Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Характеристика административно-правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 11
1. Понятие и сущность административно - правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 11
2. Субъекты гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 30
3. Система административно - правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 52
Глава II. Реализация административно-правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 72
1. Административно - правовой механизм реализации прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 72
2. Формы обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка 97
3. Совершенствование реализации административно — правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка (проблемные вопросы) 117
Заключение 139
Список использованной литературы 144
Приложение№ 1 166
Приложение№2 172
- Понятие и сущность административно - правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
- Система административно - правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
- Административно - правовой механизм реализации прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
- Совершенствование реализации административно — правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка (проблемные вопросы)
Введение к работе
Актуальность темы. Конституция Российской Федерации стала отправной точкой на пути формирования в России демократического правового государства, где приоритетное внимание уделяется реализации личных прав и свобод человека и гражданина1. Тем не менее, приходится констатировать, что несмотря на принимаемые меры, до настоящего времени не удалось полностью претворить в жизнь конституционные положения, направленные на обеспечение гарантий прав и свобод граждан в различных сферах жизни общества, в том числе и в сфере охраны общественного порядка. Деструктивную роль в этом процессе играют многие факторы, к числу которых, в частности, можно отнести: несовершенство законодательства; проявление со стороны отдельных категорий населения неуважения к правам и свободам человека и гражданина; отсутствие реальной неотвратимой ответственности за их нарушение; неэффективность деятельности правоохранительных государственных структур и т.д.
Статистика регистрируемых административных правонарушений свидетельствует об устойчивости их высокого уровня. В частности, за совершение таких правонарушений, как мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ); распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах (ст. 20.20 КоАП РФ), появление в общественных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21 КоАП РФ) только на территории Орловской области в 2007, 2008 и 2009 годах к административной ответственности в среднем привлекалось более 70 тысяч человек2.
"Ст.2 Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. РГ № 237 от 25.12.1993г.; СЗ РФ от 26.01.2009 г. №4. Ст. 445.
2 Статистика отдела организации деятельности УУМ и ПДН МОБ УВД по Орловской области за 2006-2009 гг.
В то же время в масштабе Российской Федерации данный показатель составил более 17 миллионов человек1.
Принимая во внимание, что согласно действующему законодательству указанные правонарушения относятся к подведомственности органов внутренних дел (далее - ОВД), активное участие сотрудников указанных органов по выявлению и пресечению таких деликтов и привлечению лиц, их совершивших, к ответственности, обязывает внимательно и всесторонне изучить подобную правоприменительную практику.
Как свидетельствуют многочисленные официальные источники, вопросы соблюдения законности в части обеспечения прав и свобод граждан при применении мер административного характера в юрисдикционной и иной правоохранительной деятельности ОВД еще не заняли подобающего им приоритетного места.
В работах отечественных ученых обозначенная нами проблема ставилась и обсуждалась не единожды. Таким образом, содержащиеся в них теоретические положения и выводы создают необходимые методологические предпосылки для ее дальнейшего исследования.
В данном аспекте, например, можно выделить работы, посвященные рассмотрению общих вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод граждан, их правового статуса, авторами которых являются С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, И.Ш. Килясханов, Н.В. Комбаров, В.Н. Кудрявцев, Г.В. Мальцев, Л.И. Петражицкий, Л.Л. Попов, Б.Н. Чичерин и другие юристы.
Ряд теоретических и прикладных исследований проблем законности ад-министративно-юрисдикционной деятельности государственных органов, в том числе и ОВД, были проведены такими учеными административистами, как Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, М.Т. Какимжинов, Ю.М.Козлов,
1 Преступность и правонарушения (2004-2008) / Статистический сборник. М.: 2009;
А.П. Коренев, Б.И. Лазарев, Л.Л. Попов, Н.И. Раздымалина, Н.Г. Салищева, А.В. Серегин, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.
Вопросам совершенствования административно-юрисдикционного законодательства в своих трудах уделяли внимание Х.А. Андриашин, И.Л. Бородин, В.В. Волошина, В.В. Гущин, Е.Д. Зайцева, Б.П. Кондратов, Л.М. Ро-зин, В.Е. Севрюгин, Ю.П. Соловей, В.В. Черников и др.
Вместе с тем, как представляется, степень актуальности проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка с учетом современных реалий не ослабевает.
