Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Современные предпосылки и формы участия граждан в охране общественного порядка 14
1. Участие граждан в охране общественного порядка: история и современность 14
2. Организационные формы участия граждан в охране общественного порядка 42
Глава II. Правовое регулирование участия общественности в охране общественного порядка 62
1. Законодательство об общественных объединениях как основа правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка 62
2. Законодательство субъектов Федерации об участии граждан в охране общественного порядка 86
Глава III. Основные направления совершенствования правового регулирования и организационных форм участия граждан в охране общественного порядка 112
1. Развитие организационных форм участия граждан в охране общественного порядка 112
2. Приоритетные направления совершенствования законодательства об участии граждан в охране общественного порядка 127
Заключение 141
Список использованной литературы и нормативных источников 146
- Участие граждан в охране общественного порядка: история и современность
- Организационные формы участия граждан в охране общественного порядка
- Законодательство об общественных объединениях как основа правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка
- Развитие организационных форм участия граждан в охране общественного порядка
Введение к работе
Актуальность исследования. Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации 1993 г. «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляет обязанность государства».
Государственная защита и охрана общественного порядка выступает в качестве основного способа защиты и охраны прав и свобод, наряду с судебной (ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации) и правовой защитой (ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации), при которых все остальные способы дополняют действующую в государстве систему защиты и охраны прав и свобод человека.
Вместе с тем, совокупность используемых государством мер и способов защиты прав и свобод человека в ряде случаев оказывается недостаточно эффективной, и требуются дополнительные механизмы обеспечения правопорядка, позволяющие задействовать потенциал гражданского общества, в частности, путем привлечения граждан к охране общественного порядка наряду с правоохранительными органами.
Данное утверждение ни в коей мере не противоречит конституционной системе защиты прав и свобод человека в России, представленной в деятельности правоохранительных органов как компонентов правозащитной системы, важнейшим из которых являются органы внутренних дел (далее - ОВД РФ), поскольку, наряду с правоохранительными органами, элементом правозащитной системы являются общественные организации, в том числе, содействующие охране общественного правопорядка.
Иными словами, вполне логичным и объяснимым в рамках ситуации, когда правоохранительные органы по самым разным причинам не эффективно решают вопросы обеспечения и охраны общественного порядка, является привлечение при наличии соответствующей законодательной базы общественности к охране общественного порядка на своей улице, в своем районе, городе, регионе, в своей стране.
Актуальность выбранной темы определяется также тем, что правозащитная деятельность ОВД РФ, их роль в деле охраны правопорядка, обеспечения личной и общественной безопасности нередко остается малоэффективной, особенно в условиях затронувшего Россию мирового экономического кризиса, когда для охраны прав и свобод человека и поддержания общественного порядка одной правоохранительной системы явно недостаточно.
Известно, что социальная напряженность в обществе резко возрастает в ситуациях чрезвычайного характера: во время стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф, эпидемий, массовых погромов, социально-экономических и политических кризисов, актов терроризма. В условиях возникновения подобных ситуаций наличие общественных структур, способствующих обеспечению охраны правопорядка и устранению последствий чрезвычайных ситуаций, является жизненно необходимым.
Данные факторы обуславливает необходимость поиска и законодательного оформления дополнительных механизмов поддержания общественного порядка, в том числе создания общественных или общественно-государственных организаций граждан по охране общественного порядка.
В современных условиях требуется активное привлечение общественности к охране общественного порядка, создание условий для всемерного содействия граждан правоохранительным органам в обеспечении режима законности и правопорядка.
Изложенное позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования, ее значимости для дальнейшей разработки теоретических и практических основ участия граждан России в охране общественного порядка наряду и в тесном контакте с правоохранительными органами.
Степень научной разработанности проблемы. Актуальность диссертационного исследования вызвала необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к исследованиям в области теории и истории государства и права, политологии, экономики, социологии, различных отрас лей права (конституционного, финансового, уголовного), но, прежде всего, административного права.
