Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Основания и формы участия граждан в правоохранительной деятельности 15
1. Правовые основания участия граждан в обеспечении правопорядка 15
2. Возможности общественных объединений как формы участия граждан в охране правопорядка 34
3. Проблемы создания и развития общественных формирований правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка в современных условиях... 54
Глава II. Проблемы совершенствования административно-правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка 73
1. Формирование административно-правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности в федеральном законодательстве 73
2. Правовое регулирование административно-правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка в субъектах Российской Федерации (на примере г. Москвы) 96
Заключение 122
Список использованной литературы 127
Приложение 1 147
Приложение 2
- Правовые основания участия граждан в обеспечении правопорядка
- Возможности общественных объединений как формы участия граждан в охране правопорядка
- Формирование административно-правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности в федеральном законодательстве
- Правовое регулирование административно-правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка в субъектах Российской Федерации (на примере г. Москвы)
Введение к работе
Актуальность темы. Советское государство справедливо считало важным направлением своей деятельности развитие и повышение роли общественных организаций, наделяя их функциями содействия государственным правоохранительным органам, в том числе и в столь деликатной сфере, какой является охрана общественного порядка. В те времена действовало огромное количество общественных формирований, которые вместе с органами власти, в том числе и правоохранительными органами, создали целостную систему социального контроля за поведением граждан и должностных лиц на работе, по месту жительства, в общественных и других местах1.
Система боролась не только с конкретными проявлениями нарушений правовых норм, норм морали, традиций и устоев социалистического общества, но и способствовала формированию правосознания и правовой культуры населения. Естественно, она имела свои недостатки, да и осно вывалась на добровольно-принудительных принципах, которые, однако, имели и материальное подкрепление, а в целом система играла весьма позитивную роль, оказывая существенную поддержку официальным правоохранительным структурам. С разрушением же командно-административной системы "в корзину истории выбросили" немало полезного для общества и государства.
Перестройка, начатая в середине восьмидесятых годов двадцатого века, коснулась в последствии всех сфер жизни общества и государства. Существенно и резко изменились политические, правовые, организационные, материально-технические, культурно-воспитательные и другие условия жизни. Соответствующей трансформации подверглись и взгляды на участие граждан в обеспечении правопорядка. Тем не менее, уже с 1991 года Правительством России, Президентом и законодательными органами Российской Федерации делались неоднократные попытки возродить былое и активизировать участие граждан в обеспечении правопорядка. Так, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991г. № 2051-1 намечено было разработать Закон РСФСР "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка". В 1992 г. Распоряжением Президента РФ 15 ноября 1993 г. № 734-рп указанный законопроект был даже назван в числе приоритетных. Проект закона был разработан, однако лишь в 1997 г. Государственная Дума приняла его в первом чтении.
Затем уже новый вариант Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" был окончательно принят Государственной Думой 25 января 1999 г., а 18 февраля этого же года - одобрен Советом Федерации. Однако 10 марта 1999 г. Закон отклонен Президентом России, который направил в Государственную Думу свой проект, который не был воспринят депутатами и снят Государственной Думой с рассмотрения, вместе со всеми другими ранее разработанными проектами. Правда, попытки подготовить новый проект данного закона не прекратились, и сейчас эта работа продолжается. Ну а пока следует исходить из того, что в России и особенно в субъектах Федерации сейчас действует множество других законов и иных нормативно-правовых актов, которые в той или иной степени касаются вопросов участия граждан в обеспечении безопасности и охране общественного порядка. Однако в силу разницы подходов, реализованных в этих актах, создать единую и что еще важнее действенную систему участия граждан в обеспечении правопорядка пока не удалось, хотя отдельных попыток в этом направлении делается немало.
Хотя полноценной современной правовой базы участия граждан в обеспечении правопорядка до сих пор так и не создано, уже утратили силу прежние акты бывшего СССР и РСФСР. Не действующим в Российской Федерации признан Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 года № 6007-VIII "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка". Утратили юридическую силу Указы Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977 года "Об утверждении Положения о товарищеских судах и Положения об общественных советах по работе товарищеских судов"; от 25 июня 1980 года "Об утверждении Положения об общественных пунктах охраны порядка в РСФСР"; от 1 октября 1985 года "Об утверждении Положения о комиссиях по борьбе с пьянством, образуемых на предприятиях, в учреждениях, организациях и в их структурных подразделениях".
