Введение к работе
з
Актуальность темы диссертационного исследования. Основной целью проводимой в России административной реформы является формирование эффективной системы управления, однако говорить о завершении данного процесса пока еще нельзя. Многие из нововведенных положительных аспектов модернизации жизни нашего государства не получают должного развития в силу своей нереализованности или же фрагментарной и непоследовательной реализации. Значительную роль в этой негативной ситуации играет некачественная и неполная реализация исполнительной властью собственных функций, которые наиболее часто осуществляются посредством принятия и практического воплощения правовых актов управления. Поскольку реализация управленческого акта, по сути, есть реализация исполнительной власти, то можно констатировать, что нереализованный акт или акт, реализованный некачественно, негативно характеризует функционирование государственной (публичной) власти.
Значимость проведенного исследования обусловливается и тем, что от эффективной реализации правовых актов управления как основных средств реализации законов напрямую зависит качество (эффективность) правового регулирования в целом и достижение его общей цели - формирования правосознания, правового поведения и правоотношений желаемого вида в частности. В правовой науке справедливо подчеркивается, что право - ничто, если его положения не находят реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях; нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества.
Актуальность выбранной тематики исследования определена пробелами в юридической науке, образовавшимися в связи с отставанием научно-познавательных процессов от динамично развивающейся правовой практики. Несмотря на столь весомое значение правовых актов в системе правового регулирования, вопросам их реализации ни в науке, ни на практике пока не уделяется должного внимания. Отсутствуют не только доктринальные схемы и алгоритмы реализации актов, которые могли бы стать прочной основой нормативного регулирования процедур
4 реализации, но и какие бы то ни было правовые или методические ориентиры для субъектов, непосредственно реализующих положения управленческих актов.
В настоящее время реализация актов осуществляется в значительной мере бесконтрольно, что приводит к тому, что положения законов и актов большей юридической силы не получают должного практического воплощения или же реализуются только в части по субъективным причинам. При этом лица, уполномоченные к их реализации, никакой ответственности не несут, так как в законодательстве РФ отсутствуют соответствующие нормы общего или отсылочного характера. В связи с этим необходимо расширить административно-деликтное законодательство, сформировать систему мониторинга реализации правовых актов управления, а также упорядочить контрольно-надзорные мероприятия в этой сфере. Данные проблемы получили отражение и развитие в диссертационном исследовании, что также свидетельствует о его актуальности, значимости и своевременности.
Состояние научной разработанности темы исследования. Вопросы реализации правовых актов управления в юридической науке в различные исторические периоды исследовались неравномерно. Так, для дореволюционной России проблематика реализации подзаконных актов не была приоритетным направлением научного интереса. Однако в советское время появились первые серьезные исследования в области реализации правовых норм, которые в значительной мере применимы и к сфере реализации управленческих актов как нормативного, так и ненормативного характера. В частности, появились монографические исследования, в которых отдельные аспекты реализации права освещались развернуто и объемно (см., например: Афанасьев В.Г. «Об интенсификации развития социалистического общества» (г. 1969), Дрейшев Б.В. «Правотворческие отношения в советском государственном управлении» (г. 1978), Лазарев В.В. «Эффективность правоприменительных актов» (г. 1975), и др.).
Интерес к проблематике реализации права не угас и в «постсоветский» период, однако качество и содержание исследований существенно изменились, что вполне объяснимо кардинальными преобразованиями, произошедшими в нашей стране в конце XX - начале XXI в.в. В частности, были изданы такие глубокие работы, как:
5 Григорьев Ф.А. «Акты применения права» (1995), Денисенко В.В. «Коллизии правовых актов и способы их разрешения: теоретико-правовой аспект» (2005), Иванов Н.Н. «Организационный механизм реализации управленческих решений в ОВД» (1999), Костенников М.В. «Правовые акты органов исполнительной власти, их разработка и принятие» (2000) и др.).
Однако монографической работы, посвященной вопросам реализации именно правовых актов управления с точки зрения институциональности и системности данного процесса, найти не удалось.
