Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России .
1. Понятие, система и виды политических прав граждан России 14
2. Понятие и концептуальная модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России 39
Глава 2. Характеристика механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России .
1. Позитивно-правовые нормы как элемент механизма административно- правовой охраны политических прав граждан России 52
2. Характеристика норм об административной ответственности за нарушение политических прав граждан России 87
3. Административно-правовые отношения и акты применения норм административного права как элементы механизма административно- правовой охраны политических прав граждан России 123
Заключение 152
Список литературы 158
- Понятие, система и виды политических прав граждан России
- Понятие и концептуальная модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России
- Позитивно-правовые нормы как элемент механизма административно- правовой охраны политических прав граждан России
- Характеристика норм об административной ответственности за нарушение политических прав граждан России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Права и свободы граждан, в том числе и политические права, механизм их реализации гражданами вызывают постоянный интерес как со стороны исследователей-правоведов, так и со стороны практических работников и широкой общественности.
Политические права обеспечивают возможность для каждого гражданина участвовать в жизни своего государства. Но в то же время следует отметить недостаточное их гарантирование со стороны властных структур. Кроме того, часто на пути реализации политических прав гражданами России создаются необоснованные барьеры. Все вышесказанное не позволяет говорить о данной группе прав как о полноценной правовой категории.
Следует также отметить, что и сами граждане очень часто не верят в возможность воздействовать на органы государственной власти с помощью своих политических прав. Кроме того, среди факторов, влияющих на реализацию данной группы правомочий, можно также назвать резкое расслоение населения по доходам, рост противоправных посягательств на жизнь и здоровье граждан, их социальные, политические и личные права. Все вышеперечисленное обусловливает актуальность проблемы охраны политических прав граждан России административно-правовыми средствами.
Актуальность и значимость административно-правовой охраны
политических прав граждан России объясняется также
взаимообусловленностью действия социально-экономических и государственно-правовых факторов, неоднозначно влияющих на возможность реальной реализации прав, свобод и законных интересов граждан, что свидетельствует о целесообразности исследования данной проблемы путем концентрации усилий ученых и специалистов различных отраслей научного знания.
Проблема реализации политических прав и свобод граждан в административно-правовых отношениях, а также вопросы, касающиеся механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, имеют важнейшее значение, и для реализации принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина необходимо применение комплексного подхода путем использования всех возможных способов и методов решения данных вопросов, в том числе и правовых средств других отраслей научного знания (уголовно-правовых, гражданско-правовых и др.).
Поэтому перед наукой административного права стоят задачи изучения, всего комплекса вопросов, касающихся механизма охраны политических прав граждан России административно-правовыми средствами, критического осмысления сложившихся в Российской Федерации реалий в данной сфере правоотношений.
Степень научной разработанности темы.
Теоретическую основу общеправового регулирования основных прав и свобод граждан составляют актуальные труды С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрука, В.Д. Воеводина, И.А. Галагана, С.Ф. Кечекьяна, И.Ш. Килясханова, С.Д. Князева, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, Е.А. Лукашевой, В.М. Манохина, Н.П. Мышляева, B.C. Нерсесянца, М.И. Пискотина, Б.В. Российского, В.И. Русинова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера, Е.Н. Хазова, P.O. Халфиной, А.П. Шергина, Б.С. Эбзеева, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и многих других российских ученых.
В научных трудах В.О. Бежанова, В.В. Игнатенко, Э.В. Маркиной, О.А. Плешковой, Н.Ф. Поповой, И.В. Ростовщикова, П.П. Сергуна поднимаются вопросы гарантирования и государственной защиты конституционных прав и свобод личности в Российской Федерации. Кроме того, в работах Р.Г. Вагизова, А.А. Вешнякова, А.В. Гайфуллина, O.K. Застрожной, А.А. Златопольского, В.А. Коннова, А.В. Лебедева,
М.С. Матейковича, С.А. Сойникова, Р.В. Третьякова, Н.Ю. Хаманевой и других юристов ставились и решались вопросы охраны политических прав граждан, участия граждан в управлении делами государства и ограничения политических прав и свобод человека и гражданина.
