Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические и правовые основы административной юрисдикции органов внутренних дел
1.1. Концепция административной юрисдикции 13
1.2. Органы внутренних дел в системе субъектов административной юрисдикции 52
1.2. Административно-юрисдикционная компетенция органов внутренних дел и проблемы ее правового регулирования 72
ГЛАВА 2. Организационные основы административной юрисдикции органов внутренних дел
2.1. Содержание организации административной юрисдикции органов внутренних дел 92
2.2 Информационное обеспечение административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел 108
2.3. К вопросу об эффективности административной юрисдикции органов внутренних дел 122
Заключение 131
Список литературы, использованной в работе над диссертацией 137
- Концепция административной юрисдикции
- Органы внутренних дел в системе субъектов административной юрисдикции
- Содержание организации административной юрисдикции органов внутренних дел
- Информационное обеспечение административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел
Введение к работе
В структуре противоправных деяний административные правонарушения стабильно занимают одно из ведущих мест. Даже несовершенная статистика ежегодно фиксирует десятки миллионов административных правонарушений. Экспертная оценка исходит из того, что в России ежегодно совершается более ста миллионов правонарушений этого вида. Масштабность административной деликтности, значительный ущерб законным интересам, причиняемый административными правонарушениями, обусловливают необходимость адекватной реакции государства на эти противоправные проявления. Для противодействия административным правонарушениям государство использует весь имеющийся у него арсенал политических, идеологических, экономических, организационных и правовых средств. Значительное место среди юридических средств занимают меры административной ответственности. Их применение оказывает не только превентивное воздействие на лиц, совершающих административные правонарушения, но и способствует предупреждению преступных деяний. Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) существенно расширил административно-юрисдикционную защиту
1 См., например, Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. -М., 2002, с. 3. 2СЗРФ, 2002, №1, ст. 1.
общественных отношений. Причем под административно-правовую охрану взяты как традиционные виды публичных отношений (общественный порядок, общественная безопасность и др.), так и интересы предпринимателей, юридических лиц, общественных объединений. Потребности эффективного использования административных наказаний в укреплении правопорядка вновь актуализируют проблему административной юрисдикции. Именно в процессе осуществления этого вида правоохранительной деятельности реализуются практически меры административной ответственности, обеспечивается их превентивное воздействие на правонарушителей и иных лиц.
Необходимость оперативного государственного реагирования на
административные правонарушения обусловила наделение
административно-юрисдикционными полномочиями значительного круга федеральных органов исполнительной власти (по действующему КоАП РФ - более 60). Широкими полномочиями в этой области обладают органы внутренних дел. Новое административно-деликтное законодательство расширило диапазон их правоприменительной деятельности. Наряду с традиционными нарушениями правил дорожного движения, общественного порядка КоАП РФ отнес к их ведению рассмотрение дел об административных правонарушениях области предпринимательской деятельности, охраны окружающей природной среды и др. Существенно перераспределена предметная юрисдикционная компетенция с другими субъектами административной юрисдикции (с судьями, органами
транспорта и др.). С введением в действие нового КоАП РФ органы
внутренних дел столкнулись с рядом трудностей в толковании и
применении его норм, в организации административно-юрисдикционной
деятельности. МВД России вынуждено было открыть "горячую линию"
для оперативного разъяснения возникающих на практике вопросов
применения нового административно-деликтного законодательства. В этих
условиях возникла потребность научной оценки данного законодательства,
выявления его пробелов, выработки рекомендаций по применению
органами внутренних дел норм об административной ответственности.
Причем научной разработке подлежит комплекс проблем, составляющих
предмет исследования. Это теоретические вопросы, связанные с
уточнением понятия и содержания административной юрисдикции, роли и
места органов внутренних дел в ее осуществлении. Нормативный аспект
исследования ориентирован на дальнейшее совершенствование
административно-деликтного законодательства с учетом практики органов
внутренних дел по применению нового КоАП РФ. Важной для
эффективного применения административных наказаний представляется
оптимизация организации административно-юрисдикционной
деятельности должностных лиц милиции общественной безопасности. Неразработанность теоретических, нормативных и организационных проблем административной юрисдикции органов внутренних дел с учетом нового законодательства об административной ответственности обусловила актуальность и направленность настоящего исследования.
