местного самоуправления;
осуществлен историко-правовой анализ истории зарождения и становления института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, формирования механизма правового регулирования его функционирования;
выявлены, обоснованы и раскрыты особенности формирования и действия механизма правового регулирования их взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления;
доказана необходимость внесения изменений в УК РФ, Налоговый кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях в целях устранения разночтений относительно применения таких обеспечительных мер как административный арест, административное задержание, конфискация, орудия совершения или предмета административного правонарушения, изъятие товаров и вещей, личный досмотр, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
обосновано правомерным и достоверным деятельность органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях признать полномочиями, т.е. совокупностью прав, свобод, законных интересов, обязанностей, ограничений и видов ответственности регламентированных национальным законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права, позволяющей обеспечивать реализацию и защиту субъектов и участников административно-правовых отношений, как предписано Конституцией Российской Федерации;
разработаны и обоснованы рекомендации по совершенствованию полномочий и предметов ведения органов и их должностных лиц по обеспечению административного производства, защиты прав, свобод и законных интересов его субъектов и участников.
Основные положения, имеющие теоретическую и практическую значимость выносимые на защиту:
1. Установлено, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях представляет собой особый порядок осуществления полномочий и предметов ведения органов, уполномоченных обеспечивать его осуществление, волевое веление, регламентированное действующим законодательством, адресованное высшим органом, должностным лицом соподчиненной структуре с тем, чтобы поставленные цели и задачи были выполнены с обязательным соблюдением прав, свобод и законных интересов как субъектов, так и участников административного процесса.
2. Определено, что полномочия и предметы ведения органов, уполномоченных обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях представляют собой совокупность закрепленных законодательством прав, свобод, обязанностей, ограничений и различных видов ответственности на основе которых осуществляются стадии административного производства, поддерживаются законность, правопорядок, обеспечивается защита прав его субъектов, находящихся под постоянным влиянием множества факторов, и прежде всего ресурсного характера, т.е.: структурных изменений в системе властных органов и их постоянного обновления; недостатка финансовых ресурсов, их незаконного использования, а также необоснованного распределения по вертикали системы; кадровой политики, недостаточно полно и своевременно учитывающей запросы государственных органов, не способствующей поиску путей повышения качества, эффективности исполнения ими функций. Вышепредставленное подверглось исследованию в широком правовом пространстве, сопровождено обоснованиями их активного, повседневного учета и использования.
3. Обосновано, что история зарождения и становления института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в России, механизма правового регулирования его функционирования впервые обнаруживается, упоминается в конце ХIX - начале ХX вв., ибо в указанный период в отдельных работах появляются отдельные элементы организации и осуществления производства по делам об административных правонарушениях и правового регулирования деятельности уполномоченных органов и должностных лиц. Институт обеспечения любых видов производств, в том числе и исследуемого, в своем развитии прошел два периода. Первый период с XIX в. до XX в., второй период с XX в. по настоящее время. Каждому историческому периоду предшествовали свои школы административистов, которые исследовали обеспечительное производство по делам об административных правонарушениях, предлагали свое обоснование его актуальности, объем полномочий субъектов и участников института производства по делам об административных правонарушениях.
4. Установлено, что совершенствование административного законодательства Российской Федерации, внесение в него новых положений, диктуемых существенными изменениями правового и экономического характера, имеющих прямое отношение к обеспечению производства по делам об административных правонарушениях позволяет надеяться на: возможность устранения существовавших и существующих противоречий между отдельными функциями взаимодействия различных органов, наделенных правомочиями осуществлять различные виды производств по делам об административных правонарушениях; повышение уровня правовой культуры сотрудников таких органов; обеспечение соблюдения конституционного принципа признания, соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов участников данного производства. Таким образом, будет реализовано соблюдение основных принципов как гражданской, так и правоохранительной государственной службы, а именно; уважение прав граждан как смысл своей деятельности; исполнение полномочий согласуемых с необходимостью подержания авторитета государства; повседневное повышение профессионализма и компетентности – важных составляющих авторитета служащих органов, их должностных лиц, осуществляющих обеспечение производства по делам об административных правонарушениях.
5. Доказано, что механизм организации и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях – есть система правовых методов, способов и средств, регламентированных национальным законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права с помощью которых уполномоченные органы осуществляют обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, соблюдение прав и законных интересов всех его участников.
