Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика института муниципальных органов охраны общественного порядка 13
I. Социально-политические и правовые предпосылки муниципализации милиции 13
2 Место и роль милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований 29
3. Разграничение компетенции между муниципальными органами охраны общественного порядка и милицией общественной безопасности 46
Глава II. Организация муниципальных органов охраны общественного порядка 66
1 Сущность и назначение муниципальных органов охраны общественного порядка 66
2. Условия формирования муниципальных органов охраны общественного порядка 83
3. Основные направления организации и правового обеспечения деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка 108
Заключение 127
Список литературы, использованной при написании диссертации 131
Приложение 1 141
Приложение 2
- Социально-политические и правовые предпосылки муниципализации милиции
- Место и роль милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований
- Сущность и назначение муниципальных органов охраны общественного порядка
- Условия формирования муниципальных органов охраны общественного порядка
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследовании* Принятые в последние годы нормативные правовые акты в определенной степени способствовали совершенствованию деятельности правоохранительных органов, их приближению к новым политико-правовым и социально-экономическим реалиям1. Вместе с тем требования сегодняшнего дня в сфере охраны общественного порядка свидетельствуют о необходимости принятия кардинальных мер, способных внести принципиальные изменения в концепции организации и осуществления правоохранительной деятельности.
Современный период развития Российской Федерации характеризуется формированием демократического института местного самоуправления, образованием органов местной (муниципальной) власти. Отличительная черта местного самоуправления - определенная самостоятельность и автономность его органов, их независимость от системы федеральных органов государственной власти.
В этой связи актуальным является решение вопросов законодательного разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам организации милиции. Решение данной проблемы связано с децентрализацией управления и усилением самостоятельности местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. В последнее время подразделения милиции общественной безопасности все более приобретают новые черты: а) находятся под большим влиянием со
См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 12.12.1998 № 1454 // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1998. № 49. Ст. 69; Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» (в ред. постановления Правительства РФ от 26.07.2001 г. № 558) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 32. Ст, 3325.
4 стороны местных органов; б) финансирование большинства этих
подразделений осуществляется из средств бюджетов регионального
уровня1.
Таким образом, к середине 1995 года на практике наметилась определенная тенденция муниципализации милиции. Вместе с тем, этот процесс в системе российской милиции шел медленно. Определенный опыт организации и деятельности подразделений муниципальной милиции к указанному периоду сложился в Республике Татарстан, Ставропольском крае, в гг. Москве, Санкт-Петербурге, Калининграде, Волгограде, Саратове, Челябинске и др.
Однако, в целом по стране правовой вакуум, в котором происходило становление новой для Российской Федерации формы организации милицейской деятельности, значительно тормозил объективный процесс реформирования органов внутренних дел. Отсутствие четко сформулированной концепции организации и деятельности подразделений милиции, создаваемых органами местного самоуправления, на практике привело к появлению множества, зачастую противоречивых моделей построения муниципальных подразделений милиции. Как правило, они имели существенные различия по порядку образования, источникам и способам финансирования, формам, методам и направлениям служебной деятельности, в осуществлении кадровой политики, правовом статусе сотрудников, гарантиях их социально-правовой защиты2.
Закрепившееся за подобными подразделениями наименование «муниципальные» отражало в то время стремление к их созданию, чем их соответствие формированиям муниципальной полиции в зарубежных
См.: Савостин АЛ. Правовые и организационные основы деятельности
муниципальных органов охраны общественного порядка: Дис.канд. юрид, наук. М., 1997.
: См.: Килясханов И.Ш., Обидин B.C., Шихов Е.Ю, Вопросы организации и деятельности местной (муниципальной) милиции, М-, Академия МВД СССР, 1992, С. 3-5.
5 странах, которые создаются властями автономных территориальных
образований, им подчиняются, содержатся за счет местного бюджета,
функционируют в пределах четко определенной юрисдикции и выполняют
задачи по обслуживанию «своего» населения1.
