Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовая регламентация обеспечения правопорядка органами местного самоуправления 12
1.1. Формирование административного потенциала российских органов местного самоуправления: краткий историко-правовой обзор 12
1.2. Особенности формирования административного потенциала органов местного самоуправления и организационно-правовые аспекты деятельности муниципальной полиции в зарубежных странах 38
1.3. Место и роль органов местного самоуправления в государственной системе обеспечения правопорядка 49
1.4. Административные возможности органов местного самоуправления как субъектов обеспечения правопорядка 71
Глава 2. Взаимодействие основных субъектов право-обеспечения, как условие оптимизации право порядка 96
2.1. Взаимодействие органов местного самоуправления с ОВД как способ обеспечения их административного потенциала в обеспечении правопорядка 96
2.2. Предупреждение правонарушений, как направление совместной реализации административного потенциала органов местного самоуправления и соответствующих возможностей ОВД 113
2.3. Нормативная основа взаимодействия органов местного самоуправления с общественностью и ее представителями, как способ укрепления их административного потенциала в области обеспечения правопорядка [39
Заключение 168
Библиографический список использованных источников
- Формирование административного потенциала российских органов местного самоуправления: краткий историко-правовой обзор
- Особенности формирования административного потенциала органов местного самоуправления и организационно-правовые аспекты деятельности муниципальной полиции в зарубежных странах
- Взаимодействие органов местного самоуправления с ОВД как способ обеспечения их административного потенциала в обеспечении правопорядка
- Предупреждение правонарушений, как направление совместной реализации административного потенциала органов местного самоуправления и соответствующих возможностей ОВД
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Теоретическое осмысление возможностей органов местного самоуправления и органов внутренних дел в оптимизации правопорядка позволяют утверждать, что данные субъекты правоохраны имеют значительный неиспользованный потенциал.
В настоящее время правоохранительные органы еще не в полной мере используют в борьбе с преступностью возможности негосударственных субъектов правоохранительной деятельности. Отчасти это связано с тем, что процесс оформления их правового статуса в современный период развития Российской Федерации остается незавершенным, а законодательные нормы, предусматривающие их компетенцию, не отличаются взаимосвязанностью, четкостью и определенностью.
И все же одним из основных резервов органов местного самоуправления, который, по существу, не используется на практике, предстают колоссальные предупредительно-профилактические возможности этих органов. В 60-80 гг. прошлого столетия главным направлением в борьбе с преступностью являлась профилактика. Это направление оптимизации правопорядка получило в то время значительное развитие, как в теории, так и на практике. Вместе с тем со второй половины 80-х до середины 90-х годов система профилактики в России была практически полностью демонтирована, а точнее сказать, бездумно разрушена, тогда как накопленный нашей страной опыт профилактической работы широко использовали и продолжают использовать за рубежом, в таких, например, государствах, как Германия, США и др.
Есть определенные основания полагать, что основных причин свертывания этого, в целом перспективного, направления работы - две. Первая - это слишком жесткое связывание предупредительной работы с личностью конкретного правонарушителя. Вторая - это ограничение поиска факторов, форми-
5 рующих правопорядок, экономическими и политическими макроявлениями, происходящими в нашем обществе. Выявление факторов, формирующих правопорядок, но имеющих иной, промежуточный между индивидуальными и макроявлениями, масштаб, обещает хорошие перспективы. В связи, с чем представляется, что некоторое смещение акцентов в поиске факторов, предопределяющих состояние правопорядка, способно дать новые представления не только о роли органов местного самоуправления в его обеспечении, но и об уровне управляемости правопорядка. Такой подход способен выявить истинную роль органов местного самоуправления в деле предупреждения преступных проявлений и иных правонарушений.
В целях улучшения характеристик правопорядка государство может активнее использовать предупредительно-профилактический (правообеспечи-тельный) потенциал муниципальных органов, способствовать как возрождению традиционных, так и созданию новых структур профилактической направленности. Иными словами, исследование правообеспечительного и административного потенциала органов местного самоуправления, реализуемого в процессе обеспечения правопорядка, имеет большое научное значение.
