Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формы государственного управления в теории и практике публичного управления России и зарубежных стран 17
1 Сущность, определение и основные параметры категории «форма государственного управления» в теории государственного управления и юридической науке 17
2. Формы управленческой деятельности в системе организации государственного управления РФ 45
3. Формы государственного управления в зарубежных системах публичного управления 74
Глава 2. Процессуальные основы реализации форм государственного управления 95
1. Взаимосвязь и соотношение категорий «функции государственного управления», «формы государственного управления», «методы государственного управления», «административный процесс», «управленческие процедуры», «управленческий процесс»
2. Юридические процедуры в системе государственного управлення в РФ как основы практической реализации форм управленческой деятельности 122
3. Управленческие процедуры Б системах государственного управления зарубежных стран: сравнительно-правовой анализ
4, Особенности и качество модели нормативно-правового регулирования управленческих процедур в РФ 154
Глава 3. Процессуальные основы реализации форм государственного управления в современном правовом государстве: проблемы российского опыта и пути их преодоления 171
1. Актуальные проблемы процедурно-правовой регламентации управленческих процедур и способы их преодоления 171
2. Перспективы совершенствования и развития нормативно-правового регулирования процессуальных основ реализации форм государственного управления в РФ 187
Заключение 201
Приложения 213
Библиографический список использованных источников 216
- Сущность, определение и основные параметры категории «форма государственного управления» в теории государственного управления и юридической науке
- Юридические процедуры в системе государственного управлення в РФ как основы практической реализации форм управленческой деятельности
- Особенности и качество модели нормативно-правового регулирования управленческих процедур в РФ
- Актуальные проблемы процедурно-правовой регламентации управленческих процедур и способы их преодоления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Каждый год, обращаясь с ежегодным посланием к Федеральному собранию, Президент Российской Федерации акцентирует особое внимание на проблемах реализации функций государства, проблемах построения правового государства на основании тех положений, которые закреплены в Конституции Российской Федерации , на проблемах установления правовых іраниц управленческой деятельности, её прозрачности, а самое главное на развитии и совершенствовании нормативной базы для всего управленческого процесса.
Следует сказать, что современное российское общество развивается настолько быстрыми темпами, что управлять социальными процессами необходимо на основе быстродействия и разнообразия, поскольку формы и методы, которые успешно использовались «вчера», «сегодня» могут уже не принести желаемого результата. Но в тоже время, к великому сожалению, приходится отмечать тот факт, что научно-исследовательские и законопроектные работы в указанных направлениях ведутся в настоящее время не столь интенсивно, сколь этого требуют реалии России, В связи с этим существующие проблемы остаются наиострейшими, и требующими высокого уровня осмысления.
Базовым элементом всего процесса регулирующего воздействия являются формы государственного управления, поскольку именно они внешне выражают функции государственного управления и государства в целом, нацелены на упорядочение всей управленческой деятельности, на защиту от произвола и коррупции, от хаоса. И только тогда, когда государственное управление надлежаще и грамотно оформлено, есть основании говорить о построении правового государства, к чему Российская Федерация стремится второе десятилетие.
1СЗ РФ.-2004.-№13,-Ст. 1110.
Учёными вопрос о формах государственного управления обсуждается, разрабатываются различные подходы к данной категории, её признакам, видам. Но, в свою очередь, мало кто говорит о действенности выделяемых форм. А ведь именно тогда, когда форма практически реализуется (действует, а не просто существует в монографии), можно говорить о высоком качестве и эффективности исполнения функций государственного управления, достижении целей и выполнении задач публичного администрирования. Поэтому на сегодняшний день необходимо развивать как материальные основы управленческой деятельности, так и акцентировать внимание на её процессуальной основе.
Процессуальные основы позитивной управленческой деятельности включают в себя юридические процедуры. В последние годы в России пробивает себе дорогу, так называемая, теория административных процедур, которая в большинстве стран мира признана неотъемлемой частью современной доктрины административного права. Её пока не жалуют учебники, на научных форумах она - редкий гость. Тем не менее, сегодня многие осознают, что качество жизни граждан не в последнюю очередь предопределяется тем, насколько ограничена область административного усмотрения чиновника, насколько прозрачна его деятельность, насколько чёткие и понятные технолої ии принятия административных решений установлены законодательством. Разработчики данной теории считают, что административные процедуры - это процедуры, упорядочивающие как позитивную управленческую деятельность, так и юрисдикционную. Но правильно ли это? Вопрос остаётся нерешённым и требующим тщательного сравнительно-правового анализа.
Развивая тематику процедурных аспектов управленческой деятельности, необходимо подчеркнуть, что юридическая процедура, порождающая правовые последствия, должна в обязательном порядке быть регламентирована нормами права. О необходимости модификации правового регулирования административных процедур высказываются многие
теоретики я практики. Но, несмотря на это, до настоящего времени не сформирована целостная модель нормативно-правового регулирования процедурных аспектов форм администрирования, что, в свою очередь, не позволяет сделать систему государственного управления эффективной, отвечающей современным представлениям о качественном управлении в правовом демократическом государстве.
