Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Особенности административно-юрисдикционнои деятельности органов внутренних дел
1. Понятие и содержание юрисдикции 30
2. Понятие и содержание административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел 44
3. Особенности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения 71
ГЛАВА II. Административная ответственность в области дорожного движения
1. Правонарушение как фактическое основание административной ответственности в области дорожного движения 93
2. Понятие и содержание административной ответственности в области дорожного движения 109
3. Назначение административных наказаний за административные правонарушения в области дорожного движения 125
4. Повышение эффективности административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения 172
ГЛАВА III. Производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения
1. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях 186
2. Возбуждение и расследование дел об административных правонарушениях в области дорожного движения 211
3. Рассмотрение дела об административных правонарушениях в области дорожного движения 233
4. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения 258
ГЛАВА IV. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения
1. Понятие и содержание производства исполнения постановлений о назначении административных наказаний 265
2. Основные элементы производства исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях 283
3. Органы внутренних дел как субъекты исполнения постановлений о назначении административных наказаний за правонарушения в области дорожного движения 314
Заключение 340
Список использованной литературы 351
Приложение 394
- Понятие и содержание административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел
- Правонарушение как фактическое основание административной ответственности в области дорожного движения
- Возбуждение и расследование дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
- Понятие и содержание производства исполнения постановлений о назначении административных наказаний
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В комплексе мер, нацеленных на улучшение экономического и социального уровня жизни человека нашего общества, важное место занимает обеспечение безопасности дорожного движения, которое составляет одно из главных направлений в деятельности Российского государства. Ведущая роль здесь принадлежит Департаменту обеспечения безопасности дорожного движения МВД России (далее - ДОБДД). Наведение порядка, дисциплины на магистралях, дорогах и улицах страны — непременное условие деятельности его структурных подразделений - Государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее - ГИБДД, Госавтоинспекция, Государственная инспекция), имеющей своей целью защиту жизни, здоровья и спокойствия граждан. Как и любой тесно связанный с жизнью страны государственный орган, Госавтоинспекция России выполняет свои задачи в крайне неблагоприятных, критических условиях. Форсированная экономическая реформа, проводящаяся на грани пределов поддержки населением и, как следствие, сопровождающаяся ростом правонарушений, стала серьезным фактором дестабилизации социально-политической обстановки в стране1. Эти выводы, сделанные более десяти лет назад, актуальны и сегодня. Криминогенная обстановка по-прежнему продолжает ухудшаться .
Одной из самых серьезных остается проблема обеспечения безопасности дорожного движения, имеющая огромное социальное и политическое
См.: Соловей Ю. П. Правовое регулирование в деятельности милиции Российской Федерации: монография. - Омск, 1993. - С. 3; Харитонов А. Н. Государственный контроле над преступностью: (теоретические и правовые проблемы): монография.— Омск, 1997.— С. 3;идр.
2 См.: Булатов Б. Б. Государственное принуждение в уголовном судопроизводстве: монография. - Омск, 2004. - С. 3; Якубенко Н. В. Политика безопасности и сущность ан-тропотехнической системы «дорожное движение»: (социально-правовые и технические аспекты). - Тюмень, 2000. - С. 3; Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: теория и практика: монография. - СПб., 2004. -С. 5; и др.
5 значение . Аварийность на дорогах во многих странах, в том числе и в Рос-сии, расценивается как национальное бедствие . В дорожно-транспортных происшествиях людей гибнет больше, чем в авиационных катастрофах, в 4 раза, в железнодорожных - в 6 раз3. По количеству ДТП Россия заниває.1 одно из первых мест в мире: ежегодно свыше 36 тыс. человек погибает на дорогах, около 240 тыс. получают телесные повреждения различной степени. Среди пострадавших основную часть составляют водители и пассажиры в возрасте 26-40 лет- 61% погибших и 62% раненых; на долю пешеходов приходится 39% и 38% соответственно. За последние 10 лет в Российской Федерации зарегистрировано около 2 млн подобных происшествий, вследствие чего более 300 тыс. человек погибли и почти 2,2 млн получили телесные повреждения. Число погибших пешеходов выросло с 11 тыс. до 14 тыс. человек, что в 2,5-3 раза больше, чем в США, где численность населения выше. Пострадавших за рубежом из расчета на 10 тыс. автомобилей в 4-8 раз меньше, чем в России, а погибших на 100 тыс. населения ниже в 1,5-3 раза. В стране отмечается увеличение этих показателей, кроме того, темпы травматизма на дорогах опережают темпы прироста транспортных средств .
См.: Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения. - М., 1983. - С. 3; Российский Б. В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения: монография.— М., 1993.-С. 3; Дмитриев С. Н. Проблемы организации дорожно-патрульной службы: монография. -М., 2002. - С. 5; КвитчукА. С, Синькевич Н. А. Государственно-правовая политика обеспечения безопасности дорожного движения: монография. — СПб., 2005. — С. 5; Якимов А. Ю. Презумпция невиновности в административно-деликтном праве // Полицейское право. - 2007. - № 1 (9); Российский Б. В. Новеллы в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения // Законы России. Опыт, анализ, практика. - 2007. - № 11; и др.
См.: КвитчукА. С, Синькевич Н. А. Указ. соч.- С. 148; Майоров В. И. Государственно-правовое обеспечение безопасности дорожного движения в Российской Федерации. - Челябинск, 2007.
3 См.: Кашницкий С. Как летать такими самолетами // Аргументы и факты. - 2006. -
5 сент.; Кирьянов В. Как победить ухабы, пробки и аварии // Там же. - 17 сент.; Материа
лы заседания президиума Госсовета Российской Федерации по проблемам безопасности
дорожного движения // <>. — 2006.
4 См.: Государственный доклад «О состоянии безопасности дорожного движения в
Российской Федерации»// Рос. газета.- 2003.- 11 сент.; Рекомендации по результатам
парламентских слушаний «Об оптимизации правового обеспечения безопасности дорож
ного движения в Российской Федерации»// Данные официального сайта GIBDD.RU.-
Изучение специфики современного дорожно-транспортного травматизма показывает, что происходит постепенное увеличение количества ДТП, вследствие которых пострадавшие получают травмы, характеризующиеся особой степенью тяжести. Неэффективная организация работы по оказанию медицинской помощи лицам, пострадавшим в результате таких происшествий, является одной из основных причин их высокой смертности. Общая смертность указанных лиц в 12 раз выше, чем при получении травм в результате других несчастных случаев, в 6 раз быстрее они становятся инвалидами, в 7 раз чаще нуждаются в госпитализации1. Итоги 2006 г. неутешительны: увеличение числа ДТП на 2,6% (229 140 случаев), раненых на 3,8% (285 362 человек), погибших меньше на 3,6% . Аналогичная ситуация на дорогах и в 2007 г.3
Дорожно-транспортная аварийность наносит значительный ущерб экономике России. По оценкам специалистов, ежегодные потери от ДТП в последнее время составляют 2,4-2,6% ВВП страны, т. е. около 3 млрд рублей, а темп прироста экономического ущерба - 5-7% в год. Низкий уровень безопасности дорожного движения заметно влияет на внутреннюю составляющую национальной безопасности страны, затрагивает конституционные права и свободы граждан, является фактором, оказывающим негативное воздействие на обеспечение общественной безопасности в Российской Федерации.