Изучение политических правомочий граждан традиционно составляет предмет регулирования конституционного права. Отдельные теоретические аспекты данной правовой категории рассматривались в рамках конституционно-правовых исследований. Однако комплексного исследования особенностей охраны политических прав граждан России с позиций науки административного права на данном этапе развития научного знания в полном объеме не проводилось.
В рамках современного административного права не получили своего научного обоснования такие важные вопросы, как понятие и модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, а также основные характеристики механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России и другие понятийные характеристики этой разновидности прав граждан как объекта административно-правового регулирования.
Вышеназванные теоретико-прикладные вопросы предопределили выбор темы диссертационного исследования и сориентировали на научный анализ социально-правовых закономерностей развития административного законодательства в области охраны политических прав граждан России и выработку на этой основе предложений по его совершенствованию и повышению эффективности практики его реализации.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений, складывающихся по поводу охраны политических прав граждан России административно-правовыми средствами.
Предмет диссертационного исследования: теоретические аспекты административно-правовой охраны политических прав граждан России; позитивно-правовые нормы, гарантирующие гражданам осуществление их
6 политических прав, также нормы об административной ответственности за нарушение политических прав граждан России и практика их применения; механизм административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Цель исследования заключается в теоретико-прикладном изучении проблемы административно-правовой охраны политических прав граждан России и научном обосновании предложений по совершенствованию норм административного законодательства в данной области правоотношений.
Задачами диссертационного исследования являются:
определение системы и основных характеристик политических прав граждан России;
рассмотрение модели механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России;
рассмотрение позитивно-правовых норм как одного из элементов механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России;
- выявление основных характеристик норм об административной
ответственности за нарушение политических прав граждан России;
- рассмотрение административно-правовых отношений и актов
применения норм административного права как элементов механизма
административно-правовой охраны политических прав граждан России;
- разработка предложений по совершенствованию административного
законодательства в сфере охраны политических прав граждан.
Методология и методы диссертационного исследования.
Методологическая основа исследования включает в себя комплекс общенаучных (диалектический, анализа и синтеза, логический, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному и др.) и частнонаучных (сравнительно-правовой, толкования норм права, моделирования и др.) методов познания.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Теоретической основой исследования являются научные труды по проблемам теории конституционного, административного, гражданского права, рассматривающие вопросы охраны прав граждан, гарантирования их государством, участия граждан в управлении делами государства, ограничения прав граждан и др.
Эмпирическая база исследования представляет собой материалы практики применения норм об административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на политические права, а также данные, характеризующие институт обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц данных органов во внесудебном порядке и его роль в процессе охраны политических прав граждан России. Так, соискателем рассматривались статистические данные Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о количестве составленных протоколов об административных правонарушениях, допущенных в ходе федеральных выборов 2002 года, а также статистические данные Управления финансового контроля Аппарата ЦИК России, охватывающие период подготовки и проведения федеральных выборов 2003-2004 годов. Была исследована статистика Министерства внутренних дел Российской Федерации, отражающая сведения о количестве, характере и результатах рассмотрения писем граждан, поступивших в министерство в 2004 году. Соискателем были рассмотрены признанные обоснованными 421 письмо, поступившие в 2004 году от граждан в Министерство внутренних дел Российской Федерации. Кроме того, в работе использовались статистические данные о тематике
письменных и устных обращений граждан, поступивших на рассмотрение в Аппарат Правительства Российской Федерации в 2005 году.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном рассмотрении механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Соискателем раскрывается содержание института политических прав граждан, предлагается собственная классификация политических прав граждан по различным основаниям, предлагается модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, включающая в себя: нормы административного права, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав; административно-правовые отношения, возникающие по поводу осуществления гражданами их политических прав; акты применения норм административного права; объект охраны - политические права граждан России.
Разрабатывается понятийный аппарат для данной правовой категории. Так, предлагаются следующие определения: «политические права граждан», «механизм административно-правовой охраны прав граждан», «административно-правовая охрана политических прав граждан России», «источники административного права, регулирующие охрану политических прав граждан России». На основе исследования характеристик субъектов административно-правовой охраны политических прав граждан России была предпринята попытка классификации данных субъектов.
Помимо этого значительное внимание уделено вопросам совершенствования законодательства об административной ответственности за посягательства на данную группу прав. Так, было предложено внести изменения в действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях, и сформулированы соответствующие статьи Кодекса.