Результаты исследований свидетельствуют, что в данной сфере реализуется лишь определенная часть прав и свобод граждан. Тем не менее, имен-
I но здесь, в силу ряда объективных и субъективных обстоятельств, в процессе
правоприменения отмечается значительное число нарушений действующего законодательства, ущемляющих права и свободы, как потерпевших от правонарушений, самих нарушителей, так и иных лиц.
При этом нарушения отмечаются на всех стадиях правоохранительной деятельности ОВД, а именно: предупреждения правонарушений; их пресечения; составления протоколов об административных правонарушениях; применения принудительных мер административно-процессуального обеспечения; разбирательства по факту нарушения; рассмотрения дела; наложения и исполнения административных наказаний.
Проведенные исследования подтверждают, что в ОВД не создан эффективный механизм контроля за работой правоприменителей по соблюдению правил доставления и задержания лиц, совершивших административные правонарушения, документированию их противоправного поведения, своевременностью и обоснованностью принятия решений по делам об административных правонарушениях. В должной мере не организовано изучение основ административной деятельности ОВД в системе профессиональной подготовки личного состава, недооценивается значимость такого направления работы, как исполнение административного законодательства, в действи-
тельности призванного выполнять важную роль в обеспечении гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка.
Сказанное, на наш взгляд, обусловливает актуальность, научную и практическую значимость данного диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности различных государственных органов, в том числе и ОВД по обеспечению гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка.
Предмет исследования составляют урегулированные законодательством Российской Федерации административно-правовые меры обеспечения прав граждан в сфере охраны общественного порядка.
Цель диссертационного исследования состоит в формировании эффективного административно-правового механизма обеспечения прав граждан в сфере охраны общественного порядка с учетом современных реалий, позволяющего реализовать предложенные автором изменения административного законодательства Российской Федерации, совершенствовать содержание и результаты административно-юрисдикционной деятельности ОВД в рассматриваемой сфере.
Для достижения этой цели автор предпринял попытку разрешить следующие научно-исследовательские задачи:
сформулировать понятие и раскрыть сущность административно-правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;
определить систему субъектов, обеспечивающих гарантии прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка;
на основе изучения и анализа системы административно-правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка дать всестороннюю характеристику административно-правовому механизму обеспечения прав и свобод граждан в указанной сфере;
на основе анализа форм реализации прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка сформулировать проблемные вопросы, касающиеся рассматриваемого феномена;
изучить административную практику ОВД в сфере охраны общественного порядка, в целях ее совершенствования;
подготовить предложения для внесения в административное законодательство РФ изменений, касающихся обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка.
Методологическая база исследования. Работа выполнена на основе системного подхода с применением таких специальных научных методов, как исторический, формально-логический, сравнительного правоведения, опрос (анкетирование).
Автор изучил содержание и обобщил полученные результаты по 250 архивным делам об административных правонарушениях по ст. ст. 20.1, 20.20 и 20.21 КоАП РФ, а также по 150 представлениям прокуроров различных категорий субъектов Российской Федерации, касающихся нарушений законности при осуществлении ОВД административно-юрисдикционной деятельности.
В целях определения качества оформляемых ОВД материалов по указанным статьям КоАП РФ, проанализированы мнения сотрудников ОВД по вопросам, касающимся изучаемой проблемы, а также результаты оценки деятельности участковых уполномоченных милиции, высказанной городскими и сельскими жителями в Орловской, Курской и Брянской областях России.
Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на анализе нормативных правовых и научных источников, директивных документов МВД России, которые в результате обобщения и критической оценки, дополнили эмпирическую базу исследования.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в процессе исследования диссертант использовал самостоятельно разработанный подход к раскрытию заявленной проблематики, состоящий в структурировании катего-
рий граждан, права которых в сфере охраны общественного порядка обеспечиваются посредством механизма административно-правового регулирования.
Автор также предпринял попытку уточнить содержание ряда юридических категорий, широко используемых в современной нормотворческои и правоприменительной практике.
Кроме того, результатом работы явились предложения по совершенствованию действующего законодательства в рассматриваемой сфере.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Авторское определение понятия административно-правовая охрана общественного порядка - осуществляемая в общественных местах деятельность государственных органов, правомочных применять меры правового воздействия с целью поддержания правопорядка, обеспечения соблюдения законодательства и непосредственной защиты жизни и здоровья, чести, достоинства и нравственности человека, различных видов собственности физических и юридических лиц, интересов общества и государства от административных правонарушений и преступлений с помощью установленных законом средств и способов, содействующих успешному осуществлению правосудия.