2004; Материалы заседания Президиума Госсовета Российской Федерации по проблемам безопасности дорожного движения // Рос. газета. - 2005. - 22 нояб.; Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 100 «О Федеральной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах"»// Собрание законодательства Российской Федерации. — 2006. — № 9. — Ст. 1020; Материалы заседания президиума Госсовета Российской Федерации по проблемам безопасности дорожного движения // <>. - 2006. - нояб.; <>. - 2008. - янв.
1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г.
№ 100 «О Федеральной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движе
ния в 2006-2012 годах"» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. -
№9.-Ст. 1020.
2 См.: За рулем пьют меньше? // Аргументы и факты. - 2007. - 7 февр.; Эра протоко
ла // Рос. газета. - 2007. - 17 авг.
3 См.:
7 Таким образом, задача обеспечения безопасности дорожного движения становится государственно значимой1.
На количество ДТП влияют различные обстоятельства: дисциплина
участников дорожного движения, качество подготовки и воспитания води- L
тельских кадров, конструкция и состояние транспортных средств, содержание улиц и дорог, их обустройство. Но как бы ни были совершенны улицы :: дороги, технические средства организации и регулирования дорожного движения, а также автотранспорт, безопасность общественных отношений в области дорожного движения во многом зависит от эффективности действующего административного законодательства, строгого соблюдения Правил дорожного движения, правовой культуры сотрудников милиции, участников дорожного движения2.
Абсолютное большинство ДТП- это следствие административных правонарушений, допущенных участниками дорожного движения. В сферу административной юрисдикции Госавтоинспекции ежегодно вовлекаются 45 млн человек, из них штрафным санкциям подвергается более 6 млн граждан, а лишению прав на управление транспортным средством- около 450 тыс. водителей3. Решение этой проблемы требует укрепления дисциплины водителей, пешеходов и, соответственно, повышения эффективности правового воздействия на них.
Эффективное административное принуждение, применяемое как всей милиции, так и ГИБДД в такой ситуации затруднено недостаточной разрабо-
1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г.
№ 100 «О Федеральной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движе
ния в 2006-2012 годах"»// Собрание законодательства Российской Федерации.- 2006.—
№9.-Ст. 1020.
2 См.: Кожевников В. В. Профессионально-правовая культура как условие эффек
тивности правоприменения в органах внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1992;
Он же. Правовая активность участников правоприменительной деятельности органов
внутренних дел: (вопросы теории): дис.... д-ра юрид. наук. - М., 2004; Кирьянов В. Н.
Формирование профессионального правосознания сотрудника ГИБДД: автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. - СПб., 2000; и др.
3 См.: Данные НИЦ ГИБДД, ДОБДД МВД России за 2003-2008 гг.; Эра протокола//
Рос. газета. - 2007. - 17 авг.
8 танностью понятийного аппарата административно-юрисдикционной деятельности, административного правонарушения и ответственности в области дорожного движения, исполнения административных наказаний, механизма правового регулирования, правового обеспечения в указанной сфере, которые представляют важную юридическую проблему и требуют дальнейшего научного осмысления1.
В соответствии с Законом Российской Федерации «О милиции» существенная роль в реализации названного законодательства принадлежит Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, в чью компетенцию входят: обеспечение безопасности дорожного движения, контроль за соблюдением правил, нормативных стандартов в данной сфере. Выступая одним из субъектов административно-юрисдикционной деятельности, органы ГИБДД активно применяют законодательство об административных правонарушениях, пополнившееся за последние годы новыми составами проступков. Эффективность законодательства во многом обусловлена качеством правоприменительной деятельности Госавтоинспекции, которая в основном зависит от знания сотрудниками ГИБДД действующего законодательства.
Применение правовых норм, устанавливающих административную ответственность за нарушение Правил дорожного движения, предполагает уяснение юридической природы такого деликта, признаков конкретных видов административных правонарушений, знание правил юридической оценки (квалификации) правонарушений. Умение разобраться в сущности той или иной нормы и правильно применить ее может быть сформировано у должно-
1 См.: Дмитриев С. Н. Правовые, организационные и тактические проблемы деятельности дорожно-патрульной службы государственной инспекции безопасности дорожного движения: дис.... д-ра юрид. наук. - М., 2003. - С. 5; Майоров В. И. Административно-правовые проблемы управления обеспечения безопасности дорожного движения: дис. ... д-ра юрид. наук.- Екатеринбург, 1997.- С. 19; Он же. Дорожное движение и безопасность.— Челябинск, 1997; Обеспечение безопасности дорожного движения- единая задача государства и общества, важное условие укрепления общественной безопасности страны: мат-лы Всерос. обществ, конф. - М., 2005.
9 стного лица Государственной инспекции на основе усвоения теоретических положений о понятиях и признаках административного проступка в области дорожного движения, элементов (признаков) его состава, правил квалификации административных правонарушений. Эти вопросы для формирования юридически грамотного сотрудника ГИБДД, применяющего административное законодательство в рассматриваемой области, имеют методологическое значение. В научной литературе они освещены недостаточно глубоко и всесторонне.
При отсутствии в настоящее время реально действующих экономических рычагов формирования полноценной государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения федеральные и региональные органы власти России применяют преимущественно административно-правовые способы воздействия. Свидетельством этому может служить постоянное ужесточение наказаний участников дорожного движения за нарушение установленных правил, беспрецедентное количественное развитие дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России (далее- ДПС), контролирующей выполнение многочисленных ограничений и запретов, введенных в качестве «противовеса» неудовлетворительному техническому состоянию транспорта и автомобильных дорог, слабой профессиональной подготовке водителей, а также другим недостаткам дорожной инфраструктуры1. Мощный административный прессинг, сочетающийся с непрофессиональными, слабо аргументированными и противоправными действиями сотрудников ГИБДД, вызывает у граждан активное неприятие, стремление к противодействию или сугубо формальному исполнению предъявляемых к ним требований, порождает большое количество жалоб и формирует в общественном сознании представление о Госавтоинспекции как фискальном органе или государственной структуре, не способной защитить права и свободы человека в про-
См.: Дмитриев С. Н. Проблемы организации дорожно-патрульной службы: монография. - С. 7.
10 цессе дорожного движения. Деятельность ДОБДД МВД России постоянно подвергается острой критике со стороны населения, средств массовой информации, федеральных и региональных органов власти за недостаточную активность в пресечении правонарушений и неспособность добиться снижения катастрофически высокого уровня дорожно-транспортной аварийности, а также за неоправданные жесткость и формализм1.
Оценка результатов работы и потенциальных возможностей Госавтоинспекции в современных условиях свидетельствует о том, что степень научной разработанности многих вопросов ее административно-юрисдикционной деятельности пока недостаточна. В общем плане институт административной ответственности исследовался в научных трудах
A. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, В. М. Безденежных, К. С. Вельского,
И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, Е. В. Додина, А. С. Дугенца,
М. И. Еропкина, А. А. Кармолицкого, А. И. Каплунова, И. Ш. Килясханова,
Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, С. И. Котюргина,
В.В.Лазарева, М.Я.Масленникова, Л.Л.Попова, В.С.Прониной,
Л. М. Розина, Б. В. Российского, Ю. П. Соловья, Н. Г. Салищевой, В. Д. Со
рокина, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, А. П. Шер-
гина, А. Ю. Якимова и др.