6. Выявлена и обоснована необходимость внесения изменений в федеральное административное законодательство в целях устранения противоречий в содержании и сущности прав и обязанностей органов, осуществляющих обеспечительные меры.
7. Обосновано, что возмездное изъятие, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное задержание, личный досмотр, доставление, административной арест имеют свой порядок применения и требуют учета особенностей обращения государственных органов с тем, чтобы не допускалось нарушение, умаление прав, свобод и законных интересов субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях.
8. Определено, что социально-правовая защита лиц, участвующих в обеспечении административных производств – это самостоятельный комплексный правовой институт, закрепленный национальными законами и подзаконными актами, общепризнанными принципами и нормами международного права, включающий в себя набор обоснованных, эффективных правовых гарантий, способов, методов и средств воздействия на общественные отношения в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов участников и субъектов института производства по делам об административных правонарушениях.
9. Обоснована важность и обязательность учета в процессе осуществления кадровой политики уровня правовой культуры должностных лиц и сотрудников органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, их стремления и наличия навыков предотвращать нарушение прав, свобод и законных интересов участников административно-правовых отношений, заботиться о поддержании авторитета государственных органов, государства, в целом.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют разделы науки административного права, исследующие проблемы административной юрисдикции и ответственности. Представленные в процессе исследования научные выводы и разработанные на их основе предложения по совершенствованию полномочий и предметов ведения органов, обеспечивающих эффективность правового регулирования взаимодействия с органами государственной власти, соблюдение прав и законных интересов субъектов и участников административного процесса могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования их деятельности в современных рыночных условиях.
Практическая значимость исследования состоит в выработке ряда предложений направленных на обеспечение эффективности правового регулирования деятельности органов и их должностных лиц, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, совершенствование законодательства и механизма обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Результаты исследования могут быть использованы в: правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности органов государственной власти; практической деятельности органов внутренних дел, таможенных органов Российской Федерации, а также органов и должностных лиц, участвующих в обеспечении производства по делам об административных правонарушениях. Материалы диссертационного исследования уже используются в учебной, учебно-методической работе, научно-исследовательской работе Санкт-Петербургского университета управления и экономики, будут представлять определенный интерес для преподавателей отраслевых юридических дисциплин, практических работников, студентов и аспирантов, разрабатывающих контрольные, курсовые, выпускные и диссертационные работы.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения, выводы, результаты диссертационной работы апробированы в различных организационных формах, таких как международные и межвузовские научно-практические конференции; круглые столы; семинары; ведение учебных занятий по административному праву в Санкт-Петербургском университете управления и экономики, Санкт-Петербургском государственном университете аэрокосмического приборостроения, на Малом юридическом факультете при Санкт-Петербургском университете управления и экономики.
Диссертантом разработан и преподавался специальный курс «Административно-правовое принуждение» для специалистов и аспирантов. Основные выводы, предложения, идеи диссертационного исследования рассматривались на заседаниях кафедр «Административного и финансового права» и «Государственного и международного права» юридического факультета Санкт-Петербургского университета управления и экономики, представлялись в выступлениях и докладах на конференциях, а также нашли свое отражение в опубликованных научных работах.
По теме диссертации опубликовано – 10 статей, общим объемом 7,1 печатных листов, в том числе одна (1) статья в издании по перечню ВАК Минобразования РФ.
Структура и объем диссертации. Тема, цели и задачи предопределили структуру диссертационного исследования, которая включает в себя: введение, две (2) главы, шесть (6) параграфов, заключение и список источников и литературы.
История зарождения и становления института правовой регламентации обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Среди множества проблем, существующих в процессе исполнения полномочий органами, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях, как нам представляется, в центре внимания находится проблема обоснования правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Среди задач поставленных диссертантом в исследовании главными являются следующие: представить авторское понимание института правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; раскрыть историю его зарождения и становления; обосновать наличие материальных и процессуальных признаков правового института, как это трактуется теорией государства и права; исследовать содержание правовой базы, регламентирующей производство по делам об административных правонарушениях; исследовать содержание и сущность правомочий субъектов производства по делам об административных правонарушениях; дать классификацию объектов; раскрыть содержание прав, свобод и законных интересов субъектов и участников исследуемого института.
