Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 13
1. Производство по делам об административных правонарушениях вид административно-юрисдикционного процесса 13
2. Понятие и содержание пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 21
3. Принципы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и гарантии их соблюдения 34
4. Виды пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 53
Глава 2. Основания пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 57
1. Правовые основания пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 57
2. Фактические основания пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 70
3. Процессуальные основания пересмотра постановлений и решений поделам об административных правонарушениях 73
Глава 3. Административно-юрисдикционые акты и субъекты пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 90
1. Административно-юрисдикционные акты, подлежащие пересмотру 90
2. Субъекты пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 97
Глава 4. Порядок обжалования (оспаривания, опротестования) и пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 123
1. Подача и рассмотрение административных и судебных жалоб в России: историко-правовой аспект 123
2. Порядок обжалования (оспаривания, опротестования) постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 131
3. Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 143
Заключение 172
Список условных сокращений 174
Библиографический список
- Производство по делам об административных правонарушениях вид административно-юрисдикционного процесса
- Понятие и содержание пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
- Правовые основания пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
- Административно-юрисдикционные акты, подлежащие пересмотру
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Третье тысячелетие для России ознаменовалось принятием нового кодифицированного законодательства. В соответствии с ним утратили силу многие законы и правовые акты органов исполнительной власти и принято большое количество новых, претерпела изменения и правоприменительная практика.
30 декабря 2001 года был принят Кодекс РФ об административных правонарушениях, вступивший в силу 1 июля 2002 года. Принципиальная новизна и характерная особенность КоАП РФ, в отличие от ранее действовавшего КоАП РСФСР, заключаются в том, что «он уходит от социалистической правовой идеологии примата защиты прежде всего государственных интересов и выстроен на совершенно иных концептуальных принципах, отдающих приоритет защите прав человека и гражданина. В точном соответствии с провозглашенной действующей Конституцией Российской Федерации иерархией ценностей государственной охраны и защиты — личность, общество, государство — явно сделан акцент на охране и защите всех конституционных прав, свобод и законных интересов граждан» .
Правовое государство основывается на приоритете соблюдения прав и свобод человека и гражданина и обязано гарантировать их охрану и защиту. Поэтому закон, в котором выражается воля государства, призван обеспечить реальные соблюдение, охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Новый КоАП РФ унифицировал нормы об административной ответственности, содержавшиеся в различных нормативно-правовых актах. Более четко, в отличие от ранее действовавшего кодекса, регламентировал административный и судебный порядок производства по делам об административных правонарушениях и стадию пересмотра по делу, в частности, признав за собой главную роль в ее процессуально-правовом регулировании.
Конин Н. М. Кодекс РФ об административных правонарушениях / Краткий комментарий (вместо предисловия). Саратов, 2002. С. 3.
На сегодняшний день КоАП РФ является не единственным законом, регулирующим порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Законодатель возложил такую функцию и на новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ.
Вслед за КоАП РФ и АПК РФ был принят Гражданский процессуальный кодекс РФ, который также строится на совершенно иных позициях, нежели его предшественник. И в отличие от ранее действовавшего ГПК РСФСР новый ГПК РФ не урегулировал судебный порядок пересмотра по делам об административных правонарушениях, предоставив это исключительно КоАП РФ.
Несмотря на то, что КоАП РФ более четко урегулировал порядок пересмотра, в отличие от КоАП РСФСР, имеющаяся процедура пересмотра по делам об административных правонарушениях далеко не совершенна. Взаимные ссылки КоАП РФ и АПК РФ друг на друга не способствуют четкости правового регулирования порядка пересмотра. Некоторые положения кодекса вступают в противоречия не только с АПК РФ, но и с самим собой.
В настоящее время пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях осуществляется в административных органах, в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах. Судебный порядок пересмотра в общих судах совпадает с порядком пересмотра в административных органах, но отличается от порядка пересмотра в арбитражных судах. Связано это с тем, что на сегодняшний день отсутствуют специальные законы, которые могут раздельно регулировать административный и судебный порядок пересмотра по делу.
Такое расхождение правовой регламентации также связано с отсутствием теоретических положений, раскрывающих особенности порядка пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в административных органах, судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
Отсюда следует актуальность проблемы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и необходимость ее рассмотрения. На основе имеющихся в настоящий момент законодательства, правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях, зарубежного и исторического опыта, позиций ученых различных правовых школ по данной проблеме необходимо проанализировать стадию пересмотра по делам об административных правонарушениях, разработать ряд теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях.