Результаты и выводы данного исследования направлены на развитие теории административного права, на совершенствование административно-деликтного законодательства и практики его применения.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) Разработанное автором определение такой категории как
«политические права гражданина», имеющее важное научно-
методологическое значение для исследования выбранной проблемы.
Политические права гражданина - это гарантированные государством возможности личности участвовать в управлении его делами, включающие в себя комплекс избирательных прав и права на участие в референдуме, право на равный доступ к государственной службе, а также информационные права и право граждан участвовать в публичных мероприятиях, право граждан на объединение и, кроме того, возможность обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также должностных лиц данных органов в административном порядке.
Предложенная автором классификация политических прав граждан по следующим шести критериям: по возможности реализации; по виду органов государства, обеспечивающих реализацию гражданами их политических прав; по способам административно-правовой охраны; по времени реализации; по адресатам; по форме реализации.
Определение «механизм административно-правовой охраны прав граждан» - это система административно-правовых средств, применяемых в целях обеспечения беспрепятственной реализации гражданами своих прав, а также в целях привлечения к административной ответственности виновных физических и юридических лиц за совершение административного правонарушения, посягающего на политические права граждан, и для восстановления нарушенного права.
4) Предложенное определение «административно-правовая охрана
политических прав граждан России».
Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в широком смысле, представляет собой:
а) деятельность уполномоченных субъектов по привлечению
физических и юридических лиц к административной ответственности за
совершение правонарушений, посягающих на политические права граждан
России;
б) деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению в
административном порядке жалоб на действия (бездействие) и решения
органов исполнительной власти, органов местного самоуправления,
должностных лиц данных органов, нарушающие законные права граждан;
в) нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов,
направленную на создание оптимальных условий и выработку необходимых
средств, гарантирующих гражданам реализацию их политических прав.
Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в узком смысле, представляет собой, как уже отмечалось ранее, правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов, связанную с привлечением к административной ответственности физических и юридических лиц, совершивших правонарушения, посягающие на политические права граждан России, а также правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению жалоб в административном порядке.
5) Предложенная модель механизма административно-правовой
охраны политических прав граждан России, состоящая из следующих
элементов: норм административного права, гарантирующих гражданам
осуществление их политических прав; административно-правовых
отношений, складывающихся по поводу осуществления гражданами их
политических прав; актов применения норм административного права,
принимаемых в целях охраны политических прав граждан России; объекта
охраны - политических прав граждан России.
6) Определение «источники административного права, регулирующие
охрану политических прав граждан России» - это действующие нормативно-
правовые акты, гарантирующие гражданам осуществление их политических
11 прав, а также регламентирующие порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения, посягающие на данные права, и, кроме того, определяющие порядок поступления и прохождения государственной службы в Российской Федерации, порядок обжалования незаконных действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц данных органов в административном порядке.
7) Вывод о необходимости внесения изменений в КоАП РФ с целью устранения имеющихся недостатков в формулировании составов административных правонарушений, посягающих на политические права граждан России и совершенствования реализации административной ответственности за посягательства на данный вид прав граждан:
а) предложена новая редакция статьи 5.46 КоАП РФ:
«Статья 5.46. Подделка подписей избирателей, участников референдума
1. Подделка подписей избирателей, участников референдума,
собираемых в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов,
инициативы проведения референдума, если эти действия не содержат
уголовно наказуемого деяния, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.
2. Заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов)
лицом, осуществляющим сбор' подписей избирателей либо уполномоченным
лицом, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, -
влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда».
б) предложено дополнить главу 19 действующего Кодекса статьей
следующего содержания:
«Нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействия) и решения, нарушающие права граждан
Нарушение должностным лицом установленных законодательством порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения, нарушающие права граждан или сокрытие информации о принятом решении по такой жалобе -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда».