-
Установленный и структурированный автором комплекс обстоятельств объективного и субъективного характера, обусловливающих совершение правонарушений в сфере охраны общественного порядка, рассматриваемый с учетом социальных, демографических, экономических, политических, нравственных, культурных и иных факторов.
-
Авторская аргументация необходимости совершенствования форм обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка посредством использования возможностей судебного и внутриведомственного контроля, прокурорского надзора, юридической помощи населению, самостоятельной гражданской правовой защиты.
-
Авторский вывод о необходимости законодательного урегулирования процессуального порядка признания лица потерпевшим от административного правонарушения.
-
Сформулированное диссертантом обоснование актуальности реорганизации имеющейся в органах внутренних дел единой системы учета административных правонарушений, вызванной неэффективностью ее функционирования.
-
Предложения по совершенствованию правовых норм в сфере охраны общественного порядка как важнейшего элемента механизма реализации гарантий прав и свобод граждан в рассматриваемой сфере, в частности - расширение полномочий участковых уполномоченных милиции в администра-тивно-юрисдикционной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит, прежде всего, в аргументированных предложениях автора, направленных на совершенствование правового регулирования и организации деятельности милиции общественной безопасности по обеспечению гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка. Работа имеет определенное теоретическое значение в части уточнения содержания отдельных правовых категорий, а также апробированного авторского подхода к определению направлений правоохранительной деятельности в рассматриваемой сфере.
Значимость результатов исследования обусловливается элементами новизны, критическим подходом к оценке действующего административного законодательства и ведомственной нормативной базы, а также практики их реализации, прогностическим характером отдельных выводов диссертации.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были апробированы в учебном процессе в Воронежском институте МВД России и Орловском юридическом институте МВД России при проведении занятий по дисциплинам «Административно-процессуальное право России» и «Административная деятельность ОВД».
Кроме того, научные результаты были использованы в практике сотрудников отдела организации деятельности УУМ и ПДН МОБ УВД по Орловской области.
Положения диссертации могут быть применимы в деятельности субъектов законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию нормативно правового регулирования правоприменительной практики ОВД; а также при дальнейшем исследовании поставленной проблемы.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников, приложений.
Понятие и сущность административно - правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
Вопрос об обеспечении прав и свобод человека и гражданина фактически возник одновременно с появлением самого права. Причем во все периоды и во всех типах общественных формаций он ассоциировался с такими понятиями, как законность и справедливость.
Еще в законах древности имелись нормы, соответственно времени оберегающие лиц, представших перед судом, от наговора, лжесвиде тельствования, нарушений порядка рассмотрения дела и т. п. ( 1-5, II и др. Законов Хаммурапи, царя Вавилона; гл. VIII ст.ст. 45, 83, 168 и проч. Законов Ману - древняя Индия1, Таблица VIII ст.ст. 1, 22, 23 Закона XII Таблиц Древнего Рима и т.д.2). Аналогичные нормы и предписания присутствовали и в законах феодальных государств3, но особое развитие они получили в буржуазном, социалистическом праве, а также праве так называемого переходного периода4. Более того, сегодня в мировом сообществе сложился определенный стандартный (общепринятый) набор прав лиц, привлекаемых к ответственности, закрепленных в соответствующих международно-правовых актах1.
В этих международных актах права и свободы человека рассматриваются как некоторая изначальная ценность, присущая ему как разумному существу, так сказать, от рождения и независимо от его расовой принадлежности, вероисповедания, социального положения и т.п.2 Уровень демократизма государства, прежде всего, оценивается и зависит от того, как обеспечиваются данные права.
В этом отношении, на наш взгляд, будет уместно привести известную мысль» К. Маркса о том, что « ... в демократии не человек существует для закона, а закон существует для человека. Таков основной отличительный признак демократии»3.