Совокупность указанных причин свидетельствует, в первую очередь, о необходимости теоретического осмысления административно-правового потенциала органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка.
Степень научной разработанности темы исследования. Поскольку речь идет об административном потенциале органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка, основными теоретическими ориентирами данного исследования явились труды ученых, наиболее активно занимающихся проблемами становления и перспективами развития местного самоуправления, среди которых: Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, Е.А. Калинникова, A.M. Кононов, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, В.В. Таболин, А.Д. Тимошевская, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, А.И. Черкасов, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас и другие.
В связи с тем, что в данном исследовании затрагиваются проблемы возникновения и развития обеспечения правопорядка органами местного самоуправления в России на протяжении всей ее истории, в основу авторского подхода к исследуемой проблеме заложены результаты научных исследований авторов дореволюционного периода: В.П. Безобразова, А.О. Васильчикова, К.Е. Головина, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, А.А. Кизеветтера, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.И. Сергиевича, Б.Н. Чичерина и многих других.
Представления автора данного исследования о зарубежном опыте организации и деятельности муниципальной службы в сфере обеспечении правопорядка были сформированы на основе работ таких ученых как О. Дроппе, А. То-квиль, А. Пэюхэнен, Ю. Солонен, Д. Харвей и К. Худ, Э. Харлоф, А. Хухтинен, и других.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в сфере обеспечения правопорядка, в том числе при участии органов местного самоуправления.
Предметом исследования является административно- правовые нормы, обеспечивающие возможности оптимизации обеспечении правопорядка в области внутренних дел, посредством привлечения к этому направлению соответствующего потенциала органов местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является научная, теоретико-прикладная оценка позиций, реального
Потенциала ООГаНОВ МеСТНОГО самОУППЯВГТения R ргЬрпр пїЇргпрчрния rmnRnnn-
рядка и определение способов его оптимизации.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач: 1. Изучение имеющихся в научной литературе понятий «правопорядок», «общественный порядок», «местное самоуправление» и формирование авторского подхода к определению обеспечения правопорядка органами местного самоуправления.
2. Рассмотрение исторических этапов зарождения и развития обеспечения
правопорядка посредством реализации административного потенциала органов
местного самоуправления в России.
Оценка возможности заимствования передового опыта зарубежных стран в сфере обеспечения правопорядка силами муниципальной полиции и подготовка на основе его изучения предложений по внедрению этого опыта в Российской Федерации.
Разработка теоретических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования в сфере обеспечения правопорядка.
Исследование основных направлений взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел по профилактике правонарушений с целью уточнения научных представлений об его организационно-правовой основе.
Оценка правового статуса муниципальных органов обеспечения правопорядка, а также рассмотрение некоторых возможных вариантов уточнения теоретико-прикладных представлений о нем.
Формулирование положений рекомендательного характера по преодолению проблем, препятствующих взаимодействию органов местного самоуправления и органов внутренних дел в оптимизации правопорядка.
Теоретической основой диссертации явились научные труды: Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, З.А. Багишаева, Г.В. Барабашева, А.Г. Братко, В.И. Васильева, Ю.Е. Волкова, И.В. Выдрина, Ф.М. Городинец, В.В. Дралова, А.А. Кармолицкого, А.К. Костылева, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, А.Н. Коко-това, Ф.Е. Колонтаевского, Ю.В. Кудрявцева, И.О. Кулиева, В.В. Кушнерева, В.В. Лазарева, В.М. Манохина, Л.А. Окунькова, Е.А. Переверзева, А.С. Пигол-кина, В.Д. Плесовских, Л.Л. Попова, А.А. Савостина, И.Д. Саначева, В.Е. Сев-рюгина, В.Н. Синюкова, Ю.П. Соловья, Ю.М. Тихомирова, К.Л. Яковлева; а также работы A.M. Гармаш, СЮ. Марочкина, С.А. Капитонова, Кваша Л.Ф., В.И. Ульянова, Г.Н. Чеботарева и ряда других ученых.
