Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административные наказания, применяемые органами внутренних дел, как объект научного исследования 11
I. Административно-наказательная политика в сфере деятельности органов внутренних дел 11
2. Проблемные вопросы правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел 33
Глава II. Админнстративно-юрнсднкциопные полномочия органов внутренних дел по применению накатаний 47
1. Предупреждение и штраф в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел 47
2. Административные наказания в системе принуждения, применяемого органами внутренних дел 74
Глава III. Совершенствование административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел: вопросы теории и практики 99
1. Соотношение административно-юрисдикционной компетенции органов внутренних дел с полномочиями по вынесению постановлений о назначении административных наказаний 99
2. Проблемы реализации административной ответственности органами внутренних дел 116
Заключение 137
Библиографический список использованной литературы
- Проблемные вопросы правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел
- Предупреждение и штраф в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел
- Административные наказания в системе принуждения, применяемого органами внутренних дел
- Проблемы реализации административной ответственности органами внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы института административных наказаний, процедуры их применения уполномоченными органами и должностными лицами органов внутренних дел диктуется современными условиями реализации административного законодательства в Российской Федерации и обусловлена сегодня, по меньшей мере, тремя основными факторами: 1) экономическим - стремлением государства построить рыночную экономику, потребностью государственного регулирования рыночных отношений конкретными правовыми средствами и в определенных пределах; 2) политическим - необходимостью обеспечения реализации провозглашенных и закрепленных в Конституции РФ основных прав и свобод граждан; созданием и поддержанием режима законности в сфере исполнительной власти, в области функционирования административно-властных правовых отношений; обеспечением защиты государства, поддержанием общего правопорядка, механизма государственного управления, экологии и общественного порядка; 3) правовым - созданием в России совершенного административного законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере функционирования исполнительной власти и государственного управления, а также устанавливающего меры административного принуждения, административной ответственности, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях.
С момента введения в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях по настоящее время в него более 90 раз вносились изменения, что говорит как о динамичности административно-деликт-ного законодательства, так и о серьезных проблемах в реализации его отдельных положений. Не является здесь исключением и администра-тивно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. В ходе ее осуществления сотрудники милиции сталкиваются с многочисленными проблемами по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности, а также с вынесением решений по делам об административных правонарушениях. Система административных наказаний сегодня весьма уязвима для критики, как с точки зрения ее эффективности воздействия на правонарушителей, так и с точки зрения ее общей превенции и процессуальной реализации.
Практика показывает, что сотрудники милиции сегодня порой не могут реализовать институт административной ответственности из-за его несовершенства. Административные наказания, применяемые милицией, лишь в незначительной степени являются сдерживающим фактором тотального правонарушительства российского общества. Процедура привлечения к административной ответственности еще далека от совершенства, как и сам процесс взимания административных штрафов.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы применения органами внутренних дел административных наказаний представляли и представляют повышенный интерес для правовой науки. Следует отметить, что те или иные аспекты назначения административных наказаний и вынесения постановлений о назначении административных наказаний рассматривались в работах А.Б. Агапова, Д.Н. Бах-раха, С.Л. Басова, Н.Е. Бузниковой, К.С. Вельского, И.И. Веремеен-ко, И.А. Галагана, А.С. Дугенца, И.Н. Зубова, И.Ш. Килясханова, Л.В. Кинчине, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, СИ. Котюргина, М.В. Лещенко, И.В. Максимова, М.Я. Масленникова, Н.П. Парыгина, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, Л.М. Розина, Н.Г. Салищевой, А.Н. Са-рычева, М.С. Студеникиной, А.В. Семенистого, В.В. Селиванова, Н.Н. Титова, А.П. Шергина, СМ. Штефана, А.Ю. Якимова и др.
Высоко оценивая значительный вклад названных ученых в развитие теории административного права и разработку системы мер по повышению эффективности применения административных наказаний, диссертант отмечает, что до настоящего времени не разрешены многие актуальные проблемы в сфере применения административно-правовых институтов.
Таким образом, деятельность органов внутренних дел по применению административных наказаний в период проведения совершенствования административно-наказательной политики комплексно на монографическом уровне не исследовалась.
