Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в системе источников административного права 14
1.1. Понятие и система источников российского административного права 14
1.2. Правовая природа и классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти России 40
1.3. Соотношение нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с другими источниками административного права 68
Глава II. Формы и процедуры издания (принятия) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти России 91
2.1. Формы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 91
2.2. Правовая регламентация подготовки, издания (принятия), государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 116
2.3. Современное состояние законодательства о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти и предложения по его совершенствованию 135
Заключение 157
Библиографический список
- Правовая природа и классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти России
- Соотношение нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с другими источниками административного права
- Правовая регламентация подготовки, издания (принятия), государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
- Современное состояние законодательства о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти и предложения по его совершенствованию
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в условиях осуществления в стране преобразований, затрагивающих многие сферы государственного управления, особое значение придается совершенствованию нормотворчества федеральных органов исполнительной власти. Следует отметить, что до сих пор не принят федеральный закон, регламентирующий общие правовые начала их деятельности, отсутствует законодательная основа создания этими органами нормативных правовых актов.
В действующем федеральном административном законодательстве не закреплены общее легальное понятие правового акта федерального органа исполнительной власти (как нормативного, так и индивидуального) и его признаки. Также отсутствует регламентация особенностей иерархического построения этих актов, их места в системе источников административного права. Поэтому в судебной практике возникают проблемы, связанные с оценкой тех или иных актов указанных органов с точки зрения отнесения их к категории нормативных или индивидуальных правовых актов.
В настоящее время не урегулирован вопрос о видах нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, их наименовании и официальной форме издания (принятия). Пробелы в нормативно-правовом регулировании видов и форм указанных актов приводят к тому, что эти органы сами устанавливают наименования издаваемых (принимаемых) ими актов, официальные формы их выражения и требования к оформлению. Федеральные органы исполнительной власти издают (принимают) правовые акты в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений, уставов, регламентов, порядков, наставлений, нормативов, директив и других. Но нормативно установленное определение соответствующих форм административно-правовых актов, отличие их друг от друга на ведомственном уровне отсутствует.
Недостаточно полно на федеральном уровне регламентированы вопросы, связанные с подготовкой, изданием (принятием), регистрацией, введением в действие, опубликованием и прекращением действия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время эти вопросы регулируются указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и постановлением Правительства России от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Однако указанными нормативными правовыми актами не решен целый ряд вопросов. В частности, не регламентирован порядок их приостановления или отмены. Кроме того, отсутствует исчерпывающий перечень оснований прекращения действия нормативных и индивидуальных административно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим возникает необходимость создания единой нормативно-правовой базы вне ведомственной принадлежности, регулирующей вопросы разработки, принятия и реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, актуальность комплексного научного исследования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти обусловлена следующими обстоятельствами: 1) необходимостью теоретического осмысления понятия, признаков, видов, форм этих актов, их места в системе источников административного права России; 2) потребностью анализа действующего законодательства, регулирующего создание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и практики его применения; 3) необходимостью выявления причин существующих недостатков в законодательстве и внесения предложений по его совершенствованию.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти как источников административного права всегда была в сфере научных интересов исследователей.
Решение задач диссертационного исследования потребовало обращения к широкому кругу научной литературы.
Теоретической базой исследования являются работы общеправового содержания (Н. Г. Александров, Р. Ф. Васильев, Т. В. Гурова, С. Л. Зивс, О. С. Иоффе, А. Ю. Калинин, С. Ф. Кечекьян, С. А. Комаров, О. Е. Кутафин, М. Н. Марченко, А. В. Мицкевич, М. Н. Николаева, И. Б. Новицкий, А. Ф. Шебанов и другие).
Вопросы источников административного права освещались прежде всего в учебной литературе, написанной под редакцией и с участием таких ученых-административистов, как Д. Н. Бахрах, Ю. А. Дмитриев, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, П. И. Кононов, В. Ф. Ломакина, В. М. Манохин, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров и других.