Следует отметить, что в последнее время появились работы, посвященные исследованию различных аспектов реализации законодательных новелл, касающихся института правовых актов управления. В частности, активно разрабатываются проблемы мониторинга правовой системы (И.Л. Бачило, Д.Б. Горохов, СМ. Миронов, А.В. Никонов, Ю.А. Тихомиров и др.), технико-юридического исполнения подзаконных актов управления (СВ. Бошно, Е.В. Максимова и др.), эффективности принятия и действия таких актов (СМ. Изосимов, А.В. Канчукоева, Ю.А. Тихомиров и др.), антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов (Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, A.M. Цирин и др.) и иные вопросы.
Объектом исследования стали общественные отношения (преимущественно правовые), складывающиеся и изменяющиеся по поводу реализации правовых актов управления, а также формирующиеся непосредственно в процессе реализации управленческих актов.
Предметом исследования выступают:
- правовые нормы, определяющие понятие, сущность и различные аспекты
реализации правовых актов управления;
- доктринальные теории отечественных правоведов, раскрывающие суть и
функционально-целевое назначение процесса реализации права как механизма
управленческого воздействия и правовых актов управления как формы реализации
государственного (публичного) управления;
- юридическая практика реализации правовых актов управления.
Предметом исследования стали также закономерности упорядочивающего воздействия, выявленные и сформулированные теорией и практикой государственного управления.
Цели и задачи исследования. Основной целью настоящей работы является комплексное исследование различных аспектов реализации правовых актов управления для обеспечения формирования научных представлений о действенности, обеспеченности, рациональности и эффективности практического воплощения положений, содержащихся в этих актах, а также создания оптимальной модели нормативно-правового регулирования процессов реализации данной категории юридических актов.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих исследовательских задач:
установить характеристики, содержание и структуру процесса реализации правовых актов управления как формирующегося института современного административного права и элемента административно-правового регулирования;
определить структурно-элементный состав института реализации правовых актов управления и исследовать такие важнейшие элементы, как формы реализации правовых актов управления, принципы их реализации, субъектный состав и стадии реализации управленческих актов, а также установить условия и механизм реализации правовых актов управления;
- показать значение и выявить формы обеспечения законности реализации
правовых актов управления, а также исследовать вопросы осуществления контроля
и надзора в этой сфере и возможность и необходимость формирования системы
мониторинга реализации правовых актов управления.
Методологической основой исследования являются современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и специальные познавательные методы (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Использование этих методов в совокупности позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические
7 обобщения, сформулировать практические выводы и рекомендации относительно оптимизации процесса реализации правовых актов управления и его нормативно-правовой основы.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды ученых различных отраслей познания, в том числе конституционного права и процесса (например, Н.В. Витрука, В.А. Кряжкова, Р.Б. Мамаева, B.C. Эбзеева), муниципального права (например, П.Ю. Гуцева, СМ. Зырянова, В.Г. Карташова, В.А. Никонова), уголовного права и процесса (например, В.Г. Бессарабова, Ю.С. Жарикова, Л.Н. Масленниковой, А.Д. Назарова), теории государства и права (например, М.И. Абдуллаева, С.С. Алексеева, В.Н. Кудрявцева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.М. Сырых), теории государственного управления (например, Г.В. Атаманчука, В.В. Глушенко, И.И. Глушенко, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, В.А. Козбаненко, В.И. Кнорринга, В.Е. Чиркина и др.), финансового (налогового) права (например, М.В. Карасевой, В.А. Толстика, Е.А. Порошина), философии и некоторых других отраслей общественных наук.
Преобладающая роль отведена фундаментальным работам и частным научным исследованиям правоведов, специализирующихся в области административного права (например, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Д.М. Чечота и многих других ученых и практикующих юристов).
Нормативно-правовая и эмпирическая основа диссертации представлена исследованием значительного числа правовых актов различного уровня и юридической силы (в том числе, ненормативных актов государственного управления), а также анализом административно-правовой и судебной практики, материалов средств массовой информации, Интернет-ресурсов, в частности материалов официальных сайтов федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Кроме того, в работе осуществлен анализ определенной законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных
8 органов таких субъектов РФ, как города Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Воронежская области.
Научная и практическая новизна исследования.