Отдельные вопросы деятельности милиции освещали С. Н. Антонов, Н. П. Балашова, А. А. Белов, С. И. Бертуш, А. А. Гуничев, Р. И. Денисов, С. Н. Дмитриев, В. П. Жулев, А. А. Зырянов, И. А. Иванова, О. А. Иванова,
B. Н. Карасев, В. Р. Кисин, В. С. Кураков, А. С. Ловинюков,
В. В. Лукьянов, В. И. Майоров, В. П. Митин, М. И. Попов, Л. В. Сандалов,
В. В. Стома, Ю. Н. Туник, С. Н. Чмырев, Ф. 3. Эльбердова и другие спе
циалисты, занимавшиеся проблемами дорожного движения. В работах ука
занных авторов рассматривались в основном вопросы применения мили-
См.: Дмитриев С. Н. Проблемы организации дорожно-патрульной службы: монография.
цией юридической ответственности, а также иных мер административного принуждения.
Исследования административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД, проблем применения административной ответственности в области дорожного движения с учетом нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее— КоАП РФ) в последние годы практически не проводились. Изучались лишь ее отдельные аспекты. Многие научные вопросы правовой основы рассмотрения споров и дел об административных правонарушениях не исследовались, а полученные в работах выводы имеют противоречивый характер. Последние пособие и монография, частично посвященные этой теме, были опубликованы более 10 лет назад. Они раскрывали вопросы обеспечения прав граждан и эффективности деятельности ГИБДД1.
Следует подчеркнуть, что научные работы по административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД написаны в основном до 1998 г., т. е. с учетом законодательства, которое к настоящему .времени практически утратило силу. Новые нормативные правовые акты, регулирующие общсст венные отношения в области дорожного движения, требуют глубокого изучения. Указанные обстоятельства определяют актуальность комплексного исследования генезиса данного вида административного процесса и факторов, определяющих роль и задачи Госавтоинспекции в административно-юрисдикционной деятельности, государственной системе обеспечения безопасности дорожного движения.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации юрисдикционных полномочий Госавтоинспекции и других служб органов внутренних дел при
1 См.: Иванова И. А., Бгртуш С. К, Карасев В. К, Стома В. В. Повышение эффективности административно-юрисдикционной деятельности ГАИ: учебное пособие. - М., 1994; Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в сфере административной деятельности милиции: монография. - Омск, 1996.
12 обеспечении безопасности дорожного движения, охране общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений, связанных с посягательством на автомототранспортные средства, перевозимые грузы, жизнь и здоровье водителей и пешеходов.
Предмет исследования составляют:
задачи и функции подразделений Госавтоинспекции и других служб органов внутренних дел в системах обеспечения дорожного движения, общественного порядка, предупреждения и пресечения правонарушений в области дорожного движения;
правовое регулирование функций и полномочий подразделений территориальных органов Госавтоинспекции;
нормативные правовые акты, предусматривающие административную ответственность и регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.
Цели и задачи исследования. Цели исследования состоят в разработке теории административной юрисдикции с учетом специфики деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения, обосновании концепции правового регулирования их полномочий в указанной сфере и формулировании на этой основе предложений, направленных на совершенствование законодательства и практики его применения, повышение эффективности административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД МВД России.
Достижение указанных целей предполагается обеспечить решением следующих задач:
определить сущность и основные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (милиции);
выявить содержание и назначение административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (милиции);
- выяснить особенности административно-юрисдикционной деятель
ности органов внутренних дел (милиции) в области дорожного движения;
- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию
нормативно-правового, организационного и технического обеспечения адми-
нистративно-юрисдикционной практики Госавтоинспекции;
выработать научно обоснованные понятия административного правонарушения и административной ответственности в области дорожного движения;
выявить проблемы и тенденции развития современного законодательства об административной ответственности в области дорожного движения;
выделить особенности производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, его стадий и участников;
установить процессуальные особенности основных стадий производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения: возбуждение, расследование, рассмотрение, исполнение принятого решения;
провести обобщение отечественного и зарубежного опыта админист-ративно-юрисдикционной деятельности правоохранительных органов в области дорожного движения;
определить место и роль Госавтоинспекции в системах обеспечения безопасности дорожного движения, предупреждения и пресечения правонарушений на основе изучения генезиса и тенденций развития дорожно-патрульной службы;
определить пробелы и основные направления совершенствования ад-министративно-юрисдикционной деятельности ГИБДД и других служб ОВД, обеспечивающих безопасность дорожного движения, предупреждения и пресечения иных правонарушений.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую основу настоящего исследования составляют положения общей теории права и социологии. Кроме того, были использованы достижения современной науки административного права и теории государственного управле-
14 ния, а также исследования ученых в области конституционного, уголовного,
гражданского и других отраслей права, административной деятельности органов внутренних дел, криминологии, криминалистики, социологии; общей и юридической психологии, экономики. Методологической основой исследования являются системный подход и базирующиеся на нем общие и частные (исторический, сравнительно-правовой, формально-логический) научные методы исследования, а также методы социологических исследований (опрос, анализ статистики, метод экспертных оценок, исследование документов). Изучалась как специальная отечественная и зарубежная литература, законодательство СССР, Российской Федерации, зарубежных государств, так т* практика их применения.
В основу работы положены материалы, полученные автором в федеральных и региональных подразделениях органов внутренних дел, Федеральной службе надзора в сфере транспорта, Гостехнадзоре. В целях получения "достоверных данных-применялись-методы- статистического и- системного анализа, научного наблюдения. Исследования сопровождались контент-анализом всех законодательных и ведомственных нормативных актов, имеющих отношение к сферам обеспечения общественной безопасности, общественного порядка, борьбе с преступностью и управлению транспортным процессом. Информационная база работы основана на ранее действовавшем и современном международном и российском законодательстве, научных трудах и публикациях отечественных и зарубежных авторов, материалах социологических исследований, периодической печати, личных исследований соискателя.
В ходе подготовки диссертации проведен опрос 850 сотрудников ДПС ГИБДД ГУВД (УВД) по Омской, Новосибирской, Пермской и Свердловской областей, 700 водителей транспортных средств. На базе Высших академических курсов Академии управления МВД России проведены опрос и интер-
15 вьюирование более 300 сотрудников командно-руководящего состава ГИБДД
по теме диссертации.
Автором изучено более 3 тыс. дел об административных правонарушениях, совершенных участниками дорожного движения, производство по которым осуществлялось в период 1995-2008 гг. в Омской, Новосибирской, Пермской, Челябинской областях, а также 750 материалов пересмотра дел, связанных с жалобами граждан. При подготовке диссертации использовались статистические и иные материалы МВД России, практика применения законодательства в субъектах Российской Федерации, данные средств массовой информации, результаты эмпирических исследований, проведенных другими учеными. Кроме того, в работе отражены результаты бесед с должностными лицами ГИБДД, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, мировыми судьями, врачами-наркологами, представителями предприятий, занимающихся перевозочной деятельностью.
Научная ^іовизна диссертационной работы состоит в том, что в ней комплексно, с учетом Постановления Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 100 «О Федеральной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах"»1, обновления законодательства в области дорожного движения в июле 2007 г.2 рассмотрены различные аспекты административно-юрисдикционной деятельности, возникающие в ходе реализации правоустановительных, обеспечительно-регулировочных и правоохранительных полномочий, предоставленных ГИБДД действующим законодательством.
Предложен новый концептуальный подход к правовому регулированию правоприменительной деятельности ГИБДД, внесены рекомендации по уточнению ее административно-юрисдикционных полномочий, сформулированы, дополнены и изменены теоретические положения, касающие-
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 39. - Ст. 4040.