8) Классификация субъектов охраны политических прав граждан по следующим основаниям: по виду соответствующих субъектов; по видам политических прав; по способу охраны политических прав граждан.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, развивают теоретические основы института административно-правовой охраны политических прав граждан России.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти различного уровня, правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции при рассмотрении дел о нарушении прав граждан рассматриваемой категории, при преподавании курса административного права в образовательных учреждениях профессионального образования юридического профиля.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные результаты диссертации были опубликованы в пяти научных статьях и тезисах автора. Соискатель принимал участие в семинарах, научно-практических конференциях, «круглых столах», проводимых в Московском университете МВД России, Всероссийском научно-исследовательском
институте МВД России. Основные выводы диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс Московского университета МВД России и используются в практической деятельности подразделений центрального аппарата МВД России.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Понятие, система и виды политических прав граждан России
Конституция Российской Федерации, являясь нормативно-правовым актом высшей юридической силы, содержит основополагающие принципы демократии, необходимым условием которых является нормативное закрепление прав и свобод граждан. В Российской Федерации провозглашен приоритет прав личности. В соответствии со ст. 2 Конституции - человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства1. На смену традиционному приоритету общественных, государственных интересов над личными приходит концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина2. В ежегодном Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 года было высказано положение о необходимости построения такого общества, в котором будут обеспечены права и свободы человека и гражданина: «...обеспечение прав и свобод человека является критически важным как для развития экономики, так и для общественно-политической жизни России». Далее в Послании подчеркивается важность гарантирования государством группы политических правомочий: «Право быть избранным или назначенным на государственные должности, как и возможность получать публичные услуги, публичную информацию должны быть доступны в равной степени всем гражданам страны»3.
В настоящий период, когда Российская Федерация переживает процесс укрепления вертикали власти и связанное с ним становление новых общественных и государственных институтов, особенно остро встают вопросы реализации именно политических свобод4.
Сочетание интересов личности, общества и государства возможно только на основе законности, справедливости. Оно обеспечивается конституционным закреплением прав и свобод человека и гражданина. Права человека гарантируют каждому свободу в выборе жизненного пути в соответствии с собственными потребностями, индивидуальными воззрениями, личными интересами. Следует отметить, что в Российской Федерации происходит постепенное становление основ демократии и свидетельством тому является воплощение в нормативных актах государственных органов прав человека в правах и свободах гражданина России, их гарантирование государством.
Рассмотрение любого правового понятия, в том числе и такого понятия, как «права человека», невозможно без его философского осмысления.
Общепринято, что любая теория является составной частью теории познания, в том числе и прикладные исследования, например, в сфере правового положения личности, предполагают определение их места в общефилософской концепции. «Философия современного научного познания направлена на преодоление узкой специализации в исследовании социальных и научно-технических проблем и предполагает комплексность, всесторонность и полноту выявления всех аспектов той или иной частной дисциплины и более того - ее философско-полидисциплинарное осмысление»5. Если говорить о такой философской категории, как права человека, то следует отметить, что данная категория достаточно объемна и включает в себя личные, политические, социальные права, а также земельные, экологические и др. Поэтому исследование данной философской категории предполагает интеграцию как гуманитарных, так и естественных наук, изучение их влияния на человеческую жизнедеятельность. В данном случае можно сделать вывод о том, что результатом философского осмысления понятия «права человека» являются различные мировоззренческие установки и система морально-нравственных ценностей, присущих любой отрасли научного знания. Они обусловливают сущность и содержание социально-правового положения индивида.
Прежде чем переходить к рассмотрению положения политических прав граждан в структуре социально-правовых ценностей, необходимо определить основные понятия, составляющие сущность данной правовой категории.
Прежде всего следует рассмотреть такое понятие, как «права человека». Так, например, К.Б. Толкачев предлагает определение понятия «права человека», согласно которому ими являются требования личности, обусловленные уровнем развития общественных отношений и направленные на пользование определенными благами, необходимыми для обеспечения социальных, а также природных свойств индивида6.
Е.Н. Хазов дает определение понятия прав и свобод человека, уделяя внимание свойствам данной правовой категории. «Под правами и свободами человека следует понимать естественные, неотчуждаемые, соблюдаемые, охраняемые и защищаемые государством и мировым сообществом его возможности свободно, осознанно и ответственно избирать вид и меру своего поведения»7. В данном случае автор подчеркивает необходимость государственной охраны и защиты прав и свобод человека, их естественный характер.
Приведенная формулировка определяет, какими свойствами обладает такое правовое понятие, как «права человека». Однако для целей нашего исследования необходимо рассмотреть как понятие прав человека, так и понятие прав гражданина.