Правозащитные идеи фактически пронизывают концепции таких выдающихся представителей российской науки, как Н.А.Бердяев, Н.Я.Данилевский, И.А.Ильин, К.Д.Кавелин, Н.М.Карамзин, Б.А. Кистяковский, П.Н.Милюков, П.И.Новгородцев, Л.И.Петражицкий, К.П.Победоносцев, В.С.Соловьев, С.С.Уваров, И.Я.Фойницкий, Б.Н.Чичерин и др. Опираясь на разные теоретические основания и рассматривая различные аспекты проблемы сущности и пределов взаимоотношений личности и государства, эти ученые в той или иной мере исследовали механизмы участия граждан в государственной охране общественного порядка и законности в стране.
Теоретическую базу диссертации составили труды в области осмысления проблем, связанных с реализацией прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и стабильности в обществе таких российских ученых, как С.С.Алексеев, М.И.Байтин, И.Н.Барциц, С.Н. Братусь, Н.В.Витрук, В.Г.Вишняков, В.Д.Зорькин, Б.П.Кондратов, В.М. Курицын, Е.А.Лукашева, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, Ф.М.Рудинский, Б.С.Эбзеев, В.Е.Чиркин и др.
Значительный вклад в исследование вопросов взаимоотношения гражданина и государства, совершенствования системы российского законодательства о правоохранительной деятельности, а также в области охраны общественного порядка, обеспечения гуманности и эффективности деятельности правоохранительных органов и уполномоченных должностных лиц внесли: А.И.Алексеев, А.Г.Братко, В.И.Гойман, Е.И.Козлова, В.А.Кряжков, О.Н.Кряжкова, О.Е. Кутафин, В.В.Лазарев, А.С.Мордовец, С.М.Петров, Л.Л.Попов, Т.Н.Радько, В.П.Сальников, С.В.Степашин, Б.Н.Топорнин и др.
На освещение определенных вопросов настоящего диссертационного исследования повлияли подходы, концепции и доводы, разработанные и приводимые в работах таких авторов, как В.М. Артемова, Н.А. Боброва, Л.Д. Воеводин, В.Н.Иванов, В.В.Мальков, А.Г.Пархоменко, В.Е. Усанова, И.Е.Фарбер и др. Особое внимание следует обратить на труды С.А.Авакьяна, М.В. Баглая, В.В.Бойцовой, Н.С.Бондаря, Н.С.Колесовой, Ф.Е.Колонтаевского, Г.В. Мальцева, Л.А. Окунькова, Ю.Н.Ольховникова, Т.Н.Пряхиной, Н.Г.Салищевой, С.А.Солдатова, М.А.Шапкина, Н.М.Чепурновой, Б.Ф.Швецова и др.
В гораздо меньшей степени в специальной литературе представлены работы, посвященные формам участия граждан в охране общественного порядка и приоритетным направлениям совершенствования законодательства (как федерального, так и субъектов Российской Федерации) об участии граждан в охране общественного порядка. Этим объясняется особая актуальность и настоящего исследования.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование вопросов организационно- правового обеспечения, правового статуса общественных объединений в области участия граждан в охране общественного порядка в Российской Федерации.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:
— исследование исторических этапов и современного правового регулирования участия граждан России в охране общественного порядка;
— выявление и исследование организационных форм участия граждан в охране общественного порядка;
— изучение федерального законодательства об общественных объединениях как основы правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка;
— анализ законодательства субъектов Российской Федерации об участии граждан в охране общественного порядка;
— исследование особенностей развития организационных форм участия граждан в охране общественного порядка;
— выявление приоритетных направлений совершенствования законодательства об участии граждан в охране общественного порядка.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с участием граждан в охране общественного порядка в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы конституционного и административного права, определяющие возможности, порядок и формы участия общественности в охране общественного порядка в России.
Методологическую основу диссертации составили общенаучные и специальные методы познания, в частности: синтез, анализ, социологический, историко-юридический, системный, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, метод анализа документов и др.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Анкетирование 43 членов Общественного совета при Министерстве внутренних дел России на тему: «Формы участия граждан России в охране общественного порядка», результатом которого стало выявление проблем реализации участия граждан в обеспечении общественного порядка на территории России (февраль-март 2008 г.).
