Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовое регулирование регистрационной деятельности органов внутренних дел 13
1. Регистрационная деятельность как административно-процессуальная деятельность: понятие, цели и функции 13
2. Органы внутренних дел как субъекты регистрационной деятельности 37
3. Назначение, задачи и функции регистрационной деятельности органов внутренних дел 64
Глава П. Особенности отдельных видов регистрационной деятельности органов внутренних дел 84
1. Деятельность по регистрации оружия 84
2. Деятельность по регистрации транспортных средств 106
3. Деятельность по регистрации индивидуальных субъектов 124
4. Деятельность по осуществлению дактилоскопической и геномной регистрации 159
Заключение 195
Библиография 203
Приложения 246
- Регистрационная деятельность как административно-процессуальная деятельность: понятие, цели и функции
- Назначение, задачи и функции регистрационной деятельности органов внутренних дел
- Деятельность по регистрации транспортных средств
- Деятельность по осуществлению дактилоскопической и геномной регистрации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из важных направлений административной деятельности органов внутренних дел является регистрационная деятельность, получившая закрепление в действующем законодательстве. Тем не менее, к настоящему времени данная деятельность недостаточно изучена административно-правовой наукой.
Несмотря на принятие Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службой административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, на практике большая часть обратившихся лиц имеют «претензии» к их качеству. Принятые регламенты не решили проблем, связанных с оформлением регистрационных документов; необходимостью хождения по многочисленным кабинетам, ожиданием в очередях, значительной стоимостью государственной пошлины, отсутствием необходимой информации о порядке регистрации, неудобным режимом работы органов, сложностью заполнения официальных бланков, низкой культурой и недостаточным профессионализмом сотрудников.
Перечисленные проблемы регистрационной деятельности в целом и регистрационной деятельности органов внутренних дел в частности приобретают особую актуальность в условиях проведения административной реформы, а также недавно начавшейся реформы Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Президентом Российской Федерации поставлена задача реформирования органов системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в направлении исключения дублирующих, избыточных и несвойственных милиции функций, а также оптимизации структуры и численности работников центрального аппарата. Это в полной мере согласуется с задачами проводимой административной реформы, ставящей своей основной целью повышение эффективности государственного управления.
Совершенствование деятельности органов внутренних дел предполагает, прежде всего, переход к современной форме регулирования управленческих отношений посредством законодательных изменений (корректировок). Тем не менее, принятие законодательных новелл требует всестороннего научного осмысления. Ограниченность научных исследований, отсутствие единообразной правоприменительной практики и иерархически выстроенной системы действующих нормативных правовых актов мешают развитию исследуемой сферы управленческой деятельности.
Стоит отметить, что в процессе решения насущных проблем через призму качества осуществления регистрационной деятельности у граждан Российской Федерации формируется отношение к органам внутренних дел как представителям государственной власти. В связи с чем, недостаточная и противоречивая регламентация столь значимой сферы общественных отношений формирует негативное отношение к государственной власти.
Регистрационная деятельность органов внутренних дел представляет особый научный интерес, поскольку она наглядно демонстрирует баланс между правами и возможностями конкретного индивида и политикой государства в области обеспечения безопасности. На примере данной деятельности можно проанализировать и оценить демократизацию публичного управления в традиционно инертной и слабо подверженной реформированию сфере внутренних дел.
Вышеизложенное обусловливает актуальность теоретической и практической значимости диссертационного исследования и свидетельствует о необходимости комплексного изучения норм права, регламентирующих регистрационную деятельность органов внутренних дел с целью восполнения пробелов в действующем административном и административно-процессуальном законодательстве. Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы правового регулирования регистрационной деятельности органов внутренних дел пересекаются с рядом проблем науки административного права, теории государственного управления, тем не менее, указанная деятельность до сих пор не подвергалась серьезному научному анализу.
Вопросы юридического процесса, административного процесса, административно-процессуальной деятельности, проблемы правового статуса, состава и деятельности органов внутренних дел, а также некоторые аспекты регистрационной деятельности достаточно подробно исследованы в научных работах таких ученых, как: Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, А.Н. Добров, И.Б. Кардашова, А.П. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, В.И. Майоров, М.Н. Марченко, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, Л.В. Сандалов, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилов, А.И. Стахов, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, О.В. Шмалий.