В тоже время, было бы неверным утверждать, что по данному направлению работа вообще не осуществляется. Фрагментарно процедуры позитивной управленческой деятельности находят своё выражение в различных нормативно-правовых актах. Подготовлено несколько вариантов проектов федерального закона об административных процедурах.
Наряду с термином «административная процедура» теоретики внедряют термин «административный регламент», который является нормативно-правовым актом, устанавливающим административные процедуры, но понятие «регламент» в сфере государственного администрирования в отличие от термина «административных процедур» имеет легальную дефиницию.
Однако, на наш взгляд, недостаточно разработать и принять или только одни регламенты, направленные на упорядочение федерального и регионального уровней управленческой деятельности, или только один федеральный закон. Это не решит всех существующих в этой области проблем, а в отдельных моментах повысит уровень «путаницы и неразберихи». Поэтому именно комплексный подход должен быть положен в основу теоретических и практических разработок в рассматриваемой сфере, предусматривающий работу по двум основным направлениям: принятие рамочного (базового) нормативно-правового акта, на основании которого впоследствии будут разработаны различными органами исполнительной власти свои административные регламенты., упорядочивающие то или иное направление государственного администрирования в РФ. Это приведёт к определённому структурированию правовых процедур в позитивной
7 управленческой деятельности и созданию качественной и эффективной модели их нормативно-правового регулирования.
В связи с этим действующее административное законодательство в рассматриваемой области нуждается в правильном и логически обоснованном реформировании.
Всё вышеизложенное позволяет определять вопросы процессуальной основы реализации форм государственного управления в Российской Федерации как важные и пока ещё не получившие своего качественного развитая вопросы административно-правового научного исследования, что и объясняет выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и значимость.
Степень научной разработанности темы. До последнего времени значение процессуальных основ, являющихся, по сути, основным правовым элементом механизма реализации форм государственного управления в Российской Федерации, явно недооценивалось. Точнее сказать, оно не достаточно хорошо развито, как на теоретическом уровне, так и на законодательном.
Анализ различных источников не позволяет нам говорить вообще о неразработанности проблемы в целом. В учебной литературе по административному праву, равно как и в научных изданиях, материальные и процессуальные аспекты позитивной управленческой деятельности исследуются, но крайне редко с определением их сущности и функционального назначения.
Так, например, в своём исследовании мы опирались на серьёзные глубокие труды известных отечественных правоведов: С.С. Алексеева, А.В. Василенко, A.M. Васильева, В.М Горшенёва, НИ. Евтихиева, М.Д. Загряцкого, В.Л. Кобалевского, Е.Г. Лукьяновой, Ю.И. Мельникова, НЕ, Недбайло, В,Н, Протасова, Н.Ы. Розина, В,Н. Скобелкина, А.Ф. Черданцева и др.
D процессе работы диссертантом использовались работы ведущих учёных в области административного права: А.П. Алёхина, Г.В, Атаманчука, А.И. Абрамовой, Е.Б. Абросимовой, Д.Н, Бахраха, К,С. Вельского, И.А. Галагана, А.А. Дёмина, А.И, Елистратова, А.Б. Зеленцева, И.Ш. Килясханова, В.И. Кнорринга, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, A.R Козырина, Н.М, Конина, ПИ. Кононова, А.П. Коренева, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, И.М, Лазарева, А.Е. Лунёва, В.О. Лучина, В-М. Манохина, М.Я. Масленникова, С.Н. Махиной, И.В. Пановой, ПИ. Петрова, А.В. Пикулышна, В.Д. Плесовских, Н.П Салищевой, ВД Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Чечота, М.А. Штатиной, АЛО. Якимова, О.В, Яковенко и др.
Сложности при осмыслении процессуальных основ реализации форм государственного администрирования в российской научно-практической доктрине заставили нас обратиться и к зарубежному опыту, где данные вопросы разработаны детальнее.
Объектом исследования стал комплекс общественных отношений, связанных с процессуальными аспектами реализации форм государственного управления в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют теоретические и практические проблемы проявления реализации форм управленческой деятельности в административном праве, а также массив правовых норм, регулирующих эти отношения.
Диссертационное исследование проводилось с целью разработки теоретических основ правовых феноменов: формы государственного управления и её практической реализации - управленческой процедуры. Кроме того, на основе критического анализа действующего административно-процессуального законодательства перед диссертантом стояла цель разработать научно-обоснованные предложения по его дальнейшему развитию и совершенствованию. В практнчссшм плане
9 законодательное регулирование форм государственного управления и управленческих процедур должно привести к их упорядочению, выражающемуся как в единообразном применении административно-процедурных норм должностными лицами органов публичной власти, так и в установлении оіветственности за их несоблюдение.