8 Нормативной базой исследования стали международные нормативные правовые акты, Конституция Российской Федерации и иные федеральные нормативные правовые акты, акты высших судебных органов страны, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, включенных в Уральский федеральный округ и некоторых иных субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти ряда областей и органов местного самоуправления.
Методологическую основу диссертации составили применяемые в юридической науке и смежных с ней других общественных науках методы познания. При разрешении теоретических и прикладных вопросов диссертант использовал методы и приемы общелогического и структурно-функционального анализа. Исследование построено на методах сравнительно-правового, исторического, формально-юридического и нормативного анализа, на использовании приема обобщения юридической практики в юстиции в их единстве и взаимосвязи.
Научная новизна исследования определяется единым комплексным подходом к изучению вопросов теории и практики реализации административных возможностей органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, вопросов их компетенции и административно-правового статуса. Такой подход позволяет определить характер взаимоотношений органов исполнительной власти и оценить концепцию делегирования государственно-властных полномочий органам местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, а также уточнить представления о порядке взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления при профилактике правонарушений и участии граждан в обеспечении правопорядка.
Диссертация представляет собой монографическую работу, посвященную комплексному исследованию деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка. В ней рассмотрены проблемы реализации статуса данных органов в этой сфере с учетом существующих теоретиче-
9 ских разработок и складывающейся практики их применения на сегодняшний день, а также возможные варианты разрешения этих проблем в ближайшем будущем.
Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие положения, выносимые на защиту:
Органы местного самоуправления лишь непродолжительное время обладали независимостью в принятии решений в области обеспечения правопорядка, это обстоятельство можно рассматривать в качестве одной из причин возникновения профессиональной государственной полиции в России.
Вместе с тем органы местного самоуправления предлагается рассматривать в качестве одного из инструментов обеспечения правопорядка, функционирующего в данной сфере в тесной взаимосвязи с государственными органами на основе четко разграниченной компетенции.
Децентрализация процесса обеспечения правопорядка, несмотря на некоторые успехи этого процесса за рубежом, не обусловлена в России соответствующими политическими, правовыми и экономическими преобразованиями.
Не во всех муниципальных образованьях следует создавать муниципальные органы обеспечения правопорядка, поскольку некоторые из них могут довольствоваться оперативным обслуживанием их территорий подразделениями Министерства внутренних дел России.
Функция правообеспечения, понимаемая как способность уменьшения вероятности совершения правонарушений, несомненно, присуща местному самоуправлению, оставаясь при этом частью общегосударственного дела обеспечения правопорядка в стране в целом.
Административно-правовую основу обеспечения правопорядка следует выстраивать исходя из того, что органы внутренних дел являются государственными органами обеспечения правопорядка и относятся к исполнительной ветви власти, а органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией РФ, не входят в систему органов государственной власти.
10 Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и предложения дополняют и развивают соответствующие положения административного и муниципального права, а также могут быть использованы как в ходе дальнейших научных исследований в рассматриваемой области, так и при чтении курсов лекций по одноименным учебным дисциплинам.
Помимо этого материалы диссертации могут быть широко использованы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование нормативной правовой базы органов местного самоуправления и органов внутренних дел, а также в процессе совершенствования существующей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и сотрудников органов внутренних дел.
Апробация результатов в исследовании. Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, обсуждались и были одобрены на кафедре административного и финансового права Института государства и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет», получили свое отражение в опубликованных авторских работах. Материалы диссертационного исследования были использованы при чтении лекций и ведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Административная деятельность ОВД», «Государственная служба в ОВД» в Тюменском юридическом институте МВД России. Результаты исследования докладывались автором на шести межвузовских итоговых научно-практических конференциях, проводимых в Тюменском юридическом институте МВД России в 2000-2005 годах, а также на региональной научно-практической конференции «Милиция Сибири: история и современность», посвященной 200-летию МВД, которая проводилась 26 марта 2002 года в г. Кемерово.
Структура и объем диссертации. Структура и объем работы определялись целью и задачами исследования с учетом подхода к избранной теме, а также степенью научной разработанности исследуемых проблем.
Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников.