2 Там же. - 2007. - № 31. - Ст. 4007.
ся понятий административной юрисдикции и административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения, дано научное обоснование процессуальных особенностей основных стадий производства по делам об административных правонарушениях в указанной сфере. В целях дальнейшего повышения эффективности деятельности органов и подразделений дорожного надзора соискателем разработан проект федерального закона «О Государственной инспекции безопасности дорожного движения».
Основные положения, выносимые на защиту:
Вывод о том, что современная концепция административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения должна опираться на основные идеи ст. ст. 2 и 18 Конституции РФ, согласно которым правовое демократическое государство призвано обеспечивать охрану прав и свобод и законных интересов человека и гражданина. Осуществление этих принципов обусловливает новые подходы к содержанию и реализации на практике основных положений административной юрисдикции- соблюдения законности, равенства граждан и должностных лиц перед законом, неотвратимости наказания, объективной истины, что, в свою очередь, влечет развитие новых аспектов взаимоотношений правоохранительных органов с гражданами, в частности должностных лиц ГИБДД и граждан как участников дорожного движения, на основе обновленного федерального законодательства.
Обоснование концепции, суть которой сводится к тому, что дальнейшее повышение уровня обеспечения безопасности дорожного движения невозможно без реформы ГИБДД, изменения полномочий ее должностных лиц, дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего применение технических средств, обеспечивающих правоприменительную деятельность ГИБДД, организацию дорожного движения, а также изменения системы обучения водителей, применения административной ответственности.
Положение о том, что новые экономические и политические реалии российского общества, построение правового государства обусловливают необходимость существенного улучшения деятельности органов внутренних дел в области обеспечения БДД. В свою очередь, это требует существенного пересмотра роли и значения административно-правового регулирования в указанной сфере, переноса центра тяжести с жесткого администрирования на регулирование отношений органов исполнительной власти и граждан, в процессе которого должен быть создан такой баланс взаимных прав и обязанностей, который обеспечивал бы защищенность прав, свобод и законных интересов граждан.
Вывод о необходимости законодательного регулирования не только деятельности милиции в целом, но и подробной регламентации деятельности отдельных ее служб. Предлагается авторский проект закона «О Государственной инспекции безопасности дорожного движения». В этом документе, помимо детальной проработки прав и обязанностей органов надзорной службы в области дорожного движения, должны быть более четко обозначены ее основные задачи:
- обеспечение безопасности участников дорожного движения и иных
лиц, общественной безопасности и общественного порядка;
-предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, ДТП и снижение тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства;
выявление и раскрытие преступлений;
обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных пра-
18 вовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения БДД;
- оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их
прав и законных интересов в пределах, установленных законом.
5. Положение о том, что административно-юрисдикционный процесс
условно можно разделить на определенные юрисдикционные производства.
Их систематизация находится в стадии формирования, а в юридической ли
тературе по этому вопросу высказываются различные мнения. Юрисдикци-
онное производство можно рассматривать в связи с содержанием деятельно
сти субъектов; в зависимости от порядка разрешения соответствующих дел; с
учетом процессуального основания или механизма возникновения админист-
ративно-юрисдикционного производства; в зависимости от характера функ
ций соответствующих субъектов и т. д.
В настоящее время в процессе административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД следует выделить наиболее значимые виды администра-тивно-юрисдикционных производств: регистрационное; экзаменационное; лицензионное; разрешительное; процессуально-обеспечительное; ограничительное; по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения; исполнительное; по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.
6. Вывод о том, что к особенностям административно-юрисдикционной
деятельности, осуществляемой органами внутренних дел в области дорожно
го движения, относятся следующие:
- имеет специфические порядок и правила рассмотрения индивидуаль
ных дел;
-регламентируется как федеральным законодательством, так и федеральными ведомственными нормативными правовыми актами, т. е. имеется множественность нормативных правовых актов, регулирующих обозначенную сферу деятельности милиции;
-выявляется при реализации регистрационной, разрешительной, лицензионной и иной регулятивной, правоприменительной деятельности, предусмотренной законом, проведении административного расследования и рассмотрении дел об административных правонарушениях;
- реализуется уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел и в установленных законом случаях - судом.
Положение о том, что административно-юрисдикционная деятельность ГИБДД должна осуществляться исключительно в рамках полномочий профилактического и принудительного характера, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, а также мерами предупреждения и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к административной ответственности. Лицензионные, регистрационные, экзаменационные и иные функции ГИБДД, выполняемые без принудительного воздействия, могут быть переданы в компетенцию Федеральной службы по надзору„В-сферелранспорта (далее—Ространснадзор)-и-Федераль- - - -ного дорожного агентства (далее - Росавтодор).
Вывод о том, что действующее законодательство предусматривает возможность административного наказания в случае фиксации дорожного правонарушения техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, без составления протокола об административном правонарушении должностным лицом, что создает возможность объективного вменения вины.
Для всестороннего рассмотрения дел данной категории необходимо разработать более четкий механизм его применения и соответствующих санкций статей Особенной части КоАП РФ, внести и принять надлежащие изменения и дополнения в КоАП РФ, что позволит своевременно уведомлять заинтересованных лиц о фиксации события и ограничит применение указанных выше норм в отношении субъектов, нарушающих Правила дорожного
20 движения (далее - ПДД) при возникновении чрезвычайных обстоятельств на дороге.
9. Положение о том, что применение технических средств для обнару
жения нарушений ПДД и административного наказания собственника транс
портного средства позволяет по-новому определить административное пра
вонарушение в области дорожного движения как посягающее на здоровье и
безопасность граждан, сохранность транспортных средств, дорог и дорожных
сооружений, на БДД и установленный порядок управления, зафиксированное
с помощью работающих в автоматическом режиме технических средств,
имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, противоправное деяние
собственника (владельца) транспортного средства, за которое федеральным
законодательством предусмотрена административная ответственность без
учета вины, в случае если субъект ответственности не докажет, что принад
лежащий ему транспорт передан по неосторожности другому лицу или нахо
дился в противоправном владении иными-лицами, а также как деяние, кото-—
рое представляет виновное (умышленное или неосторожное) нарушение ПДД
иными его участниками.
10. Вывод о том, что в административном законодательстве не указаны
критерии малозначительности правонарушения в области дорожного движе
ния. В настоящее время это является пробелом, который надлежит воспол
нить путем введения в закон основных критериев малозначительности де
ликта. Таковыми могут быть:
-правонарушения в области дорожного движения, за совершение,которых предусмотрены наказания в виде предупреждения или минимального административного штрафа;
- правонарушения в области дорожного движения, повлекшие незначительный материальный ущерб, например в размере до 1 тыс. рублей (с учетом обязанности его возмещения).
