Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правовой формы реализации административно процессуального статуса физического лица - участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле 19
1. Производство по делам об административных правонарушениях и его участники 19
2. Структура административно-процессуального статуса физического лица — участника производства, по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле 34
Глава 2. Особенности реализации административно-процессуальных статусов физических лиц - участников производства по делам об административных правонарушениях, имеющих личный интерес в деле 68
1. Административно-процессуальный статус лица, в отношении которого ведется- производство по делу об административном правонарушении . 68
2. Административно-процессуальный статус потерпевшего в производстве по делам об административных правонарушениях 124
3. Административно-процессуальные статусы иных участников производства по делам об административных правонарушениях, имеющих личный интерес в деле 148
Заключение 178
Библиография 184
- Производство по делам об административных правонарушениях и его участники
- Административно-процессуальный статус лица, в отношении которого ведется- производство по делу об административном правонарушении
- Административно-процессуальный статус потерпевшего в производстве по делам об административных правонарушениях
- Административно-процессуальные статусы иных участников производства по делам об административных правонарушениях, имеющих личный интерес в деле
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития российского государства, когда все большее значение приобретает приоритет прав и свобод человека и гражданина. Совершенствование правового статуса физических лиц в системе правоотношений с органами публичной администрации становится все более актуальным. Нарушения норм материального и процессуального права в процессе привлечения граждан к административной ответственности являются покушением на конституционные права и свободы человека и гражданина, соблюдение которых является по действующей Конституции Российской Федерации высшей ценностью правового государства. Поскольку количество привлекаемых к административной ответственности субъектов каждый год возрастает, можно утверждать, что указанная проблема затрагивает права и законные интересы широких слоев населения.
Произошедшие за последние годы изменения в различных сферах жизни общества и государства потребовали реформирования и административного законодательства, его постепенной переориентации на обеспечение и защиту прав субъектов, вовлеченных в сферу административных правоотношений. Обновленное административное законодательство Российской Федерации сделало большой шаг вперед в регулировании административных правоотношений. Однако принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не ликвидировало существующие пробелы в системе нормативного регулирования правового положения участников производства по делам об административных правонарушениях. Остались нерешенными проблемы правовых гарантий личности в административном производстве, отдельные аспекты реализации процессуальных прав и обязанностей его участников, вопросы возмещения вреда, причиненного лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности.
Будучи носителем гарантированных Конституцией прав, участник административно-процессуальных правоотношений порой оказывается в ситуации полной правовой незащищенности. Так, при составлении протокола об административном правонарушении, лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении не может воспользоваться юридической помощью защитника без оформленной надлежащим образом доверенности. А гражданин, которому административным правонарушением причинен моральный, материальный или имущественный вред должен доказать существование вреда должностному лицу органа административной юрисдикции, в противном случае он не будет признан потерпевшим. Обязанность по доказыванию статуса потерпевшего лежит на физическом лице, а орган административной юрисдикции имеет право по своему усмотрению признать или не признать его в качестве такового.
Возникновение на практике подобных ситуаций, отсутствие соответствующих норм в законодательстве, неизбежно сужает возможности физических и юридических лиц по защите своих прав и интересов, снижая эффективность существующего механизма защиты прав.
Таким образом, проблема административно-процессуального статуса физических лиц и его эффективной реализации все больше становится актуальной, научно и практически значимой.
Вышеизложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, в котором в систематизированном виде изложены основные результаты работы автора, восполнены существующие пробелы с позиции комплексного исследования административно- процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучение административно-процессуального статуса физического лица административной наукой осуществлялось в процессе исследования наиболее обширных и фундаментальных институтов административного права. В рамках научного анализа проблем административно-процессуального статуса можно выделить два основных направления его изучения. С одной стороны, исследовательская работа велась учеными – специалистами в области административного права, а с другой стороны, вопросы процессуально-правового статуса личности рассматривались теоретиками права и наукой уголовно-процессуального права.
В теоретико-правовых исследованиях изучалась структура правого статуса личности, соотношение понятий «правовое положение» и «правовой статус», разграничение предпосылок и элементов правового статуса личности, первичность и значимость тех или иных элементов правового статуса, его классификации. Данные вопросы рассматривались С.С. Алексеевым, М.И. Байтиным, Н.В. Витруком, В.А. Кучинским, А.Е. Луневым, Н.И. Матузовым, В.Н. Протасовым, Р.О. Халфиной и рядом других авторов.
В научных трудах по уголовно-процессуальному праву вопросы определения и регламентации уголовно-процессуального статуса личности рассматривались, как правило, в связи с исследованием правового положения отдельных участников уголовного судопроизводства. Исследованию уголовно-процессуального статуса личности и его отдельным аспектам посвящены труды А.К. Аверченко, В.П. Божьева, А.Ю. Епихина, Л.Д. Кокорева, В.М. Корнукова, М.С. Строговича, П.С. Элькинд и др.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования, составили работы, посвященные различным вопросам науки административного права. Среди авторов, представляющих данную группу, выделяются Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.А. Галаган, А.С. Дугенец, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, М.Я Масленников, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Панова, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и др.