Формирование административного потенциала российских органов местного самоуправления: краткий историко-правовой обзор
Прежде, чем проводить краткий историко-правовой обзор обеспечения правопорядка местным самоуправлением, на наш взгляд, необходимо рассмотреть ряд ключевых понятий, таких как правопорядок, правообеспечение, местное самоуправление и общественный порядок.
Среди юридических концепций целенаправленного воздействия на состояние правопорядка наиболее распространены борьба с преступностью , ох-рана правопорядка , контроля над преступностью , а так же концепция обеспечения правопорядка4 и правообеспечение5.
Нам близка концепция правообеспечения, поскольку, как показала теория и практика, другие концепции имеют ряд недостатков.
К существенным недостаткам концепции борьбы с преступностью следует отнести отсутствие реальной возможности отследить ход борьбы.
Концепция охраны тоже имеет определенные минусы. Охрана - это бережное отношение к чему-либо, охранять - стеречь. Так сказано в Словаре русского языка СИ. Ожегова6. Из чего следует, что к общественному порядку следует бережно относиться, стеречь его. Поскольку общественный порядок не является предметом материального мира, то соответственно с ним невозможны выше указанные действия.
Концепция контроля над преступностью содержит глубокое логическое противоречие: если есть возможность контролировать, то почему нельзя искоренить?
В последнее время обратили на себя внимание и являются наиболее перспективными концепции обеспечения правопорядка и правообеспечения . Обеспечение следует толковать, как создание для чего — либо возможности, действительности, реальной выполнимости8. Представляется, что именно такое его понимание оптимально соотносится с категориями «общественный порядок» и «правопорядок». В связи с этим, в дальнейшем, в тексте данной работы, до поры, оба эти понятия нами употребляются как синонимы.
Правообеспечение рассматривается как некий управленческий потенциал правоохранительных органов, как способность обеспечивать предсказуемое изменение характеристик правопорядка в сфере «внутренние дела», посредством выявления и организации коррекции условий, затрудняющих совершение уголовных преступлений и административных правонарушений в аналогичной ситуации впредь9.
Тем самым обеспечивается возможность выполнения основной задачи законодательства об административных правонарушениях, а именно предупре- ждение административных правонарушений10. Следует учитывать, что большинство административных проступков никогда не перерастает в преступления, а лица их совершившие, никогда не становятся преступниками. Следовательно, противодействие возможности совершения административных проступков, выявление причин и условий, их порождающих, требуют выработки самостоятельных правовых форм, методов и приемов, отличающихся по содержанию от форм и методов аналогичной работы в отношении преступлений".
И в этом велика, хотя еще далеко не реализована, роль органов местного самоуправления. Но предшествовать ее выявлению неизбежно должно уточнение представлений о соотношении государственного управления и местного самоуправления.
Государство, будучи выразителем общего интереса народа, обеспечивает его реализацию, прежде всего в форме закона, который уже в силу этого обязателен для всех, кому он адресован. Исполнение же законов осуществляется соответствующими органами, в том числе и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления оптимизируют единые требования закона и местные особенности, формирующие социально значимое поведение людей на определенной территории. И административный потенциал, рассматриваемый в данном контексте как возможность официального распорядительства, дан им, в основном, для этого.
Более того, население может стать основным субъектом этой работы органов местного самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправ- ления являются основным субъектом административно-правовых отношений1". Другими словами, государственное управление, путем принятия определенных правовых актов, оказывает влияние на органы местного самоуправления. Тем самым и предопределяется их административный, или распорядительский, потенциал.
Реализация принципа разделения властей по вертикали на уровне субъекта РФ позволяет сделать вывод о том, что наряду с государственной властью следует говорить и об определенном муниципальном распорядительском потенциале. Причем, между государственной властью и муниципальным потенциалом много схожих признаков, которые свидетельствуют об их единой правовой природе13. Более того, законодатель закрепляет местное самоуправление в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной14.
Может быть, именно в связи с этим смысл и значение местного самоуправления оцениваются не всегда адекватно, хотя точность такой оценки объективно необходима15.