Обобщения и выводы, сделанные в ходе теоретического анализа, способствуют выработке конкретных рекомендаций и предложений, активизации фундаментальных и прикладных правоведческих исследований широкого круга проблем, непосредственно обращенных к осмыслению новых содержательных характеристик таких правовых категорий, как «формы государственного управления» и «управленческие процедуры».
Для достижения указанных целей соискатель ставил перед собой решение следующих первостепенных задач: исследовать сущность категории «форма государственного управления» в теории государственного управления и юридической науке; выявить структуру формы государственного управления; сформулировать понятие «форма государственного управления» и «управленческая процедура» и провести сравнительный анализ указанных категорий с точки зрения специфики и функционального содержания; провести аналич положений о формах государственного управления и процедурах, направленных на их реализацию, содержащихся в существующих на данный момент законах и подзаконных нормативно-правовых актах, а также присутствующих в отдельных научных исследованиях как отечественных, так и зарубежных административистов; обосновать исключительную необходимость регламентации управленческих процедур в процессе реализации форм государственного управления; изучить законодательный опыт зарубежных стран на примере конкретных нормативно-правовых актов об управленческих процедурах в целях определения возможных путей их законодательного регулирования в российском административном законодательстве; проанализировать отечественные концептуальные
10 законопроекты в данной сфере; обосновать предложения по выработке концепции единого нормативно
правового акта, регулирующего основные вопросы управленческой деятельности.
Методологической основой исследования являются современные общенаучные методы - метод сравнительного правоведения, логического анализа и синтеза, прогнозирования, системного анализа, правового моделирования, восхождения от абстрактного к конкретному, нормативно-логический метод.
Теоретическую базу диссертации составляют труды зарубежных, и отечественных теоретиков и практиков в области общей теории государства и права, теории государственного управления, адм и н истратив л ого нрава, сравнительного правоведения.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты всех уровней, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. В работе осуществлен анализ некоторых проектов нормативно-правовых (в т.ч. законодательных) актов, а также норм действующего зарубежного законодательства.
В нормативную базу исследования также вошли судебные акты Верховного Суда Российской Федерации и Верховного Суда СССР.
Нормативно-эмпирическую бачу дополняют материалы публикаций средств массовой информации, Интернет-ресурсы, нормативные документы, конструктивное общение с практиками-управленцами.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что, во-первых, форма государственного управления впервые была рассмотрена как система; во-вторых, данная работа находится в числе первых исследований, посвященных подробному теоретическому анализу управленческих процедур; в-третьих, в юридический инструментарий
вводится понятие «управленческая процедура», в связи с чем, раскрывается её сущность, место и роль в системе административно-процессуального права (в этой связи автором исследована юридическая конструкция управленческой процедуры); в-четвёртых, приведены самые последние теоретические исследования ведущих специалистов в области административного права, представлены и проанализированы различные научные течения; в-пятых, сформулированы предложения по законодательному регулированию управленческих процедурна защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны, положения:
1. До настоящего времени определение базовой категории всей управленческой деятельности - «формы государственного управления» не получило свой юридической формализации, а также отсутствует их перечень. Установлено, что отсутствие взаимосвязи норм права и рассматриваемой категории влечёт несоблюдение субъектами управления фундаментального, базового принципа практически любой деятельности - принципа законности, что создаёт благоприятную почву для коррупции, хаоса в самом государственном управлении, нарушения прав и свобод человека и гражданина, которые признаны Конституцией Российской Федерации неотъемлемой ценностью нашего государства, крушения идей построения правового государства. В связи с этим приведена система обоснований необходимости нормативного закрепления форм управленческой деятельности, и предложена легальная дефиниция этой категории.
2. В процессе исследования выявлены и обоснованы роль и значение не только правовых формы управленческой деятельности, но и неправовых. Которые в настоящее время практически не исследованы. Установлено, что «неправовая форма государственного управления» - это термин юридической теории, который отражает свойства результата. Следовательно необходима рамочная регламентация не только правовых форм управленческой деятельности, но и неправовых, что придаст свойства
12 эффективности, законности и качества (экономичности) всей системе управления
Уточнено место и функциональное назначение каждого вида форм государственного управления. На основе анализа практики реализации форм государственного администрирования сформулирован круг проблем, требующих своего разрешения, в том числе посредством корректирования законодательства Российской Федерации в данной сфере. Назван круг вопросов, необходимых для обязательной нормативно-правовой регламентации, отсутствующей в действующей юридической базе, что позволит создать механизм управленческого воздействия, гарантирующий уважение, обеспечение и защиту прав граждан.
