Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-деликтные иммунитеты в законодательстве Российской Федерации 18
1.1. Понятие и виды административно-деликтных иммунитетов 18
1.2. Особые условия применения мер административного принуждения в связи с административным правонарушением 36
Глава 2. Особые условия применения административного задержания в системе административно-деликтных иммунитетов 61
2.1. Понятие и виды административно-деликтного задержания 61
2.2. Нормативно-правовое регулирование особых условий применения административно-деликтного задержания 86
Глава 3. Особые условия применения административно-деликтного задержания: состояние и перспективы законодательного регулирования 99
3.1. Присутствие и уведомление как особые условия задержания . 99
3.2. Санкционирование задержания 111
3.3. Вопросы совершенствования законодательного регулирования особых условий применения административно-деликтного задержания 136
Заключение 160
Список использованной литературы 166
Приложение 186
- Особые условия применения мер административного принуждения в связи с административным правонарушением
- Понятие и виды административно-деликтного задержания
- Нормативно-правовое регулирование особых условий применения административно-деликтного задержания
- Присутствие и уведомление как особые условия задержания
Введение к работе
Актуальность темы и постановка проблемы исследования. Принятие Конституции РФ 1993 года, ратификация Россией ряда основополагающих международно-правовых актов о правах и свободах человека и гражданина создали юридические предпосылки для коренного обновления отечественной правовой системы. В сфере законодательства об административных правонарушениях такое обновление заняло длительный период с 1991 по 2001 год. Многолетняя и сложная работа по подготовке и принятию Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, проделанная Федеральным Собранием РФ, с привлечением иных государственных органов, а также представителями научной юридической общественности была в итоге завершена лишь 30 декабря 2001 года — в день подписания Кодекса Президентом России В.В. Путиным.
КоАП РФ существенным образом изменил нормативно-правовые основы, регулирующие применение административных наказаний и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В числе последних административное задержание является мерой принуждения, оказывающей наиболее высокую степень физического и психологического воздействия на личность, достоинство человека. При его применении непосредственно затрагивается право задержанного лица на свободу и личную неприкосновенность, которое в соответствии со ст. 22 Конституции РФ составляет одну из основ конституционного статуса человека и гражданина.
Первые исследования различных аспектов правового регулирования и практики применения личного (полицейского) задержания появляются в трудах отечественных ученых-административистов, начиная с конца XIX века. Существенный вклад в административно-правовую науку при изучении задержания внесли такие ученые как Н.Н. Белявский, В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, А.И. Елистратов, М.И. Загряцков, В.В. Ивановский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов и другие видные дореволюционные юристы.
В административно-правовой литературе советского периода административное задержание рассматривалось в работах Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, В.Р. Кисина, А.П. Клюшниченко, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, А.И. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, М.И. Рябова и других авторов. При первой кодификации законодательства об административной ответственности их исследования существенным образом повлияли на правотворческую деятельность, способствовали законодательному закреплению базисных правил административного задержания в общесоюзных Основах законодательства об административных правонарушениях, а затем и в принятых в соответствии с ними кодексах союзных республик об административных правонарушениях.
В более позднее время вопросы административного задержания личности при исследования проблем административного принуждения и административной ответственности рассматриваются в работах Ю.С. Адушкина, А.С. Дворя-ка, А.С. Дугенца, В.В. Игнатенко, И.Ш. Килясханова, Н.М. Конина, П.И. Кононова, АЛО. Красноглазова, В.А. Мельникова, И.В Пановой, И.И. Семененко, П.П. Сергуна, Ю.П. Соловья, В.А. Тюрина и других авторов.
Начиная с 1994 года в Российской Федерации принимается ряд законодательных актов, имеющих непосредственное отношение к осуществлению административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях. Правовая система РФ начинает постепенно накапливать особые условия — дополнительные процедуры, регулирующие применение различных мер государственного принуждения, в том числе и административного, в отношении лиц, выполняющих публично-правовые функции. Однако если в уголовно-процессуальном законодательстве такие особые условия (дополнительные процедуры) были приведены в определенную систему путем включения в новый УПК РФ главы 52 «Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц», то особые условия применения мер административного принуждения в связи с административными правонарушениями
остались за рамками последней кодификации законодательства об административной ответственности.