В то же время в юридической литературе принято различать такие понятия как, «права человека» и «права гражданина». Как отмечает О.В. Мосин, понятие «права человека» можно определить как права, присущие природе человека, без которых он не может биологически существовать как человеческое существо4. Суммируя вышесказанное, можно утверждать, что права человека и основные свободы дают возможность полного развития и использования! человеческих качеств, интеллекта, возможностей и талантов, а также удовлетворения духовных и иных запросов. Права и свободы человека основаны на растущей потребности человечества в такой жизни, при которой неотъемлемое достоинство и ценность каждой человеческой личности пользовались бы уважением и защитой со стороны государства и международного сообщества. Человек, как правило, находится в определенной политико-правовой связи с государством, в известной мере является частью этого государства, и соответственно находится с ним в определенных взаимоотношениях. В этом смысле личность сама является субъектом , права , который обладает такими» свойствами, как правоспособность и { дееспособность, то есть имеет правовой (юридический) статус . Права и . свободы человека, будучи закрепленными в законе, приобретают характер юридических прав и свобод. В совокупности с обязанностями они как раз и образуют юридический статус гражданина конкретного государства. Таким образом, юридически обеспечивается свобода личности, причем в масштабе, гарантированном ей государством. т За каждым человеком и гражданином закрепляется право свободного поведения в рамках, установленных законодательством, что вполне соответствует известному принципу регулирования общественных } отношений в правовом государстве: «разрешено все, кроме того, что \ запрещено законом»2, и в этом смысле правоспособность гражданина (в том числе и административную) можно рассматривать как сочетание в f ; себе юридических прав и обязанностей; она традиционно представляет собой- способность конкретного лица иметь субъективные права и \ у I юридические обязанности3. При этом немаловажно, что правоспособность \ нельзя произвольно отнять у гражданина, ее наличие или отсутствие не ] должно зависеть (а в правовом государстве и не зависит) от воли законодателя или каких-либо должностных лиц. Правоспособность неотъемлемая часть общих прав человека (она неотчуждаема)4.
В юридической литературе права и свободы граждан обычно рассматриваются как материально обусловленные и юридически закрепленные возможности индивида обладать и пользоваться конкретными социальными благами — социально-экономическими, политическими и личными1.
Вместе с тем права и свободы человека и гражданина реальны тогда, когда они обеспечиваются должным поведением со стороны государства, которое, являясь органом публичной власти, законодательно закрепляет как собственные обязанности по защите прав и свобод граждан, так обязанности иных субъектов по недопущению нарушений этих прав и свобод. Значимо при этом и то, что государство располагает возможностями при необходимости принудить к исполнению этих обязанностей. В этом контексте можно вспомнить известный ленинский тезис о том, что «право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права»2. Однако, на наш взгляд, его неверно было бы понимать в том смысле, что право существует только там, где есть принуждение, исходящее от государства. Диалектика права заключается в том, что оно, с одной стороны, декларативно (бессильно) без государственного вмешательства, а с другой - направляет это вмешательство, превращая его в средство защиты конституционных прав и свобод. При всей широте мнений о природе и сущности правового государства одним из его сущностных признаков традиционно выделяется обеспеченность интересов, прав и свобод человека и гражданина.
По этому поводу, например, А.Ф. Черданцев кратко выражает суть правового государства так: «Правовое государство - это государство; деятельность которого осуществляется на основе и в рамках законов и которое признает и охраняет права и свободы граждан»3.
В Парижской хартии для новой Европы записано: «Права человека и основные свободы, которые с рождения принадлежат всем людям, являются неотъемлемыми и гарантируются законом. Их защита и содействие им - первейшая обязанность правительств. Их уважение — существенная гарантия против обладающего чрезмерной властью государства. Их соблюдение и полное осуществление — основа свободы, справедливости и мира» 1.
Очевидно, что мало провозгласить то или иное право. Необходимо еще и обеспечить реализацию этого права. Ибо, как справедливо отмечает Н.И. Раздымалина, если «права и свободы граждан, зафиксированные законодателем в законе, не реализуются, поскольку не разработан механизм их реализации, то самими этими правами ... невозможно воспользоваться. А при бесправии граждан законность превращается в свою противоположность - беззаконие и произвол» 2.
Таким образом, гарантированность прав и свобод человека и гражданина можно рассматривать как общую проблему прав человека и производную от нее — проблему прав лиц, привлекаемых к юридической ответственности. Впервые термин «гарантия» появляется во французских правовых источниках, где в переводе на русский язык гарантия понимается как обеспечение чего-либо3.
Система административно - правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
Значительные преобразования в экономической, политической и духовной сферах нашего общества требуют создания соответствующей правовой системы демократического правового государства. Для достижения поставленной цели необходимо реформирование правовой системы, т. к. право должно охранять и защищать в первую очередь интересы права и свободы отдельно взятой личности, а не интересы государства, общества в целом.