В последние годы наметилась тенденция усиления интереса со стороны исследователей к изучению отдельных аспектов административно-процессуальных статусов участников производства по делам об административных правонарушениях. Отдельные вопросы административно-процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле, получили отражение в диссертационных исследованиях Н.В. Мучкиной, О.В. Панковой, Я.В. Серебрякова, А.В. Зубача, Ю.А. Бунеевой, А.И. Микулина и др. Основное внимание в них сосредоточено на специфике процессуальных статусов отдельных участников производства, защите их процессуальных прав, усилению процессуальных гарантий. При этом комплексного анализа категории «административно-процессуальный статус» учеными не проводилось.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке научных рекомендаций по совершенствованию законодательства в области регулирования административно-процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле. Для достижения поставленной цели в диссертации рассматриваются следующие задачи:
– исследование производства по делам об административных правонарушениях как правовой формы реализации административно-процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле;
– изучение особенностей и структуры административно-процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле;
– разработка содержания научных категорий, составляющих научный инструментарий исследования;
– анализ процессуальных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и практики их применения, касающихся процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле, и возникающих при этом проблем;
– представление научно-обоснованных предложений по совершенствованию правовых норм, регулирующих административно-процессуальный статус физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации административно-процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле об административном правонарушении.
Предметом диссертационного исследования являются нормы административного законодательства, регламентирующие административно-процессуальный статус физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле, судебная и административная практика их реализации.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую базу исследования составили системный, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический методы научного познания.
Эмпирическая база диссертационного исследования представлена исследованием нормативного и статистического материала, судебной и административной практики, дающих представление о нарушениях, допущенных в процессе привлечения к административной ответственности физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле, видах и количестве рассмотренных административных дел, особенностях реализации участником названного производства процессуальных прав и исполнения процессуальных обязанностей.
Автором изучено около 500 дел об административных правонарушениях, предусмотренных особенной частью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассмотренных районными судами общей юрисдикции г. Новосибирска, Областным судом Новосибирской области, Арбитражным судом Новосибирской области, административная практика УГИБДД ГУВД по Новосибирской области и Сибирского Таможенного управления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе впервые проведен теоретико-прикладной анализ содержания и проблем реализации административно-процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле, основанный на изучении российского административного законодательства и практики его применения.
Комплексному исследованию подвергнуты научные категории, составляющие научный инструментарий исследования; проведен сравнительно-правовой анализ административно-процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях и Кодексу РСФСР об административных правонарушениях; проанализированы имеющие противоречивые оценки в научной литературе структурные элементы административно-процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле. Сделаны обобщения и выводы, имеющие, по мнению автора, определенное научное значение, усилена аргументация выдвинутых в научной литературе положений.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. Предложена авторская интерпретация производства по делам об административных правонарушениях как особой правовой формы реализации административно-процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях – это особая правовая форма реализации административно-процессуального статуса участников производства по делам об административных правонарушениях, представляющая совокупность требований к действиям участников производства, соблюдение которых способствует рассмотрению и разрешению дела об административном правонарушении в соответствии с законом. Делается вывод о том, что к элементам особой правовой формы относятся структура производства по делам об административных правонарушениях и его юридическое содержание.
2. Представлено авторское понимание особенностей и структуры административно-процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле.
Административно-процессуальный статус физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле – это урегулированное административным законодательством положение физического лица, лично заинтересованного в результатах рассмотрения дела об административном правонарушении, определяемое комплексом общих и специальных административно-процессуальных прав и обязанностей, целью реализации которых является восстановление и защита субъективных прав или прав представляемых лиц.
Административно-процессуальный статус физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле, характеризуется следующими особенностями:
– регулируется нормами административного законодательства;
– рассматривается в двух аспектах: как статус участника административно-процессуальной деятельности в целом и как административно-процессуальный статус конкретного физического лица – участника производства (лица, в отношении которого ведется производство по делам об административных правонарушениях, потерпевшего, защитника и т.д.);
– правовой формой реализации административно-процессуального статуса является производство по делам об административных правонарушениях;
– содержание и объем статуса определяются спецификой административно-процессуальных правоотношений, процессуальной стадией и процессуальной ролью участников;
– основанием возникновения административно – процессуального статуса физического лица – участника производства по делам об административных правонарушениях, имеющего личный интерес в деле, является возбуждение дела об административное правонарушении;
– структура административно-процессуального статуса включает административно-процессуальные права и административно-процессуальные обязанности.
3. Разработаны предложения по изменению и дополнению норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регулирующих административно-процессуальный статус всех участников производства по делам об административных правонарушениях, имеющих личный интерес в деле. В частности, необходимо:
– нормативно закрепить исчерпывающий перечень административно-процессуальных прав и административно-процессуальных обязанностей участников производства по делам об административных правонарушениях;
– упростить процедуру вступления в дело защитника и представителя, путем внесения изменений в ч. 3. ст. 25.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, изложив ее в следующей редакции: «Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, подтверждаются лицом, в отношении которого ведется производство по делу или потерпевшим в устной форме;
– главу 24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дополнить статьей 24.8. «Извещения лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях» следующего содержания:
«1. Надлежащее извещение участников производства по делам об административных правонарушениях о времени и месте рассмотрения дела осуществляется судьей, органом, должностным лицом заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, либо с использованием иных средств связи, доставки или уведомления (в том числе протоколом об административном правонарушении), обеспечивающих фиксирование надлежащего извещения или вызова и его вручение адресату.
