Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность применения административных наказаний органами внутренних дел 14
1.1. Понятия, цели и система административных наказаний 14
1.2. Общие правила назначения административных наказаний органами внутренних дел 39
1.3. Компетенция органов внутренних дел по применению административных наказаний 67
Глава 2. Реализация целей административных наказаний в практике органов внутренних дел 94
2.1. Причины административных правонарушений и деятельность органов внутренних дел по предупреждению противоправного поведения 94
2.2. Проблемы эффективности применения административных наказаний органами внутренних дел 109
2.3. Исполнение административных наказаний органами внутренних дел 129
Заключение 154
Список использованных нормативных актов и литературы 161
Приложения 178
- Понятия, цели и система административных наказаний
- Общие правила назначения административных наказаний органами внутренних дел
- Причины административных правонарушений и деятельность органов внутренних дел по предупреждению противоправного поведения
- Проблемы эффективности применения административных наказаний органами внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, тем,
что административные правонарушения в современной России стали од-
ними из самых распространенных проявлений противоправного поведе-
/''
< ния. Ежегодно в России привлекаются к административной ответственно-
сти десятки миллионов граждан. Отметим для сравнения, что в 1927 г. к ответственности за административные правонарушения было привлечено 2 млн человек, в 1989 г. - более 40,5 млн, а в 1993 - свыше 60 млн, причем увеличение числа привлеченных к административной ответственности почти в девять раз превысило прирост населения Российской Федерации1.
Сегодня рост административных правонарушений несколько приостановлен. По данным ГИЦ МВД России в 2001 г. было зафиксировано -
«„ 76444968 фактов совершения административных правонарушений2, в
* 2002г. - 642372663, в 2003 г. - 58006123 правонарушения4, за первое полу-
п годие2004г.-31018 7065.
Однако данный факт свидетельствует, во-первых, скорее не о поло-жительной динамике в деле борьбы с административными правонаруше-
по рассмотрению и вынесению соответствующих решений, во-вторых, и это гораздо более опасно, об адаптации общества, своеобразном привыкании населения к этим антисоциальным явлениям, что делает их как бы привычными, «социально одобряемыми» или, по крайней мере, не осуждаемыми.
J См.: Лобзяков В. П. Криминология и административная юрисдикция милиции. Пособие. М.,
1998. С. 15.
2 См.: Сведения за 2001 г. об административной практики органов внутренних дел. Форма 1-АП
(577). М.: ГИЦ МВД РФ. 2002.
3 См.: Сведения за 2002 г. об административной практики органов внутренних дел. Форма 1-АП
(577). М.: ГИЦ МВД РФ. 2003.
4См.: Сведения за 2003 г. об административной практики органов внутренних дел. Форма 1-АП (577). М.: ГИЦ МВД РФ. 2004.
5 См.: Сведения за первое полугодие 2004 г. об административной практике ОВД / Форма 1-АП. М.: ГИЦ МВД России. 2004.
Помимо правонарушителей в сферу административно-правовой деятельности вовлекаются и законопослушные граждане. При этом они испытывают не только различного рода ограничения своих законных прав и интересов вследствие причиненного им ущерба действиями правонарушителей, но и нередко становятся объектами беззакония и произвола со стороны чиновников.
Как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, именно по результатам борьбы с различными видами административных правонарушений (в частности, с уличным хулиганством, нарушениями правил безопасности дорожного движения, распитием в общественных местах алкогольной продукции и т. д.) и соответствующего адекватного реагирования на эти правонарушения посредством применения определенных видов административных наказаний, - население, в значительной степени, судит об общей эффективности правоохранительной деятельности. В Российской Федерации мнение по данному вопросу сложилось в основном в качестве отрицательного.
В создавшихся условиях умелое сочетание и применение органами административной юрисдикции и их должностными лицами административных наказаний, имеющих целью предупреждение правонарушений, способно эффективно повлиять на правосознание и поведение населения. В свою очередь, неисполнение постановлений о назначении административных наказаний делает бессмысленным их вынесение юрисдикционны-ми органами, приводит к незащищенности участников административных правоотношений, обесценивает усилия по выявлению и пресечению правонарушений, подрывает авторитет органов внутренних дел. Для современного российского общества потребности эффективного использования административных наказаний в укреплении правопорядка как никогда актуализируют проблему применения органами внутренних дел административных наказаний.