На стадии подготовки КоАП РФ в юридической литературе, к сожалению, не указывалось на необходимость и важность систематизации многочисленных особых условий применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности, установленных в отношении лиц, выполняющих публично-правовые функции. Законодатель также предпочел не замечать имеющихся проблем и при принятии КоАП РФ во втором чтении ограничился лишь дополнением первоначальной редакции ст. 1.4 Кодекса «Принцип равенства перед законом». В статью была введена часть 2, которая сохранилась при всех последующих обсуждениях и принятии КоАП РФ. В соответствии с ней, особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
То есть, в КоАП РФ имеет место лишь констатация возможности существования в сфере административной ответственности исключений из принципа равенства перед законом и установлены самые общие условия их действия. Однако и такая констатация, по нашему мнению, сделана с существенными недостатками, несоответствиями общим принципам права и правилам законодательной техники. Как следствие и издаваемые после принятия КоАП РФ федеральные законодательные акты содержат в себе положения, противоречащие части 2 ст. 1.4 КоАП РФ. К их числу относится Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», установивший в ст. 41 особое условие применения отдельных административных наказаний к зарегистрирован-
ным кандидатам, которые не являются должностными лицами, и государственных функций поэтому не выполняют1.
Таким образом, накопившийся до настоящего времени массив правовых норм, направленных на регулирование особых условий применения мер административного принуждения в связи с административными правонарушениями к лицам, выполняющим публично-правовые функции, сохранил юридическую .силу и подлежит применению.
В отличие от административного права в общей теории права, конституционном, уголовно-процессуальном, международном праве в последние годы велись активные исследования проблем правового равенства, правовых привилегий, льгот и иммунитетов, статуса отдельных категорий субъектов права, анализировались особенности их юридической ответственности. Необходимость во взаимном обогащении отраслевых юридических наук, в экстраполяции на них достижений общей теории права требует от ученых-юристов, занимающихся отраслевыми науками, анализа и применения результатов, достигнутых юридической наукой в целом. Административное право в данном вопросе не может выступать исключением, поскольку такой анализ, а в необходимых случаях и применение полученных результатов, без сомнения способствуют развитию как административного права в целом, так и его отдельных институтов.
Более того, положения ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ, имеющие ярко выраженный бланкетный характер, актуализируют необходимость обращения ученых, занимающихся проблемами административной ответственности, к нормам не только административного, но и международного, конституционного, муниципального права для анализа и систематизации действующих особых условий применения мер административного принуждения в связи с административными правонарушениями, что до настоящего времени в административной науке не было сделано.
1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст.2253, № 39. Ст. 3642.
Отказ законодателя от систематизации особых условий применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности негативным образом сказывается на эффективности правоприменительной деятельности. Должностным лицам и органам, уполномоченным применять меры административного принуждения в связи с административными правонарушениями, трудно разобраться в существующей сложной схеме «особых условий», основаниях и порядке их действия. Должностные лица органов и войск, имеющих право осуществлять административное задержание, органы прокуратуры РФ, федеральные суды общей юрисдикции, отдельные органы государственной власти РФ и субъектов РФ испытывают потребность в методических разработках, раскрывающих содержание и порядок реализации особых условий применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях, действующих в настоящее время.
Таким образом, современной науке административного права, с одной стороны, недостаёт способов конструктивного решения рассматриваемой проблемы, с другой — растет востребованность её научно-обоснованного решения, что и обусловило выбор темы диссертационного исследования: «Особые условия применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях».
Объектом исследования выступило административное задержание индивидуальных субъектов, осуществляемое в связи с административными правонарушениями.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие особые условия применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состояла в комплексном исследовании особых условий применения администра-
тивного задержания как разновидности правовых иммунитетов в сфере административной ответственности.
В соответствии с намеченной целью были поставлены следующие основные задачи исследования:
сформулировать понятие и определить назначение правовых иммунитетов в сфере административной ответственности, провести их классификацию по наиболее значимым основаниям;
проанализировать особые условия применения мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, раскрыть их содержание и сущность в производстве по делам об административных правонарушениях, место и роль в системе административно-деликтных иммунитетов;
рассмотреть понятие административного задержания, применяемого в связи с административными правонарушениями, содержащееся в КоАП РФ, выделить виды такого задержания;
разграничить особые условия применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и особые условия привлечения к административной ответственности, установить юридическое содержание и систематизировать особые условия применения административного задержания в связи с административными правонарушениями, выявить субъектов административной ответственности, в отношении которых такие особые условия должны реализовываться;
исследовать правовые акты, регулирующие порядок реализации особых условий применения административного задержания и указать на имеющиеся в них пробелы и противоречия;
внести предложения по совершенствованию законодательного регулирования особых условий применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности в целом, а также обозначить направления совершенствования зако-
нодательного регулирования особых условий применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях.
Степень разработанности проблемы. Введение в действие КоАП РФ поставило перед наукой административного права ряд новых задач. Кодекс устанавливает и регулирует отдельные правовые институты, ранее бывшие неизвестными законодательству об административных правонарушениях. К числу таковых относятся и «особые условия применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности» (ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ).
В юридической литературе особые условия применения мер административного принуждения рассматриваются, как правило, при анализе проблем правового равенства, правовых иммунитетов, проблем обеспечения законности (А.Ф. Ефремов, М.Н. Козюк, А.В. Малько, СЮ. Суменков и др.). При этом исследования здесь исключений, преимуществ и дополнительных прав в сфере административной ответственности носят явно второстепенный и недостаточный характер по сравнению с анализом аналогичных категорий применительно к уголовно-процессуальным правоотношениям.