Специальными исследованиями нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти как источников административного права являются работы Ю. Г. Арзамасова, К. В. Давыдова, А. И. Елистратова, С. Н. Жевакина, Н. Н. Захаровой, С. А. Иванова, Н. М. Коркунова, И. В. Котелевской, С. А. Кулинич, В. О. Лучина, А. В. Мазурова, М. Н. Николаевой, Г. И. Петрова, А. С. Пиголкина, А. А. Савостина, В. В. Черникова, Г. Ф. Шершеневича, Н. С. Шмаковой и других.
Информационными источниками исследования послужили работы Ю. П. Боровиковой, С. В. Бошно, А. Л. Буркова, Н. А. Волкова, Т. Н. Ворониной, М. В. Галкиной, Н. Л. Гранат, Е. Н. Каменевой, Ю. Мельникова, О. В. Николаева, В. А. Толстик, Р. П. Шпаковой, В. А. Юсупова и других.
Автор применил в своей работе результаты исследования этих и других ученых. Тем не менее многие проблемы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти как источников административного права остаются исследованы недостаточно.
Цель и задачи диссертационного исследования
Цель исследования состоит в научном осмыслении и анализе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, их места в современной системе источников административного права, а также проблем, связанных с совершенствованием этих актов.
Постановка указанной цели исследования определила необходимость решения следующих задач:
– изучение и обобщение существующих научных подходов к понятиям «источник права» и «источник административного права»;
– исследование правовой природы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, являющихся источниками административного права;
– осуществление классификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
– определение места нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе источников административного права;
– комплексный анализ нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, выявление их особенностей, форм и роли в административно-правовом регулировании;
– исследование различных видов и форм нормативных правовых актов федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств (ведомственных актов) в современной российской системе источников административного права;
– анализ тенденций и перспектив развития системы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
– изучение современного состояния законодательства о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти;
– формулирование выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования издания (принятия) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе создания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти как источников административного права России, рассмотренных в современных условиях образования новых государственных органов и широкого обновления законодательства.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции России, федеральных конституционных законах, федеральных законах, подзаконных нормативных административно-правовых актах федерального уровня, регулирующих издание (принятие) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также научно-теоретические и практические вопросы, связанные с проблемами существования этих актов.
Методологическая основа исследования. Методология исследования обусловлена его предметом, предполагающим выявление многообразия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти как источников административного права современной России. При работе над диссертацией автором использовались общенаучные, частнонаучные и специально-юридические методы познания.
Методологическую базу диссертации составляет диалектический метод, позволяющий рассматривать объект исследования всесторонне и в развитии. В основу диссертации положены следующие общенаучные методы: исторический, междисциплинарный, прогностический и логический (анализ, синтез, индукция, дедукция). Среди частнонаучных методов познания использовались системно-структурный, правового моделирования и структурно-функциональный.
Были применены специально-юридические методы. При изучении текстов нормативных правовых актов в работе использовался формально-юридический метод. Также применялся метод сравнительно-правового анализа, что позволило сопоставить и обобщить основные характеристики нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти как источников административного права.
Теоретической основой исследования являются научные труды отечественных правоведов и ведущих ученых, занимавшихся исследованием разнообразных проблем нормативных правовых актов, в частности Р. Ф. Васильева, С. Л. Зивса, С. Ф. Кечекьяна, О. Е. Кутафина, М. Н. Марченко, А. В. Мицкевича, А. Ф. Ноздрачева, А. Ф. Шебанова и других.
Эмпирической основой исследования послужили судебные акты Конституционного суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства России, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств).
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что настоящая работа представляет собой одну из первых попыток комплексного общетеоретического рассмотрения института нормативных административно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе источников современного российского административного права на основе сложившихся в науке теоретических положений и нового федерального законодательства, созданного после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. В диссертации предлагается ряд конкретных решений по кодификации федерального административного законодательства в части выработки единых требований к изданию (принятию) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
На защиту выносятся следующие обладающие новизной или ее элементами положения.