2. Вместе с извещением о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, лицам, участвующим в производстве по делам об административных правонарушениях, в срок, не позднее 7 (семи) дней до даты рассмотрения дела об административном правонарушении направляется (вручается) копия протокола об административном правонарушении.
3. Участники производства по делам об административных правонарушениях считаются извещенными надлежащим образом, если адресат отказался от получения извещения (уведомления, копии судебного акта, копии административного акта) и этот отказ зафиксирован в письменном виде.
4. Невозможность получения почтового извещения или явки в орган почтовой связи из-за болезни, нахождения в длительной командировке, занятости в других судебных процессах и производствах не признаются уважительной причиной пропуска рассмотрения дела об административном правонарушении»;
4. Предложено главу 4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дополнить статьей 4.8. «Возмещение имущественного ущерба или морального вреда, причиненного незаконным привлечением к административной ответственности, незаконным применением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» следующего содержания:
«Имущественный ущерб или моральный вред, причиненный лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности, незаконного применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в случае удовлетворения жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органов (должностных лиц), рассматривавших дело об административном правонарушении. Орган, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, обязан разъяснить лицу порядок восстановления его нарушенных прав и принять предусмотренные законом меры к возмещению ущерба (вреда)».
5. Автором выдвинут ряд новелл, связанных с оптимизацией законодательства, регулирующего административно-процессуальный статус потерпевшего:
– дополнить ст. 25.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, нормами, содержащими основания и процедуру признания лица потерпевшим: «Отсутствие в протоколе об административном правонарушении сведений о потерпевшем не препятствует лицу обратиться с ходатайством о его привлечении к участию в деле об административном правонарушении в суд, орган, к должностному лицу. Если в ходе рассмотрения дела выяснится, что административным правонарушением лицу причинен физический, имущественный или моральный вред, то суд, орган, должностное лицо обязаны привлечь его к участию в деле об административном правонарушении в качестве потерпевшего. Непривлечение такого лица к участию в рассмотрении дела об административном правонарушении будет являться основанием для последующей отмены постановления по делу об административном правонарушении»;
– часть 2 ст. 28.6. Кодекса об административных правонарушениях изложить в следующей редакции: «В случае если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание и (или) потерпевший не согласен с решением органа (должностного лица) о назначении административного наказания за совершенное правонарушение, составляется протокол об административном правонарушении».
– закрепить в ст. 30.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обязанность судьи, должностного лица извещать о времени и месте рассмотрения жалобы не только лицо, в отношении которого вынесено обжалуемое постановление, но и потерпевшего, их законных представителей или защитников. Соответственно, п.2. ч.2 ст. 30.6. КоАП РФ необходимо изложить в следующей редакции: «Устанавливается явка физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу, а также явка потерпевшего или его законных представителей (защитников)».
6. Предлагается внести изменения и дополнения в нормы, устанавливающие требования к процессуальным документам производства по делам об административных правонарушениях:
– в ст. 24.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закрепить положение о прекращении производства по делам об административных правонарушениях, в случаях составления протокола об административном правонарушении неуправомоченным лицом;
– в ст. 30.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо установить исчерпывающий перечень требований к жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, необходимых для оперативного и обоснованного ее разрешения: данные о заявителе и адрес его местожительства; наименование органа (должностного лица), постановление которого обжалуется, а также место его нахождения; какое постановление обжалуется, дата его вынесения; обращался ли заявитель с аналогичной жалобой в соответствующий орган власти, и какое решение по жалобе было принято; обстоятельства, которыми заявитель обосновывает свое несогласие с постановлением; доказательства, подтверждающие доводы заявителя; просьба заявителя. В случае несоответствия жалобы этим требованиям, следует признавать жалобу не поданной с оставлением постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;
– с целью сокращения случаев отмены постановлений по делам об административных правонарушениях по процессуальным основаниям целесообразно закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях понятие «существенное нарушение процессуальных требований». Дополнить статью 30.7. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях под «существенным нарушением процессуальных требований» примечанием следующего содержания:
«Существенными нарушениями процессуальных требований признаются нарушения установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях правил, связанных с оформлением протокола об административном правонарушении (постановления по делу об административном правонарушении), их составление неуправомоченными субъектами, несоблюдением сроков их составления, а также иные нарушения норм, предусмотренных настоящим Кодексом, которые не могут быть устранены при рассмотрении дела об административном правонарушении, и не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Описки, опечатки и ошибки технического характера, допущенные в ходе производства по делам об административных правонарушениях, если они не повлияли на существо принятого постановления, не должны служить основанием для принятия судом, органом, должностным лицом, решения о прекращении дела об административном правонарушении».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выносимые на защиту положения важны для развития теории административного статуса субъектов права, изучения проблем административно-процессуального статуса физического лица как участника производства по делам об административных правонарушениях, а также для повышения эффективности деятельности государственных органов по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной и педагогической деятельности по дисциплинам «Административное право Российской Федерации», «Административная ответственность в Российской Федерации», «Административно-процессуальное право Российской Федерации», для подготовки учебных программ, методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов юридических вузов и факультетов. Некоторые выводы автора могут быть учтены при корректировке нормативных правовых актов, нормы которых определяют правовое положение физических лиц в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования неоднократно обсуждались на научных межвузовских, региональных, общероссийских и международных конференциях. Основные теоретические и практические выводы, изложенные в диссертационном исследовании, отражены в научных докладах и публикациях автора. Положения диссертационного исследования используются автором в процессе преподавания дисциплин «Административное право», «Административная ответственность», «Административная юстиция».