Справедливо отмечалось в юридической литературе: «Правовое государство - не только одна из социальных ценностей, призванных утверждать гуманистическое начало, справедливость, но и практический институт обеспечения и защиты свободы, чести и достоинства личности, средство борьбы с бюрократией, местничеством, ведомственностью, форма существования народовластия»1. Говорить о правовом государстве можно только тогда, когда его форма, сущность, устройство, организация политической власти, его органы и институты обеспечивают реальные возможности защиты прав граждан не только от неправомерных посягательств других граждан, но и когда оно защищает достаточно эффективно права своих граждан от произвола самого государства, его органов и должностных лиц.
Наконец, говорить о правовом государстве можно только тогда, когда оно обеспечивает защиту прав и интересов граждан не только при применении соответствующих принудительных мер к виновным лицам, но и надлежащую защиту прав, свобод и интересов, последних путем установления соответствующего демократического процессуального порядка разрешения споров и конфликтов2.
Таким образом, под юридическими гарантиями следует понимать не только закрепленные законом средства охраны прав и свобод граждан от возможных посягательств в сфере охраны общественного порядка, но и деятельность специальных ведомств государства — прокуратуры, суда, органов внутренних дел.
Анализ системы административно-правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка необходимо, на наш взгляд, начать с раскрытия содержания основных понятий.
С точки зрения философии, система — объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места .
Применительно к предмету нашего исследования будет использоваться понятие «система» как комплекс взаимодействующих тем или иным образом компонентов2.
На наш взгляд, недостаточно полно исследовался вопрос о том, обладают ли признаками системности гарантии прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны общественного порядка. Для конституционных прав и свобод признак системности базовый, поскольку его нормы закрепляют не одну какую-нибудь область правового положения граждан, а все важнейшие сферы жизнедеятельности людей.
С этих позиций остановимся на анализе основных видов гарантий прав и свобод.
Среди общих гарантий прав и свобод в рассматриваемой сфере первую группу составляют экономические гарантии. Разработанность данной проблемы характеризуется наличием теоретических обобщений и выводов, раскрывающих сущность, специфику и тенденции генезиса демократических структур власти в условиях гражданского общества с развитой или развивающейся рыночной экономикой, когда административное право играет ключевую и заметную роль в системе организации и осуществления государственного управления и обеспечения законности и правопорядка в сфере практического администрирования в экономической сфере. Права и свободы граждан в рассматриваемой сфере - спокойствие, личная неприкосновенность, честь и достоинство — могут быть реализованы и надежно обеспечены при наличии в обществе экономического достоинства личности. Это, в свою очередь, предполагает возможность для каждого гражданина быть полноправным субъектом собственности, приобретать за заработанные деньги любые товары, а в сфере сервиса - услуги. Гражданам со сравнительно небольшими доходами обществом и государством должна оказываться помощь на уровне прожиточного минимума - как через государственные фонды, так и через общественные объединения и гуманитарные инициативы. Важнейшая задача — поддержка временно неработающих граждан, обеспечение переквалификации работников и проведение мероприятий в рамках программ занятости. Без экономического достоинства личности, без свободы в сфере экономического выбора, соответствующего способностям и возможностям людей, создать необходимые материальные гарантии реализации прав и свобод граждан в какой бы то ни было сфере невозможно, как невозможно и обеспечить социальную справедливость1.
Вторую группу составляют политические гарантии прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка, которые действуют не прямо, а косвенно, создавая ту политическую среду, в которой граждане реализуют права и свободы . Под политическими гарантиями понимаются соответствующим образом ориентированная политика государства, ее направленность на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устойчивость политических структур, их способность к достижению гражданского согласия, исключающего дестабилизацию в обществе, должный уровень политической культуры граждан, борьба с бюрократизмом государственного аппарата, со взяточничеством и другие политико-организационные факторы.
Основной политической гарантией прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка является такая организация демократического государства, которая ограничивала бы свободу социального поведения граждан лишь в тех областях и сферах, где сталкиваются действительно противоречивые интересы, которые самими участниками общественных отношений урегулированы и согласованы быть не могут, и где в силу этого требуется внешнее, основанное на законности и формальном равенстве сторон регулирование процесса согласования интересов и действий. Государство, действующее в режиме демократии, не вмешивается во взаимоотношения людей, если несовпадение их интересов не достигает степени социально-экономической противоречивости, не подвергает опасности жизненные интересы общества.