Вместе с тем, в настоящее время отсутствует комплексное, внутренне непротиворечивое исследование, посвященное теоретическому анализу регистрационной деятельности как самостоятельного направления административно-процессуальной деятельности органов внутренних дел, изучению отдельных направлений данной деятельности, а также механизмов ее совершенствования, что также подтверждает актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Актуальность и состояние изученности темы определили в качестве объекта исследования общественные отношения, возникающие в процессе осуществления органами внутренних дел регистрационной деятельности, а также теоретико-прикладные аспекты данной деятельности. При этом регистрационная деятельность рассматривается как самостоятельная разновидность административно-процессуальной деятельности. Предметом исследования выступают административно-правовые и административно-процессуальные нормы, регулирующие регистрационную деятельность органов внутренних дел, а также материалы правоприменительной практики по исследуемой теме.
Цель исследования состоит в осуществлении комплексного анализа регистрационной деятельности органов внутренних дел, теоретическом обосновании ее самостоятельности, а также в выработке научных и методических рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в исследуемой сфере.
Для достижения обозначенной цели в рамках диссертационного исследования решаются следующие задачи:
— определить сущность и содержание регистрационной деятельности органов внутренних дел;
— сформулировать научно обоснованное определение понятия регистрационной деятельности органов внутренних дел;
— уяснить цели, задачи и принципы регистрационной деятельности органов внутренних дел;
— провести анализ действующих нормативных правовых актов в области регистрационной деятельности органов внутренних дел;
— раскрыть содержание отдельных наиболее значимых направлений регистрационной деятельности органов внутренних дел и особенности административных процедур их осуществления;
— выявить проблемы и тенденции развития правового регулирования отдельных направлений регистрационной деятельности органов внутренних дел;
— разработать конкретные рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства в области регистрационной деятельности органов внутренних дел. Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные и частнонаучные методы познания и научного исследования, включающие диалектический, логический, системный, структурно-функциональный, формально-юридический метод, статистический метод исследования, а также методы сравнительного и критического анализа результатов исследований.
Нормативно-правовую основу исследования образуют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, законы Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, приказы и административные регламенты Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы.
Эмпирическую основу исследования составляют:
— акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Челябинского областного суда, Арбитражного суда Челябинской области, Арбитражного суда Кировской области, иных судебных органов по вопросам, связанным с темой исследования;
— доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за период 2006-2009 гг.;
- аналитические материалы и статистические данные ГУВД по Челябинской области, Управления ГИБДД ГУВД по Челябинской области, ФМС России;
- результаты изучения 150-ти дел об административных правонарушениях за нарушение порядка регистрации, рассмотренных органами внутренних дел Челябинской области;
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в результате комплексного научного исследования выявлены проблемы правовой регламентации регистрационной деятельности органов внутренних дел, сформулированы определения понятий отдельных видов регистрационной деятельности органов внутренних дел, определены основные направления совершенствования данной деятельности.
На основе анализа различных аспектов регистрационной деятельности органов внутренних дел сформулированы рекомендации по совершенствованию действующего административного и административно-процессуального законодательства Российской Федерации, регулирующего регистрационную деятельность органов внутренних дел, предложен проект Федеральной программы поэтапного развития регистрации и регистрационного учета в органах внутренних дел и концепция Административного регламента МВД России исполнения государственной функции по выдаче лицензий, разрешений и регистрации гражданского и служебного оружия.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Регистрационная деятельность органов внутренних дел представляет собой нормативно регламентированную управленческую деятельность, включающую в себя: фиксацию информации о преступлениях и правонарушениях; регистрацию транспортных средств, оружия; государственную дактилоскопическую и государственную геномную регистрацию; регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и регистрацию иностранных граждан по месту жительства. Указанная деятельность осуществляется посредством внесения сведений в специальные реестры, книги, базы данных, а также составлением и выдачей необходимых правоустанавливающих документов. Целью регистрационной деятельности является обеспечение общественной безопасности и правопорядка.
2. Современное состояние законодательства о регистрационной деятельности органов внутренних дел актуализирует необходимость повышения эффективности данной деятельности и совершенствования соответствующих административных и административно-процессуальных норм в целях обеспечения прав и граждан и организаций в рассматриваемой сфере. В этой связи излагается позиция о целесообразности принятия Федеральной программы поэтапного развития регистрации и регистрационного учета в органах внутренних дел, в которой найдут отражение цели и задачи реформирования, сроки и этапы ее реализации, порядок ресурсного обеспечения, программные мероприятия и контроль за ее реализацией.