Структура диссертации. Цель и задачи исследования определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, библиографического списка.
Производство по делам об административных правонарушениях и его участники
Рассмотрение административно-процессуального статуса физического лица - участника ПДАП, имеющего личный интерес в деле, требует обращения к тем правовым условиям, в которых реализуется его статус, - к производству по делам об административных правонарушениях.
Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется широким кругом должностных лиц органов исполнительной власти и судьями. Функции судов в сфере производства по делам об административных правонарушениях в последние годы расширяются. Если в период действия КоАП РСФСР судьи назначали только самые строгие административные наказания (административный арест, исправительные работы), то с принятием КоАП РФ под юрисдикцию суда перешла большая часть административный наказаний.
Согласно официальной статистической информации о работе федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей, существенный объем работы российской судебной системы на современном этапе составляет рассмотрение дел об административных правонарушениях1.
Однако официальная статистическая информация, представленная Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, отражает лишь одну сторону ПДАП, указывая на количество рассмотренных в судах административных дел, количество поданных жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. Другая сторона, а именно процессуальные аспекты ПДАП, находятся за пределами статистического анализа: отсутствуют данные о видах и количестве нарушений процессуальных норм; о количестве рассмотренных административных дел с участием защитника (представителя) и без таковых; о делах, рассмотренных с нарушением порядка извещения сторон и т.д.
Кроме того, систематизирована лишь судебная статистика рассмотрения дел об административных правонарушениях в Российской Федерации за календарный год. Сводные официальные статистические данные, отражающие юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти в течение года, отсутствуют.
Указанный пробел затрудняет проведение системного анализа административно-процессуального статуса участников ПДАП и проблем, связанных с его - реализацией. Представляется, что создание сводной статистической базы, отражающей результаты рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах и органах исполнительной власти, стало бы серьезным шагом на пути решения теоретических и практических проблем реализации административно-процессуального статуса физического лица - участника ПДАП, имеющего личный интерес в деле.
В соответствии со ст. 24.1. КоАП РФ, задачами ПДАП являются обеспечение всестороннего, полного, объективного и своевременного рассмотрения судьями, органами административной юрисдикции и должностными лицами каждого дела об административном правонарушении с целью разрешения его в соответствии с законом, а также обеспечение исполнения вынесенного постановления и выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
В отличие от уголовного, гражданского и арбитражного процессов, каждый из которых оснащен отдельными процессуальными кодексами, ПДАП регламентируется нормами КоАП РФ, составляющими содержание глав 23-32 Кодекса.
В юридической литературе, посвященной административному процессу, из всех видов административных производств наибольшее внимание уделялось производству по делам об административных правонарушениях.
Начиная с 50-х, и вплоть до 1990-х гг., исследователи анализировали различные аспекты ПДАП. Изучение производства по делам об административных правонарушениях в этот период шло по двум основным направлениям. С одной стороны, с появлением фундаментальных работ В.Д. Сорокина и Н.Г. Салищевой ПДАП стали рассматривать в качестве элемента административного процесса как разновидность административно-юрисдикционных производств1. С другой стороны, в этот период ученые исследовали и отдельные аспекты ПДАП: становление и развитие законодательства о производстве по делам об административных правонарушениях; принципы, характерные черты и задачи производства, участников производства, доказательства и процессуальные сроки, а также стадии указанного производства2.
Производство по делам об административных правонарушениях специалисты в области административного права рассматривали как деятельность уполномоченных субъектов по применению административных наказаний и совокупность возникающих при этом отношений, урегулированных административно-правовыми нормами. В тот же период появились и систематизированные исследования: производства, по делам об административных правонарушениях, в которых проводился комплексный анализ ПДАП1.
Можно выделить несколько основных направлений в административно-правовой науке, актуальных и сегодня, по которым осуществляется исследование производства по делам об административных правонарушениях.
Во-первых, сохраняется и продолжает развиваться «системное изучение» ПДАП как части административного процесса. Указанная тенденция имеет место в работах П.И. Кононова, А.Ю. Якимова, А.А. Демина и других исследователей2.
Во-вторых, ПДАП рассматривается в «отраслевом контексте»3, т.е. как особая процедура привлечения к административной ответственности в налоговой, информационной, финансовой, правоохранительной и других сферах.