Тем не менее, в отсутствие нормативной базы федерального уровня в субъектах Российской Федерации принято значительное число нормативных правовых актов, специально регулирующие деятельность граждан, участвующих в обеспечении правопорядка1. Согласно им современные на Соответствующая информация по 36 субъектам Федерации приведена в приложении 2. родные дружинники фактически наделяются определенными властными полномочиями (проверять документы при наличии законных оснований, участвовать в регулировании дорожного движения и др.), что чаще всего противоречит их декларированному статусу общественных объединений и соответствующему Федеральному закону "Об общественных объединениях"1.
Понятно, что без таких полномочий специальные общественные формирования надлежащим образом охранять правопорядок, не могут. С другой стороны, наделение их государственно-властными функциями и во многих случаях правом заниматься коммерческой деятельностью между собой несовместимо и противоречит не только действующему Федеральному закону, но и принципиальным положениям Конституции. Думается, несложно представить себе возможные последствия занятия предпринимательством при наличии полномочий осуществлять элементы правоохра-ны. Кстати, вопрос об обладании такими полномочиями как раз и представлял собой коренной пункт возражений Президента на отклоненный им Федеральный закон.
До настоящего времени у должностных лиц законодательной и исполнительной власти, ученых, практических работников правоохранительных органов и населения сложилось неоднозначное отношение к участию граждан в обеспечении правопорядка в Российской Федерации, хотя вопрос этот активно обсуждался и продолжает обсуждаться в специальной литературе и средствах массовой информации.
Степень разработанности темы. Вопросы, касающиеся участия граждан в охране общественного порядка уже являлись предметом специальных научных исследований, в том числе и диссертационных. Этой проблеме посвящены труды Бровко П.В., Васильева О.М., Веремеенко И.И.,
Гливинского А.З., Гнжевского В.К., Денисова Р.И., Домбровского В.В., Егорышева СВ., Загорного А.В., Иванова А.В., Колодкина Л.М., Колонта-евского Ф.Е., Кондратова Б.П., Майдыкова А.Ф., Мулукаева Р.С., Ольховни-кова Ю.Н., Петрова СМ., Попова Л.Л., Соловей Ю.П., Старкова В.И., Сол-датова С.А., Солодкина И.И., Троилина В.В., Туманова Г.А., Устьянцева В.Л., Черемных Г.Г., Шамба Т.М. и др. Их работы представляют несомненную научную и практическую значимость, однако большинство из них были выполнены до принятия новейшего законодательства. Вместе с тем в настоящее время у исследователей также не сложилось единой точки зрения на исследуемую проблему.
Сегодня одни категорически отрицают возможность привлечения граждан Российской Федерации к участию в обеспечении правопорядка, считая идею ДНД изжившей себя. Они придерживаются той точки зрения, что согласно Конституции Российской Федерации обязанность обеспечения общественного порядка и безопасности возлагается не на граждан, а на правоохранительные органы. Гражданам России, как налогоплательщикам, самим не обязательно участвовать в обеспечении правопорядка, подменяя государственные органы.
Другие аргументируют свою позицию наличием Федерального закона "Об общественных объединениях", в рамках действия которого граждане имеют реальную, ограниченную полномочиями государства в сфере правоохраны возможность реализовать свое право на участие в обеспечении правопорядка. Тем более что уголовное и административное законодательство в статьях о необходимой обороне, крайней необходимости и других, посвященных обстоятельствам, исключающим противоправность деяния, создает определенные правовые условия для реализации такого субъективного права.
Третьи, чью точку зрения разделяет автор диссертации, ссылаясь на огромный опыт Советского государства и вклад населения в укрепление правопорядка, наоборот, считают, что современное законодательство России не позволяет гражданам России в полной мере реализовать свое естественное право на участие в обеспечении правопорядка.
Таким образом, следует констатировать, что вопрос об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка в теории достаточно дискуссионен. Однозначных теоретических позиций здесь не сформулировано. Не все ясно и с правовыми основами такого рода инициативной деятельности граждан. Между тем, пассивность федерального законодателя в отношении принятия рамочных законов, определяющих основы участия граждан в обеспечении правопорядка отнюдь не означает, что проблема эта не решается в субъектах Федерации и отдельных органах местного самоуправления, где в настоящее время насчитывается весьма значительное число общественных организаций правоохранительной направленности. Существует и довольно широкий спектр законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, регулирующих данную проблему. Кроме того, число народных дружин в стране постоянно возрастает, всячески приветствуется населением и находит поддержку на всех уровнях власти субъектов Российской Федерации1.