21 11. Предложение о целесообразности совершенствования ряда процессуальных норм КоАП РФ, связанных с административно-юрисдикционтюй деятельностью ГИБДД. В частности, предлагается:
уточнить, что дело об административном правонарушении в области дорожного движения следует считать возбужденным не с момента составления процессуального документа, предусмотренного ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, а с момента вынесения постановления о возбуждении дела. После проверки и возбуждения дела в случае необходимости выносится определение о проведении административного расследования;
ввести в КоАП РФ норму, обязывающую уполномоченных должностных лиц и судей вести протокол рассмотрения дела об административном правонарушении в области дорожного движения;
расширить полномочия судей путем наделения их правом назначения административного наказания ниже нижнего предела при наличии обстоятельств, смягчающих административную ответственность в области дорожного движения, дополнив ст. 4.1 «Общие правила назначения административного наказания» КоАП РФ частью 6, изложив последнюю в редакции: «Судья, рассматривающий дело об административном правонарушении в области дороэюного движения, при наличии обстоятельств, смягчающих административную ответственность, может при вынесении постановления назначить административное наказание физическому или юридическому лицу ниже пределов санкции, установленной законом»;
определить место рассмотрения дела об административном правонарушении, влекущем лишение права управления транспортными средствами. Статья 29.5 КоАП РФ не содержит указания на то, кто вправе рассматривать вопрос о применении территориальной подведомственности, какова должна быть форма его постановки. Следовало бы установить, в чьей компетенции он находится — органа внутренних дел либо он может быть решен в равно;! степени и судьей. В связи с этим указанную норму следует дополнить и из-
22 ложить ее в следующей редакции: «Орган, должностное лицо или судья в процессе расследования или подготовки дела об административном правонарушении в области дорожного движения к рассмотрению могут при наличии обстоятельств вынести определение об изменении его территориальной подведомственности»;
пересмотреть положение ст. 4.5 КоАП РФ, регламентирующее применение сроков давности рассмотрения дела об административном правонарушении. Важно уточнить, приостанавливается ли срок давности рассмотрения дела на основе ходатайства виновного лица об изменении территориальной подведомственности или этот вопрос в равной степени также находится в компетенции юрисдикционного органа. Предлагается ст. 4.5 КоАП РФ дополнить и изложить в редакции: «Орган, должностное лицо или судья в процессе расследования или подготовки дела об административном правонарушении в области дорожного движения к рассмотрению могут при наличии обстоятельств вынести определение об изменении его территориальной подведомственности, что влечет приостановление срока давности рассмотрения дела до получения дела адресатом»;
для достижения большей степени эффективности исполнения наказания в виде административного штрафа дополнить ст. 27.1 «Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении» КоАП РФ пунктом 11 - «изъятие водительского удостоверения», а также ст. 32.2 «Исполнение постановления о наложении административного штрафа» КоАП РФ - частью 6, изложив последнюю в следующей редакции: «б. В случае неуплаты в установленный законом срок административного штрафа за нарушение Правил дорожного движения уполномоченные на то должностные лица могут применять изъятие водительского удостоверения в установленном порядке, предусмотренном частью 3 статьи 27. J0 настоящего Кодекса, запрещение прохождения технического осмотра транспортного средства, запрещение постановки и снятия с учета транспортного средства. При по-
23 вторной неуплате административного штрафа за нарушение Правил дорожного движения и составлении протокола об административном правонарушении по статье 20.25 настоящего Кодекса уполномоченным лицом применяется задержание транспортного средства и запрещение его jkc-плуатации»;
- в целях совершенствования разд. V КоАП РФ в его статьях необхо
димо предусмотреть возможность обжалования или опротестования при
нимаемых постановлений, связанных с немедленным исполнением наказа
ния. Предлагается ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«Постановление судьи об административном аресте вступает в закон
ную силу после его вынесения и исполняется немедленно исключительно в
режиме чрезвычайной ситуации, чрезвычайного или военного положения.
В остальных случаях административный арест исполняется после вступ
ления постановления в законную силу в соответствии с настоящим Ко
дексом»',
-поскольку при оформлении процессуальных документов, доставлении лиц, управляющих транспортным средством в состоянии опьянения, в медицинские учреждения происходит большое отвлечение сил и средств ГИБДД, целесообразно в ст. 27.1 КоАП РФ закрепить положение о том, что все меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, связанные с управлением транспортным средством в состоянии опьянения, производятся за счет виновного лица.
12. Предложение дополнить КоАП РФ в части установления административной ответственности в области дорожного движения:
- за использование радиоэлектронных устройств (антирадаров) в целях
обнаружения специальной техники для измерения скорости движения авто-
мототранспортных средств, в связи с чем следует внести в КоАП РФ ст. 12.38
следующего содержания: «Использование радиоэлектронных устройств (ан
тирадаров) в целях обнаружения специальной техники для измерения скоро-
24 emu двиэюения автомототранспортных средств, иных устройств прослушивания служебных переговоров сотрудников милиции влечет наложение административного штрафа на граждан в размере одной тысячи рублей, на должностных лиц — трех тысяч рублей»;
-в связи с применением стационарных специальных технических средств для фиксации скорости в автоматическом режиме и необходимостью предупреждения уклонения водителями транспортных средств от административной ответственности за превышение установленной скорости внести изменения в ст. 12.2 КоАП РФ, предусматривающие повышенную ответственность за управление транспортным средством с нечитаемыми, нестандартными или установленными с нарушениями требований государственного стандарта государственными регистрационными знаками автомототранспортных средств в виде штрафа в размере 5 тыс. рублей;
- в целях предупреждения создания аварийных ситуаций на дорогах и — совершения-ДТП-предлагается установить,ответственность за несоблюдение безопасной дистанции между движущимися транспортными средствами, включив в КоАП РФ ст. 12.39 следующего содержания: «Несоблюдение безопасной дистанции водителем между движущимися транспортными средствами влечет наложение административного штрафа в размере одной тысячи рублей», а также восстановить административную ответственность за создание водителем аварийной обстановки на дороге и дополнить главу 12 КоАП РФ статьей 12.40, изложив последнюю в следующей редакции: «Нарушение Правил дорожного двиэюения водителем, повлекшее создание помех в движении транспортного средства или иного участника дорожного движения, влечет наложение штрафа в размере одной тысячи рублей»;
-для дальнейшего повышения эффективности административно-юрисдикционной деятельности в области дорожного движения предлагается изменить ч. 2 ст. 12.25 «Невыполнение законного требования сотрудника милиции об остановке транспортного средства КоАП РФ» и дополнить новыми
25 субъектами права остановки транспортного средства, изложив указанную часть в следующей редакции: «Невыполнение законного требования сотрудников милиции, должностных лиц Ространснадзора, Гостехнадзора, Военной автомобильной инспекции, дежурных по железнодорожным переездам, ледовым и паромным переправам, а также работников дорожно-эксплуатационных служб об остановке транспортного средства влечет наложение штрафа в размере одной тысячи рублей», а также восстановить балльную систему привлечения к административной ответственности и ответственность за иные нарушения ПДД и ввести в КоАП РФ ст. 12.41 следующего содержания: «Нарушение иных Правил дороэ/сного движения водителем, не предусмотренных статьями главы 12 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере трехсот рублей, на должностных лиц — трех тысяч рублей».
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется открывающимися возможностями дальнейшего изучения механизма правового регулирования общественных отношений в области дорожного движения и уточнения пределов правового воздействия на объекты в указанной сфере.
Определенное значение для развития административно-правовой теории имеют, как представляется, положения и выводы диссертанта о содержании и значении административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (милиции), признаках и сущности административных правонарушений и ответственности, их классификации в области дорожного движения, а также сформулированные автором понятия «ад-министративно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (милиции)», «административное правонарушение», «административное правонарушение в области дорожного движения», «административная ответственность».
Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах и в практике реформирования деятельности органов внутренних дел.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в выводах и конкретных предложениях диссертанта, которые могут способствовать совершенствованию правового регулирования деятельности ГИБДД, внесению изменений и дополнений в КоАП РФ, Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и подзаконные акты. Применение разработанных предложений дает возможность подразделениям ДПС ГИБДД более успешно предупреждать и выявлять административные правонарушения, совершаемые участниками дорожного движения, а лицам, рассматривающим эти дела, - назначать справедливые административные наказания.