В-третьих, устоявшимся направлением в исследовании ПДАП стал научный анализ производства по делам об административных правонарушениях через изучение его отдельных аспектов: правовое регулирование стадий, участники, доказательства, процессуальные сроки и т.д.1.
Различные направления в исследовании ПДАП вполне объясняют отсутствие среди административистов единого подхода к определению понятия «производство по делам об административных правонарушениях».
Одно из научных исследований под производством по делам об административных правонарушениях понимает специфическую деятельность или особые процессуальные действия (Д.Н. Бахрах, П.И. Кононов, И.В. Панова и др.). Согласно другой позиции (Ю.М. Козлов, Д.М. Овсянко, Н.Г. Салищева и др.), производство - это нормативно урегулированный порядок совершения определенных процессуальных действий.
Более обоснованной представляется первая позиция, поскольку материальные нормы права первичны по отношению к процессуальным. Процессуальные нормы выполняют вспомогательную, служебную функцию и существуют для реализации материально-правовых норм. Соответственно и «порядок совершения процессуальных действий» вторичен по отношению к самим действиям, административной деятельности соответствующих субъектов.
Что касается видов ПДАП, то и здесь отсутствует какая-либо единая система взглядов, связанная с его классификацией. Некоторые ученые выделяют в «зависимости от порядка разрешения» обычное производство по делам об административных правонарушениях или производство в органе административной юрисдикции первой инстанции; упрощенное производство, применяющееся в отношении некоторых административных правонарушений (при назначении административного наказания на месте совершения проступка); производство в органе административной юрисдикции второй инстанции1.
Другие исследователи, используя иную терминологию, обычное производство именуют общим, упрощенно-усеченным, а особое - производством, осуществляющимся по усиленному варианту. Предлагается также выделение особого производства, где в качестве основания выступает нарушение порядка в судебном заседании, то есть нарушение процессуальных норм2.
Административно-процессуальный статус лица, в отношении которого ведется- производство по делу об административном правонарушении
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, лицо, привлекаемое к юридической ответственности, вправе знать, в чем оно обвиняется; оспаривать обвинение, заявлять, ходатайства и отводы, представлять доказательства, обжаловать действия государственных органов и должностных лиц.
Основы административно-процессуальной статуса лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, закреплены, в ст. 25.Г. КоАП РФ Статья, определяет конкретный перечень процессуальных прав данного субъекта и содержит отсылочную норму об иных процессуальных правах, указанных в КоАП РФ.
По сравнению с КоАП РСФСР, лицам, в отношении которых ведется ПДАП, предоставлен более широкий объем процессуальных прав-, гарантированных Конституцией РФ, позволяющих активно осуществлять процессуальные действия и защищать свои права в ПДАП.
Круг процессуальных прав-указанного лица гораздо шире, чем у иных участников производства.
Примечательно, что в КоАП РСФСР использовалось понятие «лицо, привлекаемое к административной ответственности» (ст. 247). В КоАП РФ его заменило «лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении». Используя новую конструкцию, законодатель подчеркивает, что административная ответственность базируется на основе презумпции невиновности.
Однако применение понятия «лицо, привлекаемое к административной ответственности» вряд ли означало, что его заведомо признавали виновным в совершении административного правонарушения. Скорее речь шла о том, что в отношении лица ведется производство по делу об административном правонарушении, в процессе которого и должен был решиться вопрос о виновности лица и возможности его привлечения к административной ответственности.
КоАП РФ не содержит нормативного определения понятия «лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении». Исходя из смысла ст. 25.1. КоАП РФ, это лицо, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении. В качестве указанных лиц могут выступать как физические, так и юридические лица. Что касается физических лиц, то в широком смысле слова к ним могут быть отнесены граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, а также должностные лица. Статья 2.3. КоАП РФ закрепляет, что административной ответственности подлежит вменяемоелицо, достигшее на момент, совершения правонарушения возраста шестнадцати лет. То есть, для того, чтобы обладать административной деликтоспособностью, субъект права должен отвечать следующим требованиям: вменяемость, и достижение возраста 16 лет. Кроме ст. 2.3. КоАП РФ, упоминаний об административной правосубъектности в Кодексе не встречается.
В соответствии с ч. 1 ст. 247 КоАП РСФСР, привлекаемое к административной ответственности лицо было вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, пользоваться при рассмотрении дела юридической помощью адвоката, обжаловать постановление по делу, выступать на родном языке, прибегая при необходимости к услугам переводчика. Основные правомочия лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, закрепленные в КоАП РФ, несколько отличаются от тех, которыми оно обладало в соответствии с ранее действовавшим Кодексом.
Как следует из части первой ст. 25.1. КоАП РФ, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения; предъявлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ:
Указанный перечень процессуальных прав лица, в отношении которого ведется производство по делу, может быть обозначен как «право на защиту», под которым понимается предоставление лицу, привлекаемому к ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности.
Однако помимо процессуальных прав, указанных в ч.І. ст. 25.1. КоАП РФ; «право на защиту», включает в себя еще целый ряд правомочий, в частности: требования доказывания предъявляемого обвинения; личного участия в совершении ряда процессуальных действий (в осмотре помещений, изъятии имущества; рассмотрении дела и т.д.). Лицо должно быть извещено о времени и месте рассмотрения» дела, снабжено копиями процессуальных документов, отражающих позицию по нему субъекта власти. Оно может обжаловать действия данного субъекта и требовать содействия (переводчика, законного представителя и др.)1.