«Человек - это природное, биосоциальное, т.е. одновременно и биологическое и социальное, существо с определенной конституцией (строение тела), наделенное разумом и речью» . Приведенное положение предполагает рассмотрение личности только с биологических позиций, независимо от принадлежности к гражданству какого-либо государства. Права человека обеспечивают независимость личности от государства, невмешательство государства в ее жизнь, предоставляют возможности для самостоятельной деятельности, руководствуясь только собственными интересами. Государство защищает интересы человека от любого вмешательства.
Совокупность таких прав называют естественным правом, а сами права - основными. К ним относятся: право на жизнь, на свободу, на личную неприкосновенность, на собственность, на нормальные условия человеческого существования и др. Как справедливо отмечает Л.Д. Воеводин, основными данные права и свободы являются, в первую очередь, потому, что они опосредуют наиболее существенные коренные отношения между государством и его гражданами в связи с их местом в важнейших областях жизни и деятельности9.
Понятие и концептуальная модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России
Изучение особенностей административно-правовой охраны политических прав граждан России предполагает рассмотрение модели механизма такой охраны.
В научной литературе уделено значительное внимание вопросам, посвященным проблеме правового механизма.
Первоначально понятие механизма правового регулирования было сформулировано С.С. Алексеевым. Автор предложил рассматривать в качестве механизма правового регулирования взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения . В данном определении автор акцентирует внимание на том, что для воздействия на общественные отношения необходимо, чтобы использовался весь арсенал юридических средств. Только в этом случае возможно достижение необходимого эффекта воздействия на общественные отношения.
В дальнейшем вопросы механизма административно-правового регулирования были рассмотрены И.И. Веремеенко, применительно к сфере охраны общественного порядка41.
Ю.А. Тихомиров, говоря о регулировании, отмечает, что им является установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий42.
По мнению Н.Ф. Поповой, под правовым регулированием принято понимать осуществление при помощи права и всей совокупности правовых средств юридического воздействия на общественные отношения43.
Ряд исследователей рассматривают понятие правового механизма применительно к реализации прав и свобод граждан. Так, Л.Д. Воеводин отмечает, что механизм реализации прав и свобод граждан - это сложный и многосторонний, как в организационно-политическом, так и в юридическом отношениях организм44.
К.Б. Толкачев определяет механизм реализации личных конституционных прав и свобод как совокупность факторов, выступающих необходимыми условиями перевода благ, определенных личными конституционными правами и свободами, в практику индивидуальной жизнедеятельности каждого человека45.
Ю.М. Козлов, говоря о реализации как о юридическом понятии, отмечает, что под реализацией понимается практическое использование норм в соответствии с целями административно-правового регулирования управленческих общественных отношений46.
Конституция Российской Федерации в своих положениях по-разному определяет деятельность субъектов, направленную на реализацию прав и свобод. Так, в положениях Конституции употребляются такие термины как «гарантируется», «охраняется», «не допускается», «обеспечивается», «запрещается» и др. Эти термины и отражают основные способы и методы реализации прав граждан.
В контексте нашего исследования представляет интерес вопрос, что понимается под понятием «охрана» и как оно соотносится с аналогичным понятием «защита».
Словарь русского языка СИ. Ожегова определяет «охрану» как действия, которые направлены на то, чтобы оберегать, относиться бережно, стеречь47, в то время как аналогичное понятие «защита» представляет собой охрану, ограждение от посягательств, враждебных действий, опасности48. Исходя из анализа данных понятий можно прийти к выводу о том, что понятие «охрана» является более широким по своему содержанию, чем понятие «защита», так как действия по защите чьих-либо прав являются одним из направлений охранной деятельности. Другим направлением охранной деятельности могут быть действия по обеспечению чьих-либо прав, не связанных с их нарушением. Данный подход к рассмотрению понятий «охрана» и «защита» в настоящий момент наиболее распространен в научной литературе49.
Рассмотрев общетеоретические позиции относительно определения механизма правового регулирования, механизма реализации прав граждан, соотношения понятий «охрана» и «защита», считаем возможным сформулировать определение механизма административно-правовой охраны прав граждан, представляющего собой систему административно-правовых средств, применяемых в целях обеспечения беспрепятственной реализации гражданами своих прав, а также в целях привлечения к административной ответственности виновных физических и юридических лиц за совершение административного правонарушения, посягающего на политические права граэ/сдан, и для восстановления нарушенного права.