3. Предложено авторское определение понятия регистрации оружия. Регистрация оружия - это урегулированная нормами права правоприменительная деятельность уполномоченных подразделений (сотрудников) органов внутренних дел, осуществляемая в целях обеспечения контроля за оборотом установленных законом видов гражданского и служебного оружия, включающая: принятие документов, технический осмотр оружия, рассмотрение и проверку представленных документов, оформление и выдачу разрешений на хранение, либо на хранение и ношение оружия, учет оружия.
4. Требует нормативного закрепления процедура регистрации оружия, в том числе вопросы установления срока рассмотрения документов при регистрации (не более 5 дней с возможностью продления при наличии оснований), а также принятия формы документа, фиксирующего отказ в регистрации оружия, и возможности его обжалования. Разрешение перечисленных вопросов обусловливает необходимость разработки и принятия Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации.
5. В целях совершенствования регистрационной деятельности органов внутренних дел целесообразно: - ввести единую процедуру приема документов с возможностью запроса дополнительных документов и приостановления регистрации при наличии оснований;
- для предотвращения судебных споров, связанных с аннулированием регистрации транспортных средств, установить, что аннулирование регистрационных действий должно производиться при условии, что аннулируемое действие может привести к нарушению или созданию угрозы нарушения прав и законных интересов третьих лиц, либо к созданию угрозы безопасности дорожного движения;
- внести в п. 33.15 и п. 33.16 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним изменения, в соответствии с которыми полномочиями на внесение сведений в реестр регистрации, и автоматизированные учеты зарегистрированного автотранспорта должны обладать только уполномоченные должностные лица регистрационных подразделений ГИБДД. Кроме этого, данные действия должны совершаться не после выдачи документов и регистрационных знаков, как это предусмотрено указанным регламентом, а после принятия решения о регистрации либо об отказе в регистрации.
6. Для единообразного применения срока постановки на регистрационный учет и снятия с регистрационного учета, установленного статьей 6 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», предлагается в п.п. 12, 18, 33 «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» и п.п. 19-22 «Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» указанный срок изложить в редакции: «не позднее 3-х дней со дня поступления документов в органы регистрационного учета».
7. Учитывая современные достижения медицины, а также высокий уровень информативности генетического материала, требуется замена дактилоскопической регистрации лиц, чья профессия сопряжена с большим риском для жизни, на геномную регистрацию посредством включения их в перечень субъектов, подлежащих обязательной геномной регистрации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационное исследование способствует выработке научного подхода к определению правовой природы и выявлению специфики наиболее значимых направлений регистрационной деятельности органов внутренних дел. Основные выводы и положения диссертации могут быть использованы для дальнейшей разработки вопросов регистрационной деятельности. Теоретические положения могут служить основой для создания учебной литературы, научно методических и учебных пособий.
Сформулированные в работе предложения по совершенствованию правового регулирования регистрационной деятельности могут быть применены в правотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, в правотворческой и правоприменительной деятельности органов системы Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы.
Содержащиеся в работе выводы и рекомендации также могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Административное право», «Административный процесс», «Административная деятельность органов внутренних дел».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. Отдельные положения и выводы работы нашли отражение в публикациях и выступлениях автора на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2006» (Челябинск, 30-31 марта 2006 года), «Современные проблемы юридической науки» (Челябинск, 26-28 апреля 2006 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2007» (Челябинск, 29-30 марта 2007 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2008» (Челябинск, 3—4 апреля 2008 года), «Реализация конституционных положений в административном праве» (Челябинск, 25-26 сентября 2008 года)», «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Санкт-Петербург, 5 марта 2010 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2010» (Челябинск, 1—2 апреля 2010 года).
Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, включающих три и четыре параграфа соответственно, заключения, библиографического списка и приложений.
Регистрационная деятельность как административно-процессуальная деятельность: понятие, цели и функции
Организующая управленческая деятельность существует во всех сферах общественной жизни. Она велика по своему объему и разнообразна по содержанию.
В ходе «адаптации» государственного управления к новым социально-экономическим условиям возникают, развиваются и приобретают широкое распространение такие сравнительно новые виды управленческой деятельности, как регистрация, лицензирование, стандартизация, сертификация, аттестация, аккредитация и др.