Местное самоуправление необходимо как способ, средство оптимизации государственного управления. Любое современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление обществом, если не гарантируется существование местного самоуправления. Это явление связано со сложностью и многообразием процессов развития современного общества. Действительно, невозможно решать все вопросы общественного развития только в центре. Необходима децентрализация в принятии управленческих решений, тем самым, повышая их эффективность. Тем более что система государственной власти в России основана на разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, а так же местным самоуправлени-ем16.
Степень децентрализации власти в демократическом государстве должна детерминироваться объективными потребностями развития общества и государства. На местном уровне «власти» должно быть столько, сколько ее необходимо для эффективного жизнеобеспечения территориальных сообществ и решения вопросов государственного значения . Любое принятое на этом уровне управленческое решение должно учитывать интересы населения, местные особенности, традиции и так далее. Именно эти проблемы призваны решать органы местного самоуправления.
Особенности формирования административного потенциала органов местного самоуправления и организационно-правовые аспекты деятельности муниципальной полиции в зарубежных странах
История свидетельствует, что происхождение муниципальной полиции в зарубежных странах явилось повсюду одним из последствий коренных потрясений в государственной жизни. Это явление обнаружило слабость объединенной центральной власти, а иногда и совершенное отсутствие правительства, как единой власти. Оно было предопределено необходимостью организации местной полицейской силы, призванной обеспечивать правопорядок, являющийся главным условием спокойного общежития54.
В это время большинство стран стало уделять особое внимание идеям местного самоуправления, а также способности последних обеспечить общественный порядок при одновременном ограничении участия в этом деле государства. Однако ряд стран пошел по пути централизации своих правоохранительных органов.
В мире сложились три основные системы управления службами муниципальной полиции, обеспечивающей правопорядок на улицах, площадях, стадионах, а также в иных общественных местах, это: ? централизованная; ? полуцентрализованная; ? децентрализованная.
Централизованная модель присуща в основном унитарным государствам, где местные подразделения полиции подчиняются в основном вышестоящим органам управления, а не местным властям (Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция и др.).
Полуцентрализованная модель представляет собой нечто среднее между другими моделями. Она предполагает, что местные полицейские органы получают право на определенную самостоятельность, а центральная власть лишь осуществляет контроль над их деятельностью. Причем данная модель наиболее популярна в достаточно развитых странах (Бразилия, Великобритания, Австралия и др.).
Последняя модель, децентрализованная, предполагает отсутствие единого управляющего органа, а также возможности государства контролировать деятельность муниципальной милиции (США, Франция и др.).
На наш взгляд, следует более детально исследовать деятельность муниципальной милиции ряда зарубежных стран с целью выявления положительного опыта в обеспечении правопорядка.
В наиболее развитых государствах (США, Великобритания, ФРГ, Италия, Франция и прочих) деятельность униформированной полиции осуществляется в двух основных направлениях:
1. Оказание содействия судебным властям в установлении, розыске и передаче виновных в совершении преступлений органам правосудия, сборе необходимых доказательств, а так же участие в последующих судебных процессах.
2. Обеспечение публичной безопасности (в широком смысле) путем поддержания правопорядка в общественных местах, контроля над соблюдением законов, постановлений и распоряжений органов власти (центральных и местных), оказание помощи отдельным гражданам, когда их жизни, здоровью, имуществу угрожает опасность или нарушаются их гражданские права, а также населению в целом в чрезвычайных обстоятельствах55.
В странах с централизованной или полуцентрализованной системой управления полицией службы, обеспечивающие правопорядок на улицах и в других общественных местах, а также общественную безопасность могут входить в состав как национальных, так и местных полицейских сил. Большинство западных специалистов считает, что на региональном уровне необходимо раз-Губанов А.В. Полиция Запада: основы деятельности по охране правопорядка. М., 1993. С. 26-38 рабатывать концепцию обеспечения правопорядка, а на местах осуществлять контроль, руководство и финансирование в данной сфере.