Положения, .кмвыводы, полученные j^ ходе настоящего исследования,
позволяют пересмотреть действующие нормативы численности инспекторского состава в целях высвобождения ресурсов на развитие мобильных фрр.у контроля дорожного движения и приобретение автоматизированных систем фиксации правонарушений; исключить постоянное функционирование на одной и той же территории подразделений ДПС, подчиненных соответствующим органам внутренних дел, отделам (управлениям) ГИБДД городов и МВД (УВД) по субъектам Российской Федерации, а также постов Ространс-надзора и других органов параллельной юрисдикции, занимающихся решением задач, относящихся к компетенции ДПС.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы и при проведении научных исследований в области дорожного движения, дальнейшей научной разработке проблем предупреждения и пресечения административных правонарушений, совершаемых участниками дорожного движения, в развитии действующего законода-
27 тельства; в преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Административная юстиция», «Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел», «Организация деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения» и «Административная деятельность органов внутренних дел (милиции)» в образовательных учреждениях; при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей проблематике.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались на 45 конференциях (в том числе 21 международной), научных и научно-практических конференциях и семинарах, состоявшихся в Барнауле (2006-2008 гг.), Белгороде (2005-2008 гг.), Владивостоке (2007-2008 гг.), Донецке (Республика Украина (2007 г.)), Екатеринбурге (1996, 1997, 2007 гг.), Караганде (Республика Казахстан (2007 г.)), Кирове (2005-2008 гг.), Кемерово (2007 г.), Красноярске (2008 г.), Минске (Респуб-
лика Беларусь (2008 г.)), МосквеL(l^ 1-1993^2005-2008 гг.), Орле (1996, 2007,
2008 гг.), Омске (1999, 2003-2008 гг.), Петропавловске-Камчатском (2006 г.), Саратове (2007 г.), Тюмени (1991, 1992 гг.), Улан-Удэ (2008 г.), Хабаровске (2007 г.), Челябинске (2005-2008 гг.), Чебоксарах (2007 г.), на научно-практических семинарах в Академии управления МВД России, заседаниях кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, кафедры управления органами охраны общественного порядка и безопасности Академии управления МВД России. Основные теоретические положения исследования, выводы и предложения диссертанта изложены в 4 монографиях, 5 учебниках, 7 учебных пособиях и 90 научных статьях, 19 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии.
На основе настоящего исследования подготовлены предложения, рекомендации и аналитические обзоры по заказу Комитета по конституционному
законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Департамента кадрового обеспечения и Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России, УГИБДД УВД по Омской области, которые нашли отражение в проектах и окончательных вариантах следующих документов:
- методические рекомендации для сотрудников ГИБДД по производст
ву дел об административных правонарушениях в области дорожного движе
ния (направлены в УВД по Омской области);
-проект «Квалификационные характеристики выпускников образовательных учреждений МВД России» (специализация «Административно-правовая деятельность ГАИ») (направлен в МВД России);
-проект «Квалификационные требования к сотрудникам основных служб органов внутренних дел» (разд. «Госавтоинспектор; старший госавтоинспектор дорожного надзора») (направлен в МВД России);
- проект_постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта
2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
(направлен в Омский областной суд);
- проект постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября
2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении
Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных пра
вонарушениях» (направлен в Омский областной суд);
- проект федерального закона «О Государственной инспекции безопас
ности дорожного движения» (направлен в Комитет по конституционному за
конодательству и государственному строительству Государственной Думы
Федерального Собрания РФ);
-проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (направлен в
29 Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ).
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и содержание административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел
Важность административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (милиции) обусловлена не только большим удельным весом административных правонарушений в общей структуре правонарушений, но и расширением административно-юрисдикционной защиты при сужении в современных условиях сферы уголовно-правового регулирования1. Для того чтобы полнее раскрыть понятие и содержание административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, необходимо, в первую очередь, дать ее краткую характеристику в рамках административного процесса.
Следует отметить, что проблема определения названного понятия в теории права до сих пор не решена как в теоретическом, так и законодательном или ином юридических вариантах. Начиная с прошлого века на эту тему ведется непрекращающаяся научная дискуссия2. В юридической литературе выделяют несколько этапов исследования этого феномена права. Первый из них-до октябрьской революции 1917 г.
В. М. Гессен, С. А. Корф, Н. М. Коркунов и другие российские ученые обосновывали возможность его совершенствования, в частности, путем введения системы органов административной юстиции3. Одним из первых в России обратил внимание на институт административной юстиции видный ученый-государствовед И. Е. Андреевский, который в Русском энциклопедическом словаре И. Н. Березина за 1873 г. поместил статью, посвященную административным судам1. Интересно мнение по этому поводу А. И. Елистра-това, полагавшего, что институт административной юстиции представляет для граждан «публично-правовую гарантию», способ защиты своих прав и свобод2.
Вместе с тем А. С. Сухоплюев, М. С. Берцинский, К. Н. Носов, А. С. Ту-рубинер, С. С. Студеникин, Г. И. Петров, Ц. А. Ямпольская, О. С. Иоффе, М. Д. Шаргородский, И. А. Галаган и другие отрицали необходимость таких специальных органов и развитие административного процесса в этом направ-лении . Они поставили под сомнение целесообразность функционирования административной юстиции в советском государстве, считая, что при новом общественно-политическом и государственном строе взаимоотношения гражданина и аппарата управления будут складываться гармонично. Наиболее рельефно и последовательно данные взгляды выразил К. Н. Носов. По его мнению, административный иск"гражданйна представляет собой известный «выпад против администрации», а следовательно, в условиях советского строя - выпад против советской власти. Возбуждение вопроса о разрешении конфликта между трудящимся гражданином и администрацией, представляющей советское государство, «казалось бы диссонансом»4. Указанная позиция открыто доминировала в советской юридической науке до начала 50-х гг. XX в., а ее умеренное воздействие сказывалось вплоть до 80-х гг. -начала так называемой перестройки, проводимой М. С. Горбачевым. В начале 60-х - 70-х гг. появились новые фундаментальные теоретические обобщения, монографические труды таких ученых, как А. Е. Лунев, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, В. М. Манохин, Ю. М. Козлов, Д. Н. Бахрах, А. П. Коренев, А. П. Шергин, С. И. Котюргин, обосновавших доктринальный подход к пониманию рассматриваемой проблемы1.
Следующий, значительный этап (начало XXI в.) характеризуется монографическими исследованиями В. Д. Сорокина, М. Я. Масленникова, П. И. Кононова, И. Ш. Килясханова, Е. Г. Лукьяновой, С. Н. Махиной, И. В. Пановой, И. М. Машарова, и др. Большинство из них обосновали актуальность и необходимость формирования системы административной юстиции, новые теории содержания административного процесса. Ю. П. Соловей, К. С. Вельский, Ю. Н. Старилов, О. И. Бекетов, В. Н. Опарин, Е. Б. Хохлов, И. И. Мушкет, В. В. Бородин сделали важный шаг в эволюции права и обозначили основной «вектор» развития теории подотрасли административного права - полицейского права и процесса3. Вместе с тем необходимо признать, что до настоящего времени не состоялись ни «легализация» (официальное признание), ни «суверенизация» (приобретение самостоятельного статуса) отрасли администратщнсг процессуального права, иначе говоря, оно продолжает находиться в положении ребенка, чье рождение не зарегистрировали, не обеспечили документами, удостоверяющими его личность и закрепляющими юридически значимые для него факты1.