Одним из ключевых видов государственной управленческой деятельности является деятельность, связанная с регистрацией субъектов, прав, объектов, юридических фактов. Исследователи отмечают значительное разнообразие данных правоотношений1. Количество регистрируемых объектов постоянно меняется в сторону увеличения. Как следствие, растет и объем нормативного регулирования. Таким образом, учитывая многоаспектный характер данного сложного, обширного и содержательно насыщенного явления, необходима систематизация научных взглядов и подходов к определению управленческой деятельности, связанной с регистрацией.
В целях настоящего исследования предлагается рассмотреть содержание таких понятий, как «регистрация», «государственная регистрация», «регистрационная деятельность», «правоприменительная деятельность», «административный процесс», «административно-процессуальная деятельность», а также определить общие цели и функции регистрационной деятельности. Подробное исследование этого вопроса необходимо для построения полной, актуализированной, категориальной и понятийной основы исследования, наличие которой позволит на более высоком научном уровне раскрыть тему диссертационного исследования. Исходя из вышесказанного, важно избежать неопределенности и нечеткости при изложении сложившихся научных взглядов, позиций и представлений о содержании данных понятий.
Понятие «регистрация» является ключевым в рамках проводимого исследования, поэтому целесообразно начать исследование с его рассмотрения.
Словарь русского языка дает следующее толкования понятия «регистрировать»: «записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения»1. Примерно так же трактуют рассматриваемое понятие словарь иностранных слов и юридическая энциклопедия, указывающие на то, что «регистрация» имеет происхождение от латинского registrum — «список, перечень: 1) внесение в список, книгу; составление перечня, описи; 2) запись фактов или явлений с целью учета, придания факту законности»".
С позиции проводимого исследования данные определения нельзя назвать полными, поскольку они характеризуют в первую очередь техническую сторону данной деятельности, хотя, безусловно, содержат некоторые сущностные характеристики рассматриваемого понятия. В юридической литературе и законодательстве Российской Федерации существуют различные подходы к определению понятия «регистрация». Рассмотрим наиболее распространенные из них.
Как институт публичной власти, выполняющий учетно-контрольные и легализующие функции для обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, регулируемый нормами гражданского и административного права1, определяет государственную регистрацию Ю. А. Тихомиров.
А. Н. Добров рассматривает регистрацию как самостоятельный институт административного права, представленный как материально-правовыми, так и процессуально-правовыми нормами".
В исследованиях по административному праву также можно встретить подход, согласно которому регистрация рассматривается в качестве административно-правового (легализующего) режима, способствующего достижению целей и задач в различных отраслях государственного управления4. Регистрационный режим представляет собой совокупность правовых и организационных мер, устанавливающих и закрепляющих на законодательном уровне порядок регистрационного учета соответствующих объектов (субъектов), осуществляемый указанными в законодательстве уполномоченными федеральными органами исполнительной власти . Природа данного режима, по мнению Е. И. Спектор, заключается в признании государством правоспособности субъектов, установлении законности их прав на совершение какого-либо действия на основе реализации функций государственного надзора, контроля, ведения учета, классификации, хранения и выдачи соответствующей информации.
Ряд ученых определяют регистрацию как управленческую функцию". Так, например, В. П. Беляев выделяет регистрационно-удостоверительную функцию . Рассматривая данное понятие подобным образом, необходимо, на наш взгляд, учитывать, что регистрация сама по себе является системой, выполняющей различные функции, то есть является многофункциональной системой. В данном контексте более универсальным является подход, предложенный Е. Г. Чуткиным. Исследователь, проведя функциональный анализ регистрации, пришел к выводу о том, что ей свойственны общесоциальные (экономическая, политическая, социальная, воспитательная, экологическая), общеюридические (правоконкретизирующая, правоохранительная), а также свои собственные специальные (информационная, удостоверительная) функции4. Кроме того, регистрация рассматривается в качестве метода. При этом ее трактуют как метод административно-правового регулирования общественных отношений, как специфический метод в рамках контрольно-надзорной функции государства5 или как один из специальных методов разрешительного воздействия в рамках полицейской деятельности , то есть способа охраны правопорядка и общественной безопасности, применяемого путем признания права заинтересованного лица на какое-либо социальное благо и записи об этом в специальном государственном документе: реестре, журнале и пр." А. П. Коренев, И. И. Веремеенко рассматривают регистрацию как один из современных методов управления, возникший взамен традиционных методов непосредственного директивного управления .