В юридической литературе под правовым институтом принято признавать совокупность норм права, регулирующих определенную группу взаимосвязанных материальных и процессуальных общественных отношений . Данное понятие, обоснованное теорией права и государства, административным правом и перенесено во многие юридические словари . Однако, диссертант имеет свой взгляд на институт правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, под которым представляется обоснованным понимать определенную группу материальных и процессуальных административно-правовых норм, регулирующих административно-правовые отношения, возникающие между физическими и юридическими лицами, физическими лицами и государством, субъектами РФ и органами местного самоуправления в процессе обращения к производству по делам об административных правонарушениях.
Анализ понятия, сущности, содержания и назначения института правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в юридической литературе позволяет сделать вывод о том, что в теории и практике деятельности органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, он (институт) не достаточно исследован и проработан, а имеются лишь отдельные упоминания о необходимости такого урегулирования.
Являясь теоретическим по своей сущности, институт правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях нацелен на практику и ее потребности. Теоретическим и прикладным вопросам исследуемого института посвящено несколько работ, однако, в настоящей диссертационной работе впервые проведено комплексное исследование истории зарождения и становления выше указанного института в России, а также обоснование его актуальности и важности в современных условиях продолжающейся, не только административной реформы.
Институт правовой регламентации обеспечения производства по дедам об административных правонарушениях прошел в своем развитии несколько этапов. Диссертант считает, что таких этапов было три: первый с XIX в. до XX в., второй с XX в. до 1917г. и третий продолжается по настоящее время. Каждому историческому этапу, как правомерно утверждают ученые и практики, предшествовали свои школы административистов, которые исследовали сущность, содержание и особенности обеспечительного производства по делам об административных правонарушениях. Зарождение и становление института правового обеспечения производства по делам об административных правонарушениях упоминается в различных трудах ученых-правоведов, которые активно использовались до нашего исследования и будут использоваться до тех пор, пока существует институт производства по делам об административных правонарушениях. Однако, диссертант убежден в том, что следует вначале обратиться, к мыслям, суждениям, выводам представителей полицейской науки первого исторического этапа, которыми были И.Юсти, Г. фон Берг, Р.Моль, Л.Штайн и др. Это необходимо делать в силу того, что само полицейское право того времени было управленческим правом, а институт правовой регламентации производства по делам об административных правонарушениях есть часть управленческой деятельности.
И. Юсти, с нашей точки зрения внес весомый вклад в развитие полиции и финансовой сферы, обеспечивающей ее функционирование и обязывавшей охранять финансовое благополучие государства, им разработаны основные принципы полицейской науки, нашедшие частичное закрепление ее последователем административным правом, исследованы содержание и сущность полицейской власти. Полицейская власть по И. Юсти основана на принципах права, что абсолютно верно, ибо ни одна власть без права не способна существовать и являлась средством защиты общества от опасностей . Г. Берг не отрицая обоснованности ранее разработанной теории о сущности учения о полицейской власти, соотносил роль и место принципов функционирования государства с термином полицейской власти и пришел к выводу о том, что полиция по своему назначению является всего лишь инструментом обеспечения безопасности. Р. Моль, исследуя управление в либеральном государстве, связывал его эффективность с необходимостью разделения властей, сокращением функций государства и тем самым изменением направленности самого государственного управления, с чем сложно не согласиться.
