Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационно-правовые основы охраны общественного порядка органами местного самоуправления в Российской Федерации 15
1. Понятие и правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка 15
2. Становление и развитие форм охраны общественного порядка органами местного самоуправления 39
3. Общая характеристика особенностей функционирования органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан в обеспечении охраны общественного порядка 63
Глава II. Административно-правовая организация организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления 88
1. Информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка 88
2. Деятельность органов местного самоуправления в развитых странах по организации охраны общественного порядка 121
3. Организационно-правовые формы взаимодействия ОВД и органов местного самоуправления в охране общественного порядка 147
Заключение 179
Литература 182
- Становление и развитие форм охраны общественного порядка органами местного самоуправления
- Общая характеристика особенностей функционирования органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан в обеспечении охраны общественного порядка
- Деятельность органов местного самоуправления в развитых странах по организации охраны общественного порядка
- Организационно-правовые формы взаимодействия ОВД и органов местного самоуправления в охране общественного порядка
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформирование всех сфер жизни общества, государства и органов местного самоуправления изменило взгляды на участие граждан в охране" общественного порядка. До настоящего времени у представителей законодательной и исполнительной власти, ученых, практических работников правоохранительных органов и населения не сложилось однозначного отношения к организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления.
В современных условиях реформирования системы органов внутренних дел особое значение уделяется охране общественного порядка. Особую роль в этом направлении работы играют совершенствование охраны общественного порядка и взаимодействие органов внутренних дел с органами местного самоуправления, что представляет собой сложное социально-организационное явление, которое охватывает многие аспекты совместной деятельности.
Несмотря на то, что динамика статистических данных внушает некоторый оптимизм, современное состояние преступности в регионах России остается на социально неприемлемом уровне. Так, поданным ГИАЦ МВД России, в 2010 году общее состояние преступности сократилось на 12,2 % по сравнению с 2009 годом. Около половины всех зарегистрированных преступлений (42,2 %) составляют хищения чужого имущества, совершенные путем кражи. В некоторых регионах значительно увеличилось количество преступлений, совершенных в общественных местах: в г. Москве - на 51,9 %, г. Санкт-Петербурге - на 35,3 %, Нижегородской области - на 34,8 %, Воронежской области - на 33,5 %, Псковской области - на 32,1 %, Хабаровском крае - на 31,9 %, Самарской области - на 31,1 %, Липецкой области - на 31,0 %, Кемеровской области - на 30,3 %, Брянской области-на 10,3 %, Оренбургской области-на 10,1 "/^Смоленской области - на 9,2 %, Калужской области - на 8,6 %'. Почти половина зарегистрированных преступлений остались нераскрытыми - 45,4 %. Увеличилось число преступлений экстремистской направленности на 20 %. Остаток нераскрытых преступных посягательств сократился во всех федеральных округах и 68 субъектах2.
1 См.: Профессионал. 2001. № 2. С. 44-45.
2 См.: Полиция России. 2011. № 4. С. 5.
На коллегии МВД России в 2011 году Президентом России Д.А. Медведевым было отмечено, что основная задача, которая стоит перед Министерством и полицией, -это наступательная, бескомпромиссная борьба с преступностью, качественное улучшение оперативно-разыскной и профилактической деятельности. В Российской Федерации совместно с государственными институтами, органами местного самоуправления, образовательными и социальными учреждениями, общественными организациями развернулась работа по созданию государственной системы профилактики. В МВД России разработана и действует модель четырехуровневой программы профилактики правонарушений. В субъектах Российской Федерации создано более трех тысяч межведомственных комиссий по координации этой деятельности.
В любом обществе 'существует объективная необходимость и социальная потребность в обеспечении охраны общественного порядка. Государственная система обеспечения общественного порядка и безопасности не может успешно функционировать без помощи и содействия органов местного самоуправления. Совместно с органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления разработаны комплексные программы профилактики правонарушений.
Службы и подразделения органов внутренних дел выполняют стоящие перед ними задачи по основным направлениям деятельности, в том числе по обеспечению правопорядка в общественных местах во взаимодействии с органами местного самоуправления. В настоящее время в Российской Федерации происходит процесс реформирования и совершенствования работы органов местного самоуправления, формируются институты гражданского общества, в том числе и правоохранительной направленности.
Таким образом, в связи с реформированием системы МВД России наибольшую актуальность представляет проблема административно-правового регулирования организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Ее исследование позволяет выявить некоторые общие вопросы административно-правового регулирования организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления.
Вышеизложенное предопределило актуальность темы диссертационного исследования, в котором автором предпринята попытка восполнить пробел, образовавшийся в специальной юридической литературе, в проблемах совершенствования деятельности по административно-пра-
вовому регулированию охраны общественного порядка органами местного самоуправления.
