Содержание к диссертации
Стр.
Введение 4.
Глава I. Административно-правовое регулирование
общественных отношений в период социальных реформ и
кодификация административного права 15.
1. Объект и функции административно-правового
регулирования общественных отношений и кодификация
административного права 15.
2. Принципы административно-правового регулирования
общественных отношений и кодификации административного
права 56.
3. Задачи кодификации административного права в период
социальных реформ 116.
Глава II. Предмет кодификации норм административного
права 126.
1. О разграничении федеральных норм административного
права и норм административного права субъектов Российской
Федерации 126.
2. Предмет кодификации федеральных норм
административного права 155.
3. Предмет кодификации норм административного права
субъектов Российской Федерации 179.
Глава III. Формы кодификации норм административного
права 184.
1. Формы кодификации федеральных норм
административного права 184.
2. Формы кодификации норм административного права
субъектов Российской Федерации 206.
Глава IV. Соотношение и система кодификации материальных
и процессуальных норм административного права 216.
1. Соотношение кодификации материальных и
процессуальных норм административного права 216.
2. Система и структура кодификации норм материального
административного права 240.
3. Система и структура кодификации норм административно-
процессуального права 270.
Глава V. Кодификация административного права и
законодательная техника 287.
Заключение 319.
Библиография 328.
Введение к работе
1. Актуальность темы диссертационного исследования
Социально-экономические и политико-правовые преобразования,
проводимые в России, изменения места и роли государства в
жизнедеятельности общества, признание приоритета прав и свобод
человека и гражданина как важнейшей конституционной обязанности
государства выдвигают перед наукой административного права ряд
актуальных проблем, требующих своего разрешения. Одной из
актуальных проблем науки административного права является
совершенствование административно-правового регулирования
разнообразных общественных отношений в самой многогранной социальной сфере — сфере государственного управления, деятельности исполнительной власти. Административное право является наиболее крупной отраслью системы российского права. Его роль и значение в правовом регулировании весьма велики. Нормы административного права упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере управления; охраняют урегулированные правом общественные отношения; вытесняют из сферы управления отношения, которые не отвечают современным реалиям; способствуют зарождению и развитию новых общественных отношений.
Посредством административно-правовых норм определяется правовой статус граждан в сфере управления, правовое положение государственных органов исполнительной власти и их взаимоотношения с гражданами. Нормы административного права определяют административно-правовой статус органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных объединений, а также правовой статус государственных, муниципальных служащих и служащих негосударственных объединений.
Нормы административного права регулируют общественные управленческие отношения в межотраслевой, социально-политической, социально- культурной и хозяйственной сферах управления.
Важная роль принадлежит административно-правовым нормам в обеспечении безопасности личности, предупреждении и пресечении правонарушений, в охране прав и свобод человека и гражданина, в охране общественного порядка и общественной безопасности.
Сказанное свидетельствует о важном месте административного права в правовой системе России. Эффективность административно-правового регулирования во многом зависит от совершенства системы норм административного права, его кодификации.
В современных условиях реализация административно-правовых норм затруднена тем, что они рассредоточены по многим нормативно-правовым актам, изданным в разное время и нередко противоречащим друг другу.
Отсюда первоочередной задачей в современных социально -экономических условиях развития государства, насколько это окажется возможным, является уменьшение числа нормативно-правовых актов путем систематизации и кодификации административного права, подбора и выделения из него административно-правовых норм, соответствующих характеру управленческих отношений в современный период, концентрации их в единых сводных актах кодификации.
Предстоит также облечь многие административно-правовые нормы в новые формы, соответствующие их сущности и значению. Исходя из этого, акты кодификации не будут создаваться на чистом месте, они, несомненно, вберут в себя значительную часть уже готового правового материала, многие положения действующего административного
6 законодательствах.
Необходимо отметить, что вопрос о совершенствовании административного права, путях и формах его кодификации в современный период приобретает особое значение. Это обусловлено возрождением интереса к административному праву в целом, значительно утраченному в связи с переходом к рыночной экономике, с одной стороны, и потребностью кодификации административного законодательства - с другой.
Кодификация российского административного права как одна из важнейших сторон правотворческой деятельности государства относится к числу актуальных и сложных задач, стоящих перед современной юридической наукой.
В процессе кодификации российского административного права предстоит кодифицировать нормы, содержащиеся в законах, указах и иных нормативно-правовых актах. Цель кодификации - создать на основе единых принципов путем отбора, пересмотра, отмены устаревших и противоречивых норм, выработки норм, восполняющих пробелы в правовом регулировании общественных, управленческих отношений, а равно направленных на развитие этих отношений в соответствии с современными реалиями и задачами демократического общества - новые сводные унифицированные законодательные и иные нормативные акты административного права (основы, кодексы, уставы, положения и т. д.).