Однако в целом административно-правовой статус общественных организаций правоохранительной направленности и особенно в наиболее приближенной к населению и весьма проблемной в современной правоохранительной деятельности сфере охраны общественного порядка так и остается неопределенным, что рождает немало проблем, как в нормотворче-ской деятельности субъектов Федерации, так и в практике правоохранительной деятельности. Здесь существуют по меньшей мере три позиции. Одна сводит добровольные народные дружины к общественным объединениям, что в значительной мере перечеркивает возможности их прямого
Соответствующие данные приведены в приложении 2. участия в правоохранительной деятельности, поскольку полагается, что она сопряжена с публичными властными полномочиями, которыми общественные объединения не обладают. Другие исходят из того, что ДНД являются формированиями органов местного самоуправления и Федеральный закон "Об общественных объединениях" к ним если и применим, то весьма ограниченно. Необходимо специальное правовое регулирование административно-правового статуса ДНД. Наконец, третьи совмещают обе позиции. Полагая дружины государственно-общественными объединениями, они распространяют на них и законодательство об общественных объединениях, и законодательство, регулирующее деятельность формирований субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Дискуссии и достигнутый пока уровень решения проблемы федеральным законодателем ясно свидетельствует, что до окончательного решения вопроса еще далеко. Необходимы специальные научные исследования, явная потребность в которых и определяют актуальность настоящего диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования являются управленческие общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны общественного порядка при участии общественных объединений граждан.
Предмет исследования составляют особенности административно-правовового статуса общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка.
Цель исследования состоит в рассмотрении теоретических проблем административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка и выработке рекомендаций по его совершенствованию.
Данная цель определяет необходимость решения ряда основных задач исследования:
- установить и проанализировать правовые основы инициативного участия граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка;
- определить основные формы инициативного участия граждан в обеспечении правопорядка, показать роль общественных объединений правоохранительной направленности как наиболее приоритетной из них;
- проанализировать общий административно-правовой статус общественных объединений в Российской Федерации и возможности его использования для решения задач инициативного участия граждан в правоохранительной деятельности;
- рассмотреть федеральное законодательство, рассматривавшиеся законодателем проекты федеральных законов, а также законодательство субъектов Федерации с позиций определения административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности;
- разработать основные элементы административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка.
Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания и особенно системный подход. При написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический, социологические и другие методы исследования.
В процессе исследования изучены международно-правовые акты, значительный массив действующего законодательства, акты бывшего СССР, аналитические обзоры МВД, УВД субъектов Федерации по проблеме участия общественности в охране правопорядка, а также значительное число источников специальной литературы о правоохранительных органах, организации правоохранительной деятельности и участии в ней общественности. Проведен экспертный опрос свыше 180 человек - представителей правоохранительных органов, сотрудников Аппарата Правитель ства РФ, администрации Президента РФ, ученых и журналистов, занимающихся проблемами гражданского общества1, в ходе которого оценивалась эффективность участия общественности в современной правоохранительной деятельности и возможность использования ее представителями мер правомерного насилия. Результаты опроса в значительной мере подтвердили теоретические выводы автора и воплотились в предложениях диссертанта по правовому регулированию административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка.
Научная новизна диссертации определяется тем, что применительно к условиям современной демократической России проблема инициативного участия граждан в охране правопорядка в теории пока еще мало разработана. В диссертации впервые обоснована необходимость разработки целостной концепции правового регулирования административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности. Установлено, что общественные объединения правоохранительной направленности имеют выраженную специфику, которая требует самостоятельного правового регулирования, в том числе на уровне федерального законодательства, которое не может быть в полной мере осуществлено на основе Федерального закона "Об общественных объединениях". На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане России имеют субъективное право на участие в охране общественного порядка. Государство в лице своих органов обязано создать условия для реализации гражданами данного права в полном объеме.
2. В настоящее время потребности правоохранительной деятельности влекут за собой быстрый рост числа общественных объединений пра 1 См.: приложение 1. воохранительной направленности и, особенно в сфере охраны общественного порядка. Адекватной правовой базы их деятельности создать не удалось в силу того, что сама форма общественных объединений, представленная в соответствующем Федеральном законе в значительной степени не соответствует существу и содержанию правоохранительных функций, имеющих публично-правовой характер.
3. Федеральный закон "Об общественных объединениях" основан на принципиальном положении о взаимном невмешательстве государства и общественных объединений в осуществление их функций. Поэтому общественные формирования правоохранительной направленности не следует отождествлять с существующими общественными объединениями. Они должны иметь самостоятельный статус и соответствующее правовое регулирование.