Таким образом, выбор темы настоящего исследования обусловлен, прежде всего, назревшей необходимостью совершенствования деятельности органов внутренних дел по применению административного законодательства в целом и по назначению и исполнению наказаний, в частности.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы применения органами внутренних дел административных наказаний представляли и представляют повышенный интерес для правовой науки. Следует отметить, что те или иные аспекты назначения административных наказаний и исполнения постановлений о назначении административных наказаний рассматривались в работах А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, С. Л. Басова, К. С. Вельского, Н. Е. Бузниковой, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. С. Ду-генца, И. Н. Зубова, И. Ш. Килясханова, Л. В. Кинчине, Ф. Е. Колонтаев-ского, А. П. Коренева, С. И. Котюргина, М. В. Лещенко, И. В. Максимова, М. Я. Масленникова, Н. П. Парыгина, Л. Л. Попова, Н. Ф. Поповой, Л. М. Розина, Н. Г. Салищевой, А. Н. Сарычева, М. С. Студеникиной, А. В. Семенистого, В. В. Селиванова, Н. Н. Титова, А. П. Шергина, С. М. Штефана, А. Ю. Якимова и др.
Высоко оценивая значительный вклад названных ученых в развитие теории административйого права и разработку системы мер по повышению эффективности исполнения административных наказаний, отметим, что до настоящего времени не разрешены многие актуальные проблемы в сфере применения административно-правовых институтов. Имеющиеся проведенные ранее исследования большинства ученых посвящены, преимущественно, анализу ряда вопросов исполнительного производства по делам об административных правонарушениях. Но в них недостаточно уделено внимания и не в полном объеме освящается деятельность милиции по исполнению постановлений об административных наказаниях, что приводит к сложностям, возникающим у практических сотрудников6.
См., напр.: Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление. Гражданин. Ответственность (сущность, применение и эффективность административных наказаний). Л., 1975; Парыгин Н. П. Исполнение постановлений об административных взысканиях: Дис... канд. юрид. наук. Свердловск,
В сложившейся ситуации следует учесть и другой аспект. Многие работы, посвященные проблемам назначения административных наказаний и исполнению постановлений о назначении административных наказаний органами внутренних дел за исключением работ А. С. Дугенца, И. В. Максимова и А. В. Семенистого проводились до принятия нового законодательства об административных правонарушениях (1 июля 2002 г.).
Таким образом, деятельность органов внутренних дел по применению административных наказаний после принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях комплексно на монографическом уровне не исследовалась.
Проблемы теоретического и законодательного характера, и неразработанность научных, нормативных и организационных аспектов административной юрисдикции органов внутренних дел в сфере применения административных наказаний с учетом нового законодательства об административной ответственности обусловили необходимость ее детальной разработки в рамках настоящего диссертационного исследования и направленность настоящей работы.
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в сфере административной деятельности органов внутренних дел по применению административных наказаний.
Предмет исследования - правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел по назначению, исполнению административных наказаний и повышению эффективности реализации целей административных наказаний.
1991; Масленников М. Я. Порядок применения административных взысканий: Практическое руководство. Тверь, 1995; Сарычев А. Н. Исполнительное производство как вид административного производства: Дис... канд. юрид. наук. Саратов, 1998; Кинчене Л. В. Исполнение органами внутренних дел постановлений о наложении административных взысканий: Дис... канд. юрид. наук. М., 1999; Бузникова Н.Е. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях: Дис... канд. юрид. наук. М., 2001; Максимов И. В. Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система / Под общ. ред. д-ра юрид. наук Н. М. Конина. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003; Семенистый. А. В. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: Дис... канд. юрид. наук. М., 2004.
Настоящая работа имеет своей целью проведение комплексного исследования сущности (понятия, целей, системы) административных наказаний, практики органов внутренних дел по их применению, выявление проблемных ситуаций в этой деятельности; разработки рекомендаций по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения органами внутренних дел.