Настоящая диссертационная работа представляет собой одно из первых комплексных исследований проблем реализации правовых актов управления. Научная новизна исследования выражается в системном, институциональном подходе к процессу практического воплощения нормативных положений в действительность, а также в сформулированных предложениях по его усовершенствованию как с позиций внутренней организации, так и нормативного регулирования. Автором предпринята попытка рассмотреть сложную и многообразную управленческую деятельность органов исполнительной власти по реализации актов как целостный динамичный институт и установить основные параметры процесса реализации с момента его начала до контроля, надзора и мониторинга за качеством действия правовых актов управления.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
Анализ основополагающих положений существующей сегодня в правовой науке теории правовых актов управления показал, что во многом научные представления в данной области «отстают» от сложившейся и активно развивающейся современной практики государственного управления. Динамика развития форм и методов реализации исполнительной властью своего функционально-целевого назначения является основанием для пересмотра параметров теории актов и ее существенного расширения посредством включения целого ряда актуальных вопросов. В связи с этим предлагается новая расширенная содержательная основа теории правовых актов, позволяющая рассматривать правовые акты управления не только как статическую форму управленческого воздействия, но и как важнейший многовариантный инструмент разноуровневого правового регулирования.
Обобщение комплекса правовых норм и отношений, имеющихся в сфере реализации правовых актов управления, показало их системный характер, что, в
9 свою очередь, позволило обосновать вывод о том, что процесс реализации управленческих актов, по сути, является не совсем оформленным, но в значительной мере сформированным правовым институтом. В связи с этим, доказывается, что рассмотрение и исследование вопросов реализации правовых актов управления через призму их институциональности будет способствовать не только упорядочиванию и развитию теории актов по данному направлению, но и последовательному совершенствованию нормативно-правовой основы реализации актов, в целях чего предлагается ввести ряд дополнительных направлений в законотворческую деятельность по разработке Федерального закона РФ «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов.
3. Обоснование институционального характера процесса реализации правовых
актов управления предопределило необходимость исследования содержательной
основы института реализации. В работе предложены параметры содержания
данного института и представлена его возможная структура, включающая такие
важнейшие элементы (пединституты), как формы реализации правовых актов,
принципы, субъекты и стадии реализации, условия, при наличии которых возможна
реализация актов, и механизм реализации.
Исследование практически используемых в настоящее время форм реализации правовых актов управления позволило предложить новую классификацию форм практического воплощения актов управления, включающую не только общие, традиционно исследованные юридической наукой формы реализации права, но и специфические формы, присущие именно реализации управленческих актов и активно развивающиеся в настоящее время.
Изучение основополагающих начал и закономерностей реализации управленческих актов привело к обоснованию системы принципов, которые не только в наиболее обобщенном и концентрированном виде отражают порядок и условия реализации правовых актов управления, но и оказывают упорядочивающее, руководящее и организующее воздействие на весь процесс реализации актов, а также определяют параметры функционирования уполномоченных к реализации органов и
10 должностных лиц государственной власти. Предложенная система принципов основана на том, что в принципах реализации управленческих актов получают свое отражение, с одной стороны, общие характеристики, присущие правовым принципам, а с другой - закономерности управления, выявленные теорией государственного управления и получившие название «принципы государственного управления», т.е. обозначенная система принципов реализации правовых актов управления основана на сочетании правовых и управленческих принципов.
6. Определение сложившегося круга участников реализации правовых актов управления позволило сделать выводы о том, что субъектами реализации правовых актов управления выступают лица, обладающие правами, имеющие законные интересы и обязанности в сфере реализации управленческих актов. Однако поскольку теория института реализации правовых актов управления до настоящего времени не является достаточно развитой в этом аспекте, то предлагаются для дальнейшего обсуждения и развития два подхода к пониманию сущности и системы субъектов реализации правовых актов управления:
- под субъектами реализации правовых актов управления можно понимать любого участника правоотношений, которые возникают в процессе практического воплощения правовых актов в действительность. В этом случае речь идет как о властных участниках процесса реализации актов, так и о лицах (физических и юридических), не наделенных специальными полномочиями;
- субъектами реализации управленческих решений являются носители государственно-властных полномочий в личном качестве, т.е. каждый орган и должностное лицо (государственный служащий), который обладает соответствующей компетенцией.