В науке административного права вопросы, связанные с исключениями, преимуществами и дополнительными правами отдельных категорий субъектов при применении к ним мер административного принуждения в связи с административными правонарушениями практически не рассматривались. В имеющихся работах обычно лишь указывалось на наличие специальной группы субъектов административной ответственности, в отношении которых меры административного принуждения применяются в особом порядке (Д.Н. Бахрах, СВ. Матвеев, И.В. Панова, Л.Л. Попов, А.А. Турусов и др.).
Отдельные аспекты реализации административного задержания, связанные с выполнением дополнительных процедур его применения, затрагивались при рассмотрении проблем осуществления задержания в отношении отдельных субъектов административного права, но весьма недостаточно: без юридическо-
го анализа их правового статуса и характеристик самих дополнительных процедур административного задержания. Это в свою очередь предопределило тот факт, что в настоящее время обычно не различаются правила, связанные с невозможностью административного задержания либо с необходимостью выполнения особых условий его применения.
Проведенный в диссертации анализ административно-правовой литературы позволяет сделать вывод о том, что комплексного, узконаправленного изучения особых условий применения административного задержания, осуществляемого в связи с административными правонарушениями, ни на монографическом, ни на диссертационном уровнях до настоящего времени не проводилось, и данная проблематика является малоисследованной.
Методологической основой диссертационного исследования выступили общенаучный диалектико-материалистический метод познания, а также системный, исторического правоведения, сравнительно-правовой методы и различные приемы (анализ, синтез) формально-логического метода. Для изучения отдельных аспектов темы использовались методы опроса и анкетирования.
Исследуемые проблемы освещаются с учетом достижений общей теории права, административного, конституционного, международного, уголовного, гражданского, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального права и других отраслевых наук, изложенных в трудах ученых-юристов и послуживших теоретической основой для настоящей работы.
Эмпирическая основа исследования. Выводы и предложения, изложенные в диссертации, основываются на обширной правовой базе исследования, которой выступили международные правовые акты о правах и свободах человека, Конституция РФ, решения Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, разъяснения Верховного Суда РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, законодательные акты РФ и субъектов РФ, подзаконные правовые акты. Кроме того, в работе анализируются и ранее действовавшие нормативные правовые акты СССР и РСФСР.
При написании диссертации использовались сведения и материалы, содержащиеся в архиве Комитета по законодательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также проекты федеральных законодательных актов, находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе РФ по данным справочной правовой системы «Гарант-Максимум».
Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью исходных методологических позиций, применением различных методов научного познания, адекватных задачам исследования, а также тщательным анализом нормативных правовых актов СССР и РСФСР, РФ и субъектов РФ, решений Конституционного Суда РФ и административно-правовой литературы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это первая выполненная на монографическом уровне работа, в которой предпринята попытка рассмотрения вопросов общей теории правовых иммунитетов, действующих в сфере одного из видов юридической ответственности — административной. Особенностью диссертации, обусловившей её логику, структуру и порядок изложения материала, является детальное рассмотрение администра-тивно-деликтных иммунитетов лиц, выполняющих публично-правовые функции, при их задержании в связи с административными правонарушениями.
Такая направленность научно-исследовательской работы предопределила необходимость рассмотрения теоретических аспектов особых условий применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности. В административно-правовой науке до настоящего времени такие «особые условия» также не рассматривались в качестве отдельного института административной ответственности.
В работе предлагается понятие административно-деликтного задержания, отражающее такие его обязательные элементы, как кратковременность, лишение свободы, содержание задержанного в специально отведенных для этого помещениях, а также проводится классификация такого задержания на отдель-
ные виды. Анализ особых условий административного задержания, позволил вывести определение понятия «особые условия применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях» и выявить юридическое содержание таких особых условий.
В диссертации проведена систематизация дополнительных юридических процедур, составляющих содержание особых условий применения задержания в производстве по делам об административных правонарушениях, а также субъектов, в отношении которых такие процедуры подлежат реализации.
В работе исследованы правовые нормы, регулирующие деятельность должностных лиц органов, правомочных осуществлять административно-деликтное задержание, а также органов прокуратуры РФ, федеральных судов общей юрисдикции, отдельных органов государственной власти РФ и субъектов РФ по реализации дополнительных процедур административного задержания. Диссертантом даются в этом плане научно-обоснованные рекомендации по их надлежащему исполнению, основанные на объемном нормативно-правовом материале и решениях Конституционного Суда РФ.