2. Предметный Интернет-опрос 245 жителей г. Москвы и г. Санкт-Петербурга на тему: «Привлечение граждан к охране общественного порядка», результатом которого стало обобщение мнения части населения о формах их потенциального участия в охране общественного порядка (сентябрь-ноябрь 2008 г.).
3. Неформализованное интервьюирование 38 членов Московского городского штаба народной дружины на тему: «Участие населения города Москвы в охране общественного порядка», выявившее основные направления деятельности московских добровольных народных дружин (январь 2009 г.).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является комплексным исследованием, в котором исследованы формы участия граждан России в охране общественного порядка. В работе определены наиболее востребованные коллективные формы участия граждан России в охране общественного порядка - добровольные народные дружины и общественные пунк ты охраны порядка; выявлены пробелы законодательного регулирования (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации) такого участия, предложены направления совершенствования правового регулирования и организационных форм участия граждан в охране общественного порядка.
Диссертантом обоснована необходимость создания по всей стране сети центральных советов общественных пунктов охраны порядка. Эти советы должны формироваться при органах исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации, которые организуют, контролируют и обобщают результаты деятельности общественных пунктов охраны порядка, действующих на определенной органом местного самоуправления территории в рамках субъекта Российской Федерации. Координацию и контроль деятельности центрального совета общественных пунктов охраны порядка субъекта Российской Федерации необходимо возложить на УВД субъекта Российской Федерации.
Диссертантом предложены изменения и дополнения российского законодательства.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Участие граждан в охране общественного порядка является формой реализации их конституционного права на объединение (создание и членство в общественных объединениях) и международного права на свободу ассоциаций и осуществляется на основе прав граждан на необходимую оборону и действия в условиях крайней необходимости, установленных законодательством Российской Федерации.
Правозащитная функция государства заключается не только в создании системы правоохранительных и иных государственных органов по охране общественного порядка, но и в формировании благоприятной законодательной базы и организационно-технических условий для самостоятельной защиты гражданами своих прав путем создания особых институтов гражданского общества - общественных организаций по охране общественного по рядка (добровольных народных дружин), призванных играть активную созидательную роль в правовой защите человека, интересов демократического, правового, социального государства, в формировании гражданского общества.
3. Формами участия граждан в охране общественного порядка являются:
а) индивидуальное участие путем:
— непосредственной реализации гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств и пресечения противоправной деятельности;
— внештатного сотрудничества граждан с органами внутренних дел на основаниях и в порядке, предусмотренных действующим законодательством;
— содействия органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений;
б) коллективное участие путем участия в деятельности общественных объединений, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел.
4. Наиболее эффективными и исторически востребованными коллективными формами участия граждан России в охране общественного порядка являются:
а) (ДНД) - общественные объединения граждан, созданные с целью оказания гражданским обществом содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка;
б) общественные пункты охраны порядка (ОПОИ) - государственно- общественные объединения, созданные по решению органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
в) иные, предусмотренные законом формы участия граждан в охране общественного порядка, реализуемые с учетом национальных и культурных традиций (например, казачьи дружины и т.п.).
5. Для эффективной деятельности добровольные народные дружины и общественные пункты охраны порядка необходимо скорейшее принятие:
— проекта федерального закона № 248699-3 «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка», в котором определены цели, задачи, механизм формирования и деятельности, полномочия ДНД и ОПОП, а также формы их взаимодействия с ОВД РФ;
— соответствующих законов субъектов Российской Федерации (по примеру г. Москвы, в котором действуют законы г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 «Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка», от 10 декабря 2003 г. № 77 «Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве»).
6. Учитывая положительный опыт г. Москвы, необходимо создать при органах исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации сеть центральных советов общественных пунктов охраны порядка, координацию и контроль деятельности которых должны осуществлять соответствующие органы внутренних дел.
7. В целях практической реализации изложенных выше предложений необходимы следующие конкретные поправки в законодательство Российской Федерации и проекты федеральных законов, рассматриваемых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации:
— проект федерального закона № 248699-3 «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка» дополнить статьей 5.1 следующего содержания:
«5.1. Центральные советы общественных пунктов охраны порядка В каждом субъекте Российской Федерации создается центральный совет общественных пунктов охраны порядка, который координирует деятельности общественных пунктов охраны порядка, осуществляющих свою деятельность на определенной органом местного самоуправления территории субъекта Российской Федерации.