Необходимость достижения указанных целей обусловила постановку и решение следующих задач:
уточнение понятия, целей и системы административных наказаний;
анализ общих правил наложения административных наказаний;
анализ компетенции органов внутренних дел по применению административных наказаний и проблем ее реализации;
раскрытие понятия, содержания и значения деятельности по исполнению постановлений о назначении административных наказаний, определение его места в административном праве;
изучение эффективности применения органами внутренних дел административных наказаний;
исследование причин, способствующих совершению правонарушений;
разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правовой основы, организации и деятельности органов внутренних дел по применению административных наказаний.
Методология и методика исследования. Основу исследования составили апробированные юридическими науками методы познания объективной действительности, такие как исторический, сравнительно-правовой, системный, конкретно-социологический, статистический, формально-логический и др.
Для сбора, анализа и обобщения теоретических и эмпирических материалов применялись различные общенаучные и частнонаучные методы
исследования: анализ и синтез, анкетирование, интервьюирование, наблюдение, изучение документов и др.
Теоретическая и эмпирическая база исследования. В процессе исследования проанализировано федеральное законодательство, законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, относящиеся к исследуемой проблеме.
Диссертант опирался на труды правоведов в области теории права, административного права, административно-деликтного права, науки управления, гражданского права, криминологии, уголовного права, уголовно-исполнительного права, философии, работы касающиеся проблем административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел и других субъектов.
Эмпирический материал исследования составили статистические данные ГИЦ МВД России, Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации, а также результаты изучения и анализа оперативно-служебной документации подразделений милиции общественной безопасности (от ГРОВД до МВД-ГУВД-УВД субъектов Российской Федерации, данные анкетирования (опроса сотрудников ОВД и населения).
Научная новизна работы. Поднятые диссертантом проблемы назначения и исполнения административных наказаний, компетенции органов внутренних дел в данной сфере, эффективности применения административных наказаний стали, в условиях действия нового федерального законодательства об административной ответственности (и других правовых актов) предметом специального комплексного научного исследования. Оно существенно обновляет и обогащает имеющийся накопленный теоретический материал. Диссертантом осуществлена попытка интеграции методологических возможностей различных дисциплин в исследовании отношений, складывающихся в ходе деятельности должностных лиц органов внутренних дел по применению административных наказаний. Элементы
новизны подтверждаются также предпринятой автором попыткой расширения правовой основы путем внесения ряда предложений о частичном изменении и дополнении нормативных правовых актов. Диссертация содержит ряд научно-теоретических положений и практических рекомендаций, отличающихся, по нашему мнению, определенной новизной. В ней обосновываются и выносятся на защиту следующие основные положения:
1. Определение административного наказания как установленной
государством меры административной ответственности. Ответствен
ность является правовой категорией. Для правоприменительной (юрис-
дикционной) деятельности необходима видовая определенность в законе
соответствующих типов юридической ответственности (административ
ной, уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной и др.). В ст. 3.1
КоАП РФ речь должна идти об административной ответственности и рас
сматриваемые наказания являются мерами именно административ
ной ответственности.
2. Административные наказания образуют единую систему. Их объе
диняет общая цель, которая выражается в предупреждении совершения
новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими ли
цами (ч. 1 ст. 3.1 КоАП), а также в воспитании правонарушителей.
Своевременное применение административных наказаний преследует цель предупреждения, как административных правонарушений, так и преступлений.
Предлагается статью 3.1 изложить в следующей редакции:
«Ст. 3.1 Административное наказание
Административное наказание является установленной государством мерой административной ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях воспитания лица в духе соблюдения требований законодательства и уважения правопорядка, а также
предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица».
Общие правила применения административных наказаний ориентируют должностных лиц органов внутренних дел на неукоснительное соблюдение конституционных начал уважения прав и интересов человека и гражданина. Их учет в ходе назначения административных наказаний обеспечивает необходимую унификацию административной юрисдикции, а также позволяет в рамках, установленных законом, персонифицировать меры административной ответственности за конкретные правонарушения с целью обеспечения соразмерности наказания содеянному.
Компетенция органа внутренних дел по осуществлению административной юрисдикции - это нормативно-закрепленная совокупность полномочий по рассмотрению подведомственных им дел об административных правонарушениях, принятию решений по ним в установленных законом порядке формах и исполнению постановлений о назначении административных наказаний (вынесенных как самим органом внутренних дел, так и иным органом административной юрисдикции).