Одним из указанных в ст. 25.1. КоАП РФ процессуальных прав является право лица, в отношении которого ведется производство, знакомиться со всеми материалами дела. Поскольку временной отрезок времени, на котором участник ПДАП имеет право познакомиться с документами, не указан в КоАП РФ, можно предположить, что это может быть на любой стадии ПДАП.
По мнению некоторых исследователей, целесообразно в законодательном порядке закрепить право лица, в отношении которого ведется ПДАП, на ознакомление с материалами дела об административном правонарушении вместе с защитниками или законными представителями. Такое решение, полагают исследователи, обеспечит более полную реализацию права на защиту лица, привлекаемого к ответственности, и обяжет субъекта правоприменения исполнять свои процессуальные обязанности в точном соответствии с законом1.
Содержанием полномочий по ознакомлению с материалами дела об административном правонарушении должно охватываться право лица, в отношении которого ведется ПДАП, производить выписки из документов дела, ксерокопирование материалов дела, копирование аудио - и видеоинформации.
На первой стадии производства - возбуждении дела об административном правонарушении - к первичным материалам дела, с которыми может ознакомиться лицо, привлекаемое к ответственности, относится протокол об административном правонарушении, акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения и т.д.
Право на ознакомление с протоколом об административном правонарушении предполагает право лица, в отношении которого он. составлен, получить копию последнего, право лица; в отношении которого возбуждено дело, на объяснения в процессе составления протокола об административном правонарушении и право данного лица отказаться от подписания протокола об административном правонарушении.
Однако практика демонстрирует факты невручения копий протоколов физическим и юридическим лицам, в отношении которых они составлены, а также их представителям и потерпевшим. Часть протоколов не подписывается лицами, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. При этом не имеется и записей об отказе от подписания протокола1.
Имеет место и несоблюдение установленного законом срока, предусмотренного для составления протокола. Как следствие - жалоба лица, в отношении которого ведется ПДАП, на неправомерность назначения наказания. Такого рода жалобы суд не удовлетворяет, мотивируя свое решение тем, что «нарушение процессуального срока составления протокола не является основанием, исключающим производство по делу, если этим протоколом подтверждается факт правонарушения и если он составлен в пределах срока давности, установленного ст. 4.5. КоАП РФ» .
Подобные «нарушения» в судебной практике именуются как «нарушения процессуальных требований», и от степени их влияния на юридическую судьбу дела они делятся на «существенные» и «несущественные». О них более подробно будет сказано ниже.
Административно-процессуальный статус потерпевшего в производстве по делам об административных правонарушениях
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Это значит, что для должностных лиц, осуществляющих ПДАП, на первое место должна быть поставлена задача защиты прав и свобод человека, а именно, защита прав и интересов потерпевшего от административного правонарушения. Государственная защита потерпевших находит свое выражение в комплексе обязанностей, тех или иных государственных органов по охране соответствующих прав потерпевших от правонарушений.
Категория «потерпевший» в административном законодательстве впервые появилась в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980г.1. Однако содержание этого термина в указанном нормативном акте не раскрывалось.
Часть 1. ст. 248 КоАП РСФСР определила потерпевшего как «лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред»1.
Существующая в современном административном законодательстве дефиниция «потерпевший» не претерпела серьезных изменений, за исключением того, что сейчас им может быть признано и юридическое лицо. При этом следует иметь в виду, что физический, моральный, имущественный вред может быть причинен только физическому лицу, юридическому же лицу может быть причинен имущественный вред или может пострадать его деловая репутация2.
В примечании, к ст. 12.24 КоАП РФ установлено, что под причинением легкого вреда здоровью следует понимать кратковременное расстройство здоровья или незначительную стойкую утрату общей трудоспособности. Под причинением средней тяжести вреда здоровью; в соответствии с КоАП РФ, следует понимать неопасное для жизни длительное расстройство здоровья или значительную стойкую утрату общей трудоспособности менее чем на одну треть.
Анализ практики административных правонарушений показывает, что причинение физического вреда чаще всего выражается в нанесении легкого вреда здоровью.
Имущественный вред выражен в основном в причинении ущерба, когда лицо лишается определенных ценностей в результате их порчи или повреждения. Таково, к примеру, повреждение машины в результате дорожно-транспортного происшествия (далее ДТП). Имущественный вред, причиненный в результате совершения административного деликта, как правило, является мелким ущербом. «Оценка ущерба крайне важна, - полагают исследо ватели, так как для ряда правонарушений стоимость имущественного ущерба является основанием для отграничения проступков от преступных посягательств»1.
Безусловно, размер причиненного ущерба влияет на квалификацию правонарушения (например, в случае разграничения хищения или мелкого хищения). Однако даже нанесение ущерба в более крупном размере, не исключает возможности привлечения к административной, а не к уголовной ответственности.