1. Предлагается определение источников административного права: источники административного права – это используемые государством официально-документальные формы выражения и закрепления (изменения или отмены) административно-правовых норм, исходящие от уполномоченных государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, иных органов публичного управления, действующих от имени государства, т.е. Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или муниципальных образований.
2. Понятие нормативного административно-правового акта федерального органа исполнительной власти как источника административного права, понимаемого как основанного на федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации письменного акта полномочного федерального органа исполнительной власти (должностного лица), выраженного в определенной официально-документальной форме, изданного (принятого) в соответствии с установленной процедурой по отнесенным к его компетенции вопросам, регулирующего осуществление государственного управления, устанавливающего, изменяющего или отменяющего нормы административного права на территории Российской Федерации. Целесообразно законодательное закрепление данного понятия, являющегося основой определения понятий «нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации» и «нормативный правовой акт иного федерального органа исполнительной власти (ведомственный акт)».
3. Показано соотношение юридической силы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с иными источниками административного права. Представляется необходимым решение данной проблемы в федеральном законе «О правовых актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации». Одну из статей этого закона следует посвятить решению данного вопроса, обозначив ее следующим образом: «Подзаконность правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их место в иерархической системе правовых актов Российской Федерации».
4. Классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти по следующим основаниям: 1) сфера действия; 2) юридическая сила; 3) срок действия; 4) субъекты принятия; 5) территория действия; 6) нормативное содержание; 7) функциональная роль; 8) форма. Наибольшее значение для теории и практики имеет деление нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в зависимости от формы на приказы, инструкции, положения, правила, постановления, уставы, регламенты, порядки, наставления, нормативы, директивы и другие. Обоснована значимость закрепления классификации этих актов в федеральном законе «О правовых актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации».
5. Выявлена необходимость разработки единых требований к созданию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти вне зависимости от ведомственной принадлежности того или иного органа. Эти требования относятся, во-первых, к содержанию, во-вторых, к форме, в третьих, процедуре издания (принятия) этих актов.
6. Вывод о том, что уставы, регламенты, порядки, наставления, нормативы, директивы и другие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти являются самостоятельными формами (видами) актов управления. Для определения положения этих актов в системе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти недостаточно простого включения их в существующий перечень актов, указанных в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Необходима коренная модернизация системы актов федеральных органов исполнительной власти, суть которой в следующем: требуется отойти от практики двойной формы нормативного правового акта; следует увеличить число форм актов федеральных органов исполнительной власти; нужно дать определения понятий всем указанным формам актов с целью приведения в строгое взаимное соответствие с содержанием. Рекомендуются обновленные и конкретизированные определения понятий форм нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, более полно раскрывающие их сущность и содержание.
7. Представлена авторская модель системы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в которой такие акты иерархически выстроены не только в зависимости от статуса нормотворческих органов, но и в зависимости от самой формы акта. Эта система по мере убывания юридической силы акта может быть построена следующим образом: постановление, положение, регламент. Юридическая сила иных нормативных правовых актов зависит от положения федерального органа исполнительной власти или должностного лица, их издавших (принявших), а также от таких факторов, как надведомственность и совместное нормотворчество: инструкция, правила, приказ, порядок, устав, наставление и другие. Распоряжение следует определить как индивидуальный правоприменительный административно-правовой акт, не имеющий нормативного характера.
Модель системы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти следует законодательно закрепить, приняв федеральный закон «О правовых актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации», который установит единообразие и законность форм этих актов, будет способствовать созданию и поддержанию баланса между законами и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
8. На федеральном уровне отсутствует единая законодательно установленная регламентация процедуры издания (принятия) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
В целях эффективного решения вопросов, связанных с подготовкой, изданием (принятием), регистрацией, введением в действие, опубликованием и прекращением действия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, предлагается в федеральном законе «О правовых актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации» отразить решение обозначенной в данном пункте проблемы.
В этом законе следует установить единообразные требования к порядку издания (принятия) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и устранить пробелы в нормативно-правовом регулировании указанной процедуры.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена:
– дальнейшей научной разработкой проблем, связанных с системой источников административного права и определением места нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в этой системе;
– расширением и уточнением категориального аппарата применительно к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти как источникам административного права;
– разработкой модели различных форм нормативных административно-правовых актов федерального уровня.