В качестве меры администротивно-процессуального обеспечения (в т.ч. как средства обеспечения взимания штрафов) следует включить в ст. 27.1 КоАП РФ п. 10 - залог. Одновременно целесообразно дополнить Главу 27 Кодекса статьей 27.16 «Залог», в которой дать его правовое определение, основания применения и отмены.
Статью 27.16 Залог, необходимо изложить в следующей редакции: «Статья 27.16 Залог
Залог состоит во внесении физическим или юридическим лицом, совершившим административное правонарушение, или их представителями,
на депозитный счет органа, избравшего данную меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, денег, ценных бумаг или ценностей в целях обеспечения вынесенного по делу постановления.
Вид и размер залога определяется органом или лицом, избравшим данную меру обеспечения, с учетом характера совершенного правонарушения, данных о личности правонарушителя и имущественного положения залогодателя.
Залог в качестве меры обеспечения может быть применен должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении, о чем делается соответствующая запись в протоколе.
В случае невыполнения или нарушения физическим или юридическим лицом, привлекаемым к административной ответственности, обязательств, связанных с внесенным за него залога, залог обращается в доход государства по судебному решению.
Залог отменяется, когда в нем отпадает необходимость.
Отмена производится по постановлению должностного лица, уполномоченного рассматривать дело об административном правонарушении».
6. Административная карательная практика должна быть последовательной и стабильной. Вступивший в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях демонстрирует некоторую непоследовательность (по отношению к КоАП РСФСР) и либеральное отношение законодателя к правонарушителям. Так, в главе 12 Кодекса, устанавливающей административную ответственность за правонарушения в области дорожного движения, санкции целого ряда статей являются явно недостаточными и заниженными для их эффективного воздействия на нарушителей, что не отвечает требованиям последовательности и стабильности, по сравнению с санкциями, установленными в ранее действующем Кодексе (КоАП РСФСР).
В санкции статей главы 12 КоАП предлагается внести изменения, касающиеся установления санкций подобных предусмотренным за аналогичные составы ранее действовавшем КоАП РСФСР.
7. В деятельности органов внутренних дел по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях выделяется два основных направления: 1) исполнение постановлений, вынесенных должностными лицами органов внутренних дел; 2) организация исполнения постановлений по делам об административных правонарушений других компетентных органов или должностных лиц.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования заключается в выработке и уточнении понятийно-категориального аппарата, предложений по развитию законодательства, регулирующего вопросы применения административных наказаний. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, дополняют научные знания о порядке назначения и исполнения административных наказаний органами внутренних дел, их роли и месте в административном процессе, создают методические предпосылки для совершенствования деятельности органов внутренних дел в данной сфере. Практическая значимость заключается в том, что разработанные в ходе исследования положения и выводы могут быть использованы в нормотворче-ской деятельности, учебном процессе образовательных учреждений МВД России и других ВУЗов страны, при изучении административного права, административной деятельности органов внутренних дел, других специальных и юридических дисциплин.
Обоснованность и достоверность полученных результатов. Достоверность выводов и рекомендаций, содержащихся в исследовании, обусловливается их взаимосвязью с основными положениями теории административного права, представительной выборкой изученных объектов, носителей эмпирических данных, а также апробацией основных результатов исследования. Автором проведено анкетирование 300 сотрудников органов
внутренних дел (ГУВД г. Москвы, ГУВД Алтайского края, МВД Республики Алтай, УВД Орловской области), а также граждан Алтайского края, г. Москвы, Московской и Орловской областях (350 человек). По вопросам применения административных наказаний в указанных регионах было изучено более 300 дел об административных правонарушениях.
Объем собранных эмпирических материалов, методика их научного изучения и анализа обеспечивают достаточный уровень их репрезентативности, обоснованность и достоверность научных выводов и предложений, сделанных на их основе.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы отражены автором в четырех научных статьях. Отдельные положения диссертационного исследования докладывались автором на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и практики» проходившей в Орловском юридическом институте МВД России 26 февраля 2004 г.
Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс Барнаульского юридического института МВД России (в частности, нашли применение при подготовке лекций по курсу «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел»), научную деятельность ВНИИ МВД России и практическую деятельность органов внутренних дел (МВД Республики Алтай), что подтверждено соответствующими актами внедрения.
Структура и объем диссертации определены исходя из цели и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (включающих в себя 6 параграфов), заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, двух приложений.
Понятия, цели и система административных наказаний
В специальной юридической литературе последних лет вопрос об административных наказаниях подвергался разносторонним научным исследованиям, которые внесли весомый вклад в разработку этой важной для охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности проблемы7. Вместе с тем, как показывает анализ, продолжают иметь место существенные пробелы в освещении некоторых вопросов применения административных наказаний органами внутренних дел. Исключение составляют лишь немногие работы .
Представляется, что для более полного уяснения содержательной части института административного наказания, как явления социально-правовой действительности, прежде всего, следует уточнить его понятие, цели и систему этих наказаний. Целесообразность рассмотрения указанных вопросов обусловливается тем, что административные наказания, являясь наряду с административным правонарушением одним из фундаментальных институтов административно-деликтного права, в настоящее время не достаточно полно рассмотрены в юридической литературе на монографическом уровне.
Следует отметить, что довольно часто административные наказания рассматривались в контексте с другими вопросами с ними связанными и зачастую при этом делался акцент на появлении самого словосочетания «административные наказания»9. Прежде всего, это произошло и происходит от того, что термин «административное наказание» достаточно нов и ранее не был известен как советской, так и российской науке административного права. Поддерживая мнение Н. Г. Салищевой о том, что вступление в действие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «требует научного осмысления и критического анализа ряда его позиций»10, мы рассмотрим один из важных и новых терминов понятийного аппарата - «административное наказание».
Комментируя Главу 3 «Административное наказание» А. П. Шергин подчеркивает, что «Глава подверглась существенной реформации. Прежде всего, законодатель отказался от термина «административное взыскание», которым обозначалась мера административной ответственности. За совершение административного правонарушения в соответствии с действующим законодательством назначается административное наказание».
Как справедливо отметил А. С. Дугенец: «При внешней схожести по своему внутреннему содержанию указанная новелла имеет принципиальное отличие от прежнего термина, что не могло остаться за пределами внимания ученых-административистов» .
Изучение юридических источников приводит к выводу, что смену используемых терминов ученые-административисты восприняли по-разному. Например, авторы одного из комментариев к КоАП РФ утверждают, что «Смена терминов была обусловлена тем, что любая мера ответственности обязательно содержит в себе какие то ограничения или лишения прав и свобод субъекта, привлекаемого к ответственности. Эти ограничения прав составляют содержание наказания как адекватной реакции государства на совершенное правонарушение» . С. Всеволодов и Ф. Багаутдинов отмечают в свою очередь, что «в ст. 44 УК применяется термин «наказание»... Налицо обозначение различных по своей природе понятий из различных отраслей права одними и теми же терминами («наказание»). Такая унификация в КоАП и УК, на наш взгляд, неприемлема, поскольку термины уголовного права должны отличаться от терминов административного права. Стирание таких различий неминуемо приведет к путанице и неточностям»14. Мы не можем согласиться с данным утверждением по поводу «путаницы и неточности», так как термин «наказание» в уголовном законодательстве имеет самостоятельную природу и несет в себе более тяжкие последствия для осужденного15.
Согласно законодательному определению и в соответствии с ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, - административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения. Однако указанное определение не раскрывает содержательной части понятия административного наказания. Именно следствием этого стало, на наш взгляд, то обстоятельство, что в определение нового термина наши соотечественники вкладывают различный смысл. Согласно данным опроса, проведенного диссертантом, для 16 % опрошенных «административное наказание» является государственной карой, для 29 % -чем-то порочащим репутацию и для 55 % - материальными потерями16. В этой связи считаем необходимым рассмотреть содержательные аспекты института административного наказания и отметить некоторые суждения по этому вопросу.
Есть справедливое мнение, что новое словосочетание точнее отражает суть карательной санкции как меры административной ответственности, подчеркивает общественную опасность административного правонарушения, обуславливающую необходимость применения меры государственного принуждения в виде административного наказания17. Следует отметить, что и с философской точки зрения наказание рассматривается как «сложная общественная функция, карательные методы которой суть техники, обладающей собственной спецификой в более общем поле прочих методов отправления власти».