Назначение, задачи и функции регистрационной деятельности органов внутренних дел
Рассмотрев общее понятие регистрационной деятельности и выяснив ее целевую направленность, а также проанализировав понятие и структуру органов внутренних дел, осуществляющих регистрационную деятельность, логичным будет перейти к исследованию назначения данной деятельности в сфере внутренних дел. Это предполагает рассмотрение регистрационной деятельности в контексте основных понятий проводимой в стране административной реформы, таких как: государственная (публичная) функция, государственная услуга, административный регламент, анализ целей, задач и принципов регистрационной деятельности органов внутренних дел. Для этого в настоящем параграфе делается попытка обобщить существующие представления о назначении регистрационной деятельности органов внутренних дел и выделить характерные черты данной деятельности.
Научное познание природы регистрационной деятельности подчинено общим гносеологическим закономерностям и принципам, установленным в административном праве. Кроме того, данная деятельность отражает основные тенденции административной реформы: обновление системы управленческих отношений в стране, совершенствование правовой регламентации административных процедур, упрощение и усиление их прозрачности.
Подтверждением этому служит принятие органами внутренних дел административных регламентов регистрационной деятельности. Публичные отношения не могут считаться упорядоченными, если они определяются усмотрением органов правящей власти, поскольку система усмотрения подрывает в населении чувство права и справедливости и порождает недоверие к власти .
Перспективы развития Министерства внутренних дел связаны с административной реформой, предусматривающей мероприятия по следующим направлениям: совершенствование правового регулирования; формирование организационных структур и повышение эффективности управления на основе современных информационных технологий; создание эффективных механизмов кадрового и социального обеспечения; доведение финансового и материально-технического обеспечения до необходимого уровня; углубление межведомственных и международных связей.
Одними из центральных понятий административной реформы являются понятия «государственная функция», «государственная (публичная) услуга», а также «административный регламент». Представляется, что каждое из них может быть использовано для характеристики регистрационной деятельности органов внутренних дел. Принимая во внимание тот факт, что в некоторых публикациях отсутствует четкое и последовательное разграничение государственных функций и государственных услуг", будет уместно проанализировать указанные понятия с позиции предмета проводимого исследования. Более того, Правительство Российской Федерации само признает работу по разграничению функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг незавершенной .
Если говорить о понятии «государственная функция» (функция органа исполнительной власти), то в литературе оно употребляется в нескольких основных значениях: обозначение предметной области ведения субъекта власти; процесс реализации органами исполнительной власти механизма «исполнения»; критерий соответствия действий субъекта цели и статусу субъекта; свидетельство осуществления результативных актов управления в деятельности органов исполнительной власти1.
Понятие «государственная функция» сопряжено с понятием «государственная услуга». В обобщенном виде государственная услуга рассматривается как система отношений личности, юридических лиц с государственными структурами"; как юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан ; как деятельность, направленная на удовлетворение публичных интересов, потребностей ; как способы реагирования на запросы граждан и юридических лиц5; добровольное или обязательное в силу закона взаимодействие клиента с органом исполнительной власти или его должностным лицом, в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента .
Регистрационная деятельность органов внутренних дел соответствует признакам государственной услуги, поскольку направлена на реализацию общественных интересов, имеет индивидуальный характер предоставления, а также предполагает взаимодействие с органом государственной власти.
Анализ действующего законодательства показывает, что существует определенная потребность в обособлении действий органов государственной власти, которые могут рассматриваться как услуги. Подтверждением этому служат положения Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (пп. «д» п. 2) и Постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 6791 (п. 2, 3), отграничивающие государственные услуги от иных видов государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг от регламентов исполнения государственных функций.
Исследователи зачастую отмечают органическую связь государственных услуг и функций". При таком подходе оказание государством услуг вытекает из его публичных функций3. Соответственно, государственная услуга должна рассматриваться как особая разновидность государственной функции4. «Перечень базовых публичных услуг, принятый к обязательной реализации в странах Европейского союза» в числе услуг для граждан включает в том числе регистрацию автомашин, заявления в полицию и регистрацию по месту жительства.
Однако не все проявления функций государства могут относиться к услугам5, а лишь те, которые не являются обязанностью государства, обусловленные его природой и назначением. В качестве важнейшего индикатора, отличающего деятельность по оказанию государственных услуг, выступает добровольность участия гражданина или юридического лица в правоотношении. Сообразно этому не любая регистрационная деятельность органов внутренних дел может выступать в качестве услуги.