Степень разработанности проблемы исследования. Проблемам, анализируемым в диссертационном исследовании, уделялось немалое внимание в литературе дореволюционного, советского и современного периодов.
Научными источниками по проблемам, поставленным в исследовании, послужили работы ученых конца XIX начала XX веков Е. Д. Градовского, М. Д. Загряцкова, Н. М. Коркунова, С. А. Корфа, Е. А. Нефедьева и других.
Содержание и научные выводы исследования основываются на трудах ученых, внесших вклад в разработку отдельных проблем административного права: Ю. С. Адушкина, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. А. Демина, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А. П. Коренева, В. А. Лория, A. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Н. Г. Салищевой, П. П. Сергуна, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, С. С. Студеникина, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина, B. А. Юсупова, А. Ю. Якимова, Ц. А. Ямпольской и других.
Общетеоретической основой исследования послужили работы C. С. Алексеева, В. М. Горшенева, В. М. Корельского, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. Д. Перевалова, В. А. Рязановского, А. И. Экимова, Л. С. Явича и ряда других ученых.
Наряду с работами по общей теории права, административному праву и административному процессу использовались труды ученых — представителей различных отраслевых наук (гражданского, гражданского процессуального, уголовно-процессуального, арбитражного процессуального права).
Несмотря на то, что проблема пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях не является новой, с принятием
7 КоАП РФ, АПК РФ и ГПК РФ вопрос о пересмотре комплексно в литературе не изучался, что вызывает теоретическую и практическую необходимость исследования данной проблемы.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в изучении и анализе имеющихся понятия, содержания и порядка пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и в разработке научных положений и практических рекомендаций по устранению недостатков и противоречивых положений в процессуально-правовом регулировании исследуемой стадии производства по делам об административных правонарушениях.
Для достижения указанных целей автор поставил перед собой следующие задачи: определить понятие и содержание пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; исследовать основания пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; рассмотреть процессуально-правовой статус субъектов пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; рассмотреть административно-юрисдикционные акты, подлежащие пересмотру; исследовать процессуальные принципы и определить их значение для пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; проанализировать ранее действовавшее и современное законодательство и выявить недостатки и противоречивые положения в процессуально-правовом регулировании порядка обжалования (опротестования) и пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; на основе имеющихся литературных источников ученых дореволюционного, советского и современного периодов проанализировать порядок рас- смотрения административных и судебных жалоб в истории России и на современном этапе.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Предметом исследования являются закономерности взаимоотношений (поведения) субъектов пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Теоретико-методологическая, нормативная и эмпирическая база исследования. Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы научного познания: диалектический, исторический метод, анализ, синтез, метод дедукции и индукции, сравнительно-правовой, формально-логический и системно-функциональный методы.
Теоретическую основу диссертации составили труды советских, российских и зарубежных авторов-представителей общей теории права, административного, гражданского процессуального, арбитражного процессуального и уголовно-процессуального права.
Положения и выводы научного исследования основываются на международных нормах, на нормах Конституции РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ, нормах ранее действовавших и ныне действующих законов, нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также на положениях иных правовых актов федеральных министерств и ведомств, носящих рекомендательный либо разъяснительный характер в части регламентации вопросов пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составила правоприменительная практика по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование общетеоретических и административно-процессуальных проблем пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, автором впервые анализируются в сравнительном аспекте новое кодифицированное законодательство — КоАП РФ, АПК РФ, ГПК РФ — по исследуемой теме.
На основании проведенного исследования автором выносятся на защиту следующие положения:
Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях рассматривается как урегулированная законом часть админи-стративно-юрисдикционной деятельности, которая осуществляется уполномоченными должностными лицами и судьей в пределах стадии производства по делам об административных правонарушениях, возбуждаемой при наличии правовых, фактических, процессуальных оснований в целях проверки законности и обоснованности постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, и которая направлена на разрешение возникшего административно-правового спора.
Имеющееся в КоАП РФ название исследуемой стадии производства по делам об административных правонарушениях не соответствует ее содержанию. В настоящее время пересмотру могут подлежать постановления, решения по делам об административных правонарушениях и определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. В работе предлагается законодательно определить название рассматриваемой стадии как пересмотр постановлений, определений и решений по делам об административных правонарушениях.