Основные направления совершенствования правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Совершенствование полномочий органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях является чрезвычайно актуальным, ибо их исполнение в пределах законодательно регламентированных предметов ведения непосредственно связано с обеспечением реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан, и в первую очередь тех, которым приходится в силу разных причин в нем участвовать, в силу того, что это предписано ст.ст. 2, 7, 18, 45 Конституции РФ. Однако анализ содержания Кодекса РСФСР и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях , Налогового кодекса Российской Федерации , Федерального закона «О статусе судьей» свидетельствует о наличии ряда проблем существующих в сфере исполнения полномочий органов, обязанных обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях. Первой проблемой, в чем автор убежден, является отсутствие единого подхода к определению и разграничению полномочий органов, обеспечивающих организацию и осуществление производства по делам об административных правонарушениях. Второй проблемой, что подтверждает практика, следует признать несовершенство форм и методов исполнения полномочий органов, обязанных законопредписаниями обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях. Третьей проблемой, с нашей точки зрения является несовершенство самого административного законодательства, особенно КоАПа РФ, в который с момента вступления в законную силу уже внесено несколько сотен изменений, добавлений и такого рода совершенствование, продолжает иметь место. Положения ст.ст.27.1-27.15 КоАП РФ; ч. 1 ст.31 Налогового кодекса. РФ; Федерального Конституционного закона РФ «О статусе судей» позволили, автору диссертационного исследования выявить неточности и ошибки в определении полномочий и предметов ведения органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, наличие которых влечет наступление отрицательных последствий. Так, если при создании любого государственного органа неверно определены его задачи, цели, полномочия, а при изменении сущности, содержания и особенностей функционирования системы управления такими органами непродуманно, необоснованно определены предметы их ведения, то, по нашему мнению произвольно закрепленные, так называемые полномочия немедленно проявятся на практике, качестве обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. До сих пор существуют трудности в выборе объема целей, задач и полномочий той или иной структуры по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Как нам представляется, это имеет место в силу того, что, не очень удачно прописаны полномочия и предметы ведения прежде всего органов внутренних дел, точнее полиции, в сфере обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в Федеральном законе РФ «О полиции» в (п.п.11,14 ст. 12, п.2, 13, ст. 14) относительно содержания ст.27.3. КоАП РФ «Административное задержание», да и не только его. Иными словами, административное задержание, как это следует из содержания ст.23.3. КоАП РФ, применяется в качестве меры кратковременного ограничения свободы физического лица с тем, чтобы можно было обеспечить производство по делам об административных правонарушениях, правильно и своевременно рассмотреть дело либо исполнить постановление принятое в ходе его рассмотрения и разрешения. Однако, в ч.1, п.5 ч.2 ст. 14 Федерального закона РФ «О полиции», законодатель закрепил иное определение цели административного задержания, а именно «задерживать лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, - по основаниям, в порядке и на сроки которые предусмотрены законодательством об административных правонарушениях», то есть на срок не более 48 часов, что также соответствует ч. 2ст.22 Конституции РФ. На наш взгляд, существующие многообразные формы правовой регламентации института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях настоятельно требуют определенного оптимального соотношения федеральных законов и законов отраслевого регулирования. Данная проблема обострилась в последнее время. Дело в том, что в общем объёме федеральных законов большой удельный вес занимают отраслевые федеральные законы. Диссертант считает, что понять природу отраслевых законов позволяет набор специальных признаков: во-первых, отраслевые законы отражают специальную компетенцию соответствующих министерств и ведомств; во-вторых, отраслевые законы характеризуются конкретностью, оперативностью предписаний, адресованностью определенному кругу лиц и организаций; в-третьих, отраслевые законы чаще всего являются смешанными по своей юридической природе, поскольку в них, кроме правовых норм, представлены и оперативные предписания, поручения и информационные элементы1. Из приведенных примеров следует, что до сих пор нет единообразного подхода к правотворчеству касательно содержания и назначения института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Не менее важно, с позиции диссертанта обеспечить правильное понимание полномочий таких органов в целях осуществления эффективного использования прав и обязанностей в процессе обеспечения именно правового регулирования ими производства по делам об административных правонарушениях. К сожалению, ведомственное усмотрение «закладывается» в процессе подготовки закона еще на стадии его рассмотрения, а затем, что особенно недопустимо проявляется в процессе его реализации. Иначе говоря, субъективизм, питающийся корыстными корпоративными интересами, может привести к их неправильному истолкованию и применению при обеспечении производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, допускается недооценка сущности, значения ст. 1.2. КоАП РФ, которая закрепила задачи, в том числе и органов, осуществляющих обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, ибо возникает сложно оцениваемая с позиции закона ситуация, когда так называемое наслоение законов отраслевого значения создает лишь проблемы при функционировании института производства по делам об административных правонарушениях, проявляющиеся в механизме обеспечения реализации и защиты субъектов и участников административного процесса.