Таким образом, считаем, что административно-правовая охрана политических прав граждан России, в широком смысле, представляет собой: а) деятельность уполномоченных субъектов по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на политические права граждан России; б) деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению в административном порядке жалоб на действия (бездействие) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, нарушающие законные права граждан; в) нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание оптимальных условий и выработку необходимых средств, гарантирующих гражданам реализацию их политических прав.
Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в узком смысле, представляет собой, как уже отмечалось ранее, правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов, связанную с привлечением к административной ответственности физических и юридических лиц, совершивших правонарушения, посягающие на политические права граждан России, а также правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению жалоб в административном порядке.
Рассмотрев понятие административно-правовой охраны политических прав граждан России, считаем возможным перейти к рассмотрению модели механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.
В юридической литературе существуют различные мнения относительно того, из каких элементов состоит механизм правового регулирования.
Позитивно-правовые нормы как элемент механизма административно- правовой охраны политических прав граждан России
Считаем необходимым начать рассмотрение основных характеристик механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России с первого элемента - позитивно-правовых норм, гарантирующих гражданам осуществление их политических прав.
Как уже отмечалось ранее, данные нормы содержатся в источниках административного права. Для целей нашего исследования, считаем необходимым рассмотреть понятие «источник права».
Данное понятие впервые упоминается более чем две тысячи лет назад, когда Тит Ливии в своей Римской истории назвал законы XII таблиц «источником всего публичного и частного права». В теории государства и права понятие «источник права» представляет собой различные способы закрепления и выражения правовых норм. Если говорить о терминологии, данное понятие - это специальный правовой термин, который обозначает внешнюю форму выражения юридической нормы62.
Источниками права являются официальные государственные документы, в которых закрепляются юридические нормы. В указанных актах содержатся правила поведения, исходящие от соответствующих органов государства. Будучи закрепленными в правовых нормах, данные правила приобретают общеобязательное значение .
Считаем необходимым сформулировать понятие источников административного права, регулирующих охрану политических прав граждан России. Нам представляется, что источниками административного права, регулирующими охрану политических прав граждан России являются действующие нормативно-правовые акты, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав, а также регламентирующие порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения, посягающие на данные права, и, кроме того, определяющие порядок поступления и прохождения государственной службы в Российской Федерации, порядок обжалования незаконных действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц данных органов в административном порядке.
Конституция России является фундаментальным актом в сфере охраны политических прав граждан России и, безусловно, входит в систему источников административного права, регулирующих охрану рассматриваемой группы правоотношений. В своих положениях она закрепляет основные политические права и свободы, а также принципы и гарантии осуществления как названных, так и иных прав и свобод.
Права и свободы граждан, а также гарантии их осуществления закрепляются Конституцией в главах 1 и 2. Глава 1 содержит положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства. В свою очередь, глава 2 содержит основные положения о непосредственном характере прав и свобод, об их закреплении в законодательстве, о применении законодательства о правах и свободах, а также о деятельности государственных и муниципальных органов, направленной на защиту прав и свобод граждан, о равенстве всех перед законом и судом, о гарантировании государственной защиты прав и свобод и, кроме того, о механизме ограничения прав и свобод.
Говоря об ограничении политических прав граждан, следует отметить, что согласно ст. 55 Конституции права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, в соответствии с данным положением любые ограничения политических прав граждан не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Рассмотрение источников административного права, содержащих в себе позитивные нормы, являющихся элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, в соответствии с целями нашего исследования следует осуществлять применительно к каждому конкретному правомочию данной группы.
Представляется, что рассмотрение следует начать с группы прав, обеспечивающих участие граждан в управлении делами государства.
Первое место в иерархии источников административного права, содержащих позитивно-правовые нормы, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав, принадлежит Конституции Российской Федерации. Все права граждан, входящие в рассматриваемую группу, гарантируются в ее положениях.
Право граждан на участие в референдуме регулируется Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ64.