Обосновывается предложение об урегулировании порядка подачи жалоб (протестов) в отдельной главе КоАП РФ под названием «Обжалование (опротестование) постановлений, определений и решений по делам об административных правонарушениях», а также порядка подачи заявлений в арбитражный суд на указанные акты административных органов в главе АПК РФ под на-
10 званием «Оспаривание постановлений, определений и решений по делам об административных правонарушениях». Данные действия следует рассматривать как юридические действия достадииного характера, которые предшествуют рассматриваемой стадии производства по делам об административных правонарушениях.
Анализ норм КоАП РФ и АПК РФ позволяет классифицировать виды пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях по следующим критериям: в зависимости от порядка защиты нарушенных прав, от субъекта, осуществляющего пересмотр, от процессуальных оснований, от вида юрисдикционного акта, подлежащего пересмотру, в зависимости от того, вступил юрисдикционный акт в законную силу или нет. Данная классификация разработана на основе нового процессуального законодательства, что позволило более глубоко изучить проблемы, поставленные в исследовании.
Предлагается внести в КоАП РФ положение, согласно которому должностное лицо, судья при восстановлении пропущенного срока для обжалования должны решать вопрос о приостановлении исполнения еще не исполненного либо находящегося в исполнении постановления по делу об административном правонарушении.
Обосновывается предложение о предоставлении органам, должностным лицам, вынесшим постановления по делам об административных правонарушениях, право пересмотра собственных постановлений. Такому пересмотру могут подлежать только постановления о привлечении физического или юридического лица к административной ответственности.
Внесение ряда изменений и дополнений в Кодекс РФ об административных правонарушениях: установить требования к определению об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении; закрепить возможность обжалования и пересмотра определений, указанных в статье 29.9 кодекса; определить, что после подготовки к рассмотрению жалобы (протеста) судья, должностное лицо должны выносить определение об окончании подготовительных действий и назначении дела по жалобе (протесту) к рассмотрению, в котором должны быть указаны место и время ее (его) рассмотрения. Копия определения должна быть вручена или направлена заинтересованным лицам, прокурору; дополнить норму части 2 статьи 30.3 КоАП РФ ссылкой на часть 3 статьи 30.3 кодекса, таким образом закрепив возможность восстановления пропущенного пятидневного срока на подачу жалобы.
Теоретическая и практическая значимость научной работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием и вносит определенный вклад в развитие науки административного права.
Разработанные в результате проведенного исследования научные положения и практические рекомендации могут быть использованы в законодательной деятельности органов представительной власти, в правоприменительной деятельности исполнительных органов публичной власти и судов.
Положения диссертации могут быть использованы при дальнейшей научной разработке проблем производства по делам об административных правонарушениях, административной юстиции, а также в учебном процессе по курсам «Административное право России» и «Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Основные положения работы изложены в ряде научных публикаций, а также освещены на научно-практических конференциях «Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения» (Саратов, 26 ноября 2001 года), «Закон, человек, справедливость: философско-правовые проблемы» (Саратов, 20-21 мая 2003 года), «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития. К 10-летию Кон-
12 ституции Российской Федерации» (Саратов, 1-3 октября 2003 года) и используются при проведении практических занятий по курсу «Административное право России» и «Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации».
Структура работы обусловлена целью исследования и поставленными задачами и состоит из введения, четырех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка.
Производство по делам об административных правонарушениях вид административно-юрисдикционного процесса
Проблема юридического процесса до 70-х годов ХХ-го столетия в литературе практически не рассматривалась. Только некоторые ученые затрагивали ее, однако рассматривали правовой процесс с позиций юрисдикционной деятельности1. Начиная с 70-х годов, этому вопросу уделяется особое внимание представителями общей теорий государства и права, административистами, цивилистами и учеными других научных школ.
Исследования в области юридического процесса позволили выделить следующие его особенности: 1. Властный характер деятельности, в ходе которой реализуются властные полномочия государственных и муниципальных органов. 2. Полная регламентация деятельности процессуально-правовыми нормами. 3. Целевая, сознательная деятельность, направленная на достижение определенных юридических результатов, на решение юридических дел. Поэтому она оформляется официальными документами — итоговыми или промежуточными2.