6 Различные аспекты данной проблемы привлекали внимание многих
ученых. Методологическое значение для исследования административной
юрисдикции имеют труды о правовых формах административной
деятельности (В.М.Безденежных, И.И.Евтихиев Ю.М.Козлов,
А.П.Коренев, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, Е.Старосьцяк и др.), в которых
раскрыто значение и содержание юридической формы управленческой
деятельности, выделено в качестве самостоятельного ее вида рассмотрение
дел об административных правонарушениях. Концептуальные основы
административной юрисдикции как составной части правоохранительной
деятельности получили разработку в исследованиях Д.Н.Бахраха,
И.А.Галагана, Е.В.Додина, А.С.Дугенец, Л.В.Коваля, Б.П.Кондрашова,
М.Я.Масленникова, Н.Г.Салищевой, В.Е.Севрюгина, П.Стайнова,
М.С.Студеникиной, И.Ш.Килясханова, А.П.Шергина и др. Предметом
научных исследований была и административная практика органов
внутренних дел, ее роль в обеспечении общественного порядка и
общественной безопасности (И.И.Веремеенко, А.Ф.Виноградов,
И.Н.Зубов, В.ПЛозбяков, Н.П. Мышляев, А.В.Мурашов, Л.Л.Попов,
В.Д.Резвых, М.Я.Саввин, С.М.Скворцов, Ю.П.Соловей, А.Ю.Якимов и
др.). Отдавая должное ценности данных разработок, следует заметить, что
большинство из них осуществлены еще в советское время, основаны на
нормах прежнего административно-деликтного законодательства.
Административная юрисдикция органов внутренних дел в контексте
нового КоАП РФ и современных тенденций административной
деликтности не были предметом самостоятельного научного исследования. Эти обстоятельства определили выбор темы исследования и его содержание.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении органами внутренних дел административной юрисдикции, а также регулирующие ее правовые нормы.
Предметом исследования являются:
научный анализ проблем теории и практики административной юрисдикции;
правовые основы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел;
организационные основы административной юрисдикции органов внутренних дел;
административная практика органов внутренних дел.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение комплекса теоретических, нормативных и организационных аспектов административной юрисдикции органов внутренних дел и разработка на этой основе предложений по
совершенствованию законодательства об административных
і-"
правонарушениях и организации административно-юрисдикционной
деятельности милиции общественной безопасности.
Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:
анализ концепций административной юрисдикции;
изучение современной правовой основы административно-юрисдикционнои деятельности;
исследование статуса органов внутренних дел как субъекта административной юрисдикции;
изучение административной практики милиции общественной безопасности;
разработка предложений по совершенствованию законодательства об административной ответственности и административно-юрисдикционнои деятельности органов внутренних дел.
Методология и методы исследования. Методологической основой настоящего исследования является система философских знаний, определяющая основные требования к процессу познания. В своих исследованиях автор опирался на фундаментальные положения общей теории государства и права, социального и государственного управления, административного, уголовного права, административной деликтологии, относящиеся к теме диссертации.
В процессе исследования осуществлен анализ доктрины административной юрисдикции, нормативных источников, изучены обобщенные статистические данные об административной практике органов внутренних дел, более шестисот дел об административных
правонарушениях, рассмотренных судьями и должностными лицами милиции общественной безопасности Республики Калмыкия, использован личный многолетний опыт организации административной практики органов внутренних дел.
При решении задач исследования использовался широкий круг социологических, правовых и иных методов научного исследования -формально-юридический, сравнительно-правовой, статистического анализа, опрос, контент-анализ, наблюдение и др.
Научная новизна исследования. В работе впервые проведено комплексное исследование теоретических, нормативных и организационных аспектов административной юрисдикции органов внутренних дел. Научная новизна исследования выразилась в уточнении концепции административной юрисдикции, ее содержания и форм осуществления. Анализ административной юрисдикции органов внутренних дел впервые осуществлен на основе нового КоАП РФ, в ходе которого выявлены пробелы в правовом регулировании административно-юрисдикционной деятельности и обоснованы предложения по их преодолению. Впервые в науке административного права исследована компетенция милиции общественной безопасности как субъекта административной юрисдикции и ее реализация в контексте нового административно-деликтного законодательства. Обоснована методика изучения и оценки эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторская интерпретация административной юрисдикции как
особого вида правоохранительной деятельности по разрешению правовых
конфликтов.
Особенности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
Структурно-содержательная характеристика административно-юрисдикционной компетенции органов внутренних дел.
Авторская оценка административной деликтности в сфере деятельности органов внутренних дел.
5. Модель информационного обеспечения административно-
юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
6. Предложения по совершенствованию административно-деликтного
законодательства и повышению эффективности юрисдикционной
деятельности милиции общественной безопасности.