Практическая значимость исследования заключается в следующем:
– работа имеет научно-познавательное значение для дальнейшего развития науки российского административного права;
– материалы диссертации могут быть использованы в практике преподавания курсов, при разработке методических пособий в области административного права и теории права и государства;
– выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть применены в правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, в процессе систематизации административного законодательства;
– предложения решения актуальных проблем кодификации административного законодательства, связанные с изданием (принятием) нормативных правовых актов Правительства России и ведомственных актов, могут быть использованы при осуществлении кодификационных работ.
Апробация работы осуществлялась в ходе выступлений на научно-практических конференциях и семинарах, посвященных вопросам административного права. Отдельные главы и диссертация в целом обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета и кафедре административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
По результатам выполненного исследования опубликовано 5 статей.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и списка литературы. Объем работы – 186 страниц, библиографический список включает 216 наименований.
Правовая природа и классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти России
Для правовой науки советского периода была характерна множественность вариантов толкования и применения термина «источник права».
Н. Г. Александров писал, что источником права являются «те факты, которые непосредственно обусловливают отличие правовых социальных норм от неправовых и определяют таким образом специфику права»7. Из-за стремления усилить государственную природу правотворчества он давал и другое определение источника права: «Источник права - нормотворческая деятельность государства, выражающая политику господствующего класса, основанная на материальных условиях жизни данного класса. Источник права - вид деятельности государства, заключающийся в установлении юридических норм или в признании юридическими социальных норм»8. Таким образом, Н. Г. Александров отождествлял источник права и правотворческую деятельность государства, что весьма спорно. Правотворческая деятельность государства не может быть силой, создающей право. Источник права - это не процесс правотворчества, а его результат, обретающий форму. И. Б. Новицкий выделял несколько значений понятия «источник права» и критиковал позицию Н. Г. Александрова: «Источник права не нормотворческая деятельность государства в смысле известного процесса, это — акт нормотворческой деятельности, которым устанавливается или признается юридическая норма» . И. Б. Новицкому принадлежит концепция четырех смыслов термина «источник права». В первом смысле «термин «источник права» должен обозначать какую-то силу или какой-то фактор, от которого проистекает право... "источник права" в этом случае означает источник познания права». Во втором смысле слово «источник» ассоциируется с такими словами, как основа, корень. Приводя в качестве примера оценку Титом Ливием Законов XII таблиц, И. Б. Новицкий указывает, что «термин "источник" в данном случае обозначает основу, корень римского права, из которого оно выросло». В третьем смысле источнику права он придает значение материальных условий жизни общества. И наконец, термин «источник права» предстает «в значении формы или способов образования, возникновения и выражения той или иной нормы», «отвечает на вопрос: какими путями, по каким каналам проистекает обязательная сила какой-либо нормы или правила?». В данном значении источник права — это форма «выражения норм права», к которым И. Б. Новицкий относит «закон, подзаконные акты, обычное право»10.
С. Ф. Кечекьян отмечал, что данное понятие «принадлежит к числу наиболее неясных в теории права. Не только нет общепринятого определения этого понятия, но даже спорным является самый смысл, в котором определяются слова "источник права"»1 . Развивая марксистское учение о базисе и надстройке, в соответствии с которым причиной, определяющей содержание всех надстроечных явлений, в том числе и права, служит экономический строй общества, С. Ф. Кечекьян считал, что источником права в материальном смысле являются «в конечном счете материальные условия жизни» , т.е. использовал термин «источник права в материальном смысле» для обозначения силы, которая создает право. Понимание источника права в материальном смысле основывалось на анализе содержания слова «источник» в литературном русском языке: «Ис 1 "X точник - то, что дает начало чему-нибудь, откуда исходит что-нибудь» .