Основные теоретические положения, выносимые диссертантом на защиту:
исключения, преимущества и дополнительные права в сфере административной ответственности выступают одним из видов правовых иммунитетов и образуют комплексную правовую категорию — административно-деликтный иммунитет;
особые условия применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности представляют собой административно-деликтные иммунитеты лиц, выполняющих публично-правовые функции, и раскрывают содержание их правовой неприкосновенности в сфере административной ответственности;
такие особые условия (также как и иные административно-деликтные иммунитеты) выступают допустимым исключением из конституционного
принципа правового равенства и принципа равенства перед законом в законодательстве об административных правонарушениях. Их установление призвано обеспечить необходимые юридические гарантии публично-правовой деятельности отдельных категорий субъектов и должно служить исключительно публичным интересам;
административно-деликтное задержание, представляет собой меру принуждения, состоящую в кратковременном лишении физического лица личной свободы с обязательным его содержанием в специально отведенных для этого помещениях. Следствием такого понимания административного задержания является обоснование необходимости дополнения главы 27 КоАП РФ новыми мерами обеспечения производства, обозначаемыми в диссертации как «пребывание в служебном помещении органа, уполномоченного составлять протоколы об административном правонарушении (ином предусмотренном КоАП РФ помещении)» и «обязательство о явке». Это позволило бы устранить имеющуюся неопределенность правового статуса лиц, в отношении которых реализуются неотложные первоначальные процессуальные действия, отказавшись от широкого применения более жесткой меры административно-процессуального обеспечения, каковой является административное задержание;
особые условия применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях выражаются в дополнительных юридических процедурах, установленных в отношении лиц, выполняющих публично-правовые функции, без реализации которых применение к ним задержания невозможно;
применительно к административному задержанию некоторые особые условия неоправданно сложны, неадекватны целям их установления и способствуют отступлениям от принципа неотвратимости юридической ответственности, который должен реализовываться и в отношении лиц, выполняющих публично-правовые функции;
7) выводы диссертанта по оценке и перспективам совершенствования законодательного регулирования особых условий задержания в производстве по делам об административных правонарушениях. Основные из них выражаются в обоснованиях необходимости:
систематизации особых условий применения мер административного принуждения в связи с административными правонарушениями в отдельной главе КоАП РФ «Особые условия применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности» с введением в неё статьи, устанавливающей особые условия применения задержания;
исключения из числа дополнительных процедур присутствия при задержании, согласия на задержание и судебного решения о задержании;
изменения круга лиц, выполняющих публично-правовые функции, в отношении которых должны действовать особые условия применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях;
введения единообразной дополнительной процедуры административного задержания, не препятствующей должностным лицам, уполномоченным применять меры административного принуждения, обеспечивать защиту личности, общества и государства от административных деликтов, но в то же время предоставляющей должный уровень правовых гарантий деятельности лиц, выполняющих публично-правовые функции.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в предложении для научного обсуждения понятий и классификаций, которые до настоящего времени не рассматривались в науке административного права. Отдельные положения работы позволяют устранить пробелы административно-правовой науки в области изучения правовых иммунитетов в сфере административной ответственности, а также в исследовании особых условий
применения мер административного принуждения в связи с административными правонарушениями.
При анализе понятия задержания, применяемого в связи с административными правонарушениями, автором была предпринята попытка устранить неопределенность в понимании существа административно-деликтного задержания, что позволило говорить о важности разделение таких категорий как «доставление», «добровольная явка для составления протокола», «пребывание в помещении органа, уполномоченного составлять протокол», «административное задержание». Значимость результатов исследования обусловлена исчерпывающим анализом правовых актов РФ, регулирующих особые условия применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях.
Материалы диссертации могут быть использованы для дальнейших исследований институтов административного принуждения, а также послужить основой для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по курсам «Административное принуждение», «Административная ответственность», «Административная деятельность органов внутренних дел» в учреждениях высшего и среднего специального образования юридического профиля, на курсах повышения квалификации и переподготовки специалистов.
Практическая значимость исследования состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение законодательного регулирования особых условий применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях, так и на совершенствование существующей практики реализации действующих в настоящее время «особых условий».
До внесения соответствующих изменений и дополнений в КоАП РФ, чего, по нашему мнению, не сможет избежать федеральный законодатель, использование полученных в ходе работы результатов возможно в практической деятельности органов и войск, уполномоченных осуществлять административное
задержание, органов Прокуратуры РФ, федеральных судов общей юрисдикции, отдельных органов государственной власти РФ и субъектов РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения работы отражены в 13 публикациях диссертанта по рассматриваемой проблематике. Автор выступал с докладами по теме исследования на Третьей научно-практической конференции Майкопского государственного технологического института (Майкоп, 1999), межрегиональной научно-практической конференции «Права человека и гражданина: законодательство и практика» (Краснодар, 2001), VII научно-практической конференции Ставропольского университета им. В.Д. Чурсина «Политические, правовые, социальные и экономические проблемы современного российского общества» (Ставрополь, 2001), IX научно-практической конференции Института экономики, права и естественных специальностей «Мы хотим, чтобы Вы знали и умели больше других» (Краснодар, 2001), научно-практической конференции Тамбовского филиала Московского университета МВД РФ «Актуальные проблемы административного законодательства и правоприменительного производства» (Тамбов, 2003).