Проблем политического гарантирования прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка в смысле создания условий политической стабильности, гарантирующей спокойствие в общественных местах, слаженность процессов общественной деятельности, уважение чести и достоинства граждан, скопилось достаточно.
В таких ситуациях политическая слабость властей непростительна и недопустима, поскольку именно нерешительность действий, а впоследствии и отсутствие со стороны властей политической оценки событий, гласного и полного информирования населения о подлинных причинах и виновниках трагедий и наказании всех ответственных за них лиц, не гарантирует их повторения. Предотвращение насилия, в каких бы то ни было формах, всеми средствами, находящимися у власти, в распоряжении государства, в том числе и с помощью органов внутренних дел — необходимое условие демократии, умеющей защищать себя и своих граждан. Использование таких средств должно сопровождаться одновременным усилением правовых гарантий, предотвращающих злоупотребление ими.
К анализу социальных гарантий прав и свобод граждан ученые обращаются нечасто, в том числе и к исследованию их в сфере охраны общественного порядка, хотя их изучение представляет определенный интерес, поскольку от наличия и действия этой группы условий и средств нередко зависит успешная реализация прав и свобод граждан, в то время как их отсутствие означает невозможность реализации всех иных видов гарантий.
Социальные гарантии - «комплекс условий, обеспечивающих права членов общества в производстве, распределении и потреблении. Главное назначение социальных гарантий - обеспечение социально-равных условий для всестороннего, гармоничного развития способностей всех членов общества....»1.
Административно - правовой механизм реализации прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка
Рассмотренные в. первойї главе настоящей работы гарантишправ;и свобод граждан не: ограничиваются статическим ; анализом.; проблемы. Важно? также исследовать их действенность, нацеленность на1 конечный! результат. В связи с; этим; актуальным представляется изучение механизма обеспечения; гарантий прав и свобод граждан. Эти проблемы достаточно исследовались с позициитеории социального управления1.
Учеными-административистами, как: показывает анализ литературных источников?, эта проблема исследовалась в основном применительно к отдельным стадиям и направлениям административно-юрисдикционной деятельности;милиции: защита прав.и свобод граждан; осуществляется; на стадиях возбуждениям и: рассмотрения дела: об административном правонарушении; в. системе охраны здоровья; при? рассмотрении дорожно-транспортных,правонарушений и др.
Таким образом, в рамках административной юрисдикции можно выделить отдельные юрисдикционные производства. Это относится, в частности, и к механизму обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка.
В последние годы в России правовая база была наиболее динамично развивающейся. Принято большое количество законов и подзаконных актов. Особое значение имеет принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации, где в статьях 126 и 127 определены общие начала отраслевого разделения юрисдикции.
В зависимости от характера правоотношений, вида правовых конфликтов и юридических санкций, процедуры рассмотрения юридического факта в литературе и законодателем выделяются конституционная, уголовно-правовая, гражданско-правовая, административная, дисциплинарная и арбитражная юрисдикции1. В связи с этим возникает проблема разграничений понятий «вид юрисдикции», «юрисдикционное производство» и собственно «производство». Ее разрешение актуально и для административного права. Это связано с широким кругом правоотношений, регулируемых этой отраслью права, и необходимостью приведения всего административного законодательства России в соответствие с Конституцией РФ. С другой стороны, уточнение соотношений этих терминов будет играть положительную роль для дальнейшего развития административного законодательства, практического его использования в юрисдикционном правоприменении, в том числе и органами внутренних дел.
Так, А.П. Шергин, выделяя признаки, присущие такому понятию, каким является «вид юрисдикции», пишет: «Самостоятельным видом юрисдикции является деятельность по рассмотрению и разрешению дел об определенных типах правонарушений (правовых спорах), имеющая обособленную нормативную регламентацию, определенную законом систему органов, ее осуществляющих, специальную процедуру»1. Всем этим признакам отвечают и указанные выше виды юрисдикции.
Обосновывая внутриотраслевое подразделение административной юрисдикции, А.П. Шергин указывает, что «каждый из названных видов юрисдикции един по своей природе, по наиболее существенным признакам. Это не исключает выделения в них отдельных групп. Например, в гражданско-правовой юрисдикции обособлены исковое и особое производства. Административная юрисдикция также подразделяется на отдельные виды. Основные из них: а) разрешение жалоб граждан на действия государственных и общественных органов, их должностных лиц и б) рассмотрение дел об административных нарушениях»2.