Так, по нашему мнению, регистрация транспортных средств, регистрация оружия и регистрационный учет по месту пребывания и месту жительства отвечают вышеназванным признакам публичных услуг. В то время как государственная дактилоскопическая и государственная геномная регистрация отвечают вышеназванным признакам лишь в той части, в которой носят добровольный характер. В работах, посвященных государственным услугам, оказываемым населению1, к ним отнесены в том числе оформление регистрации по месту жительства или пребывания и регистрация автотранспорта и оружия.
Деятельность по регистрации транспортных средств
Следующим направлением регистрационной деятельности органов внутренних дел, подлежащим рассмотрению в рамках работы, является регистрация автотранспортных средств.
Многократное увеличение количества автомобилей в последние годы влечет за собой существенный рост количества обращений в органы внутренних дел, в том числе по вопросам регистрации автотранспортных средств. Несмотря на снизившееся количество зарегистрированных автомобилей в 2009 г. по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. , количество обращений в органы внутренних дел за регистрацией автотранспорта остается стабильно высоким. Увеличение размера административного наказания за управление незарегистрированным транспортным средством1 также свидетельствует об особом внимании власти к проблеме регистрации транспортных средств.
Согласно п. 9 ст. 10 Закона «О милиции», п. 3 Структуры милиции общественной безопасности", пп. «в» п. 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации регистрация автотранспортных средств, выдача регистрационных документов и государственных регистрационных знаков является обязанностью особого структурного элемента милиции общественной безопасности — Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - ГИБДД). Несмотря на отмечаемую исследователями предметно-функциональную монополию данной службы в сфере контроля дорожного движения3, регистрационная деятельность реализуется не только подразделениями ГИБДД, но и органами гостехнадзора, таможенными органами, а также военными автомобильными инспекциями. Деятельность по регистрации автотранспорта, как правило, относится к контрольно-надзорной деятельности ГИБДД , что позволяет сделать вывод о наличии в ее административно-правовом статусе признаков федеральной службы.
Данные статистики свидетельствуют о том, что регистрационная деятельность ГИБДД более чем в 70 % случаев вызывает определенные претензии со стороны автовладельцев. В Челябинской области наибольшее недовольство населения в деятельности ГИБДД вызывают большие очереди, дороговизна услуг, низкая культура работников, необходимость хождения по многим кабинетам. Кроме того, 21,1 % респондентов указывают на нарушение их прав при регистрации транспортных средств1.
Транспортные средства отнесены к источникам повышенной опасности напрямую п. 1 ст. 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации. Нормативно-правовую основу осуществления административной деятельности, связанной с регистрацией автотранспорта, в настоящее время составляют: Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», Постановление Правительства Российской Федерации «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории РФ»", Правила регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в ГИБДД , Административный регламент исполнения государственной функции по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним, а также ст. 12.1. и ст. 19.22. КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за управление транспортным средством, не зарегистрированном в установленном порядке, а также за нарушение правил государственной регистрации транспортных средств всех видов.
В соответствии со ст. 15 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» регистрация транспортных средств выступает составной частью требований по обеспечению безопасности дорожного движения при изготовлении и реализации транспортных средств, их составных частей, предметов дополнительного оборудования, запасных частей и принадлежностей.
Судебной практикой1 подтверждается, что факт приобретения права собственности на транспортное средство не порождает безусловной обязанности органов ГИБДД допустить его к участию в дорожном движении. Регистрация и выдача документов выступает формой допуска транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории Российской Федерации или ввозимых на территорию Российской Федерации на срок более шести месяцев. Важно учитывать, что те же цели преследует и другая административная процедура — получение паспорта транспортного средства. Указанная процедура предшествует регистрации и выступает для нее необходимым условием. Это подтверждается п. 4 Постановления Правительства Российской Федерации «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации», п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации «О введении паспортов транспортных средств»" и п. 9 Положения о паспортах транспортных средств и шасси транспортных средств . Считаем возможным включение процедуры оформления и выдачи паспорта транспортного средства подразделениями ГИБДД в качестве составляющей регистрационной деятельности данных органов.
Обязательность государственной регистрации закрепляется п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 938 и п. 1 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения1. Помимо обязанности зарегистрировать транспортное средство на собственниках и законных владельцах транспортных средств лежит обязанность по снятию транспортных средств с учета в случае изменения места регистрации, истечения срока временной регистрации, утилизации (списания) транспортных средств либо прекращения права собственности на них.