Теоретическое и практическое значение результатов
исследования заключается в том, что его выводы и предложения
дополняют основные положения теории административной юрисдикции;
определяют роль и компетенцию органов внутренних дел как субъектов
административно-юрисдикционной деятельности; способствуют
повышению эффективности административной практики милиции общественной безопасности; развивают науку административного права.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в учебном процессе при преподавании курсов "Административное право", "Административно-деликтное право", при проведении практических занятий с сотрудниками милиции общественной безопасности.
Практическая значимость исследования состоит в предложениях по
совершенствованию законодательства об административных
правонарушениях, рекомендациях по повышению эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались на заседании кафедры административного права Московского университета МВД России и получили положительную оценку, внедрены в административную практику органов внутренних дел Республики Калмыкия, используются в учебном процессе в Московском университете МВД России по курсам "Административное право" и "Административная деятельность органов внутренних дел".
Выводы, обоснованные в диссертации, нашли отражение в авторских предложениях к проекту Инструкции МВД РФ "Об организации деятельности органов внутренних дел по рассмотрению дел об административных правонарушениях", направленных во ВНИИ МВД России.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Концепция административной юрисдикции
Органы внутренних дел являются одним из многочисленных субъектов, уполномоченных действующим законодательством рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные наказания на лиц, виновных в их совершении. Эта деятельность отождествляется в отечественной правовой науке с административной юрисдикцией.3 Являясь составной частью правоохранительной деятельности, административная юрисдикция -сложный правовой феномен, имеющий свое содержание, нормативную базу, формы осуществления. Эти концептуальные положения являются отправными для настоящего исследования. Упорядоченность общественных отношений, защищенность публичных и частных интересов - одно из основных условий стабильности развития государства и общества. Такая упорядоченность, закрепленная в нормах права и воплощенная в реальном поведении людей, обоснованно связывается с понятием правопорядка. Правовой порядок, по мнению И.И.Сыдорука, выступает как определенная устойчивая система взаимосвязанных и образующих целостное единство признаков и элементов, выражающих различные уровни правовой упорядоченности общественных отношений.4 Но программируемая в нормах права упорядоченность общественных связей достигается не всегда, отклонение реального поведения субъектов от требуемого законом не является редкостью. Более того, как показывает практика правоохранительных органов, неправомерное поведение является не досадным исключением, а массовым явлением. Так, современная преступность в России давно уже перестала быть чисто милицейской проблемой и представляет серьезную угрозу национальной безопасности.5 Не исключение и другие виды противоправного поведения, среди которых наиболее распространенными являются административные правонарушения. Для противодействия такому поведению необходима организованная сила, значительные материальные, кадровые и иные ресурсы. Такими возможностями обладает только государство. Именно на него Конституция Российской Федерации возлагает обязанность охраны правопорядка, защиту прав и свобод граждан. Решение этих задач обусловливает потребность в особого рода деятельности, которая получила наименование правоохранительной. Понятию правоохранительной деятельности уделялось немало внимания в отечественной и зарубежной юридической науке. Не вдаваясь в детальное его рассмотрение, отметим, что данную деятельность составляет комплекс взаимосвязанных блоков правоприменительных действий. К ним чаще относят: а) надзорно-контрольную деятельность; б) деятельность по обеспечению исполнения норм права (правообеспечение); в) деятельность по разбирательству правовых споров и дел о правонарушениях; г) деятельность по исполнению (реализации) государственного принуждения. Каждый из этих блоков имеет свою функцию, систему соответствующих органов, нормативную регламентацию. Для настоящего исследования важным в методологическом плане является идея центрального звена в правоохранительной деятельности, выдвинутая известным правоведом С.С.Алексеевым. По его мнению, таким центральным звеном в правоохране является рассмотрение дела о правонарушении, правовом споре (юридического дела) и принятие решения по нему. Данная деятельность отождествляется с понятием юрисдикции. Только в процессе этой деятельности реализуется юридическая ответственность, разрешается правовой спор, применяются правовые санкции. Такими функциями не обладает никакой другой вид правоохранительной деятельности. Юрисдикция занимает особое, главное место в системе правоохраны. По существу другие виды правоохранительной деятельности создают условия для осуществления юрисдикции (контроль, надзор и др.) или обеспечивают реализацию решений органа, рассматривающего дело о правонарушении (правовом споре). Так сотрудники милиции в процессе надзора выявляют правонарушения, задерживают нарушителей, составляют протоколы об административном правонарушении, проводят административное расследование и совершают иные правоприменительные действия, без которых невозможно рассмотрение дела о правонарушении по существу и принятие решения по нему. Деятельность кредитных учреждений, судебных приставов и других субъектов обеспечивает исполнение решения, вынесенного юрисдикционным органом.