На основе зарубежного опыта выявлены наиболее эффективные формы государственного управления США, Великобритании, Франции, Японии, в связи с чем сформулированы предложения о возможности заимствования некоторого опыта в отечественную правовую систему.
В исследовании сделан системный анализ категорий: «функции государственного управления», «формы государственного управления», «методы государственного управления», «административный процесс», «управленческие процедуры», «управленческий процесс» и установлены их взаимосвязь и взаимодействие, что может быть схематично отражено следующим образом:
6. Сформулировано предложение о введении в научно-практический
оборот термина «управленческая процедура», который на сегодняшний день
не является единообразным способом обозначения процесса осуществления
управленческой деятельности, под которой необходимо понимать
ориентированный на достижение конкретного правового результата,
состоящий из последовательно сменяющих друг друга актов поведения,
урегулированный нормами права, иерархично построенный, постоянно
находящийся в динамике, є развитии порядок совершения управленческих
действий. Обоснована значимость замены термина «административные
процедуры» на термин «управленческие процедуры». Данный вывод сделан
применительно к позитивной управленческой деятельности, поскольку
юрисдикционная деятельность в рамках диссертации не исследовалась.
Значимость данного вывода состоит в том, что отсутствие в современной отечественной научной доктрине определения управленческой процедуры в качестве систематизирующей юридической конструкции препятствует осуществлению глубоких комплексных исследований процедурных аспектов управленческой деятельности. Предлагаемое определение на наш взгляд является тем необходимым элементом, который позволит выявить сущность, значение и перспективы этого явления в демократическом правовом государстве.
7, Разработана юридическая конструкцию управленческих процедур,
структурными элементами которой являются: субъекты, предмет,
содержание, принципы, на которых основываются все управленческие
процедуры. Практическая значимость данной юридической конструкции
состоит в повышении роли управленческих процедур, как основного
регулятора процесса реализации форм государственного управления. Такой
подход предопределяет развитие управленческой процедуры, как
самостоятельного и обособленного правового института административного
права.
8. Исследование зарубежного законодательства показало наиболее
эффективные стороны правовой регламентации аналогичных процедур. В
связи с чем, сформулировано предложение о заимствовании зарубежного
опыта в рассматриваемой сфере в российскую правовую систему.
Анализ российского законодательства выявил особенности модели нормативно-правовой регламентации управленческих процедур в Российской Федерации, характеризующие её качество и степень эффективности. По этим параметрам данную модель нужно определять как «точечную» или «фрагментарную». И ни в коем случае нельзя говорить о целостности модели. Это подтверждается отсутствием базового нормативного акта, регламентирующего общие положения процессуальных основ реализации форм управленческой деятельное и наличием большого массива нормативно-правовых актов, разрозненно регламентирующих отдельные аспекты той или иной формы государственного управления. На основании этого сделан вывод о необходимости кардинального реформирования российской законодательной базы в этой сфере.
Обобщение практики реализации форм управленческой деятельности позволило сформулировать и сгруппировать основные проблемы, значительно снижающие качество и эффективность фрагментарной модели нормативно-правовой регламентации позитивных процедур, что влияет на законность всего управляющего воздействия государства.
Кроме того, в работе доказано, что наличие «фрагментарной» модели правового регулирования управленческих процедур влечёт за собой появление и широкое распространение административных барьеров.
11. Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию
федерального законодательства с области регламентации процессуальных
аспектов реализации форм управленческой деятельности, заключающиеся в
разработке и принятии базового, рамочного нормативно-правового акта -
Управленческого Кодекса. Вместе с тем, лишь один Управленческий Кодекс
не позволит должным образом упорядочить весь процесс государственного
15 администрирования в России. Поэтому, необходимо надлежаще организовать административно-управленческие процессы в органах исполнительной власти всех уровней, а именно акцентировать своё внимание ещё на одном актуальном направлении административной реформы - разработке и внедрении административных регламентов, под которыми понимаются нормативно-правовые акты, устанавливающие управленческую процедуру, что и составит в свой совокупности целостную модель нормативно-правовой регламентации позитивных процедур.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение работы состоит, прежде всего, в постановки самой проблемы процедурно-правовой регламентации форм управленческой деятельности в российском государстве как одного из важнейших направлений дальнейшего развития всей системы государственного управления.
В свою очередь, отсутствие теоретических разработок процессуальных основ реализации форм государственного администрирования значительно снижает качество и эффективность модели нормативно-правового регулирования данной категории. И только лишь создание качественной теоретической базы в данной области существенно повлияет на практику государственного управления, позволит исключить метод «проб и ошибок» в российском законодательстве»
Кроме того, изучение имеющегося законодательного материала имеет существенное значение, как для теории административного права, так и для практики администрирования, поскольку, выявив существующие проблемы и разобрав пути их решения на теоретическом уровне, можно сделать необходимые выводы о тенденциях и направлениях дальнейшего реформирования указанных категорий.