Одним из видов юридического процесса является административный процесс. Проблемам административного процесса было посвящено немало трудов известных административистов. Это работы Д. Н. Бахраха, А. А. Демина, М. Д. Загряцкова, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Б. В. Хангельдыева, Н. Ю. Хаманевой, А. Ю. Якимова и многих других.
Одним из первых в ряду ученых, рассматривавших вопросы административного процесса, был профессор М. Д. Загряцков. Он сделал ряд предложений, касающихся главных принципов административного процесса: публичность рассмотрения административных споров, обязательное участие сторон, выслушивание участников спора, проверка представленных доказательств, ведение протокола по делу1.
На сегодняшний день одни ученые (Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. М. Манохин, И. В. Панова, Г. И. Петров, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров и другие) под административным процессом понимают весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления, другие рассматривают только в юрисдикционном аспекте (А. А. Демин, А. Ф. Клейнман, М. И. Пискотин, В. С. Тадевосян, Н. Г. Салищева, А. Ю. Якимов и другие).
Г. И. Петров понимает под административным процессом процесс осуществления исполнительной и распорядительной деятельности государства2.
Д. Н. Бахрах подчеркивает, что регулирование административного процесса не ограничивается только юрисдикционной деятельностью, но это также и деятельность по реализации регулятивных норм, то есть деятельность положительного характера3. Автор пишет, что, даже если административный процесс понимать узко, как административно-юрисдикционную деятельность, осуществляемую в административно-процессуальной форме, это деятельность субъектов государственной исполнительной власти, административная деятельность».
По мнению Ю. М. Козлова, административный процесс — это деятельность по разрешению конкретных индивидуальных дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами; он охватывает все случаи применения норм материального административного права1.
А. Е Лунев также считает, что административным процессом охватывается весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта управления до наложения административных взысканий)2.
Широкую поддержку получила точка зрения В. Д. Сорокина. Он определяет административный процесс как порядок разрешения индивидуально-койкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами, а также другими полномочными субъектами в случаях, предусмотренных законом, как деятельность, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права3.
Вторая группа ученых (А. А. Демин, А. Ф. Клейнман, А. А. Мельников, М. И. Пискотин, Н. Г. Салищева, В. С. Тадевосян, А. Ю. Якимов и другие) являются сторонниками более узкого понимания административного процесса.
Так, С. И. Котюргин рассматривал административный процесс как производство по делам об административных правонарушениях4. А. Ф. Клейнман считал, что административный процесс осуществляется только судебными органами при рассмотрении административно-правовых дел5.
Т. В. Тадевосян считал, что административный процесс составляет деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений1.
А. А. Демин административный процесс понимает как процедуру трехстороннего разрешения споров, вытекающих из властных отношений (административных и дисциплинарных споров), в любом органе государства и при лю-бом способе организации такого рассмотрения .
При всем многообразии сложившихся в литературе точек зрения по содержанию административного процесса мы разделяем позицию ученых (Д. Н. Бахраха, А. П. Коренева, В. М. Манохина, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова и других), считающих, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления.
Понятие и содержание пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
Для юридического процесса в целом и для производства по делам об административных правонарушениях характерен признак стадийности.
В литературе нет единого мнения по количеству стадий юридического процесса, что характерно для гражданского процесса1. Некоторые авторы выделяют в производстве по делам об административных правонарушениях две стадии.
Так, А. Б. Агапов предлагает выделять процедурную и исполнительную стадии2. Однако традиционно выделяется четыре стадии, которые называются «стадиями функционального назначения» . Для производства по делам об административных правонарушениях характерны следующие стадии: возбуждение дела об административном правонарушении (глава 28 КоАП РФ), рассмотрение дела об административном правонарушении (глава 29 КоАП РФ), пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях4 (глава 30 КоАП РФ) и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (главы 31-32 КоАП РФ).
Стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях является факультативной, но не менее важной, чем остальные стадии производства по делам об административных правонарушениях. Целью возбуждения данной стадии, согласно нормам КоАП РФ, является проверка законности и обоснованности постановления по делу об административном правонарушении (определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении), а также решения по жалобе (протесту на это постановление).