Эти и ряд других обстоятельств послужили основанием для проведения теоретической разработки проблемных вопросов кодификации административного права России. Актуальность, сложность и многоплановость этих и некоторых других проблем стали определяющим фактором в выборе темы данного диссертационного исследования.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному 1 Здесь и далее термин «законодательство» автором трактуется в широком
Собранию Российской Федерации обращено внимание на актуальность совершенствования законодательства: «Нам давно, - говорится в послании, - нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размытые» в последние годы. Огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как закон»'.
Комплексное исследование теоретических проблем кодификации административного права России будет способствовать разработке предложений по повышению эффективности правотворческого процесса, укреплению законности в практической деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других правоприменителей, совершенствованию норм административного права, усилению охраны прав и законных интересов человека и гражданина в России.
2. Объект и предмет диссертационного исследования
Рассмотрение широкого круга теоретических, фундаментальных проблем обусловило необходимость определения объекта и предмета исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования, а также в процессе нормотворческой, кодификационной деятельности органов государственной власти, в процессе систематизации и кодификации административного права.
Предметом исследования являются организационно-правовая основа, принципы и практика кодификации административного права
смысле.
России, круг субъектов кодификации и их компетенция, системы и формы кодификации, законодательная техника, ее приемы и способы; пути совершенствования законодательства и потенциальные возможности субъектов кодификации,
3. Цели и задачи диссертационного исследования
Научная цель - комплексное исследование актуальных административно-правовых и организационных проблем кодификации административного права России, определение приоритетных направлений кодификации административного права как крупнейшей отрасли российского права.
Практическая цель - разработка концептуальных положений, моделей перспективного осуществления кодификации административного права, соответствующего современным реалиям.
Для достижение научной и практической целей поставлены и решены следующие научно-исследовательские задачи:
- проведен научный анализ объекта и функций административно-
правового регулирования;
- исследованы основные этапы кодификации норм
административного права СССР и Российской Федерации;
- определены и раскрыты сущность кодификации и принципы
кодификации административного права;
- сформулированы задачи кодификации административного права в
период социальных реформ в России;
- проведена оценка оптимальности разграничения федеральных
административно-правовых норм и норм административного права
субъектов Российской Федерации;
См.: Путин В.В. Не будет революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апреля.
определены предметы кодификации федеральных норм административного права и кодификации административно-правовых норм субъектов Российской Федерации;
- обоснованы формы кодификации федеральных административно-
правовых норм и норм административного права субъектов Российской
Федерации;
определено соотношение материальных и процессуальных норм административного права и предложена система их кодификации;
исследованы вопросы законодательной техники применительно к кодификации административного права.
4. Методология и методика диссертационного исследования
В процессе работы над темой диссертации ее автор пользовался
различными методами научного познания: индуктивным, дедуктивным,
анализа, синтеза, диалектическим, историческим, социологическим. Были
применены частно-научные методы: сравнительно-правовой
(анализировались нормы административного права, подлежащие кодификации); анализ документов (рассматривались законы и иные правовые нормативные акты, в том числе ведомственные приказы, инструкции, положения, отчеты и другие статистические материалы); конкретно-социологический (для получения обратной связи автором в 1998-2001 г.г. опрошены 66 сотрудников Государственной Думы Российской Федерации и более 200 сотрудников различных служб, взаимодействующих с Федеральным Собранием по вопросам систематизации и кодификации административного права России.
»
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, занимавшихся проблемами систематизации и кодификации законодательства: Д.Н. Бахраха, В.В. Лазарева, В.А. Лория, М.И. Веремеенко, Л.И. Дембо, А.Е. Лунева, Г.И. Петрова, А.С. Пиголкина,
А.П. Коренева, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, В.Д. Сорокина, Д.А. Керимова, М.А. Масленникова, А.Л. Атапиной, С.Н. Махиной, В.И. Скитовича, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, Ю.Н. Старилова, А.И. Тарнопольского, А.П. Михайленко, В.В. Игнатенко, И.В. Пановой, Л.А. Ушакова, В.Н. Суходрева, B.C. Муромцева, П.С. Ромашкина, Н. Поленского, В.В. Черникова, О.М. Якубы и др.
5. Научная новизна диссертационной работы
Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые на монографическом уровне осуществлено комплексное концептуальное по содержанию исследование современных проблем кодификации административного права России.
Новизна исследования определяется также тем, что оно соотнесено с государственной политикой обновления и совершенствования законодательства в целях построения правового государства, обеспечения и защиты прав и законных интересов личности во всех сферах жизнедеятельности общества и государства. Это позволило автору сформулировать предложения по совершенствованию административно-правового регулирования общественных отношений и рекомендации по кодификации норм административного права.