Общие правила назначения административных наказаний органами внутренних дел
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 4.1.) закреплены общие правила назначения административного наказания. Под ними понимаются основополагающие начала, которыми должны руководствоваться судьи, уполномоченные органы и их должностные лица при наложении административного наказания на лицо, совершившее административное правонарушение64. Административное наказание должно назначаться с учетом всех положений Общей части КоАП РФ. Прежде всего, должны быть соблюдены принципы, вытекающие из норм КоАП РФ (законность, равенство всех перед законом, принцип презумпции невиновности и др.) и имеющие существенное значение в администра-тивно-юрисдикционом процессе.
В последнее время в юридической литературе обоснованно высказывается озабоченность пренебрежением к указанному важнейшему вопросу. Например, М. А. Штанина отмечает, что в «последние годы принципы административного права стали незаслуженно забытой категорией в российской административно-правовой науке. Однако потребность развития российского общества и государства требует определения основных целей, фундаментальных идей и ценностей государственного управления. Кроме того, вхождение России в мировое правовое пространство также способствует четкому определению основных административно-правовых принципов»65. С сожалением приходится констатировать, что должных оснований для опровержения позиции М. А. Штаниной не имеется. Результаты изучения правовых норм, содержащихся в КоАП РФ, а также в специальной юридической литературе по данному вопросу вызывают определенное беспокойство. Следует отметить, что встречающиеся в научной литературе мнения ученых об их видах свидетельствуют, о многообразии научных точек зрения на их классификацию. В одних работах можно прочитать, что принципы должны закрепляться в нормах права. В других же утверждается, что принципы есть «идеи, отражающие развитие науки и практики юридического процесса, значительно опережают их законодательное закрепление и поэтому нельзя считать принципами только те идеи, которые выражены в нормах права». В данном случае заслуживает уважения позиция В. Бородинова, утверждающего, что «указанные обстоятельства приводят к значительному разбросу в определении сути и значения принципов права, что не может положительно влиять на деятельность субъектов процессуального права»66. Подобную точку зрения поддерживают и другие ученые. В одной из монографических работ, например, можно найти не только подтверждение высказанной позиции В. Бородинова, но и ее дальнейшее развитие. Представитель административно-правовой науки В. В. Игнатенко, характеризуя проблемы регламентации принципов в действующем российском законодательстве, предложил «...обратить первоочередное внимание на две стороны принципов законодательства об административных правонарушениях, имеющих первостепенный научный интерес: во-первых, на качество законодательной регламентации самих принципов и, во-вторых, на их значение в оценке содержательно-правовой легальности законов об административных правонарушениях. Функции своеобразных критериев оценки правового качества принципы могут выполнять при условии их относительно полной, непротиворечивой и точной законодательной регламентации» . В отличие от В. Бородинова, В. В. Игнатенко пошел намного дальше, ставя вопрос о качестве законодательной регламентации рассматриваемых принципов, что имеет существенное значение для совершенствования правоприменительной практики. Заслуживает всяческой поддержки утверждение о необходимости полной, непротиворечивой и точной регламентации принципов административно-юрисдикционного процесса, чего, к сожалению, не наблюдается в правовых нормах КоАП РФ.
Причины административных правонарушений и деятельность органов внутренних дел по предупреждению противоправного поведения
Административные правонарушения в Российской Федерации традиционно остаются наиболее массовыми видами правонарушений и, как правило, оказывают серьезное деструктивное воздействие на все стороны общественной и государственной жизни, снижают степень защищенности прав и свобод граждан. В этих условиях, несомненно, необходима адекватная реакция государства, в том числе правоохранительных органов на противоправные деяния, повышение эффективности ОВД в борьбе с правонарушениями.