4. Общественные (формирования) с публично-правовыми полномочиями вправе создаваться местным самоуправлением по предметам своего ведения. В настоящее время она существует лишь на уровне субъектов Федерации. Однако обеспечение единства и действенности статуса общественных формирований правоохранительной направленности требует специального федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в охране правопорядка". Его принятие до сих пор проблематично и, прежде всего, в концептуальном плане — особенно в части соотношения публично-правовых полномочий государства и гражданского общества.
5. Участники общественных формирований правоохранительной направленности, исполняя функции по охране общественного порядка, должны иметь возможность использовать имеющиеся у них на законном основании специальные средства и физическую силу. Этим они реализуют имеющееся у каждого гражданина Российской Федерации субъективные права необходимой обороны, крайней необходимости и другие об стоятельства, исключающие преступность или противоправность деяния при защите ими охраняемых законом интересов.
6. Участие граждан на участие в охране общественного порядка должно быть обеспечено совместными усилиями всех уровней государственной власти и предметно реализовано органами местного самоуправления при активном участии заинтересованных правоохранительных органов, прежде всего органов внутренних дел.
7. При формировании административно-правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности может быть использована модель, разработанная и апробированная в г. Москве, где во многих отношениях подтверждены концептуальные положения отклоненного Президентом Российской Федерации Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении общественного порядка".
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что это — одна из первых работ, в которой: а) показана принципиальная невозможность применения федерального законодательства об общественных объединениях к регулированию всех сторон деятельности общественных формирований правоохранительной направленности; в связи с этим обоснована необходимость принятия специального законодательства по данным вопросам; б) обосновываются основные элементы административно-правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности и их принадлежность к местному самоуправлению; в) обоснована возможность наделения общественных объединений (формирований местного самоуправления) публично-правовыми полномочиями в сфере охраны общественного порядка, а также возможность использования членами таких формирований физической силы и специальных средств в рамках реализации субъективных прав граждан России на необходимую оборону, крайнюю необходимость и другие обстоятельства, исключающие преступность или противоправность деяния в случае защиты охраняемых законом интересов.
Практическая значимость исследования обусловлена его направленностью на разработку оснований и уточнение отдельных положений административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка. Положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке проектов федеральных законов об участии граждан России в охране правопорядка, соответствующих законов субъектов Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих, участие граждан в обеспечении правопорядка. Материалы диссертации могут быть использованы также в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе юридических учебных заведений при преподавании курсов административного права, административной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в двух публикациях. Диссертация прошла обсуждение на заседаниях кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России. Результаты исследования докладывались автором на международной научно-практической конференции в Академии управления МВД России.
Материалы диссертации были использованы при разработке нормативных правовых актов МВД России, а также используются в учебном процессе при проведении занятий по теме "Общественные объединения правоохранительной направленности" со слушателями четвертого факультета Академии управления МВД РФ".
Структура диссертации определяется ее целью и задачами, она включает в себя введение, две главы, содержащие пять параграфов, заключение, список использованной литературы и два приложения.
Правовые основания участия граждан в обеспечении правопорядка
В любом обществе существует объективная необходимость и социальная потребность участия граждан в обеспечении охраны общественного порядка. Более того, именно общие субъективные права граждан являются изначальным источником публичных полномочий в области обеспечения правопорядка. Статья 2 Конституции Российской Федерации прямо гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", статья 17 Конституции устанавливает, что в Россий-ской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. При этом осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В статье же 18 содержится фундаментальное положение современного российского права, согласно которому права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
То, что истоки полномочий государства и местного самоуправления лежат в области конституционных прав и свобод ясно следует из сказанного и из непосредственного содержания ряда из этих прав. Статья 45 Конституции гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина.
Итак, исходными для действий государства в сфере правоохраны являются права и свободы человека и гражданина. Граждане имеют право защищать их всеми законными способами. Государство и местное самоуправление — хотя и крайне важные, необходимые, самые мощные, но все же всего лишь инструменты обеспечения и гарантирования прав и свобод. Отсюда участие граждан в правоохранительной деятельности является их субъективным конституционным правом, онтологически первичным в отношении правоохранительной деятельности, осуществляемой органами государственной власти и местного самоуправления. В этой связи подчеркнем, что опрошенные нами эксперты (73%) придают весьма высокое значение участию граждан в обеспечении правопорядка, полагая при этом, что их тесное взаимодействие с правоохранительными органами при решении данных вопросов является одним главных условия построения гражданского общества в России1.