Проблемы теоретического и законодательного характера и неразработанность научных, нормативных и организационных аспектов административной юрисдикции органов внутренних дел в сфере применения административных наказаний с учетом динамики законодательства об административной ответственности обусловили необходимость ее детальной разработки в рамках настоящего диссертационного исследования и направленность настоящей работы.
Целью исследования является системное изучение института административных наказаний, его соотношение с другими институтами мер административного принуждения, поиск путей его совершенствования в деятельности органов внутренних дел.
Цель исследования определила необходимость решения следующих задач:
формирование административно-наказательной политики государства и закрепление основных тенденций ее развития;
анализ теоретических и практических аспектов применения мер административного принуждения в административно-наказательной юрисдикционной деятельности органов внутренних дел;
-выявление проблемных вопросов административно-юрисдикци-онной компетенции органов внутренних дел в части полномочий по вынесению постановлений о назначении административных наказаний и разработка предложений по их разрешению;
исследование актуальных вопросов применения отдельных мер административно-процессуального обеспечения административно-юрис-дикционной деятельности органов внутренних дел;
определение «белых пятен» в правоприменительной практике органов внутренних дел по вынесению постановлений об административных наказаниях в виде предупреждения и административного штрафа.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в сфере административно-наказательной юрисдикционой деятельности органов внутренних дел.
Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, определяющих административно-деликтную юрис-дикционную деятельность органов внутренних дел, и порядок вынесения и исполнения решений об административных правонарушениях.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частно-научные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологическое, историческое, грамматическое, логическое толкование).
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей отечественной и зарубежной науки административного права, как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, А.В. Василенко, И.А. Галаган, И.М. Галий, Э.Е. Гензюк, В.В. Головко, А.А. Демин, В.В. Денисенко, С.З. Женетль, А.Б. Зеленцов, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, Е.Б. Лупарев, С.Н. Махина, И.М. Машаров, М.Р. Мегрелидзе, Ю.В. На-дольская, А.Ф. Ноздрачев, О.В. Панкова, А.Н. Позднышов, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, А.Г. Семенников, В.В. Скитович, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, Н.Ю. Хаманева, О.В. Чекалина, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов, Ф.Ф. Яхин и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, процессуальным отраслям правовой науки, таких как М.Г. Авдюков, С.С. Алексеев, A.M. Безруков, Б.Н. Габричидзе, М.А. Гурвич, А.А. Добровольский, В.М. Жуй-ков, И.М. Зайцев, Н.Б. Зейдер, С.В. Курылев, Н.И. Матузов, А.В. Маль-ко, ГЛ. Осокина, А.И. Приходько, М.К. Треушников и др.
Эмпирическую базу составили материалы правоприменительной практики, в том числе судебной и судебно-арбитражной практики, представленной постановлениями Конституционного суда и Высшего арбитражного суда Российской Федерации, материалы 300 дел об административных правонарушениях, опубликованные результаты социологических опросов.
Научная новизна работы состоит в теоретическом исследовании современных тенденций реформирования института административной ответственности, практики ее реализации органами внутренних дел, поиске путей совершенствования административно-юрисдикционной деятельности в рамках новой административно-наказательной политики государства. В частности, в работе на правовом и общетеоретическом уровне научно обосновано авторское определение современной административно-наказательной политики. В связи с этим внесены предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства и правоприменительной практики органов внутренних дел.
В результате анализа соотношения административно-юрисдикционной деятельности и полномочий органов внутренних дел по вынесению решений об административных наказаниях обоснована необходимость совершенствования исполнения указанных решений, в частности, путем закрепления в КоАП РФ альтернативного административному штрафу наказания в виде обязательных работ.
Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
Научная новизна выражена в следующих, сформулированных с достаточной степенью конкретности, положениях и выводах, выносимых на защиту.
Авторское обоснование понятия административно-наказатель-ной политики обусловлено кардинальными изменениями в админист-ративно-деликтном законодательстве и правоприменительной практике уполномоченных государственных органов. Под административно-наказательной политикой следует понимать государственную концепцию по созданию эффективного механизма противодействия административным правонарушениям, путем формирования действенного ад-министративно-деликтного законодательства, регулирования практики его применения, а также путем выработки и реализации административно-правовых мер, направленных на предупреждение административных деликтов.