Решение проблемы видится в действительном создании на самоуправляемых территориях полностью подчиненных и подконтрольных органам местного самоуправления, финансируемых из бюджета муниципального образования (полностью или в большей части) самостоятельных муниципальных органов охраны общественного порядка, состоящих из муниципальных (а не государственных) служащих, наделенных на основании соответствующего федерального закона, нормативного правового акта субъекта Российской Федерации и устава муниципального образования определенной компетенцией в сфере охраны общественного порядка.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы диссертации, определили цель, задачи, объект и предмет исследования.
Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты проблемы постоянно привлекали к себе пристальное внимание ученых и практиков- В разное время разрабатывались вопросы компетенции государственной власти, разграничения федеральных и субъектных предметов ведения, проблемы становления и функционирования органов местного самоуправления, делались попытки восполнить пробелы в организации охраны общественного порядка с учетом современных реалий.
См,: Осипов Ю.И, О муниципальной полиции в зарубежных странах // Экспресс-информация. Вып. 7. М., Академия МВД СССР, 1990. С. 2; Кононов A.M. Проблемы становления муниципальной милиции в Российской Федерации: задачи и перспективы исследования. Саратов, 1995. С. 8-10.
Вопросы становления органов государственной власти, органов местного самоуправления, определения их места и роли в разные годы освещались в трудах С. А, Авакъяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, Г\ В. Барабашева, Н. Л. Гринай, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, Р. С. Мулукаева, К. Ф, Шеремета и других российских ученых.
В процессе работы над диссертацией автор использовал также труды отечественных ученых-административистов: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. Л- Бачило, И. И, Веремеенко, С, Е. Вицина, М. И. Еропкина, А, П. Коренева, С. П, Ломтева, А. Е. Лунева, В, М, Манохина, М Я, Масленникова, Л. Л, Попова, КК Н. Старилова, С, С, Студеникина, А. IL Шергина, А, КХ Якимова и ряда других ученых.
Особый интерес соискателя вызвали исследования ученых, изучающих проблему становления органами местного самоуправления муниципальной милиции: А. В, Губанова, Р. И. Денисова, И, Ш. Килясханова, Л. М. Колодкина, Ф. Е. Колонтаевского, Б. П. Кондрашова, А, М. Кононова, Г. М, Миньковского, В, С. Обидина, Ю. И, Осипова, А, Н. Роши, Я. Н. Радюшина, Ю. П. Соловья, А. А. Савостина, П. IL Фатеева, Е. Ю- Шихова и др.
Вместе с тем в трудах указанных ученых, во-первых, не рассматривались комплексные проблемы распределения полномочий органов власти и местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, во-вторых, ими либо формулировались в качестве постановки проблемы организации и правового обеспечения муниципальной милиции, либо рассматривалась муниципальная милиция в сфере правового регулирования деятельности милиции в целом, либо раскрывались особенности ее организации применительно к конкретному региону. Наконец, труды перечисленных ученых были ориентированы, как правило, на ситуацию, сложившуюся до принятия значительного количества основополагающих нормативных правовых актов,
7 регулирующих отношения в указанной сфере и не учитывали
современную правоприменительную практику.
В настоящей работе рассмотрен комплекс вопросов, связанных с правовым обеспечением организации и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.
Объектом исследования являются муниципальные органы охраны общественного порядка, как одна из организационных форм системы местного самоуправления, наделенная специальными задачами -функциями в сфере охраны общественного порядка.
Предметом исследования выступает совокупность общественных отношений, которая в достаточной мере характеризует внешние и внутренние связи исследуемого объекта местного самоуправления, которые в условиях правовой их урегулированности и предопределяют его административно-правовой статус.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования ориентирована на реализацию основных идей образования в России нового правоохранительного института вне системы органов внутренних дел, разработку концепции его функционирования по охране общественного порядка на территориях муниципальных образований.