Вместе с тем, общепринято возлагать на государственные органы полицейского управления разработку стратегии функционирования служб полиции, занятых обеспечением публичной безопасности, подготовку методик осуществления наиболее важных и типичных тактических мероприятий, организацию обучения личного состава. Кроме того, федеральные (центральные) власти обычно датируют содержание местной (муниципальной) полиции, получая тем самым право контроля над эффективностью расходования выделенных средств56.
Система полиции в США представляет собой три уровня, базисом являются местные муниципальные органы (примерно 800 тыс. чел.). Затем следуют подразделения осуществляющие контроль над безопасностью движения на автомагистралях (около 350 тыс. чел.). И на последнем, высшем уровне различные федеральные полицейские агентства (около 100 тыс. чел.). Причем местные власти затрачивают на полицию в четыре раза больше средств, чем федеральное правительство.
Несмотря на организационно-правовую самостоятельность муниципальной полиции, применение общенациональных законов остается ее важнейшей обязанностью. Кроме того, муниципальная полиция обязана представлять «наверх» информацию о состоянии правопорядка и законности в работе личного состава57.
Во Франции тоже есть муниципальная полиция, она насчитывает приблизительно 90 тысяч жандармов. Они выполняют следующие функции: ? предотвращение массовых беспорядков в местах скопления людей; ? административный контроль; осуществление ежедневного порядка.
Полицейские являются муниципальными служащими, но они имеют статус военнослужащих. Прежде чем попасть на службу в муниципальную полицию, претенденты проходят конкурсный отбор по категориям «С», «Б», «Л» (категория «С» является самой низкой). Затем следует год стажировки при мэрии. Зарплату полицейским платит коммуна, государство не предоставляет никакой помощи. Муниципальная полиция контролируется мэром и генеральным прокурором. Если мэр считает, что полиция не соответствует заданным критериям, то он может принимать меры от замечания до строгого взыскания, но для увольнения необходимо согласие префекта или прокурора.
Взаимодействие органов местного самоуправления с ОВД как способ обеспечения их административного потенциала в обеспечении правопорядка
Перед рассмотрением вопроса, касающегося сущности взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления в деле обеспечения правопорядка, необходимо на наш взгляд выявить, какую роль в этой сфере общественной жизни играют сами органы внутренних дел. Роль - это характер и степень участия, так сказано в Словаре русского языка СИ. Ожегова. Там же сказано и о том, что играть роль, это оказывать влияние и иметь значение115. Конечно, органы внутренних дел должны участвовать в обеспечении правопорядка. Безусловно, само понятие правопорядок немыслимо без понятия внутренние дела. Область внутренних дел, рассматриваемая как конкретная область сферы правопорядка, естественно, имеет определенные характеристики116. Исследовав саму категорию внутренние дела, можно прийти к выводу о существовании определенных правоохранительных органов, социальное предназначение которых заключается в обеспечении установленного самим обществом правил поведения. Назовем такое поведение «социально значимым» .
Социальную значимость поведение людей приобретает тогда, когда оно осуществляется в отношении «социально значимого блага» . Перечень таких благ давно определен социальной практикой и отражен в соответствующих правовых нормах.
Другими словами, правопорядок представляет собой соотношение между теоретической и реальной моделью поведения граждан. Для того чтобы данные модели были идентичны, необходимы определенные условия и обстоятельства способствующие этому. Одним из условий, на наш взгляд, можно назвать существование органов внутренних дел и органов местного самоуправления. Сочетание возможностей этих двух независимых органов способно повлиять на состояние правопорядка в обществе.
Существующая система обеспечения правопорядка включает в себя, несомненно, эти два исследуемых нами органа. Причем одним из основных элементов данной системы следует считать не органы обеспечения правопорядка, а условия способные повлиять на модель поведения граждан при возникновении противоправной ситуации.
В настоящее время органы внутренних дел в основном нацелены на выявление и раскрытие преступлений и правонарушений. Тем самым они работают уже с реализованной противоправной моделью поведения, что, на наш взгляд, является недостаточно эффективным изначально. И главный парадокс такой формы обеспечения правопорядка заключен в том, что сама такая форма заведомо невыгодна государству.