Тенденция ужесточения административной ответственности порождает необходимость нового подхода к индивидуализации административной ответственности, основанной на принципе унификации законодательства об административной ответственности.
На основе реализации конституционного принципа равенства перед законом и судом необходимо внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части 2 статьи 1.4 КоАП РФ:
«1. Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
2. Особые условия (за исключением случаев, предусмотренных ст. 12.8, 12.26 настоящего кодекса) применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняю-
щих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».
Статью 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изложить в следующей редакции: «Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном, от имени государства осуждении и порицании физического лица, совершившего административное правонарушение по неосторожности».
Ввести в законодательном порядке нормы о возможной альтернативе административному штрафу - привлечению к выполнению обязательных работ для неработающих лиц и уклоняющихся от его уплаты.
Внести и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнения в части 1 ст. 3.2 и дополнить п. 10 «обязательными работами», изложив ст. 3.3 КоАП РФ в части 2 в следующей редакции: «Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, а также обязательные работы могут устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания».
7. Ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«Дело об административном правонарушении рассматривается по
месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства или по месту пребывания данного лица».
8. Дополнить ст. 2.9 КоАП РФ примечанием в следующей редак
ции:
«Не является малозначительным административное правонарушение, за которое предусмотрено административное наказание в виде штрафа на физических лиц - от 5 и более тысяч рублей, на должностных лиц от 15 и более тысяч руб., на юридических лиц - вне зависимости от размера суммы штрафа, предусмотренного санкцией статьи настоящего Кодекса, а также если санкция статьи настоящего Кодекса предусматривает иной вид наказания кроме штрафа и предупреждения».
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта,
Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем административных наказаний, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем исследовании проблематики административного права. Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования административно-деликтного законодательства и правоприменительной деятельности органов внутренних дел; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курсов административного права (процесса), административной деятельности органов внутренних дел и специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по дисциплинам «Административное право России» и «Административно-процессуальное право», а также отражены в шести опубликованных научных статьях автора.
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и список литературы.
Проблемные вопросы правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел
Анализ изменений наказательной политики приводит к выводу о необходимости, наряду с декриминализацией указанных ранее статей Уголовного кодекса, «снабжения» административной преюдицией иных составов, а именно тех, которые не являются тяжкими и опасными для общества. Речь идет о привлечении к уголовной ответственности только после привлечения ранее за аналогичное деяние к административной ответственности. Все это диктует необходимость дифференциации и расширения системы административных наказаний, посредством введения административного наказания в виде «обязательных работ». Помимо этого Министерством юстиции проявлена законодательная инициатива о пересмотре сроков максимального административного ареста до двух месяцев.22 Несомненно, в одном ряду с дифференциацией и ужесточением наказательной политики должен стоять принцип индивидуализации наказания, который должен реализовываться всеми правоприменительными органами, а тем белее, органами внутренних дел.
Следует сказать, что в современной административно-правовой науке вопросы индивидуализации административной ответственности нуждаются, на наш взгляд, в серьезном переосмыслении. Применительно к исследуемой проблеме в рамках проводимой наказательной реформы, необходим обязательный учет данного принципа. Прежде всего, это касается самой концепции адмипи-стративно-наказательной политики в рамках совершенствования института административной ответственности как исключительно вынужденного государственного реагирования на противоправное поведение субъекта в форме принуждения. Наиболее емко эту мысль подчеркнул Д.Н. Бахрах, указав, что на смену традиционному приоритету общественных, государственных интересов над личными приходит концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина. В соответствии с точкой зрения, высказанной в общей теории права и представляющейся нам совершенно обоснованной, принцип индивидуализации ответственности объективно присутствует во всех правоотношениях юридической ответственности,24 не является исключением и административная ответственность.