Также положения данного диссертационного исследования вносят некоторый вклад в развитие административно-процессуальной теории и могут служить основой для дальнейших научных изысканий и области
реализации форм управленческой деятельности, а также в процессе преподавания таких учебных курсов, как «Административное право», «Муниципальное право», «Административный процесс», «Теория государственного управления», «Юридический процесс».
Выводы, сделанные диссертантом, могут быть использованы при разработке нормативно-правовых актов различной юридической силы.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась на заседаниях кафедры административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета. Выводы и рекомендации, сформулированные диссертантом, прошли практическую апробацию: в процессе его профессиональной служебной деятельности в ходе разработки обобщённых аналитических документов обзорного и прогностического характера; в научных статьях, опубликованных автором; в процессе чтения лекций и проведения практических семинарских занятий по конституционному, административному, муниципальному праву, курсу государственной и муниципальной службы на юридическом факультете в Центральном воронежском филиале Российской Академии Правосудия, Воронежском Институте Экономики и Права; в многочисленных выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, проводимых в г. Воронеже, г. Москве, г. Екатеринбурге в 2003-2007 г,г.
Структура и объём работы соответствуют целям и задачам исследования, которое состоит из введения, трёх глав, объединяющих в себе девять параграфов, заключения, двух приложений и библиографического списка использованной литературы.
Сущность, определение и основные параметры категории «форма государственного управления» в теории государственного управления и юридической науке
Одной из проблем, с которой сталкивается юридическая доктрина, является отсутствие в законодательстве понятия государственного управления. Так, Ю.М. Козлов отмечал, что термин «государственное управление», определяющий сущность предмета административного права, исчез из современной юридической терминологии, однако, он широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас. Но в связи с тем, что с 1993 года организация всей системы государственной власти строится на основе принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) Конституция Российской Федерации1, принятая 12 декабря 1993 года отказалась от прямого использования термина «государственное управление» и применила термин «исполнительная власть». Это, в свою очередь, породило определённые трудности в понимании этих категорий.
Ранее вопрос о соотношении государственного управления и исполнительной власти не возникал, ибо государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил своё универсальное значение, исчез из языка норматив но-правовых актов различной юридической силы. Тем не менее, сохранилась единая корневая основа - исполнение, которая в равной мере характеризует как исполнительно-распорядительную деятельность, так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом необходимо учитывать, что исполнительная власть категория политико-правовая, а государственное управление - организационно-правовая. Несмотря на это, право на жизнь имеют обе категории.
Анализируя имеющиеся в теории государственного управления и юридической науке высказывания по поводу соотношения этих двух категорий, можно обобщить, что существует три позиции по данному вопросу.
Первая заключается в отстаивании того принципиального обстоятельства, что «государственное управление и осуществляющие его государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти» и что «вместо термина «государственное управление» стал употребляться иной - «исполнительная власть» , а «органы исполнительной власти по существу являются органами государственного управления»3. Вместе с тем сторонники этой позиции (Алёхин АЛХ, Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.) отмечают, что «исполнительная власть не тождественна государственному управлению», а последнее есть «форма практической реализации исполнительной власти в её собственном смысле» .
Вторая позиция сводится к замене термина «государственное управление» на термин «управление» либо «организацию управления»,
Третья позиция предполагает радикальный пересмотр содержания понятия «государственное управление» либо даже отказ от него. Некоторые авторы (Вельский К.С., Рыжов В.С-), разделяющие такую позицию, предлагают ограничить государственное управление пределами «государственно-аппаратной среды», считая, что «такое управление складывается во всех ветвях государственной власти, не исключая и законодательство, правосудие, прокуратуру»1. В рамках этой позиции предлагается «развести категории управления и исполнительной власти по наиболее характерным их признакам и па основе сравнительного анализа выяснить сущность государственного управления, его место в современном устройстве государства и его будущее» . В результате же делается вывод о том, что термин «государственное управление» постепенно исчезнет из лексикона российского права .
Наиболее предпочтительной, соответствующей реалиям является позиция, согласно которой исполнительная власть в соответствии со ст. 10 Конституции Российской федерации - это ветвь единой государственной власти, она не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а только форма её реализации. Поэтому исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определённый вид государственной деятельности. Таким образом, государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется власть, в том числе и исполнительная.
Несмотря на то, что на сегодняшний день вопрос о соотношении «государственного управления» и «исполнительной власти» остаётся не до конца разрешённым, всё-таки, государственное управление - это реальность, без которой не может работать государствен но-властный механизм, поэтому отказаться от него просто невозможно. И не зависимо от изменений в понятийном аппарате многих наук, занимающихся изучением данного феномена, отсутствие его легальной дефиниции, термин «государственное управление» не потеряет своего значения, по крайней мере до тех пор, пока будет существовать само государство. В свою очередь такие пробелы как в теории, так и в законодательстве, порождают различные дискуссии по-поводу определения данной категории и значительные сложности при раскрытии ее структуры и элементов механизма. В результате в различных учебных и монографических изданиях можно обнаружить множество определений понятия «государственное управление». Так, если обратиться к юридической энциклопедии, то мы обнаружим, что государственное управление - это «организованное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами»1,
Г.В. Атаманчук определяет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу".