Степень разработанности темы исследования. Отдельные аспекты проблем административно-правовой организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления, анализируемые в диссертации, рассматривались на основе ранее опубликованных работ ученых, которые исследовали некоторые аспекты данного вопроса. Однако комплексное исследование, на монографическом уровне, организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления осуществляется впервые. При подготовке диссертации использовались работы в области общей теории права, управления, административной деятельности органов внутренних дел, которые были рассмотрены в работах А.П. Алехина, Р.И. Байгутлина, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, Н.В. Бровко, О.М. Васильева, И.И. Веремеенко, В.З. Веселого, А.П. Герасимова, А.З. Гливинского, Р.И. Денисова, В.В. Еремя-на, А.А. Жмыхова, А.В. Загорного, Т.Ю. Заморина, С.А. Зинченко, Е.Г. Иванова, А.П. Ипакян, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, A.M. Кононова, Л.М. Колодкина, В.Г. Кутушева, В.В. Князева, А.Я. Малыгина, Н.И. Матузова, А.В. Малько, Э.В. Маркина, Ю.И. Мигачева, Р.С. Мулукаева, В.Ф. Некрасова, И.Ю. Никодимова, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, А.Н. Позднышова, А.С. Прудникова, Ф.С. Разаренова, А.Л. Римского, Н.И. Сазонова, И.В. Соколова, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилова, С.С. Стрельникова, М.И. Сизикова, В.В. Тарубарова, СВ. Тихомирова, Г.А. Туманова, В.И. Фадеева, В.Н. Флоненкова, С.Д. Хазанова, С.Н. Чмырева, В.М. Шван-кова их других ученых. Их труды представляют несомненную научную значимость.
В специальной юридической литературе проблематика отдельных направлений деятельности органов внутренних дел и органов местного самоуправления исследовались в трудах: P.P. Алиуллова, Р.И. Байгутлина, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, О.М. Васильева, И.И. Веремеенко, А.З. Гливинского, Р.И. Денисова, В.В. Еремяна, А.А. Жмыхова, А.В. Загорного, Т.Ю. Заморина, С.А. Зинченко, Е.Г. Иванова, А.П. Ипа-кяна, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, A.M. Кононова, Л.М. Колодкина, В.Г. Кутушева, В.В. Князева,A.M. Лимонова, АЛ. Малыгина, Н.И. Матузова, А.В. Малько, Э.В. Маркина, Ю.И. Мигачева, Р.С. Мулукаева, И.Ю. Никодимова, Р.Г. Нургалиева, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, А.С. Прудникова, Ф.С. Разаренова, И.М. Рассолова, Н.И. Сазонова, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилова,
C.C. Стрельникова, М.И. Сизикова, В.В. Тарубарова, СВ. Тихомирова, Г.А. Туманова, В.И. Фадеева, В.Н. Флоненкова, С.Д. Хазанова, С.Н. Чмы-рева, В.М. Шванкова и ряда других авторов.
Однако многие теоретические и прикладные проблемы административно правового регулирования организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления не получили надлежащего разрешения. Не изучены особенности функционирования органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан в обеспечении охраны общественного порядка, информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления в охране общественного порядка, современный опыт деятельности органов местного самоуправления в развитых странах по организации охраны общественного порядка, организационно-правовые формы взаимодействия ОВД и органов местного самоуправления в охране общественного порядка.
Указанные обстоятельства в значительной степени обусловливают актуальность предпринятого диссертационного исследования, определяют и уточняют выбор темы, имеющей теоретическую и практическую значимость.
Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования при взаимодействии органов внутренних дел с муниципальными образованиями при обеспечении охраны общественного порядка.
Предметом исследования выступают теоретические, организационные и нормативно-правовые основы деятельности органов внутренних дел, органов местного самоуправления и муниципальных образований.
Цель диссертационного исследования - разработка научно обоснованных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления.
Указанные цели обусловили постановку и решение следующих задач:
анализ административно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка в современных условиях реформирования системы МВД России;
исследование механизма взаимодействия органов местного самоуправления с подразделениями полиции по организации охраны общественного порядка;
изучение современных форм охраны общественного порядка органами местного самоуправления;
исследование особенностей функционирования органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан в обеспечении охраны общественного порядка;
анализ проблем информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел и органов местного самоуправления при проведении мероприятий по охране общественного порядка;
изучение современного зарубежного опыта органов местного самоуправления по организации охраны общественного порядка;
уточнение современных организационно-правовых форм взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в охране общественного порядка;
выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования деятельности органов внутренних дел при организации охраны общественного порядка совместно с органами местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составляют современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. В процессе исследования использовались общенаучные (исторический, системный, материалистической диалектики, логический целевой), частные (формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, социологический) и другие методы исследования.
Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи и целостности, всесторонне и объективно выявить отдельные тенденции и сделать определенные обобщения.
Теоретической основой диссертации послужили труды ведущих ученых в области общей теории государства и права, административного права, имеющих отношение к проблематике диссертационного исследования. Это научные труды А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, И.И. Веремеенко, В.З. Веселого, А.З. Гливинского, Р.И. Денисова, А.В. Загорного, Т.Ю. Заморина, С.А. Зинченко, Е.Г. Иванова, А.П. Ипа-кяна, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, A.M. Кононова, Л.М. Колодкина, В.Г. Кутушева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, Л.Л. Попова, А.Н. Позднышова, А.С. Прудникова, Ф.С. Разаренова, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилова, С.С. Стрельникова, СВ. Тихомирова, ГА. Туманова, В.И. Фадеева, С.Н. Чмырева, В.М. Шванкова и других ученых.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили соответствующие положения Конституции Российской Федерации, нормы федеральных законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, законодательств субъектов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов, включая акты МВД России, а также информация, содержащаяся в справочно-правовой системе «Консультант Плюс» и сети Интернет. В ходе работы над исследованием диссертант использовал собственный опыт работы в органах внутренних дел.
При проведении диссертационного исследования изучались служебная документация органов внутренних дел, статистические данные ГИАЦ МВД России, относящиеся к предмету диссертации. Данная эмпирическая база характеризует репрезентативность проведенного исследования.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обеспечивается его методологией и методикой, комплексным характером исследования, а также репрезентативностью эмпирического материала, на котором базируются научные положения, предложения и выводы диссертации.
Положения, рекомендации и выводы диссертационного исследования сформировались в процессе изучения, анализа, обобщения и использования научных трудов отечественных и зарубежных авторов, большого числа нормативно-правовых актов Российской Федерации и ведомственных приказов МВД России.
Теоретическая значимость исследования определяется его научными результатами, которые позволяют считать, что проблемы организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления ранее не являлись объектом исследования и не были достоянием юридической науки.
Материалы проведенного исследования в определенной степени позволят расширить теоретические взгляды на характер и природу организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Наряду с имеющимися знаниями, их новизной и проблемным характером содержания этого правового явления предоставляется определенная база для развития новых научных исследований в данной области.
Практическая значимость исследования определяется теоретическими выводами и рекомендациями, сформулированными диссертан-
том, которые могут быть использованы в правотворческой деятельности законодательных органов, федеральных органов исполнительной власти, в системе профессиональной подготовки курсантов и слушателей учебных заведений системы МВД России, в научно-исследовательской работе, а также в правоприменительной деятельности органов внутренних дел и органов местного самоуправления.
Научная новизна состоит в том, что диссертация является первым монографическим комплексным исследованием теоретических проблем административно-правового регулирования организации охраны общественного порядка органами внутренних дел и органами местного самоуправления. Исследованы и выявлены современные формы охраны общественного порядка органами местного самоуправления и особенности функционирования органов местного самоуправления и граждан в охране общественного порядка.
Новизной обладают исследуемые административно-правовые отношения в сфере охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Научный интерес могут вызывать современные организационно-правовые формы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления при обеспечении охраны общественного порядка и содержание этого процесса, а также проблемы информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка, зарубежный опыт органов местного самоуправления по организации охраны общественного порядка.
Обстоятельное исследование и анализ организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления позволил теоретически обосновать предложения и рекомендации, направленные на решение правовых и научно-методических проблем в обозначенной сфере.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В целях обеспечения охраны общественного порядка и совершенствования взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления, государственными и негосударственными организациями, общественными объединениями и гражданами в обеспечении общественного порядка целесообразно на федеральном уровне принять Закон «О муниципальных органах правопорядка вне системы МВД России», в котором закрепить правовой статус сотрудника муниципальных органов правопорядка, его права и обязанности, наделить их правами по выявлению и
пресечению преступлений и административных правонарушений, уполномочить по составлению протоколов об административных правонарушениях по действующим кодексам об административной ответственности в субъектах Российской Федерации.