Диссертация подготовлена на кафедре административного и муниципального права Саратовской государственной академии права. Практическая апробация результатов исследования проводилась автором в форме чтения лекций и проведения семинарских занятий по учебным дисциплинам «Административное право России», «Административная ответственность» на юридическом факультете Адыгейского государственного университета, в Адыгейском филиале Северо-Кавказской академии государственной службы при Президенте РФ.
Диссертантом разработан и направлен в Прокуратуру Республики Адыгея проект методических рекомендаций по участию органов прокуратуры в реализации особых условий применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях и надзору за соблюдением особых условий такого задержания. В Министерство внутренних дел Республики Адыгея направлен проект методических рекомендаций для должност-
*
ных лиц органов внутренних дел, уполномоченных осуществлять административное задержание, о порядке реализации особых условий применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях, для доведения их до соответствующих отделов и подразделений органов внутренних дел.
Комитетом по государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ принят к рассмотрению направленный автором проект дополнений в КоАП РФ, связанных с изменением существующего порядка законодательного регулирования особых условий применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях.
Объём и структура диссертации. Цель и основные задачи диссертационного исследования, определили структуру и логику работы, которая состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных правовых актов и литературы, приложения.
Особые условия применения мер административного принуждения в связи с административным правонарушением
Часть 1 ст. 1.4 КоАП РФ «Принцип равенства перед законом» определяет, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Часть 2 ст. 1.4 КоАП РФ определяет, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выпол-няющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Таким образом, КоАП РФ законодательно закрепляет новое для административного права понятие: «особые условия применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности». По нашему мнению, его содержание идентично и другому термину «особые условия применения административного принуждения в связи с административными правонарушениями». По смыслу ст. 1.4 КоАП РФ такие «особые условия» выступают в качестве допустимого исключения из принципа правового равенства в законодательстве об административных правонарушениях.
Между тем, несмотря на новизну положений ст. 1.4 КоАП РФ, анализ дореволюционного законодательства России, нормативных правовых актов советского периода, административно-правовой литературы позволяет сделать вывод о том, что данная норма лишь подтверждает существование, и в общем виде оформляет правовой институт, хорошо известный российскому и советскому законодательству. Таким правовым институтом, по нашему мнению, является относительно обособленная совокупность норм, регулирующих с необходимой детализацией общественные отношения по применению мер административного принуждения в связи с административными правонарушениями к лицам, выполняющим публично-правовые функции.
Рассматривая понятие и принципы ответственности государственных служащих в дореволюционной России, профессор В.М. Манохин отмечает, что законодательству того периода была известна такая правовая категория как «административная гарантия», содержание которой составляли действия, связанные с необходимостью получения санкции вышестоящего начальника на привлечение его подчиненного к ответственности1. А.И. Елистратов именовал такие гарантии административными прерогативами . Учреждение 20 февраля 1906 года Государственной Думы также предполагало установление особых условий применения мер государственного принуждения к депутатам Думы, в виде необходимости получения согласия Думы на их применение1.
После 1917 года общественно-политическая обстановка приводит лишь к изменению круга лиц и к иной оценки публичности функций, выполнение которых требует дополнительных правовых гарантий. В этот период, например личное задержание членов ЦИК, СНК и СТО Союза ССР, а также членов ЦИК и СНК союзных республик не могло иметь место без согласия на то законодательных органов, членами которых они являются. Согласие, а в некоторых случаях предварительное уведомление требовалось для задержания председателей и членов местных исполнительных комитетов и советов, председателей и членов верховного суда, губернских или окружных судов, лиц прокурорского над-зора, народных судей и следователей . Раздел IV Административного Кодекса УССР 1928 года также определял перечень лиц, к которым не может применяться личное задержание3.
И в последующем, законодательные акты СССР о Советах народных депутатов, прокуратуре, судоустройстве, устанавливали особые условия применения некоторых мер административного принуждения к лицам, выполняющим публичные функции в указанных органах, либо осуществляющим иную общественно-значимую деятельность. Например, такое особое условие, как необходимость получения согласия на применение административных взысканий в судебном порядке, содержалось в ст. 50 Закона СССР от 6 июля 1978 года «О выборах в Верховный Совет СССР»4, статьях 33, 34 Закона СССР от 19 апреля 1979 года «О статусе народных депутатов в СССР»5, ст. 11 Закона СССР от 30 ноября 1979 года «О Верховном Суде СССР» , ст. 36 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве в СССР от 25 июня 1980 года .