Он применял также термин «источник права в формальном (юридическом) смысле»: «Вопрос о том, что является источником права в формальном смысле, решается в зависимости от ответа на вопрос о том, в чем лежит основание обязательности норм права... какие именно формы придают нормам правовой характер»14. Только государственная власть, облекая нормы в акты своей власти, сообщает им обязательность и, следовательно, дает статус формы права. Таким образом, в советской литературе формальный смысл термина «источник права» обозначал форму, которую право приобретает посредством правообразующей деятельности государства. С. Ф. Кечекьян определял источники права как «специфические способы или формы выражения государственной воли, посредством которых эта воля становится правом». Следовательно под источником права он понимал «различные акты государственных органов, устанавливающие нормы права или санкционирующие нормы, сложившиеся в общест-ве»15.
О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский считали, что «в качестве формы выражения права выступает юридическая норма... Внутренняя форма права (юридическая норма) сообщает ему общеобязательность, а внешняя форма (нормативные акты государства) определяет место данной правовой нормы в общей системе их соподчинения»16. писал, что источником права (гражданского) является «воля государства, воля рабочего класса и всех трудящихся, определяемая экономическими условиями жизни социалистического общества... Вместе с тем нельзя не учитывать, что воля господствующего класса не всегда имеет юридически обязательную силу. Когда, например, депутаты Верховного Совета СССР выступают в процессе обсуждения на сессии Верховного Совета СССР законопроектов, они выражают волю своих избирателей и в этом смысле волю рабочего класса и всех трудящихся. Тем не менее нормативное значение имеют не их высказывания и не обсуждаемые законопроекты, а законы, принятые Верховным Советом. Это означает, что воля господствующего класса приобретает юридически обязательную силу, когда она выражена не в любой, а лишь в определенной форме. Такой формой в наших условиях являются государственные нормативные акты. Следовательно, если воля социалистического государства является источником гражданского права, то государственные нормативные акты представляют собою форму, придающую этой воле юридически обязатель-ную силу» . О. С. Иоффе видел большие различия между сравниваемыми понятиями. В данной научной позиции понятие воли является ключевым для определения понятий «форма права» и «источник права».
Далее читаем у О. С. Иоффе: «...так как текст закона и гражданско-правовая норма не всегда совпадают, судебно-арбитражным органам очень часто приходится брать либо часть одной статьи, либо одновременно несколько статей закона, если последние в своем единстве воплощают норму гражданского права. Здесь же сам закон или иной нормативный акт выступает в качестве источника, из которого черпаются гражданско-правовые нормы в целях их практического применения»18. То есть, по его мнению, одно и то же явление можно назвать и формой, и источником права одновременно.
Соотношение нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с другими источниками административного права
По нашему мнению, нормативный правовой акт иного федерального органа исполнительной власти (ведомственный акт) как источник административного права - это письменный акт, изданный (принятый) иным, помимо Правительства России, федеральным органом исполнительной власти или должностным лицом, действующим от имени этого органа, на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента России и постановлений Правительства России, в рамках соответствующих процедур и в пределах его компетенции с целью реализации возложенных на него функций, выраженный в определенной официально-документальной форме, регулирующий осуществление государственного управления в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным его направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права на территории Российской Федерации.
Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти - это необходимый элемент механизма административно-правового регулирования. Будучи компонентом механизма действия права, они доводят требования закона до адресата и организуют реализацию этих требований, при этом существенно то, что отдельные законы не могут быть реализованы без издания (принятия) соответствующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Эти акты могут регламентировать и внутриведомственные отношения и обеспечивать целый ряд личных, политических, социальных, экономических и культурных прав и свобод граждан. Право того или иного федерального органа исполнительной власти на издание (принятие) акта, а также действие самого акта во времени, по кругу лиц ограничено пределами компетенции этого органа. Место данного акта в иерархической системе источников административного права производно от позиции, занимаемой издавшим его органом управления во властно-правовых структурах. Поэтому, с одной стороны, акт должен быть издан (принят) со строгим соблюдением рамок компетенции соответствующего федерального органа исполни 58 тельной власти, а с другой - заключается в непротиворечии нормам, обладающим большей юридической силой.