Данная стадия может возбуждаться при наличии определенных оснований. В литературе выделяется три группы оснований возбуждения стадии пере-смотра: правовые , фактические и процессуальные . Только при наличии всех трех оснований может быть возбуждена стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Каждая в отдельности взятая стадия юридического процесса характеризуется своей структурой, которая определяет сущность этой стадии. Структуру конкретной стадии составляет совокупность определенных действий, совершаемых лицом, который ведет процесс и перед которым стоит цель решить все задачи этой стадии. Эти действия группируются в однородные блоки для решения конкретной задачи данной стадии, то есть этапы4.
Поэтому из вышесказанного следует вывод, что пересмотр по делам об административных правонарушениях является частью административно-юрисдикционной деятельности, которая осуществляется уполномоченными субъектами в пределах стадии производства по делам об административных правонарушениях.
В основе стадии пересмотра лежит конфликт. В общем виде конфликт представляет собой проявление объективных или субъективных противоречий, выражающихся в противоборстве сторон, то есть когда стороны преследуют какие-то свои цели, которые противоречат или взаимно исключают друг друга5. Самому конфликту предшествует либо может предшествовать латентная стадия, при которой имеются все элементы конфликта, за исключением внешних воздействий. В данной стадии возникает конфликтная ситуация, при которой каждый субъект осознает свои, интересы и препятствия в удовлетворении этих интересов, чинимые другой стороной. Начало конфликта определяется объективными (внешними) актами поведения, направленными против конфликтующей стороны, если последняя осознает это и противодействует этим актам1.
Одной из разновидностей конфликтов является юридический конфликт, возникающий между субъектами правоотношений. В литературе некоторые авторы считают юридический конфликт ложным.
Так, по мнению В. Н. Кудрявцева, юридический конфликт является ложным. Ложный конфликт возникает вследствие ошибки или заблуждения, по крайней мере, одной из сторон, предполагающей, что другая сторона совершает или намерена совершить агрессивные, неправомерные действия. Так, возможны ситуации, когда одна сторона полагает, что противник действует незаконно, в то время как действия другой стороны являются правомерными, либо наоборот: одна сторона считает, что действия другой правомерны2.
С. Е. Аксененко, например, отмечает, что осознание конфликта несет в себе элементы субъективизма и поэтому является в определенной степени искаженным3.
Мы не согласны с мнением вышеуказанных авторов о ложном характере юридического конфликта. Для любого правового спора характерно то, что одна из сторон действительно или предположительно нарушает либо оспаривает права или интересы другой, в связи с чем, другая может обратиться в соответствующий орган за разрешением возникшего спора.
В административном праве, отмечает Н. Ю. Хаманева, конфликт имеет особенность — он выражается в форме спора. Характер этого спора обусловливается не участием в нем административного органа, а сущностью отношений между этим органом и заинтересованным лицом4. В данном споре его инициатором выступает субъект, подающий жалобу в целях защиты своих прав и свобод. Орган исполнительной власти (должностное лицо), противоборствуя, отстаивает свои интересы. В результате этого возникает административно- правовой спор. Основанием такого спора является обращение субъекта в форме жалобы для защиты своих нарушенных прав1.
Административно-правовой спор является одной из форм административно-правового конфликта, который возникает в связи с. нарушением, реализацией и толкованием норм административного права2.
Существует множество точек зрения по понятию административного спора. Так, Е. Б. Лупарев понимает под административным спором такой тип административных правоотношений, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями3.
С. Попович рассматривал административный спор как связанный с законностью административного акта спор, на возбуждение которого имеют право, с одной стороны, физическое лицо, юридическое лицо, иной субъект, если он считает, что этот акт нарушает какое-либо его право или непосредственный, законный интерес, а с другой стороны, государственный орган, если он считает, что административным актом нарушен закон в пользу физического либо юридического лица...4.
Н. В. Сухарева определяет административно-правовой спор как отрицательное отношение одного из субъектов конкретного административного правоотношения к юридическому факту, который послужил основанием для возникновения, изменения или прекращения административного правоотношения5.
А. Б. Зеленцов определяет административно-правовой спор через понятие «разногласие». По его мнению, административно-правовой спор — это разногласие между субъектами административного права по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и законности правовых актов управления1.
Вышеуказанные понятия страдают, по нашему мнению, неточностью в определении сущности административно-правового спора. С. Попович в своем определении указывает один из признаков административно-правового спора — стороны данного спора, но не отражает его сущности. А. Б. Зеленцов не от мечает, что спор может возникать не только по поводу законности, но и обос нованности правовых актов управления, а также действий органов исполни тельной власти.