2. На основе проведенного анализа, по мнению диссертанта, к со
временным формам охраны общественного порядка органами мест
ного самоуправления относятся:
а) участие в охране общественного порядка на улицах и в дру
гих общественных местах населенных пунктов, на транспортных ма
гистралях;
б) поддержание общественного порядка во время проведения раз
личных массовых и иных мероприятий;
в) оказание содействия органам внутренних дел в предупрежде
нии и пресечении преступлений и административных правонарушений;
г) профилактическая работа с лицами, склонными к совершению
правонарушений;
д) участие в борьбе с хулиганством, употреблением спиртных на
питков в быту, хищениями имущества, квартирными кражами, детской
безнадзорностью, профилактика правонарушений среди молодежи и не
совершеннолетних;
е) участие в обеспечении безопасности дорожного движения транс
порта и пешеходов, предупреждении дорожно-транспортных происше
ствий;
ж) оказание помощи гражданам, пострадавшим от несчастных
случаев или правонарушений;
з) участие в спасении людей, имущества и поддержании общест
венного порядка при возникновении стихийных бедствий и других чрез
вычайных ситуаций;
и) шефство над подростковыми клубами и другими молодежными объединениями;
к) участие в пропаганде и распространении правовых знаний среди населения на территории муниципального образования.
3. В целях совершенствования охраны общественного порядка
необходимо принять «Административный регламент по организации ох
раны общественного порядка в муниципальных образованиях», в кото
ром закрепить информирование органов исполнительной власти и ор
ганов местного самоуправления об имеющихся проблемах при органи
зации охраны общественного порядка в период проведения предпола
гаемого мероприятия и о возможных негативных последствиях игнори-
рования указанных проблем; организацию и обеспечение постоянной связи сотрудников органов внутренних дел, обеспечивающих охрану общественного порядка с организаторами и участниками проводимого мероприятия.
-
В связи с развитием системы электронного правительства в Российской Федерации и ее субъектах граждане могут реализовать свое право на получение информации от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. В целях исключения несанкционированного доступа к каналам связи и информации дополнить ст. 13.27 КоАП Российской Федерации пунктом 3 следующего содержания: «Нарушение порядка несанкционированного доступа к каналам связи, а также к оперативно-справочным, разыскным, криминалистическим, архивным и иным информационным массивам, используемым органами внутренних дел и ФМС России».
-
В связи с открытостью и публичностью в работе органов внутренних дел для общества внести в Приказ МВД России от 30 декабря 2007 года № 1246 «О повышении эффективности изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации» пункт 6.2.2.1 следующего содержания: проводить в апреле - мае изучение общественного мнения в МВД, ГУ по субъекту Федерации, Управлении на транспорте МВД России по федеральным округам, в отделах (управлениях) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям» с привлечением внештатных сотрудников и представителей общественных формирований, принимающих участие в охране общественного порядка.
6 . В целях осуществления эффективного взаимодействия и координации работы между органами внутренних дел, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями и гражданами, принимающими участие в охране общественного порядка, внести в «Положение об общественном совете» пункт, в котором закрепить, что при организации взаимодействия между органами внутренних дел и государственными и муниципальными органами осуществлять на постоянной основе обмен информацией о состоянии охраны общественного порядка, которая необходима для выполнения своего предназначения - защиты интересов граждан Российской Федерации.
7. Исследовав зарубежный опыт по охране общественного порядка в муниципальных образованиях, диссертант приходит к выводу, что в зарубежных странах организация охраны общественного порядка в городах и населенных пунктах может осуществляться как на уровне отдельных граждан, так и на уровне деятельности различных объединений, формирований и движений. Практически для любого государства одной из главных задач является обеспечение прочного общественного порядка.
Для правоохранительной системы России следует использовать принятый в развитых демократических государствах подход к обеспечению охраны порядка, который основан на взаимодействии полиции, местного населения и негосударственных субъектов правоохранительной деятельности. В целях совершенствования форм и методов работы по обеспечению охраны общественного порядка в муниципальных образованиях необходимо внедрять в современную практику работы новые информационные технологии.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Результаты проведенного исследования прошли применение в практической деятельности подразделений органов внутренних дел.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России» и Центра профессиональной подготовки управления на транспорте МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу.
Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в трех научных статьях, одна из которых опубликована в журнале, включенном в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, и трех учебных пособиях.
Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы. Диссертация выполнена в соответствии с требованиями ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Становление и развитие форм охраны общественного порядка органами местного самоуправления
Приступая к исследованию форм охраны общественного порядка органами местного самоуправления, по нашему мнению, следует уяснить сущность понятий форм деятельности с целью дальнейшего их применения органами местного самоуправления. В этой связи необходимо обратиться к понятийному аппарату, в частности понятиям «форма» и «метод». В специальной энциклопедической литературе под «формой» принято понимать внешнее выражение какого-либо содержания , способ существования и выражения содержания48. «Метод» является способом действия или практического осуществления определенной деятельности 9. Ряд авторов считает, что понятие «форма» используется без разграничения с понятием «метод»50 применительно деятельности органов местного самоуправления при обеспечении охраны общественного порядка.