Подобная практика продолжилась и в период демократических реформ середины 80-х-начала 90-х годов XX века: особые условия применения административных взысканий в судебном порядке устанавливались Законом СССР «О статусе народных депутатов СССР» в редакции от 31 мая 1990 года3, а Закон РСФСР «О статусе народных депутатов РСФСР» от 30 октября 1990 года кроме этого установил и запрет на применение по отношению к депутату таких мер административного принуждения как задержание, личный досмотр, досмотр личного и используемого им транспорта на территории соответствующего Совета народных депутатов .
Первый кодифицированный акт об административной ответственности в нашей стране — КоАП РСФСР 1984 года не закреплял равенство перед законом в качестве принципа законодательства об административных правонарушениях. В Кодексе не указывалось и на необходимость реализации каких-либо особых условий применения мер административного принуждения в связи с административными правонарушениями к лицам, выполняющим публично-правовые функции. Между тем, установленные целым рядом законодательных актов СССР и РСФСР «особые условия» без сомнения подлежали реализации при наличии соответствующих оснований, представляя собой не что иное, как исключение из принципа равенства перед законом и судом, декларировавшегося в ст. 32 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 года5.
Понятие и виды административно-деликтного задержания
Право человека и гражданина на свободу наряду с иными правами и свободами в соответствии со ст. 18 Конституции РФ должно определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваться правосудием. Развивая эти положения, статьи 22 и 48 Конституции РФ закрепляют право каждого на свободу и личную неприкосновенность, а также правило, в соответствии с которым до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов, и гарантируют право на получение квалифицированной юридической помощи с момента задержания. При этом, Конституция РФ не разграничивает виды задержания, обеспечивая тем самым необходимый уровень конституционных гарантий прав личности при применении любого вида задержания.
В соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Статья 1.3 Кодекса определяет, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, к числу которых ст. 27.1 КоАП РФ относит и административное задержание. Из этого следует, что в законодательстве об административных правонарушениях административное задержание имеет своей нормативной основой КоАП РФ. Важнейшим признаком задержания как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях выступает его обязательная связь с административным правонарушением— противоправным, виновным действием (бездействием) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Такая разновидность задержания личности может применяться только для достижения целей, указанных в КоАП РФ, в рамках административно-деликтных правоотношений1. В связи с этим целесообразно обозначить такое задержание как административно-деликтное задержание. Это позволит отделить его от иных видов административного задержания, реализация которых не связана с административными правонарушениями.
Приступая к рассмотрению вопроса о понятии административно-деликтного задержания, следует отметить, что до принятия КоАП РФ законодательные акты СССР, республик в составе СССР, Российской Федерации, не содержали понятия такого задержания. В связи с этим, в юридической литературе в различные периоды не наблюдалось единого подхода к дефиниции и содержанию задержания, применяемого в связи с административными правонарушениями.
До принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 года, а впоследствии и кодексов союзных республик об административных правонарушениях, теоретические характеристики административного задержания сводились к следующему. Административное задержание (для его обозначения, как правило, использовался термин «личное задержание») выступает принудительной мерой воздействия, осуществляемой: а) в случаях и органами, указанными в законе; б) на непродолжительное время; в) в целях выяснения личности задержанного, составления протокола о правонарушении, либо ввиду необходимости охраны интересов самого задержанного, когда исчерпаны другие возможности предупредить или прекратить нарушение правовых норм. Эти моменты административного задержания отмечались уже в послевоенных учебниках по административному праву (1949-1961 г.г.)1.
В последовавшей за ними научной административно-правовой литературе вопросы понятия административного задержания, его оснований и целей, сроков и юридического содержания стали рассматриваться более детально. В трудах Г.Т. Агеенковой Д.Н. Бахраха, М.И. Еропкина, А.П. Клюшниченко, А.И. Коренева, В.М. Манохина, М.И. Рябова и других авторов поднимались вопросы о необходимости усиления гарантий прав граждан при осуществлении административного задержания, о специфических условиях и исключениях из общих правил при его применении. Возникли дискуссии о соотношении таких мер административного воздействия как задержание на месте совершения правонарушения, помещение в медицинский вытрезвитель, доставление нарушителя, привод, задержание. В этот период (1961-1979 г.г.) были проведены первые классификации административного задержания по различным основаниям и что особенно важно, обосновывалась необходимость урегулирования основных аспектов административного задержания на законодательном уровне, а не в многочисленных подзаконных актах .
Принятие общесоюзных Основ законодательства и кодексов союзных республик об административных правонарушениях привело к существенному усилению правовых гарантий законности при применении мер административного принуждения, сопровождающих административную ответственность, в том числе и при задержании. Однако указанные законодательные акты, в том числе и КоАП РСФСР 1984 года, вновь не содержали легального понятия административного задержания личности, применяемого в связи с административными правонарушениями. Это обстоятельство во многом обусловило продолжение научной дискуссии о понятии, сущности, содержании и целевой направленности административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях1.