Понятие и сущность механизма осуществления правовой регламентации обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Исследование роли и назначения правового регулирования обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, возможно, с нашей точки зрения, лишь на основе рассмотрения совокупности правовых явлений, правовой базы, полномочий органов их формирующих и осуществляющих, сущность которых заключается: во-первых, в том, что все процессуальные правовые явления необходимо исследовать в их системной и неразрывной связи; во-вторых, в их предназначении (роли); в-третьих, в обоснованности, обеспеченности, возможности, срабатывании, использовании нормативных правовых актов; в-четвертых, в подготовленности органов, их должностных лиц выполнить возложенные на них функции относительно друг друга. Одним из назначений указанной совокупности является разработка понятия, содержания, сущности и назначения механизма осуществления правового регулирования полномочий органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях.
Задача теории права, вообще и административно-правовой науки, в частности заключается в обеспечении анализа содержания, особенностей, предназначенности юридических знаний. Именно указанное, с нашей точки зрения, дает возможность, осуществив обобщение, найти главное, реальное, отвечающее решению поставленной задачи1. Полученные правовые знания об отдельных элементах механизма правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях важно объединить, найти основное, общее их взаимодействие, представляющееся в процессе функционирования конкретной процессуальной формы. Другой не менее важной задачей теории административной науки следует признать возможность повышения эффективности действия правовых норм (материальных и процессуальных). Реализация этой задачи также связана с необходимостью выявления и определения возможностей самого механизма осуществления полномочий органов, призванных обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях.
Первоначально идею механизма воздействия права на общественные отношения выдвинул Н.Г. Александров. Им был предложен, по нашему мнению, вариант основных направлений правового воздействия на условия общественной жизни. Определенные теоретические обобщения по данной проблеме в этот же период появились в работах Л.С. Явича, а затем и в работах В.М. Горшенева, Е.Г.Лукьяновой1 и др. По мнению Н.Г. Александрова, звеньями механизма правового регулирования являются: установление правового статуса лица; придание известным видам жизненных фактов значения юридических фактов; установление моделей правоотношений; определение мер правовой охраны и юридической ответственности. Как нам представляется, указанные элементы, составные части правового механизма имеют доказательную силу и право на их признание.
Определенный вклад в разработку механизма правового регулирования любых общественных отношений внесли П.Е. Недбайло, А.С. Пиголкин, М.П. Лебедев, Н.И. Матузов, А.П. Коренев, Ю.С. Соловей и ряд других ученых - юристов, однако развернутое обоснование и практически завершенный вид данная идея приобрела в работах С.С. Алексеева, в частности предложенная им конструкция в последующем не претерпела по существу особых изменений, кроме отдельных уточнений, привязки к некоторым особенностям общественных отношений. С.С.Алексеев, предложил признавать механизм правового регулирования как взятую в единстве систему правовых средств. Правовые средства - такие формы установления, реальное функционирование, использование которых приводит к практическому осуществлению объективного и субъективного права, его претворению в жизнь, достижению конечного результата, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения, данный подход импонирует диссертанту, в силу чего отдельные его положения были использованы в определении исследуемого механизма1. В соответствии со стадиями правового регулирования, С.С.Алексеев правомерно выделяет три основных элемента в механизме правового регулирования: 1) юридические нормы; 2) правовые отношения; 3) акты реализации прав и обязанностей. Факультативным элементом он считал акты применения права.