Ю.А. Тихомиров указывает, что управление государством, государственными делами - это целенаправленное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики.
Юридические процедуры в системе государственного управлення в РФ как основы практической реализации форм управленческой деятельности
Выстроив в предыдущем параграфе определённую логическую структуру управленческой деятельности, точнее её неотъемлемых: элементов и проследив их соотношение и взаимосвязь, мы приходим к выводу, что только посредством эффективных правовых процедур форма государственного управления может быть реализована, а соответственно, будут достигнуты поставленные цели и решены задачи государственного управления в целом.
Кроме того, мы полностью согласны с Г.В, Атаманчуком, который, определяя значение административных процедур, призывает увидеть в них колоссальный потенциал для формирования позитивного, праволослушного поведения граждан и организаций. Он пишет, что «... не чувствуя со стороны государственных (да и муниципальных) органов целенаправленности, перспективности, системности, волевого прессинга, субординационной и координационной согласованности...» . По его мнению, административные процедуры должны поспособствовать зарождению этих атрибутивных признаков у субъектов публичной власти. Также авіор утверждает, что административные процедуры можно и нужно созидать, утверждать и регламентировать максимально подробно, «... поскольку российские «начальники» под управленческими технологиями подразумевают «что хочу, то и ворочу». Неслучайно, почти любое управленческое решение может быть тут же изменено, если оно не понравилось «высокому уровню». Оказывается, что главное не аргументация, не выбор оптимального варианта, не нацеленность на что-то, а мнение «большого начальства».
Административные процедуры для того и нужны, чтобы меньше было только «мнения», а больше доказательств, знаний, опыта, информации, рационального подхода.,.»1.
КХА. Тихомиров и М.Д. Чеснокова указывают на пять задач, составляющих предназначение административных процедур: установление стабильного правового порядка деятельности; чёткое определение круга лиц, обязанных в рамках своей компетенции совершать соответствующие действия, а также установление категории граждан и юридических лиц, которые вправе действовать в рамках процедур для получения публичных услуг и требовать их оказания в соответствии со стандартами и правилами; преду смотрение видов действий, совершаемых уполномоченными лицами; определение последовательности совершения действий, включая периодичность и сроки их совершения; обеспечение гласности всех действий2.
Несмотря на довольно-таки высокую значимость административных процедур в управленческой деятельности, нельзя утверждать, что вопрос об их сущности, содержании, определении, видах является решённым. Исследовав в параграфе 2 главы 1 формы государственного управления, существующие в системе организации государственного управления в РФ, мы обнаружили, что очень мало внимания учёными и тем более законодателем, уделяется именно процедурным аспектам управленческой деятельности» Это, в свою очередь приводит к бездейственности существующих форм, что, в конечном счёте, может привести к кризису всей системы построения правового государства в России. На наш взгляд, такое положение нельзя признать допустимым.
Прежде чем исследовать проблемы процедурной реализации форм управленческой деятельности, необходимо, на наш взгляд, определить в самом общем виде, что такое «процедура», и что такое «правовая процедура»,
В связи с этим уточним, что под процедурой обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи. Применительно к государственным органам процедуры определяют стадии, их цели, последовательность и временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации. В результате закрепления или установления процедур правовыми нормами они становятся юридическим явлением и превращаются в процессуальный элемент правопорядка. Правовые нормы, которые закрепляют или устанавливают процедуры, являются процедурными .
В наши дни вопросы о правовых процедурах приобретает настолько важное значение, что затрагивается и в других отраслях права, например, в области гражданского права, где, на теоретическом уровне обосновывается необходимость рассмотрения юридических процедур как одного из элементов структуры предмета гражданского права, поскольку именно такие процедуры содержат в себе гражданские процедурные отношения, устанавливающиеся для достижения эффективной организации охраны субъективного фажданского права; соблюдение законности и правопорядка в гражданско-правовой сфере; профилактики гражданских правонарушений; реализации информационной функции гражданского права2. То есть можно говорить об универсальном характере этого правового явления, что подтверждается и общим лексическим значением этого термина.
