Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Конституционные основы системы исполнительных
органов местного самоуправления 16
1. Возникновение и развитие законодательства о местных
исполнительных органах (исторический экскурс) 19
2. Конституционно-правовое положение исполнительных органов в
системе органов местного самоуправления 54
Глава 2. Организационно-правовые основы административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления. 1. Понятие и определение структуры исполнительных органов
местного самоуправления 80
2. Общая характеристика и особенности формирования исполнительных органов местного самоуправления в современных
условиях 93
Глава 3 Содержание компетенции исполнительных органов
местного самоуправления 118
1. Компетенция как элемент административно-правового статуса
исполнительных органов местного самоуправления 119
2. Распределение компетенции в структуре исполнительного органа
местного самоуправления. Виды структурных подразделений 148
Глава 4. Проблемы ответственности в системе исполнительных
органов местного самоуправления.
1. Понятие и виды ответственности в системе исполнительных органов
местного самоуправления 164
2. Вопросы эффективности и проблемы применения ответственности
на муниципальном уровне 172
Заключение 198
Литература, нормативные акты, материалы практики 206
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления в современных условиях социального развития и в обновленной российской правовой системе представляет собой малоизученный в теории, но широко используемый на практике институт административного и муниципального права, регулирующий исполнительно-распорядительную деятельность в системе органов и должностных лиц, создаваемых на территории муниципального образования для решения закрепленных за местным самоуправлением вопросов местного значения и выполнения функций обеспечения потребностей населения.
Закрепление в Конституции Российской Федерации1 (ст.ст. 131, 132) принципа организационной обособленности органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, и положения о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), заставляет пересмотреть традиционные подходы к исследованию административно-правовых институтов, которые должны рассматриваться через призму обеспечения потребностей, прав и свобод человека и гражданина. В частности, это относится к органам исполнительной власти, поскольку, очевидно, что принцип «организационной обособленности органов», выделяемый В.И. Фадеевым2, разрывает единство исполнительной власти. Что в современных условиях при практически постоянном дефиците местных бюджетов и при условии несогласованности действий системы исполнительных органов может привести к дискредитации самой идеи существования самостоятельного местного самоуправления. Об этом говорил Президент Российской Федерации в ежегодном Послании, и это подтверждает
1 Российская газета, 25.12.93, № 237.
2 Кутафин О.Е., Фадеев. В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - Изд-е 2-е
переработанное и дополненное. - M.: Юристь, 2000. С. 100.
подготовка проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1.
Положение осложняется тем, что административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления, несущих основную нагрузку по оперативной работе на местном уровне не урегулирован, а только лишь обозначен и на уровне Российской Федерации и на уровне субъектов Российской Федерации.
Представляется, что разработка концепции статуса исполнительных органов местного самоуправления, уяснение содержания его структуры и элементов, анализ проблем его реализации, позволят научно обосновать возможные пути совершенствования нормативной основы (как материальных, так и процессуальных норм) организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления.
Сегодня, на наш взгляд, необходимо пересмотреть научный подход ко многим положениям Конституции Российской Федерации. Особенно это относится толкованию пункта «н» статьи 72.
В настоящее время нет необходимости тотального пересмотра положений федерального законодательства, достаточно внести некоторые изменения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» достаточно четко закрепляет «общие принципы» системы местного самоуправления, а, значит, свою задачу выполняет. Многие проблемы местного самоуправления в целом и исполнительных органов в частности можно и, как мы считаем, необходимо решать на уровне субъектов Российской Федерации.
Исследование административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления позволит выявить пробелы в теоретической разработке правового механизма деятельности исполнительных органов на территории муниципального образования и взаимодействия их со звеньями
1 Газета «Неделя области», 05.02.2003, № 5 (14).
2СЗ РФ. 1995. № 35. ст. 3506; 1996. № 17. ст. 1917; № 49. ст. 5500; 1997. № 12. ст. 1378; 2000. № 32. ст. 3330;
2002. №12. ст. 1093.
органов исполнительной власти вышестоящих уровней. Кроме того, это предоставит возможность понять действующую систему категорий, используемых в административном и муниципальном праве, сформулировать ряд понятий, которые войдут в правовое мышление юриста, и тем самым сделать значительный вклад в формирование правовой культуры, обеспечивающей становление демократического государства.
Таким образом, анализ основных элементов административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления имеет важное теоретическое и практическое значение. К сожалению, в настоящее время не существует научных работ, специально и комплексно исследующих проблемы административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления, кроме того, даже общие вопросы конституционно-правового положения всей системы органов местного самоуправления недостаточно полно и широко изучены.