Причем уже потому, что основанием реакции органов внутренних дел на состояние правопорядка в области внутренних дел является факт совершения административного проступка или преступления, то есть факт его нарушения. Уже не говоря о затратах общества на розыск, расследование, осуждение и содержание лиц, совершивших асоциальный поступок. Затраты же на выявление условий и обстоятельств, способствующих совершению правонарушений и их дальнейшее устранение могут оказаться существенно меньшими.
Подспудное ощущение практикой перспективности именно этого направления оптимизации правопорядка, на наш взгляд, постоянно присутствует в виде требования выявлять причины и условия, способствующие совершению конкретного преступления. И это требование возникает всякий раз, в процессе расследования по каждому уголовному делу119. Но, к сожалению, такой работы практически не ведется, поскольку она не является основной для всех сотрудников органов внутренних дел.
Тем не менее, такая необходимость настоятельно существует. Предупредительно-профилактическая, а точнее - правообеспечительная работа может осуществляться, например, посредством накопления информации о связях конкретных условий и конкретной модели поведения, проявившейся в данной ситуации в виде административного проступка или преступления. Эту информацию можно собирать посредством специально разработанного накопительного бланка, заполнять который будут обязаны все сотрудники органов внутренних дел при обнаружении преступлений и правонарушений. В последующем будет необходимо обрабатывать данный массив информации, классифицируя ее по территориальному признаку, времени совершения деяния и так далее, но с целью выявления условий и обстоятельств, способствовавших совершению преступления или правонарушения в данной конкретной ситуации.
Работа органов внутренних дел в данном направлении позволит заметно уменьшить количество преступлений, совершаемых гражданами.
Однако в процессе такой работы могут быть выявлены условия способствующие совершению преступлений и правонарушений, устранение которых выходит за пределы компетенции органов внутренних дел. Например, отсутствие освещения, как непосредственная причина повышенной вероятности совершения грабежей на каком то конкретном участке города. И именно в таких си Эта рекомендация периодически возникает в ведомственных милицейских инструкциях проявляется необходимость сотрудничества органов внутренних дел с органами местного самоуправления.
Безусловно, такой подход не отменяет внимания правоохранительных структур к другим обстоятельствам, способствующим асоциальному поведению граждан, например - к отсутствию должного внимания подрастающему поколению. Разумеется, нужна и персонально ориентированная профилактика. При профилактической работе с этой категорией граждан необходимо учитывать:
обусловленную возрастными психологическими особенностями внушаемость и ведомость подростков;
самоутверждение наиболее активных членов подростковых групп, подчас носящее антиобщественный характер, и приводящее к противоправной ориентированности всей группы;
недостаточность воспитательного воздействия учебных заведений в отношении несовершеннолетних, испытывающих трудности в социализации и находящихся на грани совершения правонарушения.
Данный перечень, безусловно, не является исчерпывающим и может быть расширен. Одним из направлений совместной работы органов внутренних дел с органами местного самоуправления является создание молодежных центров с клубами по интересам. Например, сотрудниками подразделений по делам несовершеннолетних Тульской области изыскиваются всевозможные формы сотрудничества с общественными формированиями в организации профилактической работы среди подросткового населения.
Предупреждение правонарушений, как направление совместной реализации административного потенциала органов местного самоуправления и соответствующих возможностей ОВД
Идея предупреждения правонарушений и преступлений возникала на различных этапах российского государства периодически. Правда, первые попытки продвижения в этом направлении были откровенно прямолинейными и малоэффективными.
С момента создания в России органов местного самоуправления, к которым с полным основанием можно отнести Земские собрания и Городские думы в городах ими предпринимались инициативные попытки увеличения штатной численности полицейских.140. Расходы на содержание полиции в России покрывались в основном за счет городских доходов, земских и других сборов. При этом лишь небольшая часть этих расходов финансировалась из государственной казны. При необходимости усилить полицию в той или иной местности правительство в текущем году в целевом порядке выделяло дополнительные средства, а на следующий год увеличивало размеры налогообложения. Некредитоспособным городам (органам местного самоуправления) оказывалась ежегодная помощь в виде пособия141.