Анализ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет выделить такие формулировки, как «малозначительность административного правонарушения» - ст. 2.9 КоАП РФ, «более строгое административное наказание» - ст. 4.4 КоАП РФ, «основные и дополнительные административные наказания» - ст. 3.3 КоАП РФ, «обстоятельства, смягчающие административную ответственность» - ст. 4.2 КоАП РФ и «обстоятельства, отягчающие административную ответственность» - ст. 4.3 КоАП РФ, «если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление» и «жалоба на мягкость примененного административного наказания» - ст. 30.7 КоАП РФ и некоторые другие. Все эти законодательные формулировки свидетельствуют о нацеленности закона на индивидуальную оценку события каждого правонарушения и личности виновного и, соответственно, на индивидуальный подход к решению вопроса о степени строгости ответной реакции государства на факты противоправного поьедения. В последнем тезисе есть определенное «но». На примере анализа ст. 2.9 КоАП - это достаточно очевидно.
В отличие от «идеальной» модели правоприменительного процесса применение положений о малозначительности административного правонарушения характеризуется тем, что норма, закрепленная законодателем в ст. 2.9
КоАП РФ, является диспозитивной, не содержит детализированных правовых предписаний, не является «нормой-моделью», что требует от правоприменителя активного правового поведения, направленного на выбор юридических средств, от правильного определения которых, зависит, в конечном счете, достижение целей правового регулирования, в данном случае дифференциации и индивидуализации административного наказания.
Малозначительность административного правонарушения сформулирована законодателем как оценочное понятие, содержание которого конкретизируется правоприменительными органами с учетом конкретных обстоятельств рассматриваемого дела. Толкование данного понятия характеризуется определенными сложностями и имеет свои особенности.
Во-первых, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не дано определения понятия и критериев малозначительности административного правонарушения. Легальная дефиниция данного понятия отсутствует и в смежных публичных отраслях законодательства, что исключает возможность его интерпретации и применения по аналогии. При этом мааозначительность административного правонарушения как оценочное понятие является абсолютно неопределенным понятием: законодателем не дано как определение, так и критерии его оценки; установление содержания этого понятия делегировано судьям, органам, должностным лицам, уполномоченным решить дело об административном правонарушении.
Во-вторых, при установлении содержания малозначительности административного правонарушения правоприменительный орган в качестве оценочных критериев должен использовать совокупность как правовых, так и не правовых факторов (количественные и качественные признаки правонарушения, ситуационные факторы, личностные характеристики, нравственные стандарты поведения, сложившиеся в обществе, и другие). В сравнении с иными оценочными понятиями, используемыми в законодательстве об административной ответственности для выражения различных правовых явлений (например, ситуаций (явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к гражданам, - ст. 20.1 КоАП РФ); состояний (состояние сильного душевного волнения (аффекта), стечение тяжелых семейных и личных обстоятельств - ст. 4.2 КоАП РФ)), действий, бездействия и их результатов (неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями своих обязанностей в отношении несовершеннолетних детей -ст. 5.35 КоАП РФ), толкование анализируемого понятия является более сложным и требует одновременного применения различных способов и приемов установления его содержания.
Так как на законодательном уровне проблема остается нерешенной, ведущая роль в преодолении разнообразия и субъективизма в применении положений ст. 2.9 КоАП РФ и обеспечении правовой стабильности и единообразия, по нашему мнению, должна принадлежать судебной практике, определяемой высшими судебными инстанциями.
Предупреждение и штраф в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел
Административные правонарушения в Российской Федерации традиционно остаются наиболее массовыми видами правонарушений и, как правило, оказывают серьезное деструктивное воздействие на все стороны общественной и государственной жизни, снижают степень защищенности прав и свобод граждан. В этих условиях, несомненно, необходима адекватная реакция государства, в том мисле правоохранительных органов на противоправные деяния, повышение эффективности органов внутренних дел в борьбе с правонарушениями. Бесспорно, реакция государства представлена соответствующей мерой юридической ответственности, выражающейся определенной санкцией, которая по своей природе является итоговой правовой оценкой правонарушения.
Органы внутренних дел (милиции) «владеют пальмой первенства» по количеству рассматриваемых дел об административных правонарушениях.