Реализация данной цели связана с решением следующих задач;
рассмотрением роли и места милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований;
раскрытием этапов становления муниципальной милиции в России;
определением сущности муниципальных органов охраны общественного порядка как органа социального обслуживания населения;
разработкой организационно-правового механизма децентрализации системы органов внутренних дел;
8 выявлением основных принципов и условий формирования
муниципальных органов охраны общественного порядка;
раскрытием содержания и особенностей службы в муниципальных органах охраны общественного порядка;
определением основных направлений деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения философии права, которые позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в их единстве» целостности и системности, а с другой - воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя курс на удовлетворение потребностей и запросов практики1.
Методологическая миссия философии права предполагает использование в ходе конкретных комплексных исследований и нефилософских частнонаучных методов (формально-логический, сравнительное правоведение, статистический, опрос, экспертные оценки)-
В этой связи автор в процессе исследования обобщил материалы служебных командировок сотрудников МВД России, выезжавших в 50 регионов Российской Федерации по проблемам деятельности милиции общественной безопасности. Помимо этого соискателем изучены мнения 250 сотрудников органов внутренних дел различного уровня по проблемам возможного создания муниципальных органов охраны общественного порядка.
См.: Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции» проблемы философии права)- 2-е изд., М-, Аванта+, 2001- С. 79, 310-31К
9 Выводы и предложения, разработанные соискателем, базируются на
анализе соответствующих нормативных правовых и научных источников,
директивных документов МВД России, включая обобщения, критическую
оценку и дальнейшее развитие результатов предыдущих исследований
пограничных проблем, проведенных в научно-исследовательских и
общеобразовательных учреждениях системы МВД России.
Эмпирическую базу настоящего исследования дополнили материалы проведенного в 1999 г. в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления.
Научная новизна исследования определяется тем, что оно проведено на основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, принятых в течение 2000-2004 гг.
Диссертация является комплексной монографической работой теоретико-прикладного характера, посвященной разработке возможных моделей создания муниципальных органов охраны общественного порядка в системе государственного устройства Российской Федерации и перспектив их развития.
В диссертации выделены специфические особенности организации и возможной практической деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка, выработаны определенные методологические подходы к разрешению возникающих здесь проблем.
Новизной отличаются обоснованные роль и место органов местного самоуправления в общегосударственной системе обеспечения охраны общественного порядка. При этом диссертант опирался не только на теоретические разработки российских и зарубежных ученых, им обобщен и проанализирован значительный практический опыт, накопленный в исследуемой сфере> предложены пути его использования в целях создания
10 и в дальнейшем функционирования муниципальных органов охраны
общественного порядка.
Основные положения, выносимые на защиту:
Муниципализация социального управления в сфере внутренних дел является одним из обязательных условий формирования подлинно демократического института местного самоуправления в Российской Федерации,
Необходимость совершенствования системы органов внутренних дел обусловливают потребность в разработке и осуществлении комплекса правовых и организационных мер по замене системы с всеобщей централизацией на систему определенной ее децентрализации.
3. Основным субъектом правоприменительной деятельности на
местном уровне (село, поселок, район, город) должны стать
муниципальные органы охраны общественного порядка, содержащиеся за
счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих
уровней.
На начальном этапе децентрализации органов внутренних дел -этапе становления муниципальных органов охраны общественного порядка возможно и желательно параллельное сосуществование действующей системы и переходных моделей подразделений органов местного самоуправления, осуществляющих охрану общественного порядка,
Социально-правовой статус служащего муниципального органа охраны общественного порядка определяется совокупностью социальных функций, полномочий, прав и обязанностей лица, находящегося на службе у местного сообщества и удовлетворяющего потребности в обеспечении охраны общественного порядка, оказание иных услуг населению обслуживаемой территории.
И Теоретическая и практическая значимость работы определяется
комплексной разработкой правовых и организационных основ становления нового правового института вне системы МВД России -муниципальных органов охраны общественного порядка.
Полученная в ходе исследования научная информация позволяет более предметно подойти к решению стратегической задачи по реформированию системы органов внутренних дел.
Практическая значимость исследования заключается в разработке комплексных мероприятий по совершенствованию охраны общественного порядка на уровне муниципального образования-Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы; при разработке предложений по реализации компетенции органов власти и местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка; в учебном процессе общеобразовательных учреждений системы МВД России и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации соискателя прошли практическую апробацию при выполнении поручений руководства МВД России, в частности, при разработке проекта федерального закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации», а также в учебном процессе общеобразовательных учреждений МВД России.