Как следует из ст. 15 ГК РФ, при определении суммы материальных убытков, причиненных правонарушением, необходимо иметь в виду не только реально причиненный имущественный ущерб, но и дополнительные расходы, которые потерпевший произвел, или должен был произвести для восстановления нарушенного права. Следует учитывать и неполученные доходы, которые он имел бы при обычных условиях, если бы его право не было нарушено. Таким образом, потерпевший имеет право на возмещение не только реально причиненного вреда, ной упущенной выгоды.
В случае, когда правонарушение совершено несовершеннолетним и у него нет доходов г или имущества, достаточных для возмещения» вреда, вред должен быть возмещен полностью или в недостающей его части его родителями (усыновителями), если они не докажут, что вред возник не по их вине. В этом случае время возмещения имущественного вреда отдаляется, что влечет ущемление прав потерпевшего.
Существует также мнение о целесообразности замены термина «имущественный вред» на термин «материальный вред», поскольку понятие «материальный вред» охватывает не только случаи непосредственного имущественного ущерба, но и ситуации неполучения прибыли".
С этим мнением можно согласиться, учитывая существующую практику, которая демонстрирует множественность таких случаев, когда в результате незаконных действий государственных органов физическое или юридическое лицо лишается возможности заключить коммерческую сделку, подписать договор и т.д.
КоАП РФ знает и такое понятие, как моральный вред, причиненный в результате административного правонарушения (оскорбление нецензурной бранью - ст. 20.1. КоАП РФ). К примерам нанесения лицу вреда нравственного, морального характера относится также разглашение и распространение ложных, порочащих сведений, которые влияют на поведение потерпевшего, его положение в обществе. Лицо претерпевает психические переживания, которые могут привести к определенным негативным последствиям.
А возможно ли причинение морального ущерба невменяемому лицу с одной стороны, потерпевший является единственным участником ПДАП, для которого законодательство не предусмотрело дееспособность. G другой стороны, как оценить, возможность причинить нравственные страдания лицу, чье психическое состояние не позволяет осмыслить совершенное деяние?
Общественные отношения в данном случае будут нарушены, и будет присутствовать состав административного правонарушения, но считать недееспособное лицо морально- потерпевшим будет неправомерно. Потерпевшим же от физического или имущественного вреда такое лицо может быть признано. Моральный вред невменяемое лицо может иметь только в совокупности с физическим1.
Признание физического лица потерпевшим в рамках ПДАП не зависит от его возраста, физического или психического состояния, а также от его дееспособности. Если лицо, признанное потерпевшим, не обладает в полной мере дееспособностью, то в деле должен участвовать законный представитель потерпевшего, который и осуществляет защиту его интересов в ПДАП. Кроме того, привлечение потерпевшего в качестве участника ПДАП не ставится в зависимость от того, является ли состав административного правонарушения формальным или материальным.
Помимо традиционных видов возможного вреда, причиненного потерпевшему, некоторые специалисты в области административного права выделяют такую его разновидность, как «нарушение прав и законных интересов». Категория «потерпевший» при этом определяется как физическое или юридическое лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или материальный вред, либо нарушены его права и законные интересы1. Выделение категории «нарушение прав и законных интересов» вполне объяснимо, поскольку не всегда нарушение вызывает причинение реального ущерба, морального, физического или имущественного вреда. Административным правонарушением, действительно, могут быть нарушены какие-либо законные права и интересы.
Содержащийся в статье 25.2. КоАП РФ перечень прав потерпевшего направлен на реализацию двух основных целей - всестороннему, полному и объективному выяснению обстоятельств каждого дела, его законному разрешению, и соответственно - возмещению физического, имущественного или морального ущерба и восстановлению нарушенных прав.
Действующее законодательство предусматривает два способа возмещения имущественного ущерба, причиненного в результате совершения административного правонарушения: в порядке ПДАП и в порядке гражданского судопроизводства.
Административно-процессуальные статусы иных участников производства по делам об административных правонарушениях, имеющих личный интерес в деле
Правовая защита в ПДАП представляет собой совокупность процессуальных действий лица, в отношение которого ведется ПДАП, и (или) его представителя. Указанные процессуальные действия должны быть направлены на всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела; разрешение его в соответствии с законом; выявление обстоятельств, исключающих ПДАП, смягчающих и отягчающих обстоятельств; проверку представителем соблюдения порядка привлечения к ПДАП; решение всех задач ПДАП.
Юридическая помощь при осуществлении защиты прав и интересов участников ПДАП; имеющих личный интерес в деле, реализуется в форме процессуального представительства.
Процессуальное представительство является одним из основных институтов процессуального права, важной юридической гарантией конституционного права граждан на защиту их нарушенных прав и интересов, а также одним из средств осуществления юрисдикционной деятельности.
Под процессуальным представительством понимается правоотношение, в силу которого одно лицо выполняет в пределах своих полномочий процессуальные действия от имени и в интересах другого лица.
К задачам процессуального представительства относятся: совершение от имени и в интересах представляемого процессуальных действий; оказание квалифицированной юридической помощи представляемому в совершении им процессуальных действий; содействие осуществлению целей административных производств и судопроизводств.