Положения, выносимые на защиту:
- авторское определение кодификации административного права -как одной из форм систематизации его норм, содержащихся в законах, нормативных указах Президента России, нормативных постановлениях Правительства Российской Федерации, иных актах органов государственной власти, имеющей целью создание новых сводных унифицированных кодификационных актов административного права, направленных на развитие и укрепление правовых основ в сфере государственного управления;
- определение предмета кодификации, которым, по мнению автора,
являются нормы административного права, регулирующие общественные
отношения в сфере государственного управления (исполнительной
деятельности) и отношения управленческого характера, возникающие при
осуществлении иных форм государственной деятельности
(законотворчества, правосудия), а также отношения, которые возникают в
сфере негосударственного управления в связи с реализацией
общественными объединениями некоторых функций органов
государственного управления, исполнительной власти;
- система принципов кодификации административного права:
объективность, научность, демократизм нормотворчества, федерализм,
комплексный подход, оптимальная преемственность, плановость,
законность и др.;
- система и структура актов кодификации административного
права;
- критерии об оптимальном соотношении федерального
законодательства и законодательства субъектов федерации, а также
пределы ведомственного регулирования управленческих отношений при
разрешении проблемы разграничения федеральных административно-
правовых норм и норм административного права субъектов Российской
Федерации. В процессе кодификации важно исходить из принципа
федерализма, предполагающего наличие, как федерального
законодательства, так и собственного законодательства субъектов
Российской Федерации;
- авторская концепция относительно предметов кодификации
федеральных административно-правовых норм и административно-
правовых норм субъектов Российской Федерации;
- положение о том, что кодификация административно-правовых норм субъектов Российской Федерации должна быть ориентирована на расширение правового регулирования в тех сферах жизнедеятельности,
где имеются региональные особенности, обусловливающие потребности в их регламентации;
- аргументы в поддержку идеи о самостоятельной отрасли
административно-процессуального права и вывод о раздельной
кодификации норм материального и процессуального административного
права; раздельная кодификация материальных и процессуальных норм
административного права, в частности, облегчит решение труднейшего
вопроса кодификации - определение объема кодификации норм
материального административного права;
- обоснование необходимости разработки и принятия федеральных
кодифицированных законов по сферам, отраслям управления и институтам
отрасли административного права;
- классификация форм кодификации норм административного
права федерального уровня и форм кодификации административно-
правовых норм субъектов Российской Федерации;
- основные приоритетные направления деятельности
правотворческих органов по кодификации материальных и
процессуальных норм административного права на современном этапе
развития Российского государства;
предложения и рекомендации по оптимизации разграничения форм кодификации норм материального и процессуального административного права на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации;
конкретные меры по совершенствованию и использованию правил законодательной техники при кодификации административно-правовых норм различного уровня.
6. Теоретическая и практическая значимость работы
Теоретическое значение диссертационного исследования
определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных
проблем кодификации административного права, совершенствование
административно-правового регулирования и кодификации
административно-правовых норм в соответствие с объективно складывающимися политическими, социально-экономическими и правовыми реалиями жизнедеятельности Российской Федерации. Предложенные диссертантом концептуальные положения и перспективы развития системы кодификации административного права не только развивают, но и в определенной степени восполняют пробел в теоретическом осмыслении кодификации норм административного права. Автором в диссертации, в частности, разработаны теоретические положения, раскрывающие сущность, содержание и принципы кодификации.
Практическая значимость исследования заключается в разработке методологии и методики определения перспективного осуществления системы кодификации административного права. Результаты исследования, в том числе отраженные в опубликованных работах диссертанта, могут быть использованы при осуществлении кодификационных работ, что позволит правотворческим органам успешнее выполнять возложенные на них задачи. Результаты исследования, кроме того, могут быть использованы в научно -исследовательской деятельности, а также практическими работниками при подготовке нормативно-правовых актов; в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курсов теории государства и права, административного права и других дисциплин.
7. Апробация результатов диссертационного исследования
Теоретические положения и практические предложения и
рекомендации прошли апробацию при разработке и прохождении ряда
проектов нормативно-правовых актов в правотворческих органах;
результаты исследования использовались при проведении научных
экспертиз и других документов, докладывались на научно-практических
конференциях, посвященных проблемам совершенствования
правоохранительной деятельности органов внутренних дел, проходивших в 1997-2001 г.г. в Московской академии МВД России, на семинарах «круглых столов», на расширенных заседаниях совета по НИР Московской академии МВД России. Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Московской академии МВД России. Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в научных трудах автора, в том числе монографиях, учебниках, научно-практических пособиях.
8. Объем и структура работы
Структура и объем работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.