Права и обязанности граждан Российской Федерации в сфере правопорядка устанавливаются конституционными и иными нормами. Так, Конституция Российской Федерации в обобщенном виде содержит, на наш взгляд, два важнейшие правовые основания участия граждан в обеспечении правопорядка в Российской Федерации. Первое состоит в том, что она предоставляет общие права и налагает общие обязанности на должностных лиц и граждан Российской Федерации, в том числе и в сфере правопорядка, используя выражения типа "защищать свои права...", "заботится..." и т.д.1. Второе - проявляется в том, что Конституция Российской Федерации провозглашает основополагающие начала (принципы), составляющие высшую правовую основу участия граждан в обеспечении правопорядка.
Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, гласит ст. 3 Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Политика нашего государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (п. 1 ст. 7 Конституции России).
Участие граждан в обеспечении правопорядка является важнейшим правом и одной из форм непосредственного выражения народом своей власти, которая проявляется (опосредовано) во многих конституционных положениях. Например, в ст. 32 Конституции Российской Федерации записано, что "граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей". Это право трактуется, как возможность избирать и быть избранными в органы власти, принимать участие в работе государствен-ных органов и общественных объединений. Оно, естественно, распространяется и на участие граждан в управлении делами государства в сфере правопорядка.
Основной закон Российской Федерации в части 2 статьи 15 обязывает граждан соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Эта обязанность слагается из нескольких элементов, таких, как: обязанность исполнять нормы права, содержащиеся в законах, предполагающие активные действия граждан, что характеризует и их возможное участие в обеспечении правопорядка посредством органов местного самоуправления (часть 1 статьи 132 Конституции); обязанность соблюдать норма права, запрещающие совершать определенные действия; обязанность выполнять конкретные требования (предписания) органов исполнительной власти.1
В силу сказанного, в российском законодательстве нет и не может быть запрета на участие граждан в обеспечении правопорядка. Есть лишь приоритетная обязанность государственных органов обеспечивать и укреплять правопорядок, защищать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации. Если граждане России имеют право по управлению делами государства в сфере правопорядка и возможность участвовать в охране общественного порядка на уровне местного самоуправления, то на государственных органах лежит обязанность содействовать реализации этих прав.
Соответствующие гарантии выражаются не только в тех конкретных правах и свободах граждан, которые провозглашены Конституцией Российской Федерации, что само по себе чрезвычайно важно. С начала девяностых годов двадцатого века законодательной и исполнительной властью на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации много делается для того, чтобы граждане России в полной мере могли реализовать свое право на участие в обеспечении правопорядка.
Гражданское, уголовное и административное законодательства конкретизируют конституционное положение о том, что граждане вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, предусматривая право на самозащиту и обстоятельства, исключающие преступность деяния и административную ответственность за совершения правонарушения. К таким обстоятельствам следует, в частности, отнести институты необходимой обороны, крайней необходимости и причинения вреда при задержании лица, совершившего преступление1.
Возможности общественных объединений как формы участия граждан в охране правопорядка
Демократизация всех сторон жизнедеятельности общества, перемены в социально-политической и экономической жизни государства, повышение активности граждан во многом меняют представление о взаимоотношениях между личностью и государством, гарантиях обеспечения прав и свобод граждан. Эти преобразования не смогут закрепиться в сознании, стать частью естественной повседневной жизни без развитого гражданского общества. Наличие стабильного гражданского общества — необходимая предпосылка для создания действительно демократического политико-правового режима. Увы, процесс формирования и развития гражданского общества занимает несколько веков, и он не завершён ни в нашей стране, ни в мировом масштабе1. Гражданское общество нельзя создать и сконструировать. Это результат естественного развития общественных отношений, которому можно лишь способствовать или, напротив, тормозить. Однако в любом случае как некая искусственная конструкция гражданское общество неизбежно потерпит фиаско, выродившись либо в некий государственно-общественный симбиоз, неспособный к автономному функционированию как предтеча самого государства.
Опыт многих стран мира убеждает, что процесс становления гражданского общества находится в пропорциональной зависимости от участия в нем общественности, от уровня правосознания людей и их способности, желания и возможностей реализовывать свои права. Современное конституционное право трактует общественные союзы и организации как один из признаков гражданского общества, которое "независимо от государства стоит над ним... и строится на признании свободы и инициативы человека"1. Конституция Российской Федерации рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью касается каждого конкретного человека со своим внутренним миром. Однако для реализации этого принципа большое значение имеют функции конкретного человека, его социальную ответственность перед другими людьми, обществом и государством. Через них у человека формируются определённые представления о личности, несущие на себе отпечаток правовой культуры того общества, в котором они возникли. Правовая надстройка общества представляет собой определённые рамки, в которых происходит становление и развитие личности.