Земские собрания и Городские думы, движимые желанием улучшить состояние правопорядка, выходили с инициативой об увеличении численности полиции на своей территории. Однако, в связи с этим, они были обязаны перечислить Министерству внутренних дел необходимые дополнительные материальные средства. Министерство же, на основании этого, принимало решение о введении дополнительных должностей полицейских.
Идеи создания в России муниципальной полиции уже в то время не находили должного понимания и поддержки ввиду целого ряда социальных и политических проблем. В объяснительной записке к заключению межведомственной комиссии по данному вопросу было сказано, что «установление порядка, при котором учреждаемые общественными самоуправлениями кадры полицейских чинов образовывали бы самостоятельные единицы и действовали бы независимо и параллельно с членами правительственной полиции, создавало бы двоевластие не только нежелательное, но и опасное. Оно внесло бы в полицейскую службу начало партийности, нетерпимости и сделало бы полицию орудием местных интересов, влияний и раздоров. При более или менее значительных потрясениях «политического строя в жизни государства муниципальная полиция могла бы сделаться орудием разнообразных временных политических стремлений, и может быть, иногда обратилась в вооруженного врага тех высших государственных интересов, к ограждению и защите которых она призвана, прежде всего».
Однако проблема участия муниципальных органов в обеспечении правопорядка в Российской Федерации актуальна и поныне. Жизнеспособность этой, как отмечает А.А. Савостин, обусловлена: особенностями переходного периода российского общества; необходимостью последовательного наделения местной милиции не только функцией по обеспечению правопорядка, но и по осуществлению контроля над выполнением решений органов власти и органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции (в сферах экологии, природоохраны, санитарии, землепользования, потребительского рынка и других).
Иными словами, уже в направлениях деятельности подразделений местной милиции просматривается ориентированность на предупреждение правонарушений и преступлений. Анализ деятельности муниципальной полиции ряда зарубежных стран позволяет усмотреть аналогичные акценты в деятельности ее подразделений и там, поскольку основными направлениями их работы являются: обеспечение правопорядка; обеспечение безопасности граждан; осуществление «некриминального» обслуживания.
К последнему относится правовое образование населения, руководство и содействие различным общественным формированиям по борьбе с правонарушениями, участие в антиалкогольных, антинаркотических общественных движениях и программах и др. Данное направление работы в деятельности муниципальной полиции США получило название коммунальной деятельности145.
В последнее время стремление возлагать все новые и новые полномочия, в частности, социального обслуживания на органы внутренних дел достаточно отчетлива. И это, безусловно, может привести к отвлечению их от решения основных задач, поставленных перед ними государством.
Иными словами, в деле обеспечения правопорядка в настоящее время все отчетливее проявляется парадокс. Его суть заключается в том, что современные требования к его качеству настоятельно требуют перенесения внимания на предупредительные средства его обеспечения. Вместе с тем, те же самые причины не дают возможности отвлекать для того силы милиции, непосредственно участвующие в пресечении, раскрытии и расследовании фактов конкретных правонарушений и преступлений.
Вероятно, по этой причине в городах Омске, Рязани, Старом Осколе, Волгограде и ряд других создаваться муниципальные силы обеспечения правопорядка явно предупредительной направленности. Они создавались в структуре милиции общественной безопасности городских и районных органов внутренних дел. От того, какие направления деятельности им отводились, они именовались «санитарная милиция», «строительная, милиция», «экологическая милиция» и тому подобное.
Данные подразделения создавались за счет средств местных бюджетов и внебюджетных целевых фондов. Помимо того, что они решали задачи обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью, они также осуществляли контроль над выполнением решений органов власти и органов местного самоуправления в области экологии, санитарии, строительства, землепользования, потребительского рынка и других .
Однако данные формирования, в соответствии с нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность МВД Российской Федерации, не могут входить в структуру милиции общественной безопасности. Потому единственно верным решением в такой обстановке была ликвидация не предусмотренных действующим законодательством структурных подразделений. К тому же, их создание в условиях тяжелой криминальной обстановки, воспринимается как нецелесообразное вовсе не потому, что прямо противоречит действующему законодательству.