Несколько иной точки зрения придерживаются А.ПІ Алехин, АА. Кармолицкий и Ю.М. Козлов. Они считают, что административная юрисдикция состоит из ряда административных производств, составляющих «базовую характеристику административной юрисдикции»3. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов, проводя различия между производствами как по субъекту осуществления юрисдикционных полномочий, так и по предмету (объекту), выделяют:4
- производство по делам об административных правонарушениях;
- дисциплинарное производство;
- производство по жалобам;
- согласительное производство.
Остановимся на рассмотрении содержания термина «вид юрисдикции». А.П. Шергин достаточно полно определил основные признаки, позволяющие подразделить эту государственную деятельность на виды. Эти признаки, в основном, совпадают с отраслевыми. Таким образом, следуя логике, термин «вид юрисдикции» выступает в качестве родового понятия, определяющего разновидность государственной деятельности, обособленную едиными целями и задачами, характером регулируемых правоотношений, способом регулирования правоотношений, законодательно закрепленную в единую правовую систему. Таким требованиям, прежде всего, отвечают конституционная, уголовно-правовая, гражданско-правовая, арбитражная, административная юрисдикции. А.П. Шергин выделяет в качестве самостоятельного вида также дисциплинарную юрисдикцию1. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов, в свою очередь, относят рассмотрение дисциплинарных дел к административной юрисдикции2.
Несомненно, рассмотрение юридических дел дисциплинарного характера является одним из важных институтов административного права. Но включение его в качестве составной части административной юрисдикции представляется, на наш взгляд, не совсем обоснованным, так как в дисциплинарном производстве сконцентрированы также все признаки, характерные для самостоятельного вида юрисдикции. Данные дела рассматриваются соответствующими компетентными органами (должностными лицами). Производство по делам о дисциплинарных проступках обеспечено самостоятельной правовой базой, регламентирующей процесс рассмотрения этих дел, определяющей виды дисциплинарных санкций и порядок их применения. Кроме того, необходимость в рассмотрении и разрешении правовых конфликтов, влекущих дисциплинарную ответственность, возникает в сфере внутрислужебных отношений. По общему правилу ее осуществляют руководители к подчиненным . Придя, к выводу, что термин «вид юрисдикции» является родовым понятием, обозначающим определенный вид государственной деятельности, возникает естественный вопрос: какие составляющие входят в понятие административная юрисдикция?
Анализ современного состояния теоретических положений и законодательного решения вопроса о структуре правоприменительного процесса в традиционных процессуальных отраслях права (гражданском, уголовном, арбитражном, а также административном), показывает, что процесс правоприменения складывается из определенной совокупности производств . По этому поводу в литературе высказаны различные суждения, но в основном авторы в состав административной юрисдикции включают: а) производство по делам об административных правонарушениях, б) производство по жалобам.
Таким образом, структура административной юрисдикции, как и структура традиционных видов правоприменительных процессов (уголовного, гражданского), представляет собой совокупность производств, каждое из которых имеет функциональное назначение, определенную обособленность и завершенность3
Совершенствование реализации административно — правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка (проблемные вопросы)
Исходя из анализа Конституции Российской Федерации 1993 года следует признать, что демократические преобразования в стране во многом направлены на изменение положения личности в, государстве. В этом смысле ключевой является ст. 2 Конституции Российской Федерации, провозгласившая: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина— обязанность государства»1.
Таким образом, приоритет личности, ее права, свободы и законные интересы становятся главной охраняемой ценностью в Российской Федерации в отличие от бывшего СССР, где приоритет всегда признавался за государством и его идеологией. А это означает, что все совершенствование законодательства, в том числе и законодательства об административных правонарушениях, должно быть направлено на реализацию в конкретных нормах и в правоприменительной практике этой основополагающей идеи.
В юридической литературе отмечалось, что совершенствование административного законодательства должно осуществляться по следующим основным направлениям:
1. Реально отражать происходящие перемены, в государстве и обществе и реально обеспечивать приоритетную защиту прав и интересов граждан.
2. Новое законодательство об административных правонарушениях должно эффективно обеспечивать защиту прав и интересов граждан от противоправных посягательств как со стороны других граждан, так и со стороны государства, его органов и должностных лиц.
3. Оно должно содержать такой процессуальный порядок разрешения дел об- административных правонарушениях, который бы максимально эффективно обеспечивал бы также права и свободы лиц, привлекаемых к ответственности за посягательство-на законные права и интересы других граждан1.