Порядок создания и деятельность центральных общественных пунктов охраны порядка регулируются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации»;
— п. 8 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 (с изм. и доп.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», дополнить подпунктом 36.1 следующего содержания:
«36,1) осуществляет координацию и контроль деятельности центральных советов общественных пунктов охраны порядка субъекта Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством»;
— подготовить проект указа Президента Российской Федерации «О создании государственной автоматизированной системы анализа и отчетности результатов деятельности центральных советов общественных пунктов охраны порядка», которым определить цели и задачи деятельности МВД России и иных государственных органов по созданию материально-технической базы и организационных условий функционирования государственной автоматизированной системы.
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы уточняют содержание и особенности правового и организационного регулирования участия общественности в охране общественного порядка, а также определяют основные направления и меры по совершенствованию правового регулирования и организационных форм участия граждан в охране общественного порядка.
В диссертации проанализирован и обобщен накопленный в бывшем СССР и современной России опыт участия общественности в охране общественного порядка. Рассмотрены теоретические и правовые предпосылки участия граждан в охране общественного порядка. Сформулированы выводы, определяющие концептуальное развитие организационных форм и правового обеспечения участия граждан в правоохранительной деятельности.
Теоретические выводы, сделанные в диссертации, могут быть использованы для дальнейших научных исследований по данной проблеме.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, а также определение приоритетных направлений совершенствования законодательства об участии граждан в охране общественного порядка могут способствовать повышению эффективности работы правоохранительных и иных общественных и/или общественно-государственных органов по охране общественного порядка в России.
В диссертации выявлены и проанализированы современные организационные формы участия граждан в охране общественного порядка; уточнены пути совершенствования российского законодательства в сфере участия общественности в охране общественного порядка в Российской Федерации.
Диссертантом доказана необходимость создания сети центральных советов общественных пунктов охраны порядка (при исполнительных органах государственной власти каждого субъекта Российской Федерации), которые организуют, контролируют и обобщают результаты работы общественных пунктов охраны порядка, действующих на определенной органом местного самоуправления территории, в рамках субъекта Российской Федерации. Координацию и контроль деятельности центрального совета общественных пунктов охраны порядка субъекта Российской Федерации необходимо возложить на органы внутренних дел субъекта Российской Федерации.
Положения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы в деятельности законодательных (Государственной Думы Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации) и исполнительных (Правительство РФ, МВД России) органов государственной власти, а также существующих общественных объединений граждан по охране общественного порядка в целях эффективного осуществлении ими своих полномочий.
Апробация результатов исследования. Основные выводы, сделанные в диссертации, докладывались автором на конференциях и семинарах: научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и практики борьбы с преступностью в Азиатско-Тихоокеанском регионе» (Хабаровск, 17-18 мая 2007 г.); третьей международной научно-практической конференции «XX век в истории России: актуальные проблемы» (г. Пенза, 2007 г.).
Отдельные положения диссертации использованы в процессе преподавании курса «Административное право Российской Федерации» в Московском гуманитарном университете.
Основные положения исследования отражены и апробированы в научных публикациях автора.
Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Участие граждан в охране общественного порядка: история и современность
в 1918-1922 гг. по инициативе самих граждан в крупных промышленных городах начали создаваться группы оказания помощи милиции в охране общественного порядка, носившие в то время различные наименования: в Сибири - «Дружины содействия милиции», в Петрограде — «Комиссия общественной помощи милиции» и т.д.
В середине 1920-х гг. движение граждан по охране правопорядка начинает упорядочиваться. При местных Советах были учреждены административные комиссии, в состав которых входили лица, изъявившие желание оказывать помощь в работе органов милицию. Эти комиссии проверяли и контролировали работу местных органов милиции, оказывали содействие в охране порядка.
К январю 1930 г. СНК РСФСР принял постановление «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска», где впервые в истории российского законодательства был введен ряд правовых норм, относящихся к вопросам организации и деятельности добровольных обществ содействия милиции. В частности, в нем четко было определено, кто мог быть членом ОСОДМИЛа, порядок вступления в общество, задачи, выполняемые бойцами и т. д.