Все вышесказанное определяет выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Цель и задачи диссертационного исследования
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексное, основанное на теоретических положениях, нормах федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и актах муниципальных образований, рассмотрение всех элементов административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления, с учетом их места в системе местного самоуправления и роли в обеспечении государством и органами местного самоуправления потребностей населения муниципального образования.
Достижение цели потребовало решить следующие задачи:
выявление понятия исполнительного органа местного самоуправления;
изучение истории развития законодательства, закрепляющего систему и статус исполнительных органов на местном уровне;
изучение административно-правовых норм, регулирующих организационные и внутриорганизационные отношения, субъектами которых являются исполнительные органы местного самоуправления;
изучение конституционно-правовых основ исполнительных органов местного самоуправления на современном этапе;
выявление целей создания и функционирования исполнительных органов местного самоуправления;
определение места и роли исполнительных органов в системе всех органов местного самоуправления, создаваемых населением муниципального образования;
изучение особенностей формирования и деятельности исполнительных органов местного самоуправления;
выведение, изучение и анализ правовых принципов организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления;
выявление на основе изучения различных теоретических исследований, норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации и анализ понятий «система» и «структура» органов местного самоуправления, соотношение этих понятий и их роль в развитии законодательства;
изучение компетенции исполнительных органов местного самоуправления и рассмотрение основных элементов данного понятия на основе теоретических исследований, посвященных данной проблеме и норм права;
изучение влияния содержания компетенции исполнительного органа местного самоуправления на его структуру;
изучение и классификация основных видов структурных подразделений исполнительных органов местного самоуправления, а также обобщение практики их формирования и взаимодействия;
выявление и изучение основных видов ответственности исполнительных органов местного самоуправления и должностных лиц, осуществляющих
руководство ими, а так же анализ вопросов эффективности применения ответственности к указанным органам и должностным лицам; выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования элементов административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления.
Поставленные задачи выражают практическую потребность в их решении на уровне научной работы, поскольку ни одна из них в узко-правовом аспекте не исследовалась достаточно основательно в современный постсоветский период.
Состояние научной разработанности темы
Всестороннее исследование на монографическом уровне, специально посвященное категории «исполнительные органы местного самоуправления» в современной отечественной юридической науке предпринимается впервые.
Общие вопросы статуса исполнительных органов на местном уровне рассматривались в дореволюционной литературе такими учеными как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, М.И. Свешников и другими.
Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, И.Ф. Бутко, В.И. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, А.И. Лукьянов, А.Е. Лунев, А.И. Лепешкин, В.А. Пертцик, Г.И. Петров, А.Я. Слива, С.С. Студеникин, К.Ф. Шеремет.
При проведении исследования были использованы труды российских ученых в области общей теории государства и права, затрагивающие изучаемые нами проблемы: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.А. Мирошникова, Л.А. Окунькова, В.Н. Синюкова, И.Н. Сенякина, Б.Н. Топорнина, В.Н. Хропанюка.
Особое внимание уделено работам ученых в области административного, конституционного и муниципального права. Среди них: Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, Г.В. Барабашев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, С.Н. Братусь, Т.М. Бялкина,
s A.B. Венедиктов, B.B. Виноградов, В.Г. Вишняков, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Р. Драго, Д.Ю Завьялов, Н.М. Конин, СВ. Королев, М.А. Краснов, М.А. Кулушева, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, О. Лейст, А.И. Лимаренко, ЛА. Лукашов, В.М. Манохин, Е.В. Мирошниченко, В.А. Мирошников, Л.А. Окуньков, И.В. Панова, Е. Старосьцяк, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, М.З. Фейгин, Н.Н. Черногор, В.А. Четверний, Г.Х. Шахназаров, К.Ф. Шеремет, Е.С Шугрина, Л.С. Явич, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская.
Объектом исследования
являются теоретические и практические вопросы элементов административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления, направленные на урегулирование общественных отношений, складывающихся в результате организации и деятельности указанных органов и их структурных подразделений, а так же в результате взаимодействия таких субъектов как органы государственной власти различных ветвей и уровней, представительные органы местного самоуправления, исполнительные органы местного самоуправления и население муниципального образования.
Предмет исследования
составляют законодательная, теоретическая и практическая базы, закрепляющие административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологической базой исследования
являются общенаучные и специальные юридические методы исследования, в том числе: конкретно-исторический и историко-правовой, политологический и формально-юридический, диалектический, метод моделирования, соотношения общего и особенного, метод системного анализа и сравнительного правоведения, а также вспомогательный метод технико-юридического анализа.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законов и законов Российской Федерации,
указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и других нормативных актов федерального уровня правового регулирования, законодательства субъектов РФ, уставов и других нормативно-правовых актов изданных на территории муниципальных образований. В работе также использованы отдельные постановления Конституционного Суда РФ.