Закономерность непременной взаимосвязи между способностью граждан к самоорганизации и демократией была подмечена сотни лет назад лучшими представителями философской и правовой мысли. Так, известный исследователь Алексис де Токвиль (1805-1859) еще в XIX в. указывал, что "самый демократической страной в мире является та из стран, где ... люди достигали наивысшего совершенства в искусстве сообща добиваться цели, отвечающей их общим желаниям и чаще других применять этот метод коллективного действия".
Определить место общественных объединений в жизни общества и особенно в отношении государства довольно непросто. Необходимо проанализировать причины их возникновения, прежние и ныне действующие правовые нормы, сущность взаимоотношений между ними и органами власти, формы участия общественных объединений в определении государственной политики и в управлении делами общества и государства.
Обращаясь к истории, отметим, что еще до 1917 года в России существовали общественные организации. При этом если до провозглашения 17 октября 1905 г. Николаем II Манифеста "Об усовершенствовании государственного порядка" в Российской империи имели место лишь культурно-просветительские общества, клубы дворян, то с принятием Манифеста впервые в истории нашей страны появилась возможность создания различных союзов, политических партий. Но, к сожалению, отступление революционного движения, усиление реакции, способствовали изменению демократического законодательства. Так, "Временные правила об обществах и союзах" от 4 марта 1906 года уже ограничивали подлинную свободу союзов. Правила закрепляли за административно-полицейским аппаратом возможности запрещать создание новых обществ и союзов и прекращать существование старых. Кроме того, имелись такие ограничения, как прямой запрет на образование определённых обществ (обществ определенной направленности), ограничение прав определённых лиц на создание обществ, цензура уставов общественных организаций.
В апреле 1917 года Временное правительство признало право всех без исключения российских граждан создавать общества и союзы без особого на то разрешения в целях, не противных уголовным законам. Только по решению суда можно было закрыть общество, и то, если его деятельность нарушала уголовное законодательство. Именно с этого момента в России начался рост общественных организаций, продолжавшийся и в послереволюционные годы. Становление Советской власти сопровождалось постоянным ростом числа общественных организаций, чему способствовало принятие V Всероссийским съездом Советов Конституции РСФСР 1918 г. В это время возникло не только большое количество, но и их огромное разнообразие. Исходя, из специфических задач и целей, общественные организации можно было сгруппировать в профсоюзы, фабзавкомы и добровольные общества иной (непроизводственной) направленности: научные, научно - технические, литературно-художественные и что особенно важно в целях данного исследования правоохранительные. Естественно, данный перечень может быть сколь угодно широким сообразно коллективным интересам граждан, реализуемым в форме общественных объединений.
Во времена советского социализма под неусыпным, хотя и далеко не всегда явным политическим патронажем со стороны партийных структур общественные организации участвовали в преобразовании различных областей жизни общества, решении задач хозяйственного, культурного строительства, в ряде направлений правоохраны. Формы этого участия были многообразны, а практический вклад общественных формирований того времени нельзя недооценивать.
Формирование административно-правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности в федеральном законодательстве
Как ясно следует из изложенного в предыдущей главе, в настоящее время определение административно-правового статуса общественных объединений в сфере охраны правопорядка столкнулось с рядом проблем законодательного характера. Практика с очевидностью демонстрирует лавинообразный рост числа этих объединений, идущий по пути возрождения накопленного во времена социализма опыта привлечения общественности к правоохранительной деятельности. В теории же и на уровне федерального законодательства наблюдается очевидный пробел, который не может состыковать процесс возрождения общественных формирований правоохранительной направленности с реалиями современного общественного и государственно-политического устройства Российской Федерации.
Попытки прямого переноса прошлого советского опыта на действительность обычно терпят фиаско. Практика, как и раньше, пытается трактовать интересующие нас структуры как обычные общественные объединения, забывая важнейшее для современности расчленение гражданского общества и государства. Если раньше общественные объединения (организации) были частью политической системы советского общества и вполне могли выступать носителями государственно-властных полномочий, то ныне ситуация изменилась коренным образом. Федеральный закон "Об общественных объединениях" лишь допускает временное существование общественных объединений с участием государства, но о том, чтобы наде лять эти объединения публично-правовыми полномочиями, да еще такими, какие прямо закреплены за правоохранительными органами, речи быть не может. Это противоречит изначальным концептуальным положениям федерального законодательства об общественных объединениях. Все это как нельзя лучше продемонстрировала лишь недавно исчерпавшая себя (по меньшей мере на данном этапе) ситуация с принятием Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка".