Важно отметить, что п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации отнес к предмету совместного ведения как Российской Федерации, так и ее субъектов административно-процессуальное, административное законодательство, которое является источником соответствующих отраслей права, однако полемика по этому вопросу и игнорирование отрасли административно-процессуального права продолжается .
Кроме обозначенного вопроса, в теории права остаются и другие, ответы на которые еще не найдены. В. Д. Сорокин обоснованно отмечал, что формирование научных представлений о сущности процесса как-фунда-" ментальной правовой категории происходило на базе реально существовавших гражданского и уголовного процессов. Не случайно поэтому на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса - их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (граж-данский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс) . В последнее время стал заметно возрастать интерес отечественных правоведов к иным видам процесса: законодательному, конституционному, особепнэ административному. Авторы справедливо задают вопросы: «Надо ли его "конструировать" по образу и подобию "прародителей" - процессов гражданского и уголовного? Как в таком случае поступить с процессом бюджетным?1 Является ли производство по делам об административных правонарушениях административным процессом? Составляют ли правовые нормы, содержащиеся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (далее- АПК РФ), административно-процессуальное законодательство России?2».
Правонарушение как фактическое основание административной ответственности в области дорожного движения
В правоведении правонарушение (проступок) рассматривается в качестве фактического основания юридической ответственности. Следовательно, основание административной ответственности составляет административное правонарушение. В этом проявляется тесная взаимосвязь и взаимообусловленность административного правонарушения и административной ответственности: с одной стороны, без правонарушения нет административной ответственности, а с другой - основанием административной ответственности выступает правонарушение. В силу этого понятия «административное правонарушение» и «административная ответственность» существуют как неразрывные правовые категории.
Поэтому, для того чтобы лучше раскрыть сущность и содержание административной ответственности, необходимо провести подробный анализ имеющихся в юридической литературе теоретических разработок, посвященных проблеме административного правонарушения.
Законодательное определение понятия «административное правонарушение» дано в ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. До этого различные дефиниции данного понятия содержались также в научной и учебной литературе. Согласно действующему законодательству, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Юридический анализ понятий правонарушения в целом и административного проступка в частности позволяет выявить наиболее общие и существенные признаки, которые свойственны любому правонарушению. Однако общее понятие правонарушения еще не способно раскрыть специфических черт, особенностей, признаков, характерных лишь для административного проступка, а также их соотношения с другими признаками, например признаками состава проступка, основаниями административной ответственности, с которыми он находился в неразрывной связи и взаимозависимости.
Для более глубокого и всестороннего изучения понятия административного проступка необходимо исследовать его содержание, обусловленное объективными и субъективными факторами.
Отсутствие концепции административного правонарушения- существенный пробел как в общей теории права, так и теории административного права, значительно затрудняющий не только ведение успешной борьбы с таким негативным явлением, как правонарушение, но и проведение исследований, анализ состояния законности, правопорядка, правонарушений, ответственности и других компонентов правовой действительности1. Полагаем, что данная точка зрения наиболее справедлива.
В юридической литературе решению этого вопроса уделялось достаточное внимание2. Ученые-юристы разработали большое количество различных определений административного правонарушения. Например, А. В. Серегин говорит о проступке как о виновном антиобщественном деянии (действии или бездействии), нарушающем общественные правила поведения, охра 95 няемые мерами административного воздействия . Имеются и другие определения, подчеркивающие различные аспекты проступка. Однако подавляющее большинство авторов обращают внимание на такие признаки, как противоправность, административная наказуемость, общественная опасность (вредность, вредоносность) и виновность деяния нарушителя2. Продолжение дискуссии в административно-правовой литературе говорит о том, что эта про-блема далека от разрешения .
Наиболее дискуссионной в юридической литературе, на наш взгляд, остается проблема общественной вредности или общественной опасности административного правонарушения. Суть дискуссии главным образом за-ключается в том, что многие авторы предлагают различное толкование этого признака - либо как общественно опасное, либо как общественно вредное.
Ученые в области административного права по данному вопросу в разное время высказывали различные точки зрения. Одни исследователи общественную опасность исключают из числа признаков административного правонарушения , другие считают возможным ее рассмотрение и распространение в равной мере как на преступления, так и на правонарушения, а различир видят лишь в разной степени общественной опасности5. Третьи полагают, что «проступки могут быть общественно опасными, а могут не быть»1, четвертые подчеркивают, что административные правонарушения только вредны2, пятые при анализе его содержания вообще игнорируют его материальный признак — общественную вредность либо опасность , шестые утверждают, что указание на степень опасности или вредности проступка немного бы дало правоприменителю в установлении факта административного правонарушения4, и, наконец, встречаются модификации перечисленных точек зрения5.
Анализ вышеизложенных авторских позиций, полагаем, с одной CTQpoi-ны, свидетельствует об отсутствии в достаточной степени научно обоснованных положений и выводов о материальном характере административных правонарушений, приемлемых для законодательной практики, а с другой -указывает на недостаточную развитость самой административно-правовой теории о правонарушениях. Совокупность указанных обстоятельств явилась одной из причин того, что общественная вредность не воспринята в качестве материального признака административного правонарушения действующим административным законодательством.
Сегодня вряд ли можно прийти к одному решению, если не будет четко сформулировано понятие общественно опасного деяния. Когда переход улицы в неустановленном месте, проезд в трамвае без билета называют общественно опасным деянием, возникает вопрос: «А что же такое общественная опасность? Где граница этого понятия?»
Возбуждение и расследование дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
Первая и начальная стадия производства по делам об административных правонарушениях- возбуждение дела. В юридической литературе она может называться по-разному. Одни авторы именуют ее как «установление факта противоправного деяния и его фиксацию (возбуждение дела)»1, «первичные процессуальные действия»2, «административное расследование»3, «административное расследование и возбуждение дела об административном правонарушении»1, «возбуждение дела и административное расследование по делу» , другие - «возбуждение дела об административном правонаруше-нии» (мы склонны считать правильной последнюю точку зрения).
Несмотря на различные подходы к названию первоначальной стадии производства, анализ существующих в юридической литературе дефиниций и норм КоАП РФ позволяет прийти к выводу, что большинство ученых данную стадию обозначают как «административное расследование» или «возбуждение дела» и подразумевают под нею предварительную подготовку к рассмотрению дела4 или предварительную проверку, в ходе которой должны быть устаыоь1-лены факт административного правонарушения, круг возможных доказательств, решен вопрос о юридической квалификации правонарушения5.
Возбуждение дела можно рассматривать как комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств правонарушения, их фиксирование и квалификацию, одно из процессуальных решений компетентных органов6, итоговый процессуальный документ, процессуальное решение по делу7.
Мы присоединяемся к мнению В. В. Денисенко, А. Н. Позднышова, А. А. Михайлова, которые полагают, что стадия возбуждения дела об административном правонарушении представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств проступка, их фиксацию и квалификацию8. Несколько шире точка зрения Н. Н. Цуканова, определяющего эту стадию как комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств административного правонарушения, их процессуальную фиксацию, подготовку материалов, необходимых для разрешения дела по существу1. Данный взгляд разделяют Б. Р. Зуев, Ю. В. Пивченко, О. И. Филоненко и др.