Основные материалы диссертационного исследования нашли отражение в 4-х опубликованных работах,
Структура и объем диссертации обусловлены кругом исследуемых проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы, использованной при
12 написании диссертации и двух приложений. Объем диссертации
составляет 176 страниц машинописного текста.
Социально-политические и правовые предпосылки муниципализации милиции
В процессе происходящего реформирования экономических, политических и духовных основ российского общества обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции политико-правовым реалиям.
Становится очевидным, что во многом еще сохраняющаяся модель организации и управления органами внутренних дел, основы которой заложены советской государственно-правово и системой, не соответствует интересам построения и защиты ценностей правового государства, обеспечения приоритета личных прав и свобод граждан.
С одной стороны, законопослушное население все более осознает свои неотъемлемые права человека и гражданина и в то же время не могут быть удовлетворены состоянием правопорядка, поскольку на общем фоне обострения социальной напряженности происходит быстрый рост преступности и административной деликтности, сопровождающейся негативными изменениями ее качественных характеристик и, как следствие, снижением эффективности деятельности органов внутренних дел (милиции).
В территориальных органах внутренних дел сложилась практика, когда основные силы милиции направляются на борьбу с наиболее опасными видами правонарушений. Меньше внимания уделяется профилактике правонарушений на потребительском рынке, в сфере благоустройства, экологии и т.п. Не в полной мере исполняются решения местных органов власти и управления в правоохранительной сфере, в результате чего нарушаются права и интересы граждан, вызывая негативную реакцию населения на деятельность милиции.
Общеизвестно, что до принятия Конституции Российской Федерации в стране, преобладала система централизации, в том числе и в правоохранительной деятельности, сохраняющаяся и до настоящего времени,
В этой связи можно констатировать, что: конституционная обязанность обеспечения общественного порядка органами местного самоуправления пока еще носит декларативный характер, поскольку она не подкреплена реальными полномочиями; до настоящего времени не создан правовой механизм осуществления этой обязанности; не выработан механизм ответственности за обеспечение надлежащего общественного порядка на подведомственной местным органам власти территории.
Между тем, в части первой статьи 132 Основного закона Российской Федерации содержатся нормы о важнейших полномочиях органов местного самоуправления, к числу которых относится и охрана общественного порядка. Это положение развивается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
С учетом изложенного возникает вопрос: почему с 1993 г. не реализован конституционный принцип по обеспечению охраны общественного порядка органами местного самоуправления? Чтобы правильно объяснить суть проблемы, необходимо, на наш взгляд, рассмотреть социально-политические и правовые вопросы становления муниципальной (полиции) милиции в историческом аспекте.
Процессы муниципализации полиции России начали проявляться, в той или иной форме, в 18-м веке , В этот период происходит становление российской империи, формирование новой государственности, связанной с преобразовательной деятельностью Петра L Реализуя идею создания единого централизованного полицейского управления, Петр I создает первые учреждения регулярной полиции в гг. Петербурге и Москве. Социальные противоречия и рост городов заставляли царское правительство заботиться не только об укреплении полиции в местах своего пребывания, но и о создании полиции в периферийных городах. 23 апреля 1733 года имперской резолюцией узаконились новые полицейские учреждения, называемые полицмейстерскими конторами2, создаваемые и по инициативе местных органов управления, которым и подчинялись. В этот период начинает проявляться тенденция к децентрализации полицейских учреждений, В Наставлении губернаторам от 21 апреля 1764 года предусматривалось полное подчинение полиции в городах, исключая столицы, губернским канцеляриям . Окончательно полиция была децентрализована после губернской реформы 1775 года. В результате губернской реформы 1775 года была существенно преобразована система местного управления. Ядром данной реформы стало издание первого в истории русского права акта, специально посвященного местному управлению, - «Утверждения для управления губернией» от 7 ноября 1775 года, который «провозгласил принцип объединенной деятельности всех классов местного сообщества в вопросах местного самоуправления (или принцип все сословности, то есть участие в местном управлении свободных классов сообщества - дворян, купцов, свободных крестьян)». Данный нормативный акт и принятый 8 апреля 1782 года «Устав благочиния или полицейский» являются основными правовыми документами, определяющими компетенцию, функции, организацию полиции. Согласно «Учреждению для управления губернией» была создана земская (сельская) полиция, которая по своей сущности представляла административно-полицейский орган дворянского самоуправления в уезде, возглавляемый земским исправником, создаваемый на началах выборности, территориальной обособленности, сословности и подчиняющийся местной государственной власти (губернскому правлению)1.