Например, это дела о выпуске в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума, нарушении правил перевозки опасных веществ, крупногабаритных или тяжеловесных грузов, нарушении правил дорожного движения, нарушении правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов и их отчуждения, продаже товаров, выполнения работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин, проживании гражданина Российской Федерации без удостоверения личности i-ражданина (паспорта) или без регистрации, мелком хулиганстве, нарушении правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему и т.д.
В ст. 23.3 КоАП РФ приведен исчерпывающий перечень административных правонарушений, подлежащих рассмотрению органами внутренних дел.
Выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений отнесено к ведению милиции общественной безопасности.
Законные действия милиции, ее должностных лиц, осуществляемые при производстве по делам об административных правонарушениях, обусловлены правами милиции, исчерпывающий перечень которых определен ст. 11 Закона РФ «О милиции».42 Использование милицией указанных прав, возможно, только в целях исполнения обязанностей, возложенных на милицию согласно ст. 10 указанного Закона РФ.
Подведомственность дел об административных правонарушениях, определенных ст.23.3 КоАП РФ, обусловлена задачами милиции по обеспечению безопасности, охраны собственности и общественного порядка.43
Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел отличается широтой и многообразием, но, не смотря на это, должностные лица органов внутренних дел могут назначать всего два вида административных наказаний. В противовес полномочиям ОВД, судьи могут назначить любое административное наказание, установленное ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ. Несмотря на кажущуюся «ущемленность» в полномочиях по назначению административных наказаний, подведомственные сотрудникам органов внутренних дел административные наказания направлены на решение важнейшей государственной задачи, а именно предупреждение административных правонарушений, количество которых увеличивается из года в год. В официальных источниках последних лет неоднократно отмечался рост числа совершаемых административных правонарушений. Так, например, за девять месяцев 2008 года зарегистрировано 55 914 915 административных правонарушений, 72 процента из них составляют правонарушения в сфере безопасности дорожного движения. Посредством нехитрых расчетов получается, что практически каждый третий дееспособный гражданин нашей страны был привлечен к административной ответственности.44 При этом по линии МВД России по состоянию на август 2008 года было зарегистрировано и возбуждено 8729897 дел об административных правонарушениях, за 2008 год - 19501292 дела. Уже в августе 2009 года было зарегистрировано и возбуждено 10375299 дел об административных правонарушениях. 15 Налицо негативная тенденция на увеличение административных правонарушений. Существуют и другие настораживающие данные о состоянии административной практики в нашем обществе. По нашему мнению, ежегодно в стране фиксируется более 100000000 фактов совершения административных правонарушений.
Выше указанные статистические данные дают все основания поддержать позицию законодательной власти о проведении административно-наказательной политики, основной сутью которой, является переход от профилактической к карательной направленности российского законодательства об административной ответственности. По нашему мнению, неудовлетворительное состояние правовой защищенности современного общества настоятельно диктует необходимость перехода правоприменителя к подавлению социального «зла», коим следует считать указанное выше количество совершаемых в стране административных правонарушений. В рамках ужесточения административной ответственности правоприменителю, в частности, уполномоченному сотруднику органов внутренних дел необходимо помнить о том, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в своих положениях о назначении административных наказаний пронизан принципом гуманизма. По общему правилу применяемые органами внутренних дел административные наказания не должны унижать человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а так же нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
С другой стороны, при анализе ст. 3.1 KoAll РФ просматривается карательная позиция законодателя. В свою очередь, мы поддерживаем точку зрения Л.Г7. Шергина о том, что «такой подход представляется более реалистичным, основанным на понимании административного наказания как одного из вспомогательных средств, проти во действия административным правонарушениям».
В соответствии с действующим законодательством в настоящее время за совершение административных правонарушений должностными лицами органов внутренних дел применяются административные наказания в виде предупреждения и административного штрафа.