При написании диссертации были проанализированы нормативные акты отдельных зарубежных стран.
Теоретическую основу исследования составили основополагающие положения науки административного права, закрепляющие положения о статусе органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, материалы научно-практических конференций, а также публикации в научных изданиях и периодической печати, освещающие различные вопросы административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что сделана попытка специально исследовать все элементы административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления в современных условиях. При этом впервые все элементы статуса рассматриваются в одной работе в их взаимосвязи и взаимозависимости.
В диссертации разработаны следующие теоретические положения и практические выводы, характеризующие научную новизну исследования, которые выносятся на защиту:
1. Впервые на современном этапе дается определение исполнительного органа местного самоуправления и предлагается классификация таких органов. Ранее давались определения администрации и других конкретных, закрепленных в законе органов исполнительной власти, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на современном этапе. Не существовало принципа «многообразия организационных форм
осуществления местного самоуправления»1, поэтому вопросы статуса
исполнительных органов не вызывали бурных дискуссий, а виды
исполнительных органов не отличались разнообразием. В работе дается
понятие, виды исполнительных органов и особенности их административно-
правового статуса на современном этапе. Автором доказывается, что
исполнительный орган местного самоуправления - это орган общей
компетенции, создаваемый на основе закона субъекта Российской
Федерации и устава муниципального образования, подконтрольный
представительному органу, действующий на принципах коллегиальности
или единоначалия, имеющий объединенную внутренне согласованную
структуру, выполняющий организационно-управленческие и
исполнительно-распорядительные функции, направленные на выполнение решений населения, принятых непосредственно, и решений представительного органа.
Выявляется место и роль исполнительных органов местного самоуправления в системе всех создаваемых на территории муниципального образования органов местного самоуправления. И не смотря на то, что роль исполнительных органов в управлении достаточно велика и оперативное управление без них практически невозможно, автор показывает приоритет представительных органов и, основываясь на п. 2 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления2, рассматривает исполнительные органы как органы подотчетные и подконтрольные представительным органам, поскольку «цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими... органами»3. w
Выясняется соотношение норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ по вопросам установления статуса
Кутафин О.Е., Фадеев. В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - Изд-е 2-е переработанное и дополненное. - М.: Юристь, 2000. С. 107.
2 С3 РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
3 Драго Р. Административная наука. M., 1982. С. 5 - 6.
11 исполнительных органов местного самоуправления, а также пределы возможного (в рамках п. «н» статьи 72 и статьи 73 Конституции РФ) в законотворчестве субъектов РФ по проблемам организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления. В противовес Постановлению Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области1, доказывается право субъектов РФ в своем законодательстве устанавливать возможность создания и виды исполнительных органов. 4. Проводится комплексное исследование используемых в понятийном аппарате терминов: «система» органов местного самоуправления и «структура» органов местного самоуправления по отдельности и во взаимосвязи. Диссертант критически рассматривает мнение некоторых ученых, а также подход законодателя к данным определениям и исходит из понятий согласно которым:
система - множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство, то есть система органов местного самоуправления должна пониматься как совокупность имеющих самостоятельный статус органов, обладающих собственной компетенцией, которые на данной территории осуществляют фуекции и полномочия местного самоуправления;
структура исполнительного органа местного самоуправления - совокупность внутренних организационных частей (структурных подразделений) исполнительного органа находящихся во взаимосвязи, обладающих или не обладающих правами юридического лица, каждое из которых имеет точно определенную компетенцию, производную от компетенции исполнительного органа, закрепленную в нормативно-правовых актах (положениях статусного характера).
'СЗРФ. 1996. №7. Ст. 700.
Рассматривается взаимосвязь компетенции и структуры исполнительного органа местного самоуправления, а также влияние компетенции органа на его структуру. «Совершенно очевидно, что структура... органа должна разрабатываться на основе компетенции органа и в соответствии с нею. Из этого следует, что разработке структуры должна предшествовать разработка и утверждение компетенции органа»1. «Определить же тип или вид уже учрежденной структуры можно по единственному критерию - объему полномочий основных структурных подразделений органа. Под объемом здесь понимается функциональная или отраслевая характеристика компетенции...»2.
На основе анализа действующего законодательства, практики организации и деятельности, выработаны некоторые теоретические положения и практические рекомендации по формированию организационных структур исполнительных органов местного самоуправления.