Данный нормативный акт своим принятием отменил ранее действовавший Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"65. Сравнивая данные федеральные конституционные законы, следует отметить, что новый закон содержит большое количество новых положений, которые более четко регламентируют вопросы охраны права граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
Так, новый закон в ст. 14 предоставляет право инициативы по проведению референдума помимо граждан Российской Федерации и Конституционного Собрания новому субъекту - федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и данным Федеральным конституционным законом.
Характеристика норм об административной ответственности за нарушение политических прав граждан России
Возможности граждан в реализации закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод на современном этапе построения правового государства в России значительно расширены. Однако данные судебной, административной практики и деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации подтверждают, что случаи нарушения основных прав и свобод граждан не являются редкостью в современной России. Поэтому важно использование потенциала административной ответственности в борьбе с противоправными посягательствами на права и свободы граждан94.
Особое место среди законодательных актов, регулирующих вопросы охраны политических прав граждан России, занимает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Данный нормативный акт является кодифицированным актом, подробно регламентирующим вопросы административной ответственности за посягательства на права и свободы граждан России, а в том числе и на политические права и свободы граждан, а также вопросы производства по делам об административных правонарушениях рассматриваемой группы. Как справедливо отмечает В.Г. Дорогий, КоАП РФ, с одной стороны, предоставляет возможность более эффективной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а с другой стороны, Кодекс расширил роль административной ответственности в обеспечении беспрепятственной реализации властных полномочий субъектами различных ветвей власти, а также установленного порядка государственного управления (регулирования) в различных сферах общественной жизни.
Данный нормативный акт содержит в себе порядка 44 составов правонарушений, устанавливающих ответственность за посягательства на избирательные права граждан России. Примечательно, что данные статьи открывают собой Особенную часть Кодекса. Это лишний раз говорит о значимости соответствующих общественных отношений, которым причиняется вред правонарушением. Кроме того, если сравнивать действующий кодекс с КоАП РСФСР96, то на момент принятия нового кодекса КоАП РСФСР содержал порядка 30 составов аналогичных правонарушений. В новый Кодекс было введено 18 новых составов административных правонарушений рассматриваемой группы. Кроме того, Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях было введено 7 новых составов рассматриваемой группы правонарушений. Таким образом, можно сделать вывод о том, что законодатель уделяет повышенное внимание вопросам административной ответственности за посягательства на политические права граждан России.
Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Как уже отмечалось ранее, основным документом, регулирующим вопросы привлечения к административной ответственности за посягательства на политические права граждан России, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Данный нормативный акт содержит нормы об охране политических прав граждан в следующих статьях: правонарушения, посягающие на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме: ст. ст. 5.1, 5.3 - 5.25, 5.45 - 5.52, 5.56; правонарушения, посягающие на информационные права граждан: ст. ст. 5.39, 13.15, 13.16, 13.21; правонарушения, посягающие на право граждан участвовать в публичных мероприятиях: ст. ст. 5.38, 20.2.
Считаем необходимым, для целей нашего исследования, рассмотреть составы административных правонарушений, посягающих на политические права граждан России.
Группа административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, является наиболее объемной в общей совокупности правонарушений, посягающих на политические права граждан России.
Внутренняя структура административного правонарушения состоит из совокупности юридических элементов, являющихся его составом. К этим элементам относятся: объект; субъект; объективная сторона и субъективная сторона правонарушения.
Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, на которые посягает правонарушитель, урегулированные и охраняемые правовыми нормами.
Общий объект административного правонарушения - это совокупность всех общественных отношений, охраняемых административным законодательством. В соответствии с КоАП РФ общий объект административного правонарушения законодательно закреплен в ст. 1.2 Кодекса и определяется в качестве задач законодательства об административных правонарушениях.
Родовым объектом административных правонарушений является какая-либо однородная группа общественных отношений, составляющая неотъемлемую часть общего объекта, на которую посягает правонарушитель. В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях родовым объектом правонарушений, составы которых содержатся в главе 5 Особенной части Кодекса, являются права граждан.
Далее выделяются видовые объекты правонарушения. Видовой объект правонарушения - это разновидность родового объекта, включающая в себя совокупность однородных общественных отношений, на которые посягает административное правонарушение.
Видовым объектом рассматриваемой группы административных правонарушений являются общественные отношения, связанные с осуществлением избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме.