Так, рассматривая обшес понятие процедуры, отметим, что, например, словарь русского языка определяет данную категорию хсак «установленную, принятую последовательность действий для осуществления и оформления какого-либо дела» . Общепринятым становится мнение о том, что наличие процедурных механизмов характерно для социально значимою нормативного регулирования. Поэтому процедурный механизм выступает как основной элемент в нормативном регул ировании общественных отношений Обращая внимание на зарубежную теорию по вопросу о понятии процедуры, следует отметить, что зарубежными исследователями данная категория была разработана намного раньше, о чём свидетельствует история. Так, например, в 20 в. учёным удаётся разработать подход к понятию процедуры, имеющий процессуальный характер. В английской литературе того периода процедурой был назван порядок совершения процессуальных действий, направленных на принятие нормативного акта и решений Королевской властью. Ещё раньше процедура как форма юридической деятельности была прописана в законодательстве, например, стран Древнего Востока (Индии и Китая), начиная с 7 века, процедура рассматривалась как форма контрольной деятельности, осуществляемой должностными лицами за хозяйством и торговлей. Аналогично этому подходу процедуру рассматривало и законодательство Древнего Рима в 5-6 вв. Немного позже процедура была регламентирована в законодательстве колониальных европейских стран. В 12-13 вв. в Англии начался период формирования системы общего права и развития королевской юстиции. Именно в этот период были приняты различные акты судебной процедуры, которые регламентировали деятельность судебных учреждений по разрешению споров с участием государства, осуществляемых на основе процедурных правил судебного процесса.
Особенности и качество модели нормативно-правового регулирования управленческих процедур в РФ
Как уже нами неоднократно отмечалось, управленческие процедуры требуют высокого уровня нормативной регламентации, поскольку они непосредственно связаны с осуществлением конституционных прав и законных интересов граждан. Кроме того, недопустимо отдавать на «усмотрение» чиновникам регламентацию столь важных вопросов, как процедура (правила): принятия правовых актов управления; заключение административных договоров; совершение распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, регистрационных и иных полномочий; совершение юридически значимых действий (выдача свидетельства, справок и т.д.).
На сегодняшний день нельзя сказать, о том, что процедурные правила в сфере управленческой деятельности вообще не регламентированы, поскольку они содержатся в иормативных актах различной отраслевой принадлежности и юридической силы. Так, например, процедуры подготовки, приятия и действия нормативного правого акта управления урегулированы: ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.1, Регламентом Правительства Российской Федерации, утверждённом Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г.2, Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»3, Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года «Об утверждении правил подготовки норлгативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и др.
Управленческие процедуры рассмотрения обращения граждан регламентированы Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 2 мая 2006 года?, Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 года «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»3, Приказом Росрегистрации от ] 2 сентября 2006 года «Об утверждении регламента федеральной регистрационной службы»4, Приказом Росавиации от 4 апреля 2006 года «Об утверждении регламента федерального агентства воздушного транспорта» и нормативными актами.
Процедуры, связанные с лицензированием отдельных видов деятельности регламентируются ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»6 от 8 августа 2001 года в ред. от 4 декабря 2006 года, ФЗ «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. в ред. от 29 декабря 2003 года, ФЗ «О связи» от 7 июля 2003 года в ред. от 7 июля 2006 года, Постановлением Правительства РФ от 26 августа 2006 года «Об утверждении положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов» ,
Управленческие процедуры, связанные с регистрацией, например юридических лиц и индивидуальных предпринимателей регламентируются ФЗ «О государственной регистрации юридических лип и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 года, Гражданским кодексом РФ, Приказом Министерства юстиции от 25 марта 2003 года «Об утверждении правил рассмотрения заявлений и принятия решений о государственной регистрации» ; либо в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года (в ред. 18 декабря 2006 г.), Приказом Министерства юстиции от 14 сентября 2006 г. «Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» , Приказом Министерства юстиции от 15 июня 2006 г, «Об утверждении инструкции о порядке государственной регистрации ипотеки объектов недвиясимого имущества» .
Управленческие процедуры в сфере предоставления кредитов, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот; в сфере назначения и выплаты пенсий, пособий и т.д. регламентируются такими, например, нормативными актами, как Постановление Правительства РФ ит 4 сентября 1995 г. «Об утверждении положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей» , Положением Центрального банка о порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения) от 31 августа 1998, Правилами кредитования физических лиц учреждениями Сбербанка России от 10 июля 1997 г\ и многими другими актами.
Процедуры, касающиеся приватизации, например, жилых помещений, также не лишены законодательной базы, а именно в этой области действуют: Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ»3 от 4 июля 1991 г., Решение Комитета РФ ло муниципальному хозяйству «Об утверждении примерного положения о бесплатной приватизации жилищного фонда в РФ» от 18 ноября 1993 г.
Как видно, такая регламентация напрямую зависит от характера правоотношения и объекта процессуальной деятельности.
Изложенный выше материал, по нашему мнению, позволяет существующую российскую модель норматиено-правой регламентации процессуальных основ механизма реализации форм государственного управления, охарактеризовать как «фрагментарную» и ни в коем случае, как «целостную», поскольку процедурные правила не имеют общего характера, а формулируются применительно к конкретным управленческим действиям тех или иных органов власти и их должностных лиц.