Лучше понять правовую природу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти поможет классификация этих актов. Многообразие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти всегда порождало необходимость их типизации. Несмотря на пристальное внимание со стороны исследователей к теме классификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, проблема продолжает оставаться актуальной областью изучения, поскольку не разрешены вопросы видового разграничения таких актов. Классификация имеет большое значение в выявлении сущности этих актов, рассмотрении специфических черт отдельных групп актов, особенностей их принятия и оформления. Она способствует более четкому определению требований, предъявляемых к таким актам, помогает совершенствовать порядок их издания (принятия), обеспечивает научный подход к отбору актов при их систематизации.
Иерархическая система нормативных правовых актов предполагает общность, единство всех разновидностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти разнообразны по своему содержанию и формам. Правильный выбор формы акта является одним из критериев проверки его законности. Издание такого нормативного правового акта определенной формы имеет большое значение для определения обязательности нормы права, ее места в иерархии других норм и связей с ними.
В оценке Н. С. Шмаковой плохо урегулированные на федеральном уровне вопросы классификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти создают нестабильность правового регулирования соответствующих отношений. Поэтому на практике получается так, что в одних случаях нормативные правовые акты, однотипные по своему содержанию, без необходимости издаются под разными наименованиями, а в других — одно и то же наименование нередко получают акты, существенно различающиеся по содержанию107.
В качестве критериев деления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти на виды можно назвать следующие: 1) сфера действия; 2) юридическая сила; 3) срок действия; 4) субъекты принятия; 5) территория действия; 6) нормативное содержание; 7) функциональная роль; 8) форма и другие.
Об утверждении Положения о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД РФ от 14 декабря 2009 г. № 960 // Российская газета. 2010. 24 февр. (№ 37). квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами, в частности приказ МВД России от 24 ноября 2008 г. № 1001 «О порядке регистрации транспортных средств»109);
3) межведомственные нормативные правовые акты, действие которых распространяется на органы, учреждения и организации, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти, которые издают (принимают) эти акты. Действие этих актов не распространяется за пределы системы соответствующих органов и на физических и юридических лиц, находящихся за пределами этой системы (например, приказы, издаваемые руководителями двух и более федеральных органов исполнительной власти и регламентирующие порядок взаимодействия между этими органами в ходе совместного решения возложенных на них общих задач)110.
Правовая регламентация подготовки, издания (принятия), государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Основное свойство постановления с точки зрения порядка принятия заключается в коллегиальной процедуре. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти прибегают к форме постановлений нечасто, поскольку использование ими формы постановления не в полной мере соответствует природе данного акта. Министерства являются федеральными органами исполнительной власти, действующими на основе единоначалия. А определяющим свойством постановления с точки зрения порядка принятия является коллегиальная процедура, включающая обсуждение, согласование, одобрение.
Можно согласиться с С. В. Бошно в том, что было бы разумно закрепить право только Правительства Российской Федерации на употребление наименования «постановление». Использование акта с одним наименованием на двух уровнях (Правительство Российской Федерации и иные органы исполнительной власти) вредит иерархичности и системности как самих актов, так и органов155.
На наш взгляд, постановление как источник административного права — это нормативный правовой акт, принимаемый Правительством России в случае необходимости решения определенного вопроса в сфере государственного управления, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Постановления принимаются по наиболее сложным и важным вопросам, в случае необходимости решения той или иной проблемы. Как правило, постановлением утверждаются различные положения, уставы, правила, инструкции, порядки. Приведем примеры.
1. Положения (постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации» от 5 июня 2008 г. № 43 8156);
2. Уставы или примерные уставы (постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» от 29 июля 1998 г. № 857 ); 3. Правила (постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил перевода средств материнского (семейного) капитала федерального бюджеты в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации» от 20 июля 2007 г. № 457158);
4. Инструкции (постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне» от 28 октября 1995 г. № 1050159);
5. Порядки (постановление Правительства Российской Федерации «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов испол нения государственных функций (предоставления государственных услуг)» от 11 ноября 2005 г. № 679160).