Деятельность по осуществлению дактилоскопической и геномной регистрации
Активное внедрение биометрических технологий, позволяющих идентифицировать человека по голосу, геометрии лица, отпечатку руки, радужной оболочке глаза, подписи, генетическому коду, наблюдается сегодня по многих станах мира. Недавно принятые Евросоюзом правила оформления краткосрочной визы в Шенгенскую зону предполагают сдачу отпечатков пальцев и фотографирование обратившихся лиц в консульствах или визовых центрах . Технологии биометрической идентификации должны в обязательном порядке иметь нормативную основу. По данным Экспертно-криминалистического центра ГУВД по Челябинской области, дактилоскопическую регистрацию ежегодно проходит значительное количество лиц .
В данной части работы будут рассмотрены два вида регистрационной деятельности органов внутренних дел: государственная дактилоскопическая и государственная геномная регистрация. Обозначенные направления управленческой деятельности традиционно называются криминалистическими, поскольку используются чаще всего в процессе поисково-познавательной деятельности, связанной с собиранием, фиксацией, исследованием и использованием доказательств в уголовном процессе.
Биометрическая идентификация в целом посредством установления личности позволяет решать ряд задач: предотвратить проникновение на охраняемые территории; ограничить доступ к информации и обеспечить персональную ответственность за ее сохранность; обеспечить допуск к ответственным объектам только сертифицированных специалистов; избежать накладных расходов, связанных с эксплуатацией систем контроля доступа исключить утерю, забывание, порчу ключей, карт, паролей; организовать учет доступа и посещаемости".
Ряд исследователей предлагают использовать информацию, получаемую в результате проведения государственной дактилоскопической и геномной регистрации, в качестве основы для формирования единой системы учета населения и пребывающих в страну лиц. В связи с этим обсуждалась возможность введения обязательного дактилоскопирования каждого гражданина по достижении определенного возраста с внесением полученной о нем информации в компьютерный банк данных, а также принятия Федерального закона «О государственной геномной и дактилоскопической регистрации граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища в Российской Федерации» .
Нормативную основу исследуемых направлений регистрационной деятельности составляют п. 29 ст. 10 Закона о милиции, Федеральный закон «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» (далее - Закон о дактилоскопической регистрации), Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»", Федеральный закон «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации» (далее - Закон о геномной регистрации), Федеральный закон «О персональных данных», Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о направлении материальных носителей, содержащих дактилоскопическую информацию, в органы внутренних дел»3, Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по исполнению государственной функции обеспечения с соответствии с законодательством Российской Федерации проведения государственной дактилоскопической регистрации4 (далее - Административный регламент дактилоскопической регистрации), Приказ МВД России, МЧС России, Минобороны, МНС России, Минюста России, ГТК России, СВР России, ФСВТ России, ФСЖВ России, ФМС России, ФСБ России, ФСНП России, ФСО России, ФПС России, ФАПСИ «Об утверждении Положения о порядке формирования и ведения информационного массива, создаваемого в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации»1.
Очевидной недоработкой является недостаточное количество принятых актов Правительства Российской Федерации в области государственной дактилоскопической и геномной регистрации. Применительно к дактилоскопической регистрации Правительство РФ определяет перечень должностей, на которых проходят службу граждане, подлежащие обязательной дактилоскопической регистрации, а также порядок направления в органы внутренних дел экземпляра материального носителя, содержащего дактилоскопическую информацию. Представляется также целесообразным закрепление общих требований к порядку осуществления исследуемых видов регистрационной деятельности в постановлении Правительства Российской Федерации, поскольку иначе складывается ситуация, когда существующие требования к проведению как добровольной, так и обязательной дактилоскопической регистрации на сегодняшний день можно считать надлежащим образом оформленными (в форме принятия административного регламента) только в Министерстве внутренних дел. Кроме того, иные органы исполнительной власти, уполномоченные ст.ст. 10, 11 закона, вправе принимать собственные акты, устанавливающие порядок регистрации. Поскольку данная деятельность затрагивает права граждан и одновременно связана с обеспечением безопасности, установление единых требований к порядку ее осуществления позволит привести нормативные акты в единую и непротиворечивую систему. Считаем также необходимой скорейшую разработку и принятие актов Правительства Российской Федерации по вопросам, предусмотренным п. 6 ст. 8, п. 2 ст. 9, п. 4 ст. 10 Закона о геномной регистрации и административных регламентов по осуществлению добровольной и обязательной геномной регистрации.