Актуальные проблемы процедурно-правовой регламентации управленческих процедур и способы их преодоления
С 2003 года в России осуществляется глобальная административная реформа. Концептуальный правовой фундамент всех преобразований в сфере государственного управления был з&тожен такими нормативными актами, как Указ Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах»1 и Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 года № 451 «О правительственной комиссии по проведению административной реформы» . В соответствии с этими нормативными актами одним из направлений административной реформы является совершенствование управленческих процедур, посредством которых реализуется управленческая деятельность. Действительно, это одно из важнейших направлений реформирования, которое связано с административно-правовым регулированием механизма реализации полномочий органов исполнительной власти, поскольку органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться, руководствоваться единьши правшами, прописанными в законе - управленческими процедурами - некими нормативными ориентирами. От уровня эффективности управленческих процедур зависит упорядоченность всей управленческой деятельности, отсутствие хаоса в государстве, стремительное воплощение в жизнь основных положений правового государства.
Определив в данном научном исследовании теоретические аспекты управленческих процедур, остановимся на одной из проблем, существующих в этой области - проблеме нормативной регламентации управленческих процедур. На наш взгляд, эта проблема очень актуальна в наши дни, поскольку, как мы уже отмечали ранее, управленческие процедуры нуждаются в столь же высоком уровне нормативной регламентации, что и порядок реализации санкций юрисдикционных норм в рамках соответствующего кодифицированного акта, так как непосредственно связаны с осуществлением конституционных прав и законных интересов граждан.
Нельзя однозначно сказать, что данные процедуры не регламентированы вообще. Это было бы несправедливо к законодателю. Как неоднократно мы отмечали, они содержатся в нормативных актах различной отраслевой принадлежности и юридической силы.
Вместе с тем смело можно утверждать, что до сих пор отсутствует единство управленческих процедур, что и порождает наличие «фрагментарной» модели их нормативно-правового регулирования. Поэтому вопрос о законодательном закреплении таких процедур на сегодняшний день остается открытым, несмотря па огромную работу, проделанную законодателем в этой области на предыдущих этапах реформирования адмиїшстративпо-процессуал ьного законодательства.
В приведенных выше положениях, нам не хотелось бы быть голословными, поэтому постараемся обозначить существующие проблемы в этой области на конкретных примерах.
Так, в продолжении вопроса о регламентации управленческих процедур, связанных с обращениями граждан (рассматривали более подробно в предыдущей главе), хотелось бы вспомнить Послание Президента Российской Федерации В,В. Путина Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г., в котором он сказал, что «сама власть... обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам - это значит не уважать себя, своих граждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего», а также: «Мы исходим из того, что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно. Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии. Это наша базовая позиция, и мы будем ей строго следовать» .
Безусловно, работа по совершенствованию управленческих процедур ведется на законодательном уровне, так, например, 2 мая 2006 года после значительных дорабонж Президентом РФ был подписан федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» за № 59-ФЗ. Вступил в силу этот закон лишь осенью 2006 года. Включает закон 18 статей. Данный нормативный акт развивает и конкретизирует конституционное положение о праве граждан РФ на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления для защиты своих прав, свобод и законных интересов. Действие закона распространяется на все обращения граждан, за исключением тех, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном иными федеральными законами. Так, в силу специфики процессуальных отношений, обращения граждан, связанные с реализацией своих процессуальных прав (право на иск, право на ходатайство о проведении определенных процессуальных действий и некоторые другие), регулируются Гражданским процессуальным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом, Уголовно-процессуальным кодексом и т.д. В тоже время, закон содержит исчерпывающий перечень обращений, которые не подлежат рассмотрению.
В целом рассматриваемый закон не противоречит конституционным нормам и международным правовым актам. Положительными сторонами закона являются установление четких сроков, в течение которых обращение должно быть рассмотрено, запрещение направлять обращения граждан на рассмотрение в тот орган или тому должностному лицу, действия которых обжалуются.
При этом, данный закон имеет ряд существенных недостатков: 1 Закон не регламентирует порядок рассмотрения обращений юридических лиц. С одной стороны, такое положение можно расценить как прямое ущемление прав юридических лиц. С другой стороны, этот недостаток приводит к принятию аналогичного закона в отношении юридических лиц, что, в свою очередь, порождает1 дополнительные финансовые издержки, и это, явно, не выгодно для нашего государства. 2.Статья 4 Федерального закона закрепляет трактовку основных терминов, используемых в законе, к числу которых относятся такие категории, как «обращения граждан», «предложение», «заявление», «жалоба», «должностное лицо». В то же время недостатком данной статьи, на наш взгляд, является отсутствие в ней трактовок терминов «государственные органы» и «органы местного самоуправления».