Хронологически дело выглядело следующим образом. Соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами ГД Гуцериевым М.С., Карапетяном С.А., Поповым СБ., Рожковым В.Д., Чистоходовой Р.В. и принят к рассмотрению 18 ноября 1997 года протоколом № 109 заседания совета Государственной Думы.
После проведения обычных законодательных процедур 17 декабря 1997 года Федеральный закон был принят в первом чтении1, а 13 января 1999 года — во втором чтении2 и окончательно 27 января 1999 года3. Затем в соответствии с установленной процедурой принятый Государственной Думой Федеральный закон был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, который одобрил его 18 февраля 1999 года и направил для подписания Президенту России1.
Президент, в свою очередь, отклонил принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Федеральный закон2, предоставив Государственной Думе свою собственную редакцию этого акта. В ответ на это Государственная Дума 16 апреля 1999 г. приняла решение отклонить как собственный принятый Федеральный закон, так и ту редакцию, что направил в Думу Президент Российской Федерации. Итог истории таков: Государственная Дума 14 марта 2001 года вообще сняла с рассмотрения данный Федеральный закон3 и до сих пор к нему не возвращается.
Сама ситуация с прохождением Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" уже по одной только хронологии событий представляется довольно противоречивой, что изначально свидетельствует о ряде серьезных противоречий, которые обнаружились у федеральных законодателей и Президента России по данному вопросу. Вряд ли принятые жесткие решения и конечный отказ Государственной Думы от дальнейшего сотрудничества с Президентом по доработке Закона говорят о каких-либо несущественных моментах. Очевидно, речь как раз о принципиальных разногласиях, связанных с ролью и местом общественных объединения правоохранительной направленности в реализации правоохранительных функций.
Проанализируем ситуацию с содержательной стороны, обратившись первоначально к той редакции Федерального закона, которая была принята Государственной Думой, одобрена Советом Федерации и отклонена Президентом России.
Статья 1 Федерального закона установила предметом его регулирования общественные отношения, возникающие в связи с участием граждан в обеспечении правопорядка, исключив из него правоотношения, возникающие в связи со специальными видами деятельности правоохранительных органов, с частной детективной и охранной деятельностью и регулирующиеся другими федеральными законами1.
Регулируемая статьей 2 правовая основа участия граждан в обеспечении правопорядка включает всю вертикаль российского законодательства с верхнего уровня до нижнего. Таким образом, вопрос отнесен к компетенции всех уровней власти и первоочередную роль здесь должна сыграть власть федеральная, закрепив концепцию и основные формы участия граждан.
Как нам представляется весьма емко и точно отражает субъективное право граждан России в участии в правоохране статья 3 Федерального закона. Здесь с опорой на Конституцию Российской Федерации, нормы которой в данном отношении нами уже анализировались, прямо декларировано, что каждый гражданин, защищая всеми средствами и способами, не запрещенными законом, свою жизнь, достоинство и собственность, а также жизнь, достоинство и собственность других лиц от противоправных посягательств, имеет право принимать участие в обеспечении правопорядка. Кроме того устанавливается, что участие граждан в обеспечении правопорядка может быть индивидуальным и коллективным.
Единственное, что хотелось бы здесь критически отметить, так это тот факт, что субъективное право граждан в обеспечении правопорядка имеет более широкое толкование в Уголовном кодексе Российской Федерации1, где к числу обстоятельств, исключающих преступность деяния, отнесены правомерные действий граждан по защите охраняемых законом интересов. А это, согласитесь, несколько шире тех границ, которые установлены статьей 3 Федерального закона, в которой речь идет только о лицах. Следовательно, в УК РФ федеральный законодатель оценивает возможности граждан в участии в правоохране шире и оптимистичнее. Анализируемый же Федеральный закон в этом отношении более скован в своих формулировках.
Правовое регулирование административно-правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка в субъектах Российской Федерации (на примере г. Москвы)
Несмотря на приостановку активного процесса прохождения Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка", процесс возрождения общественных объединений соответствующей направленности в субъектах Федерации и органах местного самоуправления отнюдь не приостановился и даже, напротив, продолжает набирать темпы. Официальные сайты изданий субъектов Федерации и средства массовой информации вообще буквально пестрят сообщениями о создании народных дружин, разработке нормативной документации по вопросам их деятельности, успехах, достигнутых дружинами в охране общественного порядка.