В последние годы отмечается незначительное снижение количества зарегистрированных ОВД административных деликтов. Например, в 2000 г. по данным ГИЦ МВД России к административной ответственности было привлечено более 75 млн человек , в 2001 г. было зафиксировано - 76 444 968 фактов совершения административных правонарушений, в 2002 г. - 64 237 266, в 2003 г. - 58 006 123, в первом полугодии 2004 г. - 31 018 706139. Снижение числа совершаемых правонарушений можно проследить и по отдельным составам административных правонарушений. Так, по выборочным данным, например, Н. П. Мышляева, за «совершение мелкого хулиганства и распития спиртных напитков в общественных местах, появления в них в пьяном виде в 1993 г. в стране к административной ответственности было привлечено 6,9 млн человек, в 1997 г. - 19,2 млн человек» а по данным ГИЦ МВД России в 2003 г. этот показатель составил -9,9 млн лиц, привлеченных по указанным статьям (ст. ст. 20.1, 20.20 -20.22 КоАП РФ)141. Однако, не смотря на кажущуюся статистическую тенденцию снижения уровня правонарушений, в теории и практике Российской Федерации наличествуют настораживающие факты о негативном административно-правовом состоянии нашего общества. Например, имеет место мнение, что снижение числа зарегистрированных правонарушений произошло из-за вступления в действие нового КоАП РФ, по которому сотрудники милиции и другие органы административной юрисдикции не научились еще работать .
Данная точка зрения подтверждается и результатами исследований, проведенных Л. И. Поспеловой, которая утверждает, что реальное количество правонарушений с учетом латентности ежегодно достигает 80 млн совершаемых проступков . А. А. Михайлов в свою очередь, ссылаясь на мнение экспертов, отмечает, что ежегодно в России совершается свыше 100 млн административных правонарушений144. Кроме того, как верно отмечает А. П. Стуканов, суммарный экономический ущерб даже от зарегистрированных административных правонарушений вполне сопоставим с ущербом от многих видов опасных преступлений145. Нельзя, в этой связи, не согласиться с точкой зрения В. П. Лобзякова, что административные правонарушения в России сегодня превратились в одно из самых типичных криминогенных явлений146. Например, по мнению Е. Ю. Зинченко, такие административные правонарушения, как проституция, незаконные азартные игры в настоящее время являются прямым проявлением деятельности организованных преступных групп (ОПГ)147. В связи с этим, ОПТ охотно «используют» российское либеральное уголовное и административное законодательство в угоду жажде наживы любыми противоправными способами.
Отметим, что административные правонарушения опасны не только своей относительно широкой распространенностью, но и возможностью перерастания в более серьезные и общественноопасные деяния — уголовные преступления. Как справедливо отметил Л. Л. Попов: «малозначительные проявления, которые остаются без должного реагирования, нередко предшествуют убийствам, разбойным нападениям, грабежам, нанесению телесных повреждений и другим тяжким преступлениям»148.
Учитывая высокую латентность административных правонарушений отметим, что данная ситуация способствует повышению у значительной части населения чувства уверенности в безнаказанности противоправного поведения, неверия в эффективность деятельности правоохранительных органов.
Проведенный нами опрос произвольной категории населения, свидетельствуют о том, что 30 % граждан оценивают деятельность милиции по борьбе с административными правонарушениями как неудовлетворительную, 63 % - дают оценку удовлетворительно и 7 % - считают ее хорошей149. Следует отметить и другой факт. Из всех категорий опрошенных граждан 23 % респондентов привлекались к административной ответственности, из них 53 % при совершении административных правонарушений не думали о возможности наступления административной ответственности, 35 % - полагали, что их скорее всего накажут, но не слишком строго, 7 % привлеченных к ответственности - надеялись на подкуп должностных лиц (взятку), 3 % полагали, что правонарушение не будет обнаружено и лишь 2 % сознавали неотвратимость наказания.