Согласно заявленному в настоящей работе подходу, к участникам ПДАП, имеющим личный интерес в деле, кроме лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевшего, относятся законные представители физического лица, защитник и представитель.
Если личный интерес законного представителя вполне понятен, то личный интерес защитника (представителя) вызывает некоторые сомнения. Личный интерес защитника (представителя) в большинстве случаев обоснован его материальным интересом, напрямую связанным с результатами рассмотрения дела. Именно в такой меркантильной форме и проявляется личная заинтересованность защитника (представителя) в ПДАП.
В соответствии со статьей 25.3. КоАП РФ права и законные интересы физического лица, в отношении которого ведется ПДАП, защищает его законный представитель. Законными представителями физических лиц являются их родители, усыновители, опекуны или попечители. Родственные связи или соответствующие полномочия законных представителей должны быть удостоверены установленными законом документами (паспорт, свидетельство о рождении, решение суда об установлении усыновления, об установлении опеки или попечительства) .
Органы опеки и попечительства привлекаются в ПДАП по решению органа административной юрисдикции тогда, когда оба родителя злоупотребляют спиртными напитками, вследствие чего отрицательно влияют на потерпевшего (лица, в отношении которого ведется ПДАП) и не в состоянии надлежащим образом защитить законные интересы несовершеннолетнего потерпевшего (или лица, в отношении которого ведется ПДАП)
На практике иногда возникает вопрос, а нужно ли допускать к участию в ПДАП обоих родителей (усыновителей) несовершеннолетнего потерпевшего (правонарушителя)? Кто и по каким критериям- осуществляет выбор законного представителя несовершеннолетнего?
КоАП РФ не содержит нормы, обязывающей привлекать к участию в ПДАП обоих законных представителей, но и не ограничивает возможность одновременного допуска их к участию в деле. Этот вопрос решается индивидуально в каждом конкр етном случае с учетом обстоятельств? дел как и необходимости надлежащего обеспечения прав и законных интересов участников ПДАП.
Кроме того, сама конструкция ст. 25.3. КоАП! РФ «позволяет говорить о возможности! одновременного участия?нескольких законных представителей; в ПДАП, поскольку в ч.Г. ст. 25.3. КоАП РФ о законных представителях говорится во, множественном числе.
О допуске для участия в ПДАП законного представителя должностное лицо (орган административной юрисдикции, суд) выносит соответствующее определение. Определение объявляется лицу, представляющему интересы потерпевшего или лица, в отношении которого ведется ПДАП, при этом ему разъясняются его процессуальные права и обязанности.
В соответствии со ст. 27.15 КоАП РФ в случаях, предусмотренных ч.З ст. 29.4, а также п. 8 ч.1 ст. 29.7, применяется привод законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности. Привод осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения судьи (субъекта административной юрисдикции, должностного лица), рассматривающего дело об административном правонарушении. Законные представители физического лица имеют права и несут обязанности, которые предусмотрены КоАП РФ (ст. 25.1, 25.2) в отношении представляемых ими лиц, а также совершают от имени представляемых все процессуальные действия, право совершения которых принадлежит представляемым.
Следует отметить, что участие в ПДАП законного представителя одной из сторон-не исключает возможности опроса этого лица в качестве свидетеля по делу об административном- правонарушении, если ему известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу.
Естественно, что в этом случае, признав необходимость, допроса законного представителя (например, мать лица, совершившего административное правонарушение), субъект административной юрисдикции должен вынести об этом определение и разъяснить лицу положения ст. 51 Конституции РФ, а уже затем предупредить об ответственности за дачу заведомо ложных показаний.
Законный представитель может участвовать в ПДАП наряду с предста-ВИТЄЛЄМІ Более того, законный представитель вправе по своей инициативе заключить соглашение с представителем (защитником) на участие последнего в производстве в качестве участника ПДАП.
К участникам ПДАП, имеющим личный интерес в деле, относятся защитник и представитель.
Относительно административно-процессуального статуса защитника и представителя необходимо отметить, что в отличие от КоАП РФ, КоАП РСФСР предусматривал участие в качестве защитника только адвоката при наличии ордера юридической консультации. Налицо расширение законодателем круга субъектов, имеющих право оказывать юридическую помощь лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Очевидно, это расширение круга лиц, имеющих право выступать в качестве защитника, связано с тем, что лицо, привлекаемое к административнои ответственности, может не иметь возможности оплачивать услуги профессионала.
Поскольку по смыслу ст. 25.5. КоАП РФ содержание правового положения представителя аналогично процессуальному положению защитника, их административно-процессуальные статусы: будут рассматриваться одновременно.
До принятия КоАГЕРФ высказывались различные точки зрения- на фигуру защитника. Некоторые исследователи предлагали допускать к участию в качестве защитника любое лицо,, об участии которого в письменной форме просит гражданин, в отношении которого ведется ПДМЕ Наличие специального юридического образования не должно было служить обязательным условием допуска к осуществлению защиты!.
В КоАП РФ закреплена норма, согласно которой в качестве защитника по делам об административных правонарушениях допускается адвокат или иное лицо (ч.1. ст. 25.5), уже без всякого указания на уровень образования данного лица.