В период Великой Отечественной войны бригады содействия милиции в сельской местности прифронтовых районов и на территории, освобожденной от немецко-фашистской оккупации, были реорганизованы в группы охраны общественного порядка (ГООП). Целью создания ГООП явилась борьба со шпионами, диверсантами в населенных пунктах, прилегающих к железнодорожным линиям, водным путям, шоссейным и грунтовым дорогам. Группы охраны получили больше самостоятельности в работе и прав по сравнению с бригадами содействия милиции.
После окончания войны в апреле 1946 г ГООП были расформированы, а их члены влились в бригады содействия милиции. В это же время был определен новый порядок организации БСМ, в соответствии с которым все руководство деятельностью бригад сосредоточивалось в низовом звене органов милиции. Следует отметить, что БСМ как форма привлечения граждан к охране правопорядка просуществовала до конца 1950-х гг.
К концу 1958 г. коллективы ряда передовых предприятий Ленинграда первыми в стране создали добровольные народные дружины по охране общественного порядка. Новое движение распространилось и на другие крупные промышленные центры. Опираясь на этот опыт ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 г. приняли постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране» - основной политический и юридический документом, определивший задачи, полномочия и формы организации ДНД вплоть до середины 1970-х гг. Вскоре в союзных республиках были приняты соответствующие положения.
На протяжении 1960-х гг. движение ДНД принимает массовый характер. Так, например, в 1971 г. в стране насчитывалось около 173 тыс. дружин, объединяющих около 7 млн. человек. В эти годы дружины в значительной мере дополняли работу органов милиции, повышали ее эффективность в деле борьбы с преступлениями и правонарушениями. За активное участие в охране общественного порядка предусматривалось поощрение дружинников -объявление благодарности, вручение почетной грамоты, занесение на Доску почета, награждение денежными премиями и ценными подарками. Администрации предприятий и учреждений было разрешено предоставлять членам ДНД дополнительные оплачиваемые отпуска сроком до трех суток в год.
В это время дружины начинают подразделяться на два вида - территориальные и специализированные. Первые обычно комплектовались из представителей коллектива предприятия или учреждения и обслуживали определенную территорию. Основная форма их деятельности - охрана порядка в общественных местах. Вторые - вели борьбу главным образом с отдельными видами правонарушений и специализировались по линии ГАИ, УИМ, ОБХСС, УР, ИДН. К специализированным дружинам относились и оперативные отряды, и комсомольские оперотряды.
20 мая 1974 г. вышло постановление ЦК КПСС и СМ СССР «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка» и Указ ПВС СССР «Об основных Обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка», которые создали новую нормативно-правовую базу деятельности ДНД.
В соответствии с этим Совет Министров РСФСР, постановлением от 19 июля 1974 г., утвердил новое положение о добровольных народных дружинах в России. На основании данных документов основные усилия народных дружин сосредоточивались на поддержании общественного порядка, пресечении актов хулиганства, пьянства и других антиобщественных проявлений; борьбе с хищениями соцсобственности и правонарушениями несовершеннолетних.
Документы 1974 г. расширяли и систему мер поощрения отличившихся дружинников. Учреждался нагрудный знак "Отличный дружинник", кроме того предоставлялось преимущественное право на получение жилой площади, а также льготной путевки в санаторий или дом отдыха. За особые заслуги в выполнении своего общественного долга и проявленные при этом мужество и героизм, народные дружинники представлялись к государственным наградам.
Организационные формы участия граждан в охране общественного порядка
Осуществляемые в Российской Федерации социально-экономические преобразования последних лет, трансформация отношений собственности, развитие рыночных отношений, сопровождающиеся осложнением криминогенной ситуации, ростом преступности, особенно ее организованных насильственных форм, вызвали потребность российского общества в расширении социальной базы обеспечения общественного порядка и безопасности, а также привлечение граждан к охране общественного порядка.