По нашему мнению, устоявшаяся подобная установка в обществе воспроизводит новые административные правонарушения, делает их почти привычными, социально одобряемыми или, по крайней мере, неосуждае-мыми. В ближайшей перспективе, по мнению 63 % опрошенных сотрудников органов внутренних дел в ряде регионов, где они проходят службу, произойдет незначительный рост правонарушений, 24 % - прогнозируют улучшение деликтной ситуации и 13 % - отмечают стабилизацию в данной сфере общественных отношений.a
Проблемы эффективности применения административных наказаний органами внутренних дел
В юридической литературе, как и в повседневной практике, термин «эффективность» стал употребляться довольно часто, и его смысл кажется на первый взгляд вполне определенным и ясным. Однако при научной интерпретации данного понятия можно столкнутся с затруднениями, связанными с определением его содержания. Единого подхода к пониманию термина «эффективность» среди ученых-юристов пока не достигнуто. Происходит он от латинского слова «effectus» т.е. результат, следствие каких-либо причин, действий. Эффективный - значит дающий эффект, но не любой, а ранее намеченный, приводящий к нужным результатам; отсюда эффективность - это результативность целенаправленного действия181. Философы понимают под эффективностью «меру целевой возмож-ности» . Изучающие эту проблему экономисты связывают эффективность с достижением экономически выгодных результатов . Специалисты в области социологии рассматривают эффективность как способность достижения целей при наименьших людских затратах, материальных и финансовых ресурсов, отмечая при этом, что эффективным с точки зрения общества является процесс, который обеспечивает функционирование и развитие государства как общественной системы, способствует решению социальных и экономических задач, стоящих перед обществом1 . Понятие эффективности заимствовано из кибернетики и науки управления. Представители науки управления видят выражение эффективности в управлении обществом, экономическими, социальными, духовными процессами. Суть этого процесса состоит в том, чтобы обеспечить решение поставленных задач в возможно более краткий срок, при наименьших затратах трудовых, материальных и финансовых ресурсов185. Проблемам эффективности правовых норм в своих работах уделяли внимание В.Н. Кудрявцев, А. С. Пашков, Л. С. Явич, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко, В. В. Глазырин и многие др. Исследование эффективности проводилось и в области уголовного права такими известными учеными, как С. А. Дохмахин, В. К. Дуюнов, Г. А. Злобин, И. И. Карпец, Б. С. Никифоров, И. С. Ной, Ф. Р. Сундуров, М. Д. Шаргородский, В. И. Шма-ров и др. В других отраслях права, в т.ч. административном указанная проблематика активно разрабатывалась И. И. Веремеенко, Л. Л. Поповым, А. П. Шергиным и др. При обращении к понятию «эффективность» общепринятым стало его понимание в качестве терминологического выражения действительности, результативности, способности обеспечить достижение цели, ожидаемого результата в правовых сферах. Например, под эффективностью права понимается результативность правового воздействия , под эффективностью правовой нормы - отношение между фактическим достигнутым результатом ее действия и той целью, для достижения которой эта норма принята, в уголовном праве под эффективностью подразумевается деятельность, которая приводит к желаемым результатам , например, эффективность такой меры, как лишение свободы, означает достижение научно обоснованных и соответствующих природе общества целей, на которые направлена данная мера, с минимальными издержками и в оптимальные сроки . По мнению В. Н. Кудрявцева наиболее точное понятие эффективности правовых норм может быть определено как соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты. Таким образом, определение эффективности правовых норм как соотношения между результатом их действия и поставленной социальной целью характеризует общее содержание рассматриваемого явления. Говоря об эффективности правовых норм, всегда нужно иметь в виду не внутреннее качество правовых решений, а определенное свойство их действия, а именно свойство вызывать наступление определенных последствий. Как справедливо отметили Л. Л. Попов и А. П. Шергин, именно «при помощи юридических санкций государство корректирует поведение людей»191. Отметим, что в современных условиях изучение эффективности административных наказаний, исследование форм их воздействия на общественные отношения продолжает оставаться одной из главной задач в юридической науке. Проблема эффективности административных наказаний затрагивает различные стороны содержания предусмотренных КоАП РФ санкций, деятельности компетентных органов по их применению, характер воздействия на сознание и поведение нарушителей общественного порядка, а также психологическую оценку последними примененного наказания192. Из всего многообразия вопросов, связанных с данной проблемой, остановимся на деятельности компетентных органов по применению административных наказаний. Так как именно от качества работы компетентных органов зависит неотвратимость применения наказаний, как подчеркнули И. И. Веремеенко, Л. Л. Попов, А. П. Шергин: «Эффективность санкции прямо зависит от их реального исполнения» . В другой своей работе Л. Л. Попов отметил, что эффективность административных санкций снижается из-за ряда недостатков нормативного регулирования и практики их применения.