Положения, уставы, правила, инструкции, порядки, утверждаемые правительственными постановлениями, по нашему мнению, имеют такую же юридическую силу, как постановления. Существование своеобразной «связки актов», являющейся характерной чертой правительственных актов, выражается в том, что «постановление» как распорядительный акт разового действия утверждает и вводит в действие «положение» и «устав» как общенормативные акты длительного действия. «Положениями» обычно определяется порядок деятельности ряда государственных органов, научных, образовательных, культурно-просветительных учреждений, звеньев хозяйственной системы и хозяйственных субъектов (например, положения о министерствах, федеральных службах, межведомственных комиссиях и других). Такие виды, как «правила», «инструкции» и «порядок», вводят устойчивую процедуру деятельности для различных категорий субъектов права (например, Правила предоставления услуг телеграфной связи, Правила оказания услуг почтовой связи и другие).
Распоряжения в п. 2 «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» названы в числе нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Но большинство исследователей утверждают, что обычно распоряжения содержат конкретные предписания, являются актами индивидуального характера, т.е. ненормативными. Так, С. В. Бошно рассматривает распоряжение как индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства федерального органа исполнительной власти161.
Распоряжения издаются по обычным, текущим вопросам: практического государственного управления (как правило, по вопросам осуществления государственной службы), информационно-методическим, связанным с организацией выполнения приказов, инструкций, положений, правил как данного органа, так и вышестоящих государственных органов и должностных лиц и другим. Распоряжения издаются разными органами, в том числе Президентом России, Правительством России и федеральными органами исполнительной власти.
Распоряжения являются наиболее типичными правительственными актами (ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации). Постановления и распоряжения различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативными правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции Правительства, принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке. Распоряжения - это ненормативные акты, носящие оперативный характер, адресованные узкому кругу исполнителей и, как правило, издаваемые единолично. Вопросы, связанные с по 97 становлениями и распоряжениями, более подробно урегулированы в федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» и Регламенте Правительства России.
Источниками административного права являются постановления Правительства России. Распоряжения Правительства Российской Федерации, как правило, не носят нормативного характера и издаются: а) в сфере кадров и трудовых отношений - о назначении на должность и освобождении от должности тех или иных лиц в подведомственных ему органах, учреждениях и ведомствах, поощрениях и взысканиях, праздничных днях, нормах выплаты иностранной валюты экипажам судов, дисциплинарной ответственности; б) в хозяйственной сфере - о выделении средств, финансировании программ, приватизации предприятий, передаче объектов федеральной государственной собственности, создании и ликвидации предприятий, предоставлении таможенных льгот; в) в организационной сфере - о проведении совещаний, переговоров, конференций, выставок, внесении проектов законов и т.д.
Современное состояние законодательства о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти и предложения по его совершенствованию
Верховный Суд Российской Федерации относительно данного вопроса придерживается такой позиции. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» суд разделяет нормативный правовой акт на два вида: 1) нормативность которого презюмируется (закон) и 2) нормативность которого исследуется с целью выяснения наличия (отсутствия) правовых норм, «определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений». Во втором случае суд должен независимо от наименования документа произвести поиск в нем норм права не только в тексте основного документа, но и в его приложениях. Согласно пози 228 «Об отказе в удовлетворении заявления от признании недействующим письма Министерства финансов России от 30 июля 2008 г. № 03-11-02/85»: решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 января 2009 г. № 16758/08 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс». ции суда (п. 10), «в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные актом, в частности типовые, примерные положения». Указанная позиция Верховного Суда Российской Федерации дает возможность в системе судов общей юрисдикции использовать права на защиту от документов, которых не должно быть, или неопубликованных нормативных правовых актов.
Но постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 не оказало никакого влияния на практику судов. Пункт 10 Постановления предписывает суду возвращать заявление, если при принятии заявления он придет к выводу о том, что оспариваемый правовой акт не является нормативным. Как следует из практики Верховного Суда Российской Федерации, нормативными считаются неопубликованные (незарегистрированные) правовые акты229.