В 60-х годах XX века Г.И. Петров отмечал, что под формами деятельности органов государственного управления необходимо понимать действия, имеющие внешнее выражение как «часть деятельности государства по осуществлению его функций»51. Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов, Н.М. Конин отмечали, что это система внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий, как части управленческой деятельности52.
Данное понимание форм связано с наличием в деятельности субъектов двух составляющих: возможности действовать в пределах закрепленной за ними компетенции и совершение реальных активных действий. Эти составляющие, по мнению Ю.М. Козлова, придают тот или иной вариант внешнего выражения действий,,в результате чего «...они становятся реальным, т.е. работающим средством решения управленческих задач и функций» . Они же отмечали, что в общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорией такого же плана, а именно с «содержанием». Под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания54.
Аналогичный взгляд на формы управления высказывает Ю.Н. Стари-лов, форма — это «внешнее выражение практической реализации функций и методов, управления, самого управленческого воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности»55. Данное мнение имеет веское основание, так.как трудно оспорить утверждение о том, что форма не является частью деятельности по осуществлению тех или иных функций. Деятельность субъектов правоотношений состоит из отдельных составляющих ее элементов (частей), видоизменяющих свою форму на том или ином этапе такой деятельности. «Они различаются по своему конкретному назначению и влекут за собой различия в организации соответствующих государственных органов»56. В разных случаях такой форме присущи определенные направленности действий, которые в своей совокупности и определяют деятельность.
Профессор А.П. Коренев среди, форм административной деятельности органов внутренних дел выделял: организационные мероприятия; материаль-, но-технические операции; нормотворческую деятельность;, правопримени-тельную (регулятивную и правоохранительную) деятельность . Аналогичный взгляд на формы, предложенные профессором А.П. Кореневым, разделяли ряд ученых, и полагали, что к ним можно отнести издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; заключение договоров; осуществление организационных ,(организационно-технических) со действий;.выполнение материально-технических операций .
Специалисты в области административного права И.В. Соколов и С.С. Стрельников вьщеляли четыре формы: совместную разработку и принятие согласованных планов охраны общественного порядка в общественных местах; практическую организацию и осуществление охраны общественного порядка нарядами милиции и дружинниками; оказание помощи в связи с совершением преступления или административного правонарушения, во время стихийных бедствий и пр.59 По мнению Ф.Е. Колонтаевского и Н.П. Яблоко-ва, на практике имеют право на существование девять основных форм взаимодействия при проведении мероприятий по охране общественного порядка: 1) обмен информацией; 2) согласованное распределение сил и средств; 3) совместное планирование работы; 4) взаимное обсуждение и совместная постановка перед соответствующими органами вопросов об оптимальной численности общественности; 5) взаимные действия по организации работы специальных дружин; 6) совместные мероприятия по охране общественного порядка с применение меры профилактического характера; 7) взаимосогласование проводимых мероприятий на общественных пунктах охраны порядка; 8) совместные действия по правовой пропаганде; 9) обмен опытом60.
В проведенном исследовании Е.Г. Иванов обосновывает восемь основных форм взаимодействия при проводимых мероприятиях по охране общественного порядка, имеющих, по нашему мнению, самое непосредственное отношение к организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления совместно с подразделениями милицией в населенных пунктах и крупных городах.
Общая характеристика особенностей функционирования органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан в обеспечении охраны общественного порядка
Становление Российской Федерации как демократического правового государства связано с многогранными процессами в сферах социально-экономической и политической жизнедеятельности общества и государства. В этих условиях особенно остро встают вопросы обеспечения охраны общественного порядка. При этом наиболее широкий спектр их решения в силу функциональных обязанностей возлагается на органы внутренних дел. Вместе с тем следует отметить, что данные органы исполнительной власти не в состоянии осуществлять эффективный контроль за всеми сферами социальной жизнедеятельности, в рамках которых формируются значимые угрозы общественной безопасности. Поэтому ее обеспечение возможно только в случае тесного взаимодействия органов внутренних дел и общественности, в том числе и той ее части, которая объединена для формирования правоохранительной направленности. Как известно, в постсоветский период был сформирован ряд устойчивых форм взаимодействия правоохранительных органов и общественных формирований в сфере охраны общественного порядка. Однако политические и социально-экономические изменения, произошедшие в 90-х годах XX века, оказали негативное влияние на организацию и работу общественных формирований, участвовавших в охране правопорядка. Большинство из них прекратили свое существование.