Административные наказания в системе принуждения, применяемого органами внутренних дел
Принуждение представляет собой обязательный признак, элемент государственной власти и его существование обусловлено объективными потребностями общества.71 Административное принуждение сегодня выступает одним из действенных методов государственного управления. По справедливому замечанию Д.Н. Бахраха это хотя и не главный, но важный и необходимый метод властвования.72
Следует обратить внимание на то, что наряду с другими методами, которые используют государственные органы и их должностные лица (убеждение, поощрение, правовое регулирование, специальные методы управления), административное принуждение применяется как реакция соответствующих органов и должностных лиц на правонарушения либо общественно-опасные действия и явления. Причем правом применения мер административного принуждения наделены не все государственные органы, а только правоохранительной направленности (милиция, таможенные органы, пограничные войска, сотрудники Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков и некоторые другие).
По справедливому замечанию Ю-Н. Старилова институт административного принуждения является комплексным административно-правовым институтом, который аккумулирует нормативные установления различного характера для регулирования правоприменительной, правоохранительной и право-восстановительной деятельности государства в специфической сфере - функционирования исполнительной власти, обеспечения законности реализации мер принуждения, создания и поддержания правопорядка.73
К основным признакам, характеризующим административное принуждение, применяемое милицией, обычно относят следующие: - административное принуждение применяется как реакция соответст вующих органов и должностных лиц милиции на правонарушения либо обще ственно-опасные действия и явления. Поэтому основаниями применения дан ного вида государственного принуждения в административной деятельности милиции являются: а) возникновение обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности; б) совершение лицом административного правонарушения; в) совершение лицом у голови о-наказуемо го деяния; - содержание административного принуждения заключается в психологическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей; - административное принуждение имеет государственно-властный характер; - административно-принудительному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и коллективные субъекты (организации); - административное принуждение применяется в большинстве случаев быстро и оперативно; - основной объем административного принуждения, применяемого милицией, реализуется сотрудниками подразделений милиции общественной безопасности при осуществлении административной деятельности; - административное принуждение применяется уполномоченными должностными лицами милиции в рамках внеслужебной подчиненности.
С точки зрения содержания административного принуждения, применяемого милицией, отличительной его особенностью является наличие в арсенале милиции таких мер принуждения, как применение физической силы, специальных средств, применение и использование огнестрельного оружия. Их наличие и применение в установленных случаях позволяет органам внутренних дел (милиции) успешно решать поставленные перед ними задачи.
По мнению Л.И. Каплунова административное принуждение имеет исключительно правовой характер- Он указывает на то, что меры административного принуждения применяются только на основе и в рамках закона уполномоченными на то должностными лицами, в том числе должностными лицами органов внутренних дел (милиции).75 Такой же позиции придерживается И.В.Максимов, утверждающий, что неправовое принуждение — не есть государственное принуждение (это касается и отраслевых видов государственного принуждения) в истинном смысле этого слова: произвол и насилие не вписываются в формат государственного принуждения, правовой характер которого является его имманентным признаком. В правовом государстве принуждение (государственное) обеспечивает исполнение индивидуального акта власти, опирающегося на нормативное положение, на общее правило, при уклонении от добровольного исполнения этого веления ; в то же время сама нормативность права неразрывно связана с возможностью государственного принуждения к исполнению его предписаний.76
Как отмечает О.Э.Лейст «осуществление принуждения вне права (хотя бы и для зашиты права) уже означает нарушение тех стабильности и порядка в обществе, которые являются целью права»."
Однако следует отметить, что меры административного принуждения зачастую применяются с нарушениями процедур или их применение прямо противоречит тем или иным нормам административного законодательства. Полагаю, что правильно было бы говорить об административно-правовом принуждении. Следует, на мой взгляд, согласиться с Д.Н. Бахрахом, утверждающим, что история СССР, России и многих других стран дает достаточно оснований для горьких выводов: административное принуждение намного шире админи 7ft стративно-правового и нередко оно связано с произволом, насилием . И действительно, сегодня правовая форма административного принуждения еще не стала таким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности. Совершенно верно указанный ученый обращает внимание на то, что сейчас административное принуждение состоит из двух частей: административного произвола и административно-правового принуждения. И первая ее часть постепенно сокращается.9
Вышеизложенное дает основание не согласиться с мнением А.И. Каи-лунова и других ученых-административистов, утверждающих, что административное принуждение имеет исключительно правовой характер. Правовым оно должно быть, но, к сожалению, является не всегда. Нарушения законности при применении мер административного принуждения просматривается в деятельности органов внутренних дел систематически, что никак не повышает их авторитет.