Увеличение численности городского населения, жалобы горожан на полицию, их просьбы организовать полицейские службы при органах городского самоуправления, а также сотничество, пятидесятничество и десятничество, ночной караул, как формы полицейского самоуправления, осуществляемые населением города в порядке полицейской повинности, которые были малоэффективны для обеспечения порядка, заставили правительство приступить к реорганизации общей регулярной полиции в городах.
Для решения этой проблемы в 1782 году был издан «Устав благочиния или полицейский», согласно которому во всех городах утверждаются единые общегородские полицейские органы — управы благочиния. Они заменяли собой полицмейстерские канцелярии и конторы. Городничий являлся начальником городской полиции, он определялся в должности Сенатом по представлению наместнического (губернского) правления. В соответствии с данным нормативным актом население, организованное в городскую общину, могло осуществлять контроль за деятельностью полицейских органов, участвовать в определении в должности квартального надзирателя и самостоятельно избирать квартального поручика.
Место и роль милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований
Развитие и углубление процесса государственного строительства в Российской Федерации требуют решения комплекса важнейших теоретико-прикладных задач. Одной из них является создание эффективного и адекватного форме государственного устройства российской Федерации механизма управления обществом.
Важность и социальная острота проблем защиты прав граждан, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и борьбы с преступностью не только обусловливают необходимость поиска путей совершенствования управления в сфере внутренних дел, но и ставят эту задачу в число приоритетных1. Применительно к предмету нашего исследования методологическое значение имеют следующие положения.
Согласно Конституции Российской Федерации охрана общественного порядка относится к так называемой совпадающей компетенции. Так, согласно статьи 72 Основного Закона защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом, осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации (п, «е» ст. 114). В ведении государства находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, уголовное, административное, гражданское и другие виды законодательства, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.
Вместе с тем, в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации охрана общественного порядка является функцией местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка.
Это положение нашло отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в силу ряда обстоятельств данное положение до настоящего времени не реализовано. Попытаемся разобраться в существе проблемы.
В этой связи следует отметить несовершенство существующей в России функциональной модели муниципального управления , Низкая эффективность существующей формы местного самоуправления, по мнению Е. М. Ковешникова, заключается в стремлении сверху внедрить негосударственную доктрину муниципальной власти2, Однако такая политика не дает положительных результатов. Это объясняется тем что «чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционных правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны ориентирам государственной политики»3. Таким образом, включение органов муниципального хозяйства в систему государственной власти влечет огрубление этого чуткого к потребностям населения института управления, его бюрократизацию, отдаление от интересов и нужд местного сообщества. Разграничение функций органов государственной власти и местного самоуправления, в первую очередь, должно способствовать установлению ответственности и отчетности муниципальных органов за качество и результаты предпринимаемых действий перед населением. Одним из эффективных способов привлечения населения к разрешению местных проблем является, на наш взгляд, неуклонное соблюдение принципа выборности руководящих работников органов местного самоуправления, что, разумеется, возможно, только при исключении системы муниципального управления из числа органов государственной власти. Следует отметить, что в последнее время в этом направлении наметились положительные тенденции и со стороны федеральных властей,
В этой связи следует отметить Федеральную целевую программу государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления1. Мероприятия данной программы предполагают: совершенствование нормативной базы, территориальных и организационных основ местного самоуправления; выработку механизма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением; создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; совершенствование системы научно-методологической поддержки развития муниципальных образований, подготовку кадров для органов местного самоуправления; информационную поддержку местного самоуправления. В Программе определены конкретные мероприятия по государственной поддержке развития муниципальных образований, проведение которых спланировано в два этапа: первый этап (2000-2002г.) - создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления.