Поэтому с декабря 2007 г. Верховный Суд России исходит именно из п. 10 Постановления, не принимая к производству заявления об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов.
Например, определением Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2008 г. № ГКПИ08-30 было возвращено заявление JI. об оспаривании температурных коэффициентов для приведения к стандартным условиям объема газа при измерении счетчиками без температурной компенсации для расчета с потребителями в выделенных территориях Краснодарского края «Северная», «Южная», «Центральная», «Предгорная западная», «Предгорная восточная» на период январь - июнь 2007 г. и июль - декабрь 2007 г., утвержден 229 См. определения ВС РФ от 6 декабря 2007 г. № ГКПИ07-1583; от 30 января 2008 г. № 1 Г07-18; от 13 февраля 2008 г. №ГКПИ08-333; от 13 февраля 2008 г. №ГКПИ08-338; от ных заместителем Руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии В.Н.Крутиковым 18 декабря 2006г. и 20 апреля 2007 г. ввиду его неподсудности Верховному Суду Российской Федерации.
В определении указывается, что заявителем оспариваются температурные коэффициенты, утвержденные заместителем Руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, которые не являются нормативным правовым актом федерального органа государственной власти, не прошли государственную регистрацию и не опубликованы для всеобщего сведения.
Согласно п. п. 8-10 указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», п. п. 10, 17, 19 «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке в «Российской газете» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке нормативные акты не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и применению не подлежат.
Далее Суд отсылает к п. 2 «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», согласно которому нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Суд приходит к выводу о том, что оспариваемые заявителем акты не отвечают указанным требованиям, поскольку они по своей форме не могут быть от 153 несены к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
В силу ст. 27 ГПК Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании только нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Учитывая, что оспариваемые температурные коэффициенты не относятся к нормативным правовым актам федеральных органов государственной власти, Суд резюмирует, что заявление Л. не может быть принято к рассмотрению Верховным Судом Российской Федерации по первой инстанции. Далее Суд указывает, что с данным требованием заявитель не лишен возможности обратиться в районный суд по месту нахождения органа, принявшего оспариваемый акт, в порядке главы 25 ГПК Российской Федерации.
Позиция Минфина России по вопросам о том, являются ли его письма нормативными правовыми актами, подлежат ли они официальному опублико-ванию, прослеживается в его письме от 27 мая 2009 г. № 03-02-08/43 . В нем указано, что согласно п. 1 ст. 34.2 Налогового кодекса России Минфин России дает письменные разъяснения по вопросам применения законодательства России о налогах и сборах. «Указанные письменные разъяснения Минфина России не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания. Письма Минфина России не являются нормативными правовыми актами и не подлежат официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента от 23.05.2996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"». То есть Минфин России придает этим письмам информационно-разъяснительный характер: «Арбитражные суды, рассматривающие возникающие в сфере налогов и сборов споры, не связаны положениями указанных писем, поскольку в соответствии с при рассмотрении дел» .
Также возникает вопрос о возможности отнесения к нормативным правовым актам различного рода приложений к нормативным правовым актам, издаваемым федеральными органами исполнительной власти. Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в своих определениях от 13 февраля 2007 г. № КАС06-566 и от 11 октября 2007 г. № 9504/07233 высказали позицию, согласно которой приложения являются неотъемлемыми составными частями соответствующих нормативных правовых актов и не могут рассматриваться и оцениваться в отрыве от них.
Таким образом, в судебной практике не выработано четкой позиции на порядок оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Поэтому большая часть заявлений гражданам (организациям) судами, оказавшимся в такой ситуации, возвращается. Исключением, например, является решение Высшего Арбитражного Суда России от 6 марта 2007 г. № 15182/06 34э которым были признаны недействительными отдельные положения Письма Минфина России от 16 января 2006 г. №03-04-15/01. 9 октября 2007 г. в результате пересмотра в порядке надзора данное решение было оставлено без изменения.