Такое содержание структуры механизма правового регулирования широко распространено, но не является единственным и бесспорным так, как существуют и иные точки зрения, подходы. Бесспорно, что первым элементом в механизме осуществления полномочий органов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, должна является норма права, т.е. правовая основа, платформа. Это исходная юридическая база для любого вида правового регулирования, ибо в ней заложена модель нужной организации. Для того, чтобы заложенная в административной норме модель организации воплотилась в реальную действительность, диссертант считает необходимо наступление специальных условий, т.е. юридических фактов. Юридические факты, с нашей точки зрения, являются вторым элементом механизма осуществления полномочий органов, призванных обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях. Однако, некоторые исследователи не признают юридические факты самостоятельным элементом механизма правового регулирования, полагая, что значение юридических фактов сводится к тому, чтобы обеспечить переход от одной стадии правового регулирования к другой1. Например, П.П. Глущенко и Ю.И. Гревцов считают, что юридический факт является жизненно важным обстоятельством, с которым норма права связывает возникновение, изменение, прекращение правоотношений. Следовательно, юридический факт - необходимая предпосылка правового отношения, но не более того. Глущенко П.П. определяет например механизм социально-правовой защиты конституционных прав и свобод граждан как систему закрепленных законом правовых способов, методов и средств воздействия на общественные отношения в целях обеспечения прав, свобод и интересов граждан . Иными словами, юридические факты являются самостоятельным звеном в механизме осуществления производства по делам об административных правонарушениях, а способы, средства, формы и методы лишь дополняют механизм правового обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Полномочия государственных органов по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
В настоящее время федеральная структура комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав представлена двумя уровнями: районным (городским) и районным в городах. Учитывая указанный уровень системы, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также направленность, цели государственной политики в отношении несовершеннолетних, изложенных в ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», вправе признать, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав предназначены: для защиты прав и интересов несовершеннолетних - считаем это главным в ее деятельности; охраны правопорядка от их противоправных действий; осуществления мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям, данная обязанность в последние годы стала особо актуальной; организации контроля за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних; обращения с ними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений; осуществления мер, предусмотренных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; подготовки совместно с соответствующими органами или учреждениями материалов, представляемых в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством РФ.
Исследование содержания правовой базы национального и международного уровня свидетельствует о том, что представленные комиссии предназначены для исполнения таких направлений деятельности как: организационные; правозащитные; координационные; контрольно-надзорные и юрисдикционные. В действительности же, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав занята чаще всего административно-юрисдикционной деятельностью, преследующей цели обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых несовершеннолетними.
Таким образом, предусмотренные виды мер обеспечения порядка и правил проведения производства по делам об административных правонарушениях предписывает определиться с содержанием Кодекса РФ об административных правонарушениях и ведомственными законами. Заявленная нами, возникшая в последнее десятилетие проблема обострилась в последние пять лет. Дело в том, что в общем объеме правовых актов правомерно большой удельный вес занял федеральный закон, т.е. Кодекс РФ об административных правонарушениях, в силу чего его воздействие на ведомственные законы должно возрасти, а в последующем функции применения обеспечительных мер необходимо закреплять только в КоАП РФ. Развитию представленной тенденции, к сожалению, препятствуют традиции прошлого, когда преобладающим являлось ведомственное административное усмотрение.
Административное усмотрение, с нашей точки зрения, представляет собой мотивированный выбор для принятия соответствующего решения по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях касающихся конфискации орудия или предмета административного нарушения. Основными вариантами, формами административного усмотрения вправе считать: выработку и установку соответствующей мотивации по применению обеспечительных мер; оценку альтернативных юридических действий и решений и обоснование выбора; принятие так называемого мотивированного решения.
К сожалению, все чаще допускается отступление от принципов верховенства закона, в тоже время вправе заявить о наличии доказательств воздействия КоАП РФ на федеральные законы отраслевого уровня. Обратимся к основным направлениям такого воздействия. Оценка соотношения кодекса и федеральных законов должна осуществляться с позиции понятия правовой системы. Кодекс РФ об административных правонарушениях занимает в ней видное место. Верховенство Конституции РФ в правовой системе и, в том числе, в сфере обеспечения производства по делам об административных правонарушениях определяет иерархические зависимости между разными правовыми актами.
В силу указанного, крайне необходим переход к использованию предписаний КоАПа РФ в регламентации порядка обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в ведомственные акты, и в первую очередь в уставы, действующие в целом ряде государственных органов, например, во внутренних войсках МВД России, Федеральной пограничной службе, военизированной пожарной службе, в Вооруженных Силах РФ.
Таким образом, административное задержание, доставление, личный досмотр, изъятие вещей и документов, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, привод регламентированы законодательно и имеют установленные порядок и правила применения. Подтверждением этому: во-первых, служит установленный порядок их осуществления, подкрепленный материальными и процессуальными нормами, которые постоянно совершенствуются; во-вторых, особенностью их использования является то, что материальные и процессуальные нормы, вправе признать своеобразным правовым институтом административного права, главной функцией является обеспечение целостного, относительно завершенного урегулирования, а из этого следует, что правовой институт должен обладать полным набором норм, при помощи которых возможно охватить все существующие элементы, стадии регулирования соответствующего вида полномочий.