Иного, в общем-то, и трудно было ожидать. Объективная потребность в умножении числа и усилий таких объединений растет в обратной пропорции к ослаблению реального влияния органов правопорядка на общеуголовную преступность. Оказавшись в начале 90-х годов прошлого столетия в положении федеральной структуры, муниципальная милиция во многом утратила прямые связи с населением, без которых ее деятельность в принципе не может быть эффективной. В немалой степени этому способствовало разрушение и разного рода препоны к восстановлению высокого уровня участия граждан страны в обеспечении своих конституционных прав в области правопорядка и особенно порядка общественного, состояние которого не только не улучшается, но имеет обратную тенденцию развития.
В связи с этим многие субъекты Федерации, опираясь на конституционное право местного самоуправления охранять общественный порядок на своих территориях, приняли свое собственное законодательство и об участии граждан в обеспечении правопорядка и о народных дружинах. Наиболее совершенным примером здесь является опыт г. Москвы, на котором хотелось бы специально остановиться, поскольку именно он может послужить основой как для разработки и принятия нового Федерального закона, так и для распространения на другие регионы России.
Соответствующая законодательная база г. Москвы включает два основополагающих Закона: Закон г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 "Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка"1, Закон г. Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 "О Московской городской народной дружи не" и изданное на их основе Постановления Правительства Москвы от 31 августа 1999 г. № 817 "Об утверждении Положения о Московском городском штабе народной дружины"3 и Распоряжения Мэра Москвы от 3 октября 1996 г. № 357/1-РМ "Об общественных пунктах охраны порядка" (с изменениями от 17 июня, 29 августа 2002 г.)4. Рассмотрим основные положения данных актов субъекта Федерации.
По логике предыдущего изложения базовый среди них — первый. Это — Закон г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 "Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка". С него и начнем.
Преамбула Закона устанавливает предмет его регулирования, куда отнесены правовые основы, принципы и формы добровольного участия жителей Москвы в охране общественного порядка, оказании содействия органам внутренних дел. Специально подчеркнуто, что действие настоящего Закона не распространяется на правоотношения, регулируемые федеральным законодательством об оперативно-розыскной деятельности, а также о частной детективной и охранной деятельности. Иными словами законодатели г. Москвы, четко отграничили сферу, где они способны принимать решения, не затрагивая при этом компетенцию Федерального Собрания Российской Федерации. В статье 1 специально указано на то, что участие жителей Москвы в охране общественного порядка осуществляется на основе прав на необходимую оборону, действия в условиях крайней необходимости, установленных законодательством Российской Федерации. Наделение же граждан дополнительными правами в связи с их участием в охране общественного порядка возможно только на основании законодательных актов Российской Федерации и принятых в соответствии с ними законов города Москвы. Таким образом, анализировавшееся в предыдущем параграфе возражение Президента Российской Федерации по поводу наделения дружинников правом использовать физическую силу и специальные средства изначально снимается. Граждане Москвы, участвующие в охране правопорядка используют при необходимости правомерное насилие в пределах субъективных прав, которыми наделен каждый гражданин Российской Федерации.
Кстати, трудно представить себе основание введения нормы, согласно которой гражданин, выполняя роль дружинника, вынужден был бы отказаться от использования от имеющихся у него на законном основании специальных средств или оружия в эксцессе необходимой обороны, крайней необходимости или в других обстоятельствах, исключающих преступность деяния. Ведь это - субъективное право каждого, вне зависимости от его профессиональной принадлежности. Оно в равной мере относится как к сотрудникам государственных органов правоохраны, так и к любым другим лицам, в том числе и дружинникам. Лишний раз, косвенно указывая на пределы необходимой обороны и крайней необходимости, Закон указывает, что участие жителей Москвы в охране общественного порядка основы вается на принципах законности, добровольности, гуманизма, уважения личности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Статья 2 Закона специально посвящена регламентации форм участия жителей Москвы в охране общественного порядка. К их числу отнесены: - непосредственная реализация жителями Москвы своих прав на защиту от противоправных посягательств, или иными словами инициативное использование ими своих субъективных прав в части обстоятельств, исключающих преступность или противоправность деяния1; - содействие, в том числе индивидуальное, органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений; - членство или участие в общественных объединениях, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел; - внештатное сотрудничество с органами внутренних дел; - работа в составе Московской городской народной дружины; - участие в деятельности общественного пункта охраны порядка; - оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством.