Таким образом, непосредственное участие в воссоздании негосударственных субъектов правоохранительной направленности и налаживание взаимодействия с ними является одним из приоритетных направлений в деятельности органов внутренних дел, и, в частности, подразделений милиции общественной безопасности - непременным условием их эффективной работы по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений. Однако следует констатировать, что процесс воссоздания указанных субъектов происходит в условиях отсутствия на федеральном уровне нормативного правового акта, который регулировал бы общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение в общественные организации правоохранительной направленности, определял бы их правовой статус, принцип деятельности и материально-техническое обеспечение, а также формы участия граждан в обеспечении общественного порядка, их права и обязанности, социальную-защищенность.
До настоящего времени не во всех субъектах Российской Федерации активно действуют общественные формирования. По данным МВД России, только в 60 субъектах Российской Федерации ведется планомерная работа по вовлечению населения в общественные формирования с целью участия в охране общественного порядка.
Законом, города Москвы от 9 марта 1993 г. «О Московской городской народной-дружине» определена основная задача — оказание содействия органам государственной власти и правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка. Численность Московской городской народной дружины составляет более 19 тысяч человек. Каждый день в дежурные части органов внутренних дел прибывает от 10 до 15 человек. Основная зона ответственности — жилой сектор. Ведь именно там совершается больше преступлений и административных правонарушений. Посещение по месту жительства с сотрудниками милиции неблагополучных семей и трудных подростков, задержание и привлечение к административной ответственности иностранных граждан, оказание помощи подразделениям ГИБДД в предупреждении дорожно-транспортного травматизма. В префектурах и управлениях районов действуют штабы Московской городской народной дружины. Префектуры административных округов г. Москвы оказывают помощь в деятельности Московской городской народной дружины . Не во всех субъектах Российской Федерации проводилась работа по привлечению граждан к охране общественного порядка. Так, по данным МВД России, по Дальневосточному федеральному округу в 2005 г. было отмечено сокращение числа добровольных народных дружин — на 3,9 %, казачьих дружин — на 7,5 %, опорных пунктов охраны порядка - на 13,3 %. Это не только тревожный, но и опасный социальный синдром, его нейтрализация потребует серьезных усилий и организационно-правовых решений, чтобы поддержать и распространить положительный опыт.
Закон Московской области от 12 января 2005 г. «О народных дружинах в Московской области» закрепил определенные правовые предписания по организации и функционированию ДНД в области. Однако наряду с этим установил в ч. 5 ст. 1, что «Органы местного самоуправления могут утверждать Примерное положение о народной дружине» и предлагается структура такового. Но указание «могут утверждать» может быть воспринято муниципальными образованиями как «должны утверждать» с корректировкой на это ими приняты или утверждены положения, по сути, с идентичными названиями, поскольку отсутствовал на то время иной (кроме городского и районного) уровень муниципальных образований (Каширский район - от 29 марта 2005 г.; Можайский район — от 10 марта 2005 г.; город Подольск — от 17 мая 2005 г.; Пушкинский район - от 14 декабря 2004 г.). Эти правовые акты примечательны тем, что в Каширском районе Положение о ДНД утверждено решением Совета депутатов - коллегиально, а в других случаях - главами муниципальных образований единолично. Кроме того, полезны приложения к положениям: в Каширском районе - это структура ДНД района; в Можайском районе — текст торжественного обещания члена ДНД.
Учитывая особенности административно-территориального деления города Москвы - на административные округа - специфичны нормативно-правовые и организационные основы создания и функционирования городской народной дружины, установленные Законом г. Москвы от 26 июня 2002 г. «О Московской городской народной дружине» (с изм. от 17 ноября 2004 г.): в статье 1 закреплено, что московская городская народная дружина - государственно-бюджетное объединение. Положение о Московской городской дружине утверждается Правительством Москвы (ч. 2 ст. 3);
Московская городская народная дружина строится в соответствии с территориальным делением города Москвы и состоит из Московского городского штаба народной дружины и подчиненных ему территориальных подразделений; территориальными подразделениями Московской городской дружины являются народные дружины районов г. Москвы, которые объединяются в народные дружины административных округов (ст. 5);
Общее руководство Московской городской дружиной осуществляют соответствующие территориальные органы исполнительной власти, включая Правительство Москвы, а непосредственное руководство - Московский городской штаб народной дружины, который учреждается Правительством Москвы в- форме государственного учреждения и наделяется статусом1 юридического лица; предусмотрено создание штабов народных дружин административных округов и районов (ст. 6).