Правовая природа акта возбуждения дела об административном правонарушении должна определяться при рассмотрении его с нескольких сторон: как первая стадия производства, как самостоятельный институт администра-тивно-деликтного процессуального права, как процессуальное решение, с которого начинается производство по делу, как правоприменительный акт и юридический факт, вызывающий начало процессуальных отношений, тесно переплетающийся с другим юридическим фактом - противоправным деянием, предполагающим начало материальных правоотношений2.
Однако уместно отметить и противоположную позицию, согласно.ко торой проверочные мероприятия в административном производстве носят иной характер и из-за их очевидности, как правило, не проводятся3. Указанные действия могут не осуществляться в случае очевидности проступка и применения уполномоченного на то должностным лицом административного штрафа на месте, например перехода дороги пешеходом в неустановленном месте. Однако в других ситуациях предварительная проверка имеет место, в частности при необходимости проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения водителя, получения иных сведений после возбуждения дела.
Другие ученые полагают, что проверка должна проводиться перед возбуждением дела в целях выявления данных лица, совершившего правонарушение, установления обстоятельств дела и т. п.4 В настоящий момент такая позиция вряд ли верна, поскольку разрешение дела должно производиться в точном соответствии с законом, в котором четко определено - дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства или об административном правонарушении (ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ).
Следует согласиться с мнением А. В. Гуничева и других авторов, которые справедливо отмечают, что, по действующему законодательству, сбор доказательств, установление признаков состава правонарушения (т. е. проведение предварительной проверки или административного расследования) возможны только после начала первой стадии производства- возбуждения дела1.
В научных исследованиях высказываются различные точки зрения по структуре стадии возбуждения дела. Большинство ученых (Д. Н. Бахрах, Л. Л. Попов, В. В. Денисенко и др.) предлагают выделять четыре основных этапа: 1) возбуждение дела; 2) установление фактических обстоятельств (в том числе и путем административного расследования); 3) процессуальное оформление результатов расследования; 4) направление материалов дела для рассмотрения по подведомственности2. Приведем и другие решения данного вопроса: 1) установление факта административного правонарушения; 2) закрепление его в официальном документе; 3) определение подведомственности рассмотрения дела3; кроме того: 1) предварительная проверка; : = 2) принятие решения о возбуждении дела1; а также: 1) получение и регистрация информации; 2) предварительная проверка; 3) принятие решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дела; 4) передача дела по подведомственности2. Мы разделяем последнюю точку зрения и полагаем более обоснованным и правильным на первом этапе получать необходимые сведения, а затем проводить их первоначальную проверку, а не сразу возбуждать дело. Вместе с тем предложенные классификации дают, на наш взгляд, недостаточно полное представление о сложной структуре первоначальной стадии. Анализ рассматриваемых систем позволяет сделать вывод, что возбуждение дела об административном правонарушении состоит из таких этапов.
Понятие и содержание производства исполнения постановлений о назначении административных наказаний
Своевременное и правильное исполнение постановлений о назначении наказаний играет исключительно важную роль в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. Именно на этой стадии реализуется юридическая ответственность, применяются меры принуждения, а следовательно, и установленные правом ограничения. Сфера применения действующего законодательства заметно расширилась. По данным МВД России, неуклонно возрастает число проступков, нарушающих общественный порядок, безопасность дорожного движения, иные правила поведения. Вместе с тем увеличивается количество неисполненных постановлений и нарушений законности, допускаемых должностными лицами1. Ежегодно в стране рассматривается судами более 600 тыс. дел об административных правонарушениях, около 65% от общего числа указанных дел прекращаются по жалобам граждан, не включая отмен постановлений по протестам прокуратуры, заявлений юридических и других заинтересованных лиц2.
Правовое государство, к которому себя причисляет Россия, предполагает наказание любого гражданина страны за совершенное правонарушение в строгом соответствии с законом. Исполнение вынесенных по делу постановлений, во-первых, обеспечивает защиту прав и интересов физических и юридических лиц, во-вторых, способствует профилактике и предупреждению правонарушений, воспитывает у граждан уважение к закону и его соблюдению, формирует чувство ответственности перед обществом .
Для достижения главной цели наказания— предупреждения совершения новых противоправных деяний как самим правонарушителем, так и другими лицами — недостаточно лишь выносить обоснованные решения, необходимо их неукоснительно и строго исполнять. По тому, как они реализуются, судят об эффективности правоприменительной системы в целом. Неисполнение или ненадлежащее исполнение постановлений делает бессмысленным их вынесение юрисдикционными органами, приводит к правовой незащищенности общественных отношений. Законодательство об административной ответственности становится неэффективным, так как цели наказания реализуются не в полной мере. Обесцениваются усилия по выявлению и пресечению правонарушений, подрывается авторитет правоохранительных и других юрисдикционных органов. Безнаказанность виновных лиц провоцирует их на новые проступки, что служит негативным примером для других. Вот почему так важны глубокое научное осмысление и выработка рекомендаций по исполнению принятых постановлений и решений судами, органами исполнительной власти.
Отдельные аспекты данной проблемы рассматривали многие ученые1. Однако правовые и организационные основы исполнительного производства применительно к деятельности органов внутренних дел, особенно в области дорожного движения, комплексно не исследовались. Большая часть научных работ, в которых поднимались вопросы эффективности норм права в регулировании общественных отношений, связанных с исполнением наказаний, относится к периоду до 1996 г.1 После принятия Кодекса Российской Федера ции об административных правонарушениях , вступившего в силу со 2 июля 2002 г., обозначенная проблема исследовалась лишь фрагментарно3.
Для глубокого изучения стадии исполнения постановлений о назначении наказаний необходимо всесторонне исследовать этот феномен, определить его роль и место в административном процессе. Сложность такой работы обусловлена многочисленностью существующих взглядов на эту проблему в современной теории права, которые подвергают переосмыслению нормотворчество и правоприменительную практику.
До настоящего времени ученые трактовали категорию «административный процесс», вкладывая в ее содержание несколько различный смысл. Так, Ю. М. Козлов определял ее в узком значении, как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права, которая носит исключительно юрисдикционный характер и связана только с рассмотрением административных дел. В широком аспекте, по мнению автора, исследуемое понятие включает фактически всю совокупность действий, совершаемых названными субъектами для реализации установленной компетенции. Сама государственно-управленческая деятельность во всем ее многообразии трактуется как административный процесс4. Подобную позицию занимает и В. Д. Сорокин5.
Иной точки зрения придерживается А. А. Демин. Он считает, что «если нет спора между сторонами административного правоотношения или не решается вопрос о применении принуждения, нормы административно-процессуального права не применяются»1. Придерживаясь того же взгляда, Н. Г. Салищева утверждает, что такая реализация материальных административно-правовых норм не требует наличия административного процесса2.
Некоторые авторы полагают, что процессуальная деятельность фактически охватывает лишь часть исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов и организаций, оставляя за рамками разрешение многообразных индивидуальных дел положительного характера3.
Заслуживает поддержки мнение П. И. Кононова, который представляет административный процесс как внешнюю правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов (административных органов) по урегулированию (разрешению) в пределах их компетенции конкретных юридических дел, возникающих на основе материальных норм различных отраслей права, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах)4.
Можно согласиться с тем, что административный процесс является формой применения, претворения в жизнь всей системы административно-правовых норм, поскольку данный вид процесса обслуживает всю отрасль административного права путем применения его норм. А это означает, что исполнение наказаний осуществляется в рамках названного процесса, в частности в рамках производства по делам об административных правонарушениях и является составной частью самого производства .