Сущность и назначение муниципальных органов охраны общественного порядка
Появление нового правоохранительного института наряду с милицией общественной безопасности ставит перед исследователем проблему выяснения социального назначения и сущности муниципальных органов охраны общественного порядка. При этом следует иметь в виду, что в данном случае проводится анализ не устоявшегося правового института, а изучение возможных (на перспективу) его целей, задач, функций, экстраполируемых на основе результатов деятельности подразделений муниципальной милиции в различных регионах Российской Федерации, а также имеющегося зарубежного опыта.
В этом смысле заслуживает внимания точка зрения Ю. П. Соловья, указывающего, что «вопрос о задачах и функциях милиции - это вопрос о характере и пределах ее вмешательства в частную и общественную жизнь, и поэтому четкое их обозначение в законе служит, в свою очередь, фактором последующего адекватного правового регулирования деятельности милиции»1. Соглашаясь в целом с таким подходом, вместе с тем это положение требует уточнения. В данном случае, на наш взгляд, следует говорить не о «вмешательстве» милиции в дела социума, а о ее «включенности» в общественную жизнь, которая в отличии от вмешательства - то есть произвольного, одностороннего воздействия на общественные отношения, должно быть урегулировано правом в соответствии с потребностями самого общества.
В этой связи важное значение приобретает проблема адекватного современным реалиям определения социального назначения муниципальных органов охраны общественного порядка.
Общеизвестно, что концептуальные теоретические и организационно-правовые подходы к организации деятельности милиции (полиции) имеют принципиальные отличия в зависимости от того, тоталитарный или демократический режим установлен в стране, В тоталитарном государстве полиция служит, по сути, одним из основных орудий для подавления любых проявлений политической оппозиции. Для полиции при тоталитарной диктатуре характерны: а) подчиненность стратегии (а подчас и тактике) ее деятельности установкам правящей партии, большая зависимость от последней при формировании кадровой базы, особенно руководящего ядра; б) чрезвычайная централизация управления, исключающая контроль за нею со стороны общественности; в) высокий уровень милитаризации; г) значительный объем полномочий, регламентируемых, как правило, ведомственными нормативными правовыми актами, предоставляющими варианты для расширительной их трактовки, что на деле открывает возможность для произвола и позволяет осуществлять крупномасштабные репрессии1.
Иначе обстоит дело в странах с устойчивыми демократическими традициями, в частности, в США, Франции, Великобритании, ФРГ, Японии, Принципы организации и деятельности полиции складывались и развивались там в обстановке экономического и политического плюрализма, особого внимания к обеспечению прав личности и применения консенсуса как превалирующего метода разрешения социальных конфликтов. При этом порядок осуществления государственной власти долго отлаживался таким образом, чтобы исключить использование правоохранительных органов вне их прямого назначения .
В России, как и во всем мире, обострены споры между сторонниками демократического подхода к деятельности системы охраны правопорядка и теми, кто считает, что при решении данного вопроса должен преобладать авторитаризм.
В данном случае, по нашему мнению, важно не контролировать ту или иную систему организации деятельности полиции, а найти вариант, приемлемый как с позиций интересов построения правового государства, так и с позиций исторически сложившихся традиций осуществления правоохранительной работы. Как свидетельствует опыт развитых демократий, жесткие полицейские меры могут сочетаться с системой гарантий прав, интересов и свобод граждан и функционированием полиции в так называемом «щадящем режиме».
В то же время, когда интересы отдельных личностей вступают в конфликт с интересами общества, включаются государственные институты, предназначенные для снятия конфликта, К их числу относится и полиция, основное предназначение которой власти и большинство теоретиков Запада видят в «установлении контроля» над противоправными действиями, в «сдерживании» их исключительно законными средствами.