Правовые основания пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
Стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях может быть возбуждена при наличии следующих оснований: правовых, фактических и процессуальных. Исследуемая стадия производства по делам об административных правонарушениях, как и другие стадии, осуществляется в соответствии с правилами, установленными в законе. Правовым основанием пересмотра по делу является закон и никакой другой нормативный акт.
В соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с ч. 2 указанной статьи КоАП РФ основывается на Конституции РФ1, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ .
Пункт 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ говорит о том, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административной ответственности относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, в соответствии с ч. 1 ст. 1.1 и п. 4 ч. 1 ст. 1.3 кодекса порядок производства в любой его стадии, в том числе и на стадии пересмотра по делу определяется только КоАП РФ.
До вступления в силу КоАП РФ нормативно-правовая база пересмотра постановлений по делу в административном порядке была весьма широкой. Это было связано с тем, что КоАП РСФСР в качестве участников (деликвента и потерпевшего) производства по делам об административных правонарушениях предусматривал только физических лиц. Поэтому КоАП РСФСР определял процедуру пересмотра только по жалобам физических лиц.
В течение действия кодекса 1984 года было принято множество нормативно-правовых актов об административной ответственности юридических лиц в различных отраслях. Данные нормативно-правовые акты либо частично регулировали порядок обжалования постановлений, а в неурегулированной части отсылали к нормам КоАП РСФСР, либо полностью отсылали к его нормам, а также к нормам другого федерального законодательства, то есть АПК РФ от 5 марта 1992 г. № 2447-І1, а с принятием в 1995 году АПК РФ2 :— к нормам последнего.
Так, Федеральный закон от 6 декабря 1999 г. № 210-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»3 содержал ст. 22 «Порядок обжалования и опротестования постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренном настоящим Федеральным законом». Согласно этой статье юридическое лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном данным Федеральным законом, в течение десяти дней с момента его вынесения вправе было обжаловать указанное постановление в вышестоящий суд. Часть 2 ст. 22 содержала отсылочную норму о порядке опротестования указанного постановления по делу об административном правонарушении, который определялся в соответствии с главой 22 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях в области производства и оборота алкогольной продукции определялся Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»1. Порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях в других областях регламентировался в Законе РФ от 17 декабря 1992 г. № 4121-1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» (с изменениями от 16 ноября 1997 года)2, Федеральном законе от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»3, Законе РФ от 13 мая 1992 г. № 2761-1 «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистическои отчетности» .
Федеральным законом от 30 декабря 2001 года № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»5 перечисленные выше законы утратили свою силу с 1 июля 2002 года, то есть с момента вступления в силу нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. В некоторые другие нормативно-правовые акты данным законом были внесены изменения6.
Так, Таможенный кодекс РФ содержал главу 49, которая определяла порядок обжалования и пересмотра постановления таможенного органа Российской Федерации по делу о нарушении таможенных правил7.
Внесение изменений в вышеуказанные законы было связано с тем, что они больше не регулируют вопросы производства по делам об административных правонарушениях и стадии пересмотра, в частности.
В связи с этим утратили силу принятые ранее ведомственные акты, носящие разъяснительный характер по порядку рассмотрения жалоб на постановления по делу. Так, письмо ГТК России от 20 апреля 1998 г. № 01-15/8016 «О некоторых вопросах применения гл.49 ТК России»1 разъясняло правила производства по жалобам, предусмотренные главой 49 ТК РФ. Письмом ГТК РФ от 23 апреля 2001 г. № 01-06/15341 «О некоторых вопросах обжалования и опро-тестования постановлений по делам о НТП» указанное выше Письмо было признано не подлежащим применению, а впоследствии признано недействующим Приказом ГТК РФ от 26 июня 2001 г. № 6073. Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 7 июня 2002 г. № 21/пс4 отменено постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 7 июня 1999 г. № 3 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»5, постановлением Правительства РФ от 28 августа 2002 г. № 6356 признано утратившим силу постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 июля 1993 г. № 729 «Об утверждении Положения о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства»7 и другие.