7. Оценка процедурно-процессуальных свойств реализации правовых актов управления обусловила понимание данной деятельности как управленческой, поскольку она осуществляется органами управления (преимущественно органами исполнительной власти) и в целях решения управленческих задач, определенных актами большей юридической силы. То есть реализация актов управления должна рассматриваться как часть управленческого процесса, а следовательно,
11 характеризоваться признаками цикличности и стадийности, оформленными в стадиях, совокупность которых выражает последовательность ее осуществления. Причем проведенное исследование позволило выявить как общие, универсальные стадии реализации, так и специфические стадии, по которым развивается процесс реализации отдельных видов актов управления.
8. Рассмотрение различных аспектов нормативно-правового регулирования и
практики реализации правовых актов управления привело к выводу о том, что
правомерная и эффективная реализация возможна лишь при наличии и соблюдении
определенных условий, являющихся основополагающими параметрами как для момента
начала реализации актов, так и для самого процесса их реализации. Совокупность
условий, определяемых как необходимые обстоятельства правовой действительности,
предлагается подразделять на две группы:
- условия, при наличии которых возможно начать процедуры реализации
правового акта управления;
- условия, в которых должна происходить реализация управленческих актов.
9. Анализ совокупности средств и способов, при помощи которых реализуются
правовые акты управления, позволил сформулировать конкретные сущностно-
содержательные положения о механизме реализации правовых актов управления;
раскрыть его систему и структуру; предложить в целях эффективного использования
средств и способов механизма реализации правовых актов управления; отразить их
систему в рамочном правовом акте, что даст возможность субъектам реализации
получать обзорное представление о многообразии элементов механизма реализации и
выбирать наиболее рациональные для каждого конкретного случая. По форме такой акт
вряд ли должен быть законодательным - вполне логично ограничиться подзаконным
регулированием в форме соответствующей Методики, Правил или Положения.
10. Изучение правовой практики показало наличие проблем в части обеспечения
требований законности в процессе реализации правовых актов управления. В связи с
этим предлагается систематизировать меры контроля и надзора в данной сфере,
расширить компетенцию субъектов реализации управленческих актов по
12 осуществлению контрольно-надзорных мероприятий, а также установить персональную ответственность за качество реализации актов.
11. Развитие и укрупнение отечественной правовой системы обусловливает необходимость контроля за ее качеством, «неколлизионностью», полнотой и т.п., в целях чего предлагается исследовать и развивать блок вопросов, связанных с мониторингом реализации правовых актов управления. В диссертационном исследовании раскрываются основы мониторинга реализации управленческих актов и предлагается разработанное Модельное положение о мониторинге реализации правовых актов управления.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что ее положения развивают и конкретизируют систему научных представлений о такой форме государственного управления, как правовые акты управления, дополняя традиционные представления о данном административно-правовом институте различными аспектами, связанными с необходимостью практической реализации каждого управленческого акта.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использовать ряд сформулированных предложений в процессе правотворческой деятельности, а также при реализации правовых актов управления должностными лицами и государственными служащими.
Положения диссертационной работы также могут быть использованы:
- в учебном процессе в рамках таких курсов, как: «Административное право»,
«Административный процесс», «Правовые акты управления», «Основы
государственного управления» и др.;
при проведении правовой экспертизы управленческих актов различного уровня;
при осуществлении экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена, обсуждения и одобрена на кафедре административного и
13 муниципального права ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» и рекомендована к защите.
Основные положения и выводы исследования нашли отражение в пяти публикациях, в том числе в научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Полученные исследовательские результаты были предметом обсуждения на международных и всероссийских научно-практических конференциях в 2007-2010г. г.: «Правотворчество и правоприменение: проблемы теории и практики»: Международная практическая конференция (г. Липецк); «Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы»: конференции, проводимые на юридическом факультете Воронежского государственного университета (2007, 2008, 2009 и 2010 г. г.); «Техника и безопасность УИС»: конференция, проводимая на базе ВИ ФСИН России (2008 г.); «Теория и практика административного права и процесса»: конференция, проводимая Ростовским юридическим институтом МВД России (г. Небуг, 2009 г.).
Структура диссертации определена логикой, целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных актов и специальной литературы, послуживших информационной основой для формирования и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту.