Ученые, которых включают в число основоположников западноевропейской полицеистики, Э. Орландо и И. Ранелетти определяют соответствующую функцию как «проявление общественной деятельности в области внутреннего управления, которая выражается в ограничении и регулировании деятельности отдельных граждан в основном методами принуждения для защиты общества в целом и его составных частей».
Почти аналогичная точка зрения высказывалась и учеными дореволюционной России. Так, например, И, Е, Андреевский сформулировал «закон науки полиции», согласно которому «во всех случаях, когда отдельное лицо не может создать такие условия безопасности и благосостояния, без которых развитие его невозможно, на помощь ему должна явиться деятельность других, называемая полицейскою» .
Разумеется, на мировоззрение И Е, Андреевского и другого видного ученого - полицеиста И. Т. Тарасова - в то время существенное значение оказали «Великие реформы» 60-х годов XIX века, в ходе которых происходила децентрализация управления и создавались специфические российские самоуправления земств и городов. Эти тенденции оказали влияние и на содержание полицейской реформы - они начались с уезда, то есть с так называемой низшей полиции3. Иначе говоря, централизованная вертикаль российской полиции, вопреки представлениям о полицейском государстве, формировалась снизу-Характерно, что о причинах полицейской реформы, например, И, Т, Тарасов писал, что она была вызвана деятельностью городской полиции, которая не приносила большой пользы «вследствие неудовлетворительного определения существа ее власти и границы ее прав и обязанностей, причем крайне скудное содержание не давало возможности привлечь к полицейской службе лучшие силы»4- В юридической литературе также указывалось, что в период подготовки полицейской реформы остро ставился вопрос об освобождении полиции от судебных и следственных функций, о более четком определении компетенции полиции .
Таким образом, еще в дореволюционной России предпринимались попытки децентрализации полиции, а в качестве основной функции выделялось поддержание (охрана, защита) установленного в обществе законопорядка. Следует отметить, что союзное законодательство содержало подобное предметное описание социального назначения милиции- Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 года, советская милиция была «призвана обеспечить охрану общественного порядка в стране, социалистической собственности, драв и законных интересов граждан, предприятий, организаций и учреждений от преступных посягательств».
Условия формирования муниципальных органов охраны общественного порядка
Прогрессирующий на фоне происходящих в российском обществе болезненных социально-экономических процессов рост уличной преступности и других нарушений правопорядка поставил государственно-властные структуры Российской Федерации всех уровней перед необходимостью поиска новых форм организации и функционирования милиции, поскольку стало очевидным, что в нынешнем виде она не в состоянии обеспечить надежную охрану общественного порядка и безопасности граждан на улицах и в других общественных местах.
Опыт последних лет показал, что существенного улучшения положения дел в сфере обеспечения общественного порядка нельзя добиться путем простого механического увеличения штатов патрульно-постовой и других служб милиции. Ограниченные возможности государственного бюджета не позволяют централизованно увеличить численность патрульно-постовой службы (ППС) до оптимальных параметров, а получившая вначале довольно широкое распространение в отдельных регионах практика содержания милиционеров ППС за счет целевых отчислений промышленных и иных предприятий» создания различных фондов поддержки милиции не прижилась вследствие зыбкости, ненадежности источников финансирования, стремления хозяйственных руководителей всячески сократить расходы на непроизводственную сферу.
Идея комплексного использования сил и средств милиции в рамках единой дислокации постов и нарядов, казалось бы, позволяла создать плотность нарядов, дающую возможность обеспечить правопорядок на улицах за счет частичного совмещения функций милиционеров подразделений различных служб милиции общественной безопасности, интегрирования их обязанностей в сфере правоохраны. Однако при всей ее позитивности она так и осталась лишь декларацией.