Органы внутренних дел в системе субъектов административной юрисдикции
Субъектный аспект административной юрисдикции предопределен самой сутью правоприменения, которое в отличие от иных способов осуществления права предполагает властное вмешательство государства в процесс реализации юридических установлений.41 Административная юрисдикция как составная часть правоприменительной деятельности осуществляется определенными органами, должностными лицами, наделенными законом полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Совокупность таких органов (должностных лиц) получила в литературе наименование системы субъектов административной юрисдикции. Понятие данной системы, принципы ее формирования, правовой статус субъектов административной юрисдикции обстоятельно исследованы в административно-правовой науке42 , поэтому мы ограничимся суждениями о системе субъектов административной юрисдикции и правовых основах ее построения применительно к теме исследования. Единая по своей сущности и назначению административная юрисдикция осуществляется многочисленными государственными органами и должностными лицами. Множественность субъектов административной юрисдикции предопределена масштабом административной деликтности, потребностью оперативной государственно-принудительной реакции на совершенное административное правонарушение, специализацией административно-юрисдикционной защиты разнообразных общественных отношений. Идея концентрации полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях в одном органе - административном суде (Н.Г.Салищева, Н.Ю.Хаманеева, М.Я.Масленников, А.Ю.Якимов и др.) -не получила поддержки законодателя в процессе второй кодификации административно-деликтного законодательства. Более того, круг субъектов административной юрисдикции в новом КоАП РФ существенно расширен. Значительные полномочия в этой области получили судьи, причем правом рассматривать дела об административных правонарушениях наделены судьи судов общей юрисдикции (территориальных и военных), арбитражных судов, а также мировые судьи. В качестве субъекта административной юрисдикции сохранены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Наиболее радикально реформирован отраслевой блок системы административной юрисдикции. В соответствии с КоАП РФ юрисдикционными полномочиями наделены должностные лица 59 федеральных органов исполнительной власти43. Такое построение рассматриваемой системы позволило усилить начала специализации и полноты административно-юрисдикционной защиты общественных отношений, но в то же время усложнило, как показала практика применения нового КоАП РФ, взаимоотношения ее субъектов внутри самой системы административной юрисдикции. К этому вопросу мы еще вернемся, здесь же подчеркнем, что система не набор отдельных элементов (в нашем случае - субъектов), таковой она становится благодаря наличию внутрисистемных связей . Систему субъектов административной юрисдикции характеризует не только множественность органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Эта система неоднородна. Входящие в нее субъекты относятся к различным ветвям государственной власти (судебной и исполнительной), различаются они и по объему юрисдикционных полномочий, правовому статусу, уровню государственной иерархии и др. В действующей системе субъектов административной юрисдикции наиболее четко выражены два ее составляющие блока: судьи и органы (должностные лица) федеральных органов исполнительной власти. Но и отраслевой блок не является однородным, что позволяет говорить об особенностях административной юрисдикции, осуществляемой определенными органами исполнительной власти. Разумеется, это не меняет сущности самой административной юрисдикции. Ее параметры, конститутивные признаки, процессуальная форма, закрепленные в административно-деликтном законодательстве, едины для всех субъектов этой деятельности
Содержание организации административной юрисдикции органов внутренних дел
Административная юрисдикция является одной из основных функций органов внутренних дел, призванной обеспечивать защиту общественных отношений от административных правонарушений. Значимость этой функции в охране правопорядка, существенное расширение юрисдикционных полномочий предопределило роль органов внутренних дел в реализации административной политики государства69. Их правоприменительная деятельность в рассматриваемой сфере, именуемая административной практикой, - одна из форм реализации административной политики. Причем следует подчеркнуть, что данная деятельность осуществляется в таких широких сферах публичных отношений как общественный порядок, общественная безопасность, затрагивает интересы десятков миллионов людей, нередко создает напряженность в отношениях населения с органами исполнительной власти. Все это обусловливает потребность надлежащей организации административной практики органов внутренних дел, в осуществлении которой принимают участие значительное число их сотрудников и служб. Вопросам организации деятельности органов внутренних дел посвящены многие научные труды таких специалистов в области науки управления как М.И.Еропкин, В.Д.Малков, Г.А.