В этих условиях надежная защита конституционных прав граждан, охрана всех форм собственности потребовали создания, наряду с государственной правоохранительной системой, негосударственных структур охраны общественного порядка и безопасности, расширения участия в этом деле сил общественности. На первый план правоохраны выдвинулась задача налаживания объективного процесса согласованного функционирования государственной правоохранительной системы и негосударственной правоохранительной системы, а также сил общественности, привлекаемых к охране общественного порядка и безопасности.1
Создание и развитие негосударственной правоохранительной системы, участие общественности в охране общественного порядка и безопасности происходит в сложной противоречивой обстановке.2 Сложившиеся и законодательно закрепленные в прошлые годы традиционные формы участия населения в охране общественного порядка и безопасности: добровольные народные дружины, товарищеские суды, общественные пункты охраны порядка, внештатные сотрудники милиции значительно ослабили свою правоохранительную деятельность и численно сократились. Поиск новых организационных форм участия населения в охране общественного порядка и безопасности оказался затрудненным из-за отсутствия материальных стимулов их правоохранительной деятельности. В ряде случаев государственные правоохранительные органы не принимали настойчивых мер по наполнению традиционных форм участия населения в охране общественного порядка и безопасности новым содержанием, отвечающим современным потребностям. Тем не менее, обеспечение надежной охраны общественного порядка и общественной безопасности немыслимы без участия в этом деле граждан, создаваемых ими общественных объединений. Для предметного анализа организации и деятельности общественности в охране общественного порядка и безопасности выделим три группы общественных объединений и граждан, участвующих в выполнении правоохранительных функций в этом направлении:3
Первую группу составляют общественные организации, непосредственно предназначенные для выполнения правоохранительных функций в сфере охраны общественного порядка и безопасности; добровольные народные дружины по охране общественного порядка, добровольные пожарные дружины, добровольные пожарные общества, товарищеские суды, общественные пункты охраны правопорядка и др.
Вторая группа включает в трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций всех организационно-правовых форм и создаваемые ими органы общественной самодеятельности: комиссии, секции, советы, рабочие группы и др.
Третью группу составляют граждане и создаваемые ими органы общественной самодеятельности по месту жительства, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц: советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, личные, квартальные комитеты и иные формы непосредственной демократии. Вопросы участия общественности в охране общественного порядка и безопасности постоянно находились в центре внимания органов государственной власти Российской Федерации, были предметом научных исследовании, рассматривались на многих научно-практических конференциях.1
Изучая современное состояние общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка и безопасности, приходится констатировать, что при значительном осложнении криминальной обстановки, росте организованной преступности, трансформации отношений собственности, с начала 1990-х гг. проявилась негативная тенденция снижения активности общественности, в частности, добровольных народных дружин в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, до минимума сократилась их численность. Отрицательное влияние здесь оказали также отсутствие в условиях рыночных отношений материальных стимулов у представителей общественности в выполнении задач охраны правопорядка.
В целях активизации этой работы постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 959 "О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации"1 предусмотрено восстановить с учетом местных условий и до принятия Закона РФ "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" деятельность добровольных народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, советов профилактики, внештатных сотрудников милиции и других социальных институтов для осуществления профилактической работы с правонарушителями, участия населения в правоохранительной деятельности, оказания гражданам юридической и консультативной помощи. Для работы этих общественных формирований привлекать на добровольной возмездной основе граждан, которые по своим деловым и моральным качествам способны оказать помощь в укреплении правопорядка. Распространить на граждан, принимающих участие в охране общественного порядка, гарантии правовой и социальной защищенности, предусмотренные для членов ДНД.
Органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено создать за счет собственных и привлеченных средств (финансовых ресурсов предприятий, учреждений и организаций, местных налогов и сборов, добровольных взносов частных лиц и других источников) дополнительные подразделения милиции общественной безопасности (местной милиции) для организаций круглосуточных стационарных постов в жилых микрорайонах и местах массового пребывания людей, патрульных участков, групп немедленного реагирования при дежурных частях ОВД для незамедлительного выезда на места совершения правонарушений и разбора заявлений граждан по вопросам правопорядка. После принятия данного постановления Правительства Российской Федерации органами государственной власти субъектов Федерации, администраций местного самоуправления, а также по инициативе предприятий, учреждений и организаций на местах осуществлены и в настоящее время энергично проводятся организационные мероприятия, обеспечиваемые финансово-материальной поддержкой, по