Деятельность органов местного самоуправления в развитых странах по организации охраны общественного порядка
В начале 80-х годов XX века в Великобритании был разработан и опубликован план реорганизации местного самоуправления, но из-за смены правительства и по ряду других внутриполитических причин проведение реформы постоянно откладывалось вплоть до 1990-х гг. Суть этой реформы состояла в изменении существующей структуры местного самоуправления и создании взамен прежних новых укрупненных графств. Закономерно, что осуществление реформы привело к очередному укрупнению полицейских подразделений. Однако до настоящего времени реформирование системы местного самоуправления не завершено и все еще продолжается. В Великобритании политику и стратегию борьбы с преступностью определяет МВД Великобритании. Наряду с указанием на конкретные полномочия министров по руководству муниципальной полицией в законах встречаются формулировки, позволяющие министрам оказывать практически беспредельное влияние на местные полицейские отряды. Так, Закон о местной полиции 1964 г. указывает, что они обязаны исполнять свои функции «таким образом и в таком объеме, которые представляются им наилучшими для того, чтобы обеспечивать эффективность полиции». Министры дают указания местным властям, как правило, в форме совета или консультации, и этого оказывается достаточно, так как неисполнение такого «совета» может привести к отказу в предоставлении муниципалитету денежной субсидии.
Необходимо отметить, что муниципальный полицейский в Великобритании, в отличие от остальных муниципальных служащих, имеет особый статус - он рассматривается как непосредственный слуга Короны, как лицо, выполняющее свои обязанности только в соответствии с законом, а также в соответствии с полицейскими правилами, определяющими его должностные функции, и местные власти не вправе давать ему какие-либо указания по вопросам организации непосредственной полицейской деятельности, как это было в прошлом. В настоящее время МВД выполняет такие функции, как: поддержание правопорядка в стране; обеспечение эффективности полицейской службы; установление и задержание правонарушителей; расследование преступлений. Одной из особенностей ее полицейской системы является наличие в структуре управления территориальными формированиями полиции так называемой полицейской власти (или полицейской администрации). Полицейская власть района обслуживания несет ответственность за обеспечение эффективной деятельности полицейских сил140.
В результате проведенной реформы полиции, начавшейся в 90-е годы XX века, были дополнены ряд положений с целью более гибкого подхода к организации работы полиции (в определении графика службы сотрудников полиции). Руководству местных полицейских подразделений было предоставлено больше и полномочий в управлении подразделениями. Совершенствование уровня профессиональной подготовки полицейских позволило сократить количество отчетной документации и свести к минимуму «бумажную работу», укрепить взаимодействие полиции с общественностью. В целях повышения эффективности деятельности полиции правительство Великобритании выделило на период 1999-2002 гг. в рамках Программы сокращения преступности 250 млн фунтов стерлингов. Правительство Великобритании и руководство МВД предпринимает законодательные, организационные, технические и пропагандистские меры, направленные на сокращение преступности в стране141. После избрания мэром английского города Мидлсборо бывшего полицейского первым делом он занялся охраной общественного порядка, чтобы жители «сменили страх перед преступниками на надежду». Раньше Рей Мэл-лон работал в полиции, заработав там за жесткость и принципиальность кличку «Робот-полицейский». Вместо 14 мидлсборовских дружинников на улицы вышли 90, эта дружина является самая большой в Англии. Желающих охранять покой горожан г-н Мэллон нашел без особого труда, поскольку новому составу дружины предоставляется не несколько лишних дней к отпуску, а 17 тысяч фунтов в год (при условии, что члены дружины должны пройти соответствующую подготовку). Деньги на содержание на дружины выделяются из других бюджетных расходов графства142.
В целях фиксации преступлений и правонарушений в подразделениях полиции активно используется уличная система видеонаблюдения, установлено и действует 5 млн камер наружного наблюдения. Сотрудник полиции, осуществляющий видеоконтроль в случае совершения правонарушения, может по громкоговорящей связи обратиться к правонарушителю с требованием о прекращении противоправного деяния143. В настоящее время объем зарегистрированных преступлений в полицейских органах несколько увеличился. С апреля 2007 года в Великобритании введены новые правила для клиентов, сообщающих о фактах мошенничества с их банковскими счетами и кредитными карточками. Платежная ассоциация страны - АР ACS уведомила, что отныне банки и финансовые учреждения являются первой инстанцией для обращения относительно преступлений с чеками, пластиковыми картами и онлайн-банкингом. Новые правила действуют только в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии, кроме Шотландии. «В большинстве случаев потребители будут обязаны сообщать о случаях мошенничества непосредственно в свой банк, а не в полицию», - говорится в сообщении АР ACS. Таким образом, именно финансовое учреждение, а не владелец банковского счета, будет решать, передавать ли в полицию сообщение о преступлении или нет. До 1 апреля 2007 года граждане, ставшие жертвой мошенничества, должны были сообщать о факте преступления сначала в банк, затем в полицию, а потом опять в банк, чтобы передать необходимую информацию, предоставленную им полицией. АР ACS утверждает, что новые правила избавят клиентов от лишней бюрократии и приведут к большей последовательности в сообщениях о регистрации финансовых преступлений в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии144. В Южном Уэльсе в г. Мамблс действует виртуальный полицейский участок. В любое время суток можно связаться с сотрудниками полиции и сообщить о происшествии, послать электронное письмо местному участковому, проверить, что происходит с уже поданным раньше заявлением или найти нужную информацию. Это часть программы, которая направлена на облегчение людям доступа к широкому спектру услуг посредством передовых технологий. В ходе муниципальных реформ в Великобритании произошли пересмотр и изменение основ полицейской деятельности в целом и понимание роли и предназначения муниципальной полиции. По существу, британская полиция превратилась в орган широкого социального обслуживания населения, несущий основную нагрузку в сфере общей превенции правонарушений.