На практике госбюджетная милиция, организационно раздробленная на службы и подразделения, хотя и работающие в единой сфере охраны общественного порядка, но имеющие свои достаточно узкие, специфические задачи - фактически не смогла обеспечить комплексность, универсальность и взаимозаменяемость сотрудников. Как правило, каждая служба и ее сотрудники в работе отдавали приоритет выполнению своих специальных обязанностей, а их общая и приоритетная задача - охрана общественного порядка, личная и имущественная безопасность граждан на улицах и в других общественных местах - была возложена преимущественно на строевые подразделения патрульно-постовой службы, которые, несмотря на все принимаемые меры, не располагали ни достаточной численностью личного состава, ни необходимыми транспортными и другими техническими средствами.
Деление милиции общественной безопасности на службы по функционально-отраслевому принципу создало почву для проявлений бездействия, пассивности милиционеров в тех случаях, когда они сталкиваются с правонарушениями, фактически или предположительно не входящими в компетенцию их службы. Население же, как правило, воспринимает такие факты в качестве свидетельства нежелания выполнять свои обязанности милиции «вообще». Именно в этой связи среди граждан все более укореняется мнение о неспособности и нежелания милиции обеспечить охрану общественного порядка и безопасности. Свидетельством тому могут служить многочисленные критические публикации в адрес милиции в средствах массовой информации, письма граждан в местные и центральные органы власти и управления.
Характерно, что в массовом сознании плохая работа милиции традиционно ассоциируется с улучшениями в деятельности МВД Российской Федерации, хотя в условиях расширения прав местных органов самоуправления более логично было бы адресовать претензии населения к региональной администрации, в обязанность которой, в частности, должно входить обеспечение условий для надлежащего функционирования системы охраны общественного порядка и безопасности в пределах ее (администрации) территориальной и предметной юрисдикции. Последняя, однако до недавнего времени лишь номинально несла ответственность перед избирателями за состояние общественного порядка, поскольку реально не располагала необходимыми для данной деятельности силами и средствами.
Выход из создавшегося положения виделся в реализации п. 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с данным нормативным правовым актом к предмету ведения местного самоуправления отнесены «охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью». Однако до настоящего времени данная новелла Закона не нашла практического применения,
В этой связи возникла необходимость проработки вопроса о путях реализации указанной нормы Закона. Это, на наш взгляд, обусловлено следующими обстоятельствами: Во-первых, достаточно общим характером самой законодательной новеллы. Во-вторых, отсутствием как нормативного определения понятий «охрана общественного порядка» и «муниципальные органы охраны общественного порядка», так и неоднозначным пониманием их содержания в теории и практике правоохранительной деятельности. В-третьих, выбором из всех возможных вариантов такого, который в максимальной степени отвечал бы достижению главных целей данной нормы: расширению демократических начал в организации местного самоуправления путем создания всех организационно-материальных и правовых условий для реального решения данного вопроса местного ведения и коренному улучшению состояния общественного порядка на территориях муниципальных образований.
Определение оптимального варианта разрешения данной проблемы немыслимо без предварительного анализа имеющегося на этот счет отечественного и зарубежного опыта.
С созданием в России органов местного самоуправления (вторая половина XIX века), каковыми в понимании, близком к современному, являлись Земские управы в сельской местности и Городские думы в городах, произошли важные изменения и в организационно-правовом построении полиции. Существовавшая до этого в сельской местности профессиональная полиция была предельно малочисленна, а полицейские функции выполнялись, в основном, выборными представителями населения в лице сотских и десятских, работавшими безвозмездно в порядке несения натуральной повинности1.
Следует отметить, что действовавшее в то время законодательство не предусматривало подчинения уездного полицейского управления (городской полиции) ведению органов местного самоуправления (соответственно Земским управам и Городским думам). Более того, ни Земские управы, ни Городские думы не имели достаточной принудительной власти поэтому для проведения в жизнь своих решений они вынуждены были обращаться к полиции, которая структурно оставалась независимой от всесословных представительных органов и фактически являлась органом контроля за последними, находясь в прямом подчинении губернаторов.
С принятием в 1903 году закона «Об учреждении полицейской стражи» был сделан важный шаг к переходу от полицейской службы, осуществляемой на основе натуральной повинности, к профессиональной полиции в Российской империи.
Похожие диссертации на Административно-правовой статус муниципальных органов охраны общественного порядка