Административно-юрисдикционные акты, подлежащие пересмотру
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении судья, орган, должностное лицо выносят соответствующий юрисдикцион-ный акт. Согласно ст. 29.9 КоАП РФ это может быть постановление и определение. КоАП РФ выделяет два вида постановлений по делу: - о назначении административного наказания; - о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
Часть 2 ст. 29.9 КоАП РФ устанавливает, что определение выносится в случае передачи дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством РФ, а также в случае передачи дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа, должностного лица.
Согласно КоАП РФ пересмотру подлежат постановление по делу об административном правонарушении, определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 30.1 кодекса).
Нормы главы 30 КоАП РФ не предусматривают возможность пересмотра в порядке производства по делам об административных правонарушениях определений, указанных в ч. 2 ст, 29.9 КоАП РФ, — определения о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством РФ (п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ) и определения о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа, должностного лица. Однако на практике вышестоящие должностные лица, судьи пересматривают данные определения в соответствии с правилами, установленными в главе 30 КоАП РФ.
Так, например, судьей Саратовского областного суда по протесту заместителя прокурора области было отменено определение судьи Кировского районного суда г. Саратов от 5 февраля 2003 года о передаче дела об административном правонарушении, предусмотренного ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ, в отношении Ж. Калбаева мировому судье судебного участка № 1 Кировского района г. Саратов для рассмотрения по подведомственности. Судьей областного суда было установлено, что санкция вмененной Ж. Калбаеву ст. 18.10 ч. 2 КоАП РФ предусматривает административное выдворение за пределы Российской Федерации. На основании абзаца 2 ч. 3 ст. 23 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, рассматриваются судьями районных судов.
Таким образом, определение мирового судьи было признано незаконным и отменено, а дело направлено на новое рассмотрение в суд Кировского района г. Саратов1.
Мы поддерживаем позицию судей о возможности пересмотра указанных определений в порядке главы 30 КоАП РФ, поскольку эти определения, так же как и постановления, выносятся по результатам рассмотрения дела, и их незаконность и необоснованность нарушает права и интересы лиц, в отношении которых они вынесены. Поэтому считаем, что в законодательстве наряду с пересмотром постановлений о назначении административного наказания, о прекращении дела об административном правонарушении, определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении следует предусмотреть возможность пересмотра и вышеуказанных определений.
Согласно ч. 3 ст. 3.3 КоАП РФ за одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой нормы Особенной части настоящего кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности. Глава 30 кодекса ничего не говорит о возможности обжалования постановления по делу полностью или в части. Поэтому можно сделать предположение о возможности как обжалования назначения основного и дополнительного административного наказания, так и обжалования основного или дополнительного административного наказания. Поэтому считаем, что в законодательстве, регулирующем порядок пересмотра по делам об административных правонарушениях, этот вопрос следует регламентировать.
В ст. 29.10 КоАП РФ перечислены требования, которым должно отвечать постановление, выносимое по делу об административном правонарушении. В постановлении должны быть указаны: 1) должность, фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесших постановление; 2) дата и место рассмотрения дела; 3) сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело; . 4) обстоятельства, установленные при рассмотрении дела; 5) статья настоящего кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо основания прекращения производства по делу; 6) мотивированное решение по делу; 7) срок и порядок обжалования постановления.
Постановление коллегиального органа принимается простым большинством голосов членов коллегиального органа, присутствующих на заседании (ч. 4 ст. 29.10 КоАП РФ). Постановление по делу об административном правонарушении подписывается судьей, председательствующим в заседании коллегиального органа или должностным лицом, вынесшим постановление (ч. 5 ст. 29.10 КоАП РФ) .
В КоАП РФ не установлены требования к определению об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. В ст. 29.12 кодекса установлены требования для определений, которые могут быть вынесены только по результатам рассмотрения дела. Однако данные требования не могут распространяться на определение об отказе в возбуждении дела, поскольку они установлены именно для определений, которые выносятся по результатам рассмотрения дела. В связи с этим считаем, что в кодексе необходимо установить требования к определению об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
В некоторых ведомственных актах, носящих рекомендательный характер, установлен порядок вынесения определения об отказе в возбуждении дела об административных правонарушениях. Так, в Письме ГТК РФ от 28 августа 2002 г. № 01-06/34816 «О направлении методических рекомендаций» определен данный порядок (п. п. 49-51), а также в приложении 7 содержится образец определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