В отличие от ранее действовавших законодательных и подзаконных актов об административной ответственности новый КоАП РФ закрепляет законодательное понятие административного задержания. Но при этом структурные элементы такого понятия, по нашему мнению, совершенно нелогично с позиций законодательной техники изложены в двух статьях Кодекса — в статьях 27.3 и 27.6 .
Нормативно-правовое регулирование особых условий применения административно-деликтного задержания
Действующее законодательство РФ позволяет выделить несколько групп особых субъектов административной ответственности - физических лиц: военнослужащих; призванных на военные сборы граждан; сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, таможенных органов; судей; прокуроров; депутатов и некоторых других должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, а также иных физических лиц, наделенных невключенными в состав правонарушения особыми признаками их правового статуса, влияющими не на квалификацию деяния, а на материально-правовые и процессуальные особенности их привлечения к административной ответственности1. При этом необходимо отметить, что специальные условия применения административного задержания в рамках производства по делам об административных правонарушениях установлены в отношении большинства особых субъектов. В частности необходимость реализации дополнительных процедур административного задержания предусмотрена в отношении военнослужащих, депутатов, несовершеннолетних и т.д.
Вместе с тем, положения ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ, иных законодательных актов РФ позволяют говорить о важности и необходимости обособления (в рамках специальных условий) особых условий применения административно-деликтного задержания. Такие особые условия выступают административно-деликтными иммунитетами лиц, выполняющих публично-правовые функции, и представляют собой дополнительные юридические процедуры, реализация которых необходима при применении административно-деликтного задержания к данным особым субъектам административной ответственности.
Анализ административно-правовой литературы показывает, что специальные (а в их числе и особые) условия применения административно-деликтного задержания, являются категориями, малоисследованными наукой административного права. Лишь М.И. Еропкин отмечал, что правовые акты устанавливают наряду с общими и специфические правила задержания отдельных категорий правонарушителей, то есть фактически указывал на наличие общих и специальных условий задержания .
Большинство исследователей при рассмотрении административного задержания выделяют особых субъектов, в отношении которых установлены дополнительные процедуры применения административного задержания1. Вместе с тем, подобные упоминания ограничиваются простым перечислением таких лиц либо самой общей характеристикой особых условий задержания без анализа их нормативной основы. Кроме того, иногда фактически ставится знак равенства между такими правовыми категориями как полный и ограниченный иммунитет от административного задержания. Например, А.А. Турусов, Л.Л. Попов полагают, что административному задержанию не подлежат депу-таты . Однако законодательство РФ ранее не исключало и в настоящее время не исключает такой возможности в отношении депутатов всех уровней. Наличие у депутатов ограниченного иммунитета при применении административного задержания, влечет необходимость выполнения дополнительных процедур для его осуществления, но не может означать невозможность реализации административного задержания.
Подобные отождествления обуславливают необходимость выделения особых субъектов административной ответственности, выполняющих публично-правовые функции, и обладающих полным административно-деликтным иммунитетом применительно к административному задержанию на всей территории Российской Федерации. К их числу относятся:
а) Президент РФ, обладающий в соответствии со ст. 91 Конституции РФ неприкосновенностью в течении всего срока своих полномочий. При этом, в отличие от ст.98 Конституции РФ, устанавливающей неприкосновенность депутатов и членов Федерального Собрания РФ, ст. 91 Конституции РФ никак не конкретизирует содержание неприкосновенности Президента РФ, и не устанавливает случаев, исключающих его неприкосновенность;
б) иностранные граждане, пользующиеся иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации на основании статей 1, 27, 31, 37 Вен ской Конвенции «О дипломатических сношениях» от 18 апреля 1961 года1;
в) лица, осуществляющие судебную власть в Российской Федерации, к числу которых ст. 1 Федерального конституционного закона «О судебной сис теме Российской Федерации» относит судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей.
Статья 122 Конституции РФ, ст. 16 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» определяют, что судьи неприкосновенны. Содержание неприкосновенности судей раскрывается в Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации», в соответствии с которым судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или по иному основанию, либо принудительно доставленный в любой государственный орган, если личность этого судьи не могла быть известна в момент задержания, после установления его личности подлежит немедленному освобождению. Представляется, однако, что это не означает лишения судей полного иммунитета от применения такой процессуально-обеспечительной меры как административное задержание2. Вместе с тем, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» выделяет среди судей отдельную категорию — судей Конституционного Суда РФ как должностных лиц, которые могут быть задержаны с согласия Конституционного Суда РФ.