Туманов и др. Организационные проблемы административной юрисдикции этих органов не получили достаточно полного освещения в правовой литературе. Отдельные их аспекты затрагивались в немногих работах , которые в основном базировались на опыте организации деятельности органов внутренних дел по применению прежнего (СССР и РСФСР) административно-деликтного законодательства. Современная организация деятельности рассматриваемого субъекта административной юрисдикции требует исследования с учетом изменившихся условий функционирования органов внутренних дел, нового административно-деликтного законодательства, реформирования системы МВД России. В науке административного права утвердилось мнение о том, что реализация функции государственного органа неразрывно связана с организацией его деятельности. Организация в таком контексте рассматривается как внутренняя деятельность органов исполнительной власти, направленная на создание структур, упорядочение процесса управления, которая способствовала бы осуществлению внешней функции . Обычно выделяются два направления организационной деятельности: 1) организация самой системы органа и 2) организация процесса управления. Первое направление частично было рассмотрено нами ранее при характеристике правового статуса органа внутренних дел как субъекта административной юрисдикции. Непосредственно функции рассмотрения дел об административных правонарушениях в системе МВД России возложены законом на определенный круг должностных лиц. Характерно, что для выполнения названной функции в этой системе не установлены специальные должности сотрудников органов внутренних дел. Административно-юрисдикционные полномочия возложены на сотрудников, которые уже имеются в штате органов внутренних дел (начальников территориальных, транспортных органов внутренних дел, инспекторов дорожного надзора, участковых уполномоченных и др.). Рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним - лишь одна из выполняемых ими функций. В такой организации осуществления административной юрисдикции есть свой резон: достигается экономия кадрового ресурса, обеспечивается специализация соответствующих должностных лиц по рассмотрению дел об определенных видах административных правонарушений. Предлагаемое ранее обособление должности инспектора по административной практике, уполномоченного рассматривать все дела, подведомственные органам внутренних дел, не получило поддержки72. И думается, не случайно. Во-первых, элементарный хронометраж работы по рассмотрению дел об административных правонарушениях свидетельствует, что весь объем этих дел разрешить одному инспектору вряд ли возможно. Во-вторых, пострадала бы и оперативность административной юрисдикции органов внутренних дел, в особенности по делам о правонарушениях в области дорожного движения.
Информационное обеспечение административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел
Социальное управление немыслимо без соответствующей информации. Более того усложнение общественных отношений повышает ее роль, делает атрибутом управления. Не случайно XXI век назван веком информатики и информатизации. Информация служит не только средством познания и отображения процессов и явлений, но и средством любых преобразований, упорядочения общественных отношений84. Правоохранительная деятельность, являясь сложным общественным феноменом, также не может обойтись без информационного обеспечения. С помощью фиксированных информационных средств отслеживается состояние правопорядка в стране, изменения криминогенной ситуации, результаты деятельности правоохранительных органов и др. Не исключение и административная юрисдикция органов внутренних дел. Организация данной деятельности предполагает наличие полной информации о состоянии, структуре и динамики административной деликтности, результатах применения административно-деликтного законодательства, о факторах, влияющих на эффективность применяемых административных наказаний и т.д. Попытаемся проанализировать существующую систему информации об административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел и высказать свои суждения о путях ее совершенствования. Прежде всего следует отметить, что существующая система информации об этой деятельности неоднородна по своему содержанию, уровню функционирования, формам закрепления. В литературе выделяются по первому признаку три вида информации об административной юрисдикции органов внутренних дел: статистическая, оперативно-справочная и аналитическая . Наиболее емкой в этой системе является статистическая информация. Ее основное содержание - количественная характеристика основных параметров административной юрисдикции органов внутренних дел (выявлено административных правонарушений, рассмотрено дел, вынесено постановлений о применении мер административного наказания и др.). Полномочия по созданию, получению, хранению, использованию информации определенного вида информации закрепляются, как правило, в статутных актах государственных органов. Правовой основой для формирования и использования статистической информации в рассматриваемой сфере деятельности является действующее Положение о МВД РФ, в соответствии с которым Министерство: «формирует, ведет и использует федеральные учеты, банки данных оперативно-справочной, розыскной, криминалистической, статистической и иной информации, осуществляет справочно-информационное обслуживание органов внутренних дел и внутренних войск, заинтересованных государственных органов, организует государственную статистику и статистику в системе Министерства, осуществляет развитие и совершенствование систем связи и автоматизированного управления Министерства»(п.п. 29 п. 8). Обратим внимание на разделение понятий «государственная статистика» и «статистика в системе Министерства», что представляется важным для последующего анализа этого вида информации. Существующие формы статистической отчетности носят преимущественно ведомственный характер и не отражают всей полноты сведений об административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. Основной из них является форма 1 АП, охватывающая сведения «Об административной практике органов внутренних дел», в которой не выдерживаются единые критерии формирования соответствующих показателей (например, в одной графе отражаются либо отдельные виды административных правонарушений, либо их совокупности - нарушения правил дорожного движения); данные о принятых мерах сведены к количеству наложенных и взысканных штрафов; сведения о рассмотрении дел во второй инстанции вообще не нашли места в данной форме отчетности.