Проводится комплексное рассмотрение и дается определение таким элементам компетенции исполнительных органов самоуправления как предметы ведения и полномочия, а также дается определение компетенции исполнительных органов. Обобщив основные теоретические изыскания по данному вопросу, диссертант приходит к выводу, что характеристику компетенционного блока следует давать исходя из следующих определений:
компетенция исполнительного органа местного самоуправления — это совокупность властных полномочий по выполнению задач и функций исполнительного органа местного самоуправления, создаваемого в соответствии с уставом муниципального образования, по предметам ведения муниципального образования, закрепленным в нормативно-правовых актах.
предметами ведения местного самоуправления и, следовательно, исполнительных органов местного самоуправления, являются вопросы
1 Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М. 1963. С. 76.
2 Манохин В.М, Адушкин ЮС. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов: СГАП, 2000. С.
местного значения, которые можно определить как определенную совокупность дел (вопросов) по управлению объектами муниципального образования, решение которых (с помощью полномочий) обеспечивает жизнедеятельность и удовлетворение потребностей населения муниципального образования. Сами же объекты являются не элементами компетенции, а управляемой среды.1 понятие полномочия исполнительного органа представляет собой право и (или) обязанность применять необходимые в определенной ситуации формы и методы управления для решения предметов ведения (вопросов местного значения).
Изучаются проблемы соотношения компетенции различных органов местного самоуправления и проблемы наделения исполнительных органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Автор также указывает на необходимость законодательного закрепления возможности делегирования (при определенных условиях) отдельных полномочий исполнительных органов местного самоуправления органам исполнительной власти различных уровней правового регулирования.
Предлагается понятие «наделение» конкретизировать с помощью понятий «передача» и «делегирование», Государственной Думе РФ разработать проект закона, устанавливающего процедуру и условия «передачи» и «делегирования» отдельных государственных полномочий, а также условия их выполнения и порядок проведения контроля за исполнением этих полномочий. 7. Впервые проводится комплексный анализ вопросов, связанных с ответственностью исполнительных органов местного самоуправления. Рассматриваются основные виды ответственности исполнительных органов местного самоуправления. Ставится вопрос о признании муниципально-правовой ответственности и применении к выборным должностным лицам, возглавляющим исполнительные органы конституционной ответственности.
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М. 1972. С. 46.
Рассматриваются проблемы эффективности ответственности
исполнительных органов местного самоуправления. Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования
состоит в том, что оно вносит определенный вклад в теорию
административного, муниципального и конституционного права.
Рассматриваемая проблема отличается актуальностью и
малоисследованностью. Учитывая, что исполнительные органы играют большую роль в системе местного самоуправления Российской Федерации, необходимы правовые инструменты, которые обеспечили бы развитие данного института в соответствии с требованиями действительности, на основе исторической преемственности и общепризнанных подходов зарубежных государств, закрепленных в международно-правовых актах, ратифицированных Российской Федерацией.
В работе предпринята попытка рассмотрения административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления в условиях различных моделей построения власти на муниципальном уровне.
Практическая значимость диссертационного исследования
заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», федеральных законов, законов Российской Федерации, закрепляющих административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления, и иных правовых актов.
Основные положения и выводы могут быть использованы в процессе преподавания учебных курсов административного, муниципального и конституционного права, спецкурсов по муниципальному управлению, а также в процессе подготовки учебных и учебно-методических материалов по административному и муниципальному праву Российской Федерации. Они могут также использоваться органами местного самоуправления и должностными лицами в целях построения оптимальной системы и структуры
органов местного самоуправления и схемы управления муниципальным образованием.
Апробация результатов исследования Основные теоретические положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:
чтение лекций и проведение семинарских занятий по муниципальному праву в Саратовской государственной академии права, ее структурных подразделениях и их филиалах, чтение лекций и проведение семинаров по административному и муниципальному праву в филиалах Поволжской академии государственной службы;
выступлениях на научно-практической конференции «Становление правового порядка в российском государстве: реальность и перспектива (социально-правовые проблемы)» (Саратов 1995), научно-практической конференции «Законотворческая деятельность субъектов РФ» (Саратов 1997), международной научно-практической конференции «Права человека: пути их реализации» (Саратов 1998), юбилейной научно-практической конференции, посвященной семидесятилетию СГАП «Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути решения» (Саратов 2001) и др.;
разработка практикума по курсу «Муниципальное право РФ» и учебно-методических пособий для ГОУВПО «Саратовская государственная академия права»;
публикации ряда статей.
Структура работы и ее объем определялись целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, восьми параграфов, заключения и списка литературы, используемой в диссертации.