Проблемы реализации административной ответственности органами внутренних дел
На стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях происходит реаіизация материальных, компетенционных и процессуальных норм, в конечном итоге предопределяется социальная эффективность всего правоприменительного процесса. Именно на данном этапе решается вопрос о виновности или невиновности лица, приатекаемого к административной ответственности, подтверждается правовая, логическая и психологическая характеристика не только правопримеренкя, но и обоснованность административной ответственности.ш
В стадии рассмотрения дела об административном правонарушении выделяют несколько этапов. Например, некоторые авторы выделяют три этапа, называемые некоторыми ученными-административиситами элементами: - подготовка дела к рассмотрению; - слушание дела; - вынесение решения по делу. Другие предлагают стадию рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении делить на четыре этапа. В частности на рассматриваемой стадии они различает следующие этапы: 1) подготовка к рассмотрению дела; 2) слушание дела и его правовая оценка; 3) принятие и оформление постановления (определения) по делу; 4) доведение принятого решения до сведения.139 Не вдаваясь в дискуссию по вопросу количества и названий этапов стадии рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении» отмечу, что нам ближе позиция тех авторов, которые выделяют три этапа рассматриваемой стадии.
Субъект административной юрисдикции, рассматривающий дело (должностное лицо органов внутренних дел), на этапе подготовки дела к рассмотрению должен выяснить следующие вопросы: 1) относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела; 2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела должностным лицом, получившим его на рассмотрение; 3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; 4) имеются ли обстоятсльстра, исключающие производство по делу; 5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по сущестоу; 6) имеются ли ходатайства и отводы.140
Анализ административной практики органов внутренних дел Ростовской области показывает, что не менее 90 процентов всех материалов об административных правонарушениях, оформленных должностными лицами милиции, рассматриваются в органах внутренних дел. Фактически милиция, как и другие квазисудебные органы, являются «судьей в собственном деле», что накладывает на эти органы большую ответственность за законность выносимых решений.
Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела об административном правонарушении судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом. В частности в соответствии со ст.29.2 КоАП РФ выше указанные лица не могут рассматривать данное дело в случае, если это лицо: 1) является родственником лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя; 2) лично, прямо или косвенно заинтересовано в разрешении дела.
В этой связи представляется целесообразным обратить внимание на юридическую неопределенность понятия «родственник» и «родственные отношения» (ч.2ст.25Л2). Законодательство Российской Федерации лает лишь определение понятия близкие родственники, к которым относят родственников по прямой восходящей и нисходящей линии - родители, дети, дедушка, бабушка, шіукн, полнородные и неполпородкые (имеющими общих отца или мать) братья и сестры (ст. 14 Семейного кодекса РФ).141
Понятие «родственные отношения» И.В. Тимошенко совершенно справедливо отнес к разряду оценочной категории общего характера. Не секрет, что в некоторых местностях (преимущественно сельских) большинство людей, проживающих в том или ином населенном пункте, состоят между собой в родственных связях, являясь друг по отношению к другу близкими или дальними родственниками. В этих местностях проживают и субъекты, имеющие право рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях, в том числе и сотрудники органов внутренних дел. И если исходить из буквы закона, то в таких сельских административно-территориальных образованиях весьма затруднительно найти должностное лицо, обладающее административно-юрисдикционными полномочиями, не являющееся ни в какой мере родственником лиц, указанных ст. 29.2 КоАП РФ.
Кроме того, лицо, рассматривающее дело, может и не знать о наличии родственных связей с лицами, указанными в ст. 29.2 КоАП РФ, чем непременно в дальнейшем воспользуются заинтересованные лица (адвокат, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, защитник или представитель), которые обжалуют постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное лицом, имеющим родственные связи с участниками административно-деликтного юрисдикционного процесса. Представляется, что п. 1 ст.29.2 КоАП РФ может быть изложен в следующей редакции: «1) находится R известных ему родственных связях с лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя».