Если с этих позиций подойти к совершенствованию административного законодательства Российской Федерации5 применительно к проблеме обеспечения гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка, то необходимо, на наш взгляд, решить. следующие положения.
Важное значение для дальнейшего совершенствования законодательства об-административных правонарушениях в свете защиты прав и свобод человека имеют ст. ст. 45 и 46 Конституции РФ. Речь.идет об обеспечении государственной защиты правки свобод человека, в первую очередь - об обеспечении судебной защиты, от административного5 произвола властей. При этом судебная защита прав и свобод гражданина, в том числе и право обжалования- постановлений о- привлечении к административной ответственности, должны быть- не только декларированы государством, но и реально обеспечены, то есть должны быть созданы, благоприятные условия для реальности и действенности обжалования либо опротестования соответствующих постановлений. Это, в первую, очередь, значительное расширение предметной компетенции. судей, что является предпосылкой к поэтапному переводу системы субъектов административной юрисдикции преимущественно на «судебные рельсы». Во-вторых, это благоприятные сроки для обжалования. Эти сроки должны быть установлены не только для обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности, но и для» обжалования1 постановлений о применении принудительных мер, обеспечивающих производство по делу об административном правонарушении (административного задержания, личного досмотра и- т. д.). Равным образом для обжалования постановлений о применении- указанных принудительных мер должно быть установлено право на восстановление пропущенного по уважительным причинам срока для обжалования.
Способствовало бы, на наш взгляд, укреплению законности в административном производстве уточнение порядка административного задержания, установления обязательного минимального срока для направления протокола об административном правонарушении органу или должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административном правонарушении, сроков направления административного дела по подведомственности, изменение порядка исполнения постановления о наложении административного наказания. Указанное постановление по общему правилу должно исполняться только по истечении срока, установленного на обжалование, что избавит № лицо, подавшее жалобу, и государственные органы и должностных лиц от излишней волокиты. С учетом экономического кризиса и обнищания большинства слоев населения страны следовало бы увеличить сроки для3 исполнения постановления в части возмещения имущественного ущерба. Безусловно, возможны и оправданы, на наш взгляд, и другие изменения сроков в рамках производства по делам об административных правонарушениях, направленные на реальное обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации1.
Не анализируя детально все без исключения положения Конституции, которые должны найти отражение в административном законодательстве в плане приоритетности прав и свобод граждан в России, нельзя все же обойти анализом ст. 53 Конституции РФ, которая закрепляет право граждан на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов, государственной власти или их должностными лицами. Это-право граждан России должно быть обеспечено законодательным механизмом его реализации, в том числе и в исследуемой сфере. В административном законодательстве должны быть нормы, обеспечивающие это право,- определяющие основания, порядок, сроки, возмещения- вреда, причиненного противоправными действиями государственных органов, и должностных лиц: При этом должен быть возмещен не только материальный, но и моральный-вред, причиненный достоинству личности:
Более эффективной защите прав и свобод граждан, в юрисдикционном процессе может способствовать подробная регламентация статуса каждого из участников производства- по делу об административном правонарушении , а также рассредоточение надзорных и юрисдикционных полномочий по различным органам2.
При этом, на наш взгляд, необходимо придерживаться следующегох принципа: а) система субъектов административной юрисдикции должна состоять из органов, имеющих единую федеральную систему; б) сохранить за некоторыми органами (должностными лицами) право наложения» административных наказаний в виде штрафа. В связи с этим актуальным является вопрос о расширении права участковых уполномоченных милиции самостоятельно рассматривать некоторые категории дел об административных правонарушениях.
Этот вопрос неоднократно поднималсяі учеными административистами. Одни из них высказываются за положительное решение проблемы. Другие категорически не согласны с такой постановкой вопроса2. Выскажем свою позицию.
Изучение практики их работы показывает, что в системе органов внутренних дел службе участковых уполномоченных милиции принадлежит основная роль в выявлении и пресечении административных правонарушений. Ими ежегодно в среднем выявляется и документируется около 57 % лиц, совершивших мелкое хулиганство, и 38 % лиц, распивающих пиво и напитки, изготавливаемые на его основе, алкогольную и спиртосодержащую продукцию (Приложение № 2).
Вместе с тем из-за несовершенства административно-процессуальных норм сохраняются условия, влекущие нарушение установленного законодательством порядка рассмотрения таких материалов. Наиболее остро эта проблема стоит перед участковыми уполномоченными, работающими в сельской местности.