Организационно-правовые формы взаимодействия ОВД и органов местного самоуправления в охране общественного порядка
В Конституции Российской Федерации местное самоуправление отнесено к основам конституционного строя нашего государства. Наряду с государственной властью местное самоуправление является формой единой власти народа Российской Федерации. Вместе с тем местное самоуправление организационно и функционально - обособлено в системе управления обществом и государством, и это является принципиально новым положением по сравнению с предшествующим периодом развития. Таким образом, Конституция закрепила гарантии местного самоуправления, его неотождествление с системой органові государственной власти. Это конкретизируются в главе 8 Конституции и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Смысл деятельности местного самоуправления - содействие осуществлению и реализации прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти1 7.
В соответствии с действующим законодательством исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в отношении муниципальной власти могут быть осуществлены федеральными органами государственной власти, но только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Характер и содержание полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления позволяет выделить три основных направления их взаимодействия: 1) регулирующее (нормативное и конкретное); 2) обеспечивающее; 3) контролирующие. Первую группу регулирующих полномочий составляют: - полномочия, регулирующие организацию деятельности местного самоуправления; - экономические основы местного самоуправления; - полномочия по защите прав граждан на осуществление местного самоуправления. Во вторую группу полномочий входят: - полномочия, обеспечивающие правовое соответствие законодательства субъектов Федерации в исследуемой сфере федеральному законодательству; - обеспечивающие экономическое обеспечение основ местного самоуправления. К третьей группе полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся: - контроль за соблюдением принятия и изменения законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; - контроль за реализацией отдельных полномочий субъектов Российской Федерации, переданных органам местного самоуправления законом, а также контроль за использованием переданных материальных нефинансовых средств, необходимых для реализации указанных полномочий. В организации взаимодействия ОВД и органов местного самоуправления в Российской Федерации в качестве руководящих, устанавливающих основные принципы и формы взаимодействия, участвуют федеральные органы власти (первый уровень): - Федеральное Собрание Российской Федерации - путем принятия федеральных законов; - Президент России — путем издания указов; - Правительство РФ - путем принятия постановлений. Рассматривая вопросы взаимодействия ОВД и органов местного самоуправления, необходимо уточнить ряд общих исходных положений, относящихся к взаимодействию, определить содержание понятий «взаимодействие» и «организация взаимодействия», изложить основные принципы организации взаимодействия органов внутренних дел и муниципальных образований по обеспечению охраны общественного порядка. В широком смысле слова термин «взаимодействие» (interaction) употребляется в философской литературе, в которой взаимодействие рассматривается как философская категория, отражающая процессы воздействия объектов друг на друга. Взаимодействие - объективная и универсальная форма движения, развития, определяет существование и структурную организацию любой материальной схемы168. Взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного внешнего или внутреннего отношения связи Следует отметить, что в русском языке наряду с понятием взаимодействие как философской категории широко употребляется термин «взаимодействие» в значении согласованности действий, взаимной поддержки170. Как нам представляется,,о согласованности деятельности речь может идти в тех случаях, когда два или более элемента системы решают общую задачу. Такое понимание взаимодействия отражено в специальной литературе по социальному управлению. Так, А.В. Загорный отмечал, что взаимодействие — согласованная деятельность различных субъектов предупреждения правонарушений и укрепления общественного порядка По мнению А.З. Гливинского, в самом широком пониманий взаимодействие означает режим взаимосвязей между различными элементами системы в целях решения общих задач .
В-частности, А.П. Ипакян определял взаимодействие как «взаимное согласование действий двух или- более участников, совместно решающих ка-кую-либо общую задачу» По мнению В.М. Шванкова, наиболее существенным в понятии взаимодействия, главным его признаком является сотрудничество на основе взаимопомощи.