Присутствие и уведомление как особые условия задержания
При рассмотрении вопросов о понятии и видах особых условий применения административно-деликтного задержания нами было выделено три типа дополнительных юридических процедур, составляющих содержание данных особых условий. Полагаем, что такие дополнительные процедуры как присутствие при задержании и уведомление о задержании могут быть объединены в одну группу процедур, которые обозначаются нами как информативные.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности» при исполнении сотрудником органов федеральной службы безопасности служебных обязанностей не допускаются его привод, задержание, личный досмотр и досмотр его вещей, а также досмотр личного и используемого им транспорта без официального представителя органов федеральной службы безопасности или решения суда.
Статья 20 Федерального закона «О государственной охране» определяет, что при исполнении сотрудником федеральных органов государственной охраны служебных обязанностей не допускаются применение к нему административных взысканий, его привод и административное задержание, а также личный досмотр, досмотр находящихся при нем вещей, досмотр используемых им транспортных средств без представителя соответствующего федерального органа государственной охраны или без решения суда.
Отметим, что особые условия применения мер государственного принуждения к сотрудникам федеральных органов безопасности предусматривались и ранее действовавшими законодательными актами. В соответствии со ст. 15 Закона РФ от 8 июля 1992 г. № 3246/1-1 «О федеральных органах государственной безопасности» при исполнении сотрудником федеральных органов государственной безопасности служебных обязанностей не допускался его привод и административное задержание, а также личный досмотр и досмотр его вещей, личного и используемого им транспорта без представителя соответствующего федерального органа государственной безопасности1.
Сравнительно-правовой анализ двух законодательных актов о федеральных органах безопасности позволяет обнаружить принципиальные новеллы Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности» 1995 года в регулировании особых условий применения к их сотрудникам мер процессуального обеспечения (все указанные в ст. 17 нового Закона меры относятся к их числу) при исполнении служебных обязанностей. Во-первых, в настоящее время они должны реализовываться при применении любого вида задержания личности к сотруднику, а не только административного. Во-вторых, представитель органов должен иметь официальный статус, что подразумевает его принадлежность к определенным должностным лицам органов федеральной службы безопасности. В-третьих, что представляется нам наиболее существенным, в качестве альтернативного особого условия законодатель предусмотрел необходимость получения судебного решения.
Таким образом, присутствие представителя, как дополнительная процедура, направленная на обеспечение публично-правовой деятельности сотрудников органов федеральной службы безопасности при исполнении ими служебных обязанностей, было признано недостаточным. Однако, говорить об эффективности установления судебного решения в качестве особого условия, альтернативного присутствию представителя, по нашему мнению, не приходится. При применении мер оперативного реагирования на правонарушения, выбор между процедурами не может не склониться к выполнению более легкой процедуры, каковой, безусловно, выступает присутствие представителя.
Анализ действующего законодательства, регулирующего присутствие представителей соответствующих органов при задержании в качестве его дополнительной процедуры, позволяет сделать вывод о том, что её выполнение может вызвать значительные затруднения, а некоторые юридические проблемы в настоящее время вообще не могут быть однозначно разрешены.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности» и ст. 20 Федерального закона «О государственной охране» ограниченный административно-деликтный иммунитет при применении задержания действует только при исполнении сотрудниками указанных органов служебных обязанностей. Таким образом, присутствие представителя при административном задержании требуется при одновременном наличии двух юридических фактов: а) лицо имеет статус сотрудника органов федеральной службы безопасности или статус сотрудника федеральных органов государственной охраны; б) сотрудник выполняет служебные обязанности.
Наличие статуса сотрудника устанавливается путем проверки служебных удостоверений, которые позволяют определить принадлежность лица к числу сотрудников указанных органов. Однако говорить о возможности установления должностными лицами, уполномоченными применять административное задержание, факта исполнения (неисполнения) служебных обязанностей, по нашему мнению, весьма проблематично. Учитывая характер и направленность деятельности органов федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны, должностные лица, уполномоченные применять административное задержание, по общему правилу, не могут самостоятельно установить наличие второго юридического факта, обуславливающего необходимость присутствия представителя при задержании — исполнение сотрудником служебных обязанностей. Исключение, причем применительно к административному задержанию сугубо теоретическое, составляют случаи, когда имеется официальная информация соответствующих органов об отсутствии обстоятельств, влекущих реализацию особых условий применения отдельных мер государственного принуждения к сотруднику.
Более того, установление факта исполнения служебных обязанностей может оказаться не под силу и привлекаемому к осуществлению задержания представителю органов федеральной службы безопасности или федеральных органов государственной охраны, поскольку деятельность большинства их сотрудников связана со сведениями, составляющими государственную тайну, а принципами деятельности указанных органов являются конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности. Таким образом, при наличии у лица статуса сотрудника, подтверждаемого документами установленного образца, и его заявлении об исполнении служебных обязанностей, реализация дополнительных процедур фактически является обязательной, в том числе и в случаях, когда обстоятельства совершенного нарушения явно свидетельствуют об отсутствии юридических фактов, служащих основанием для действия административно-деликтных иммунитетов указанных лиц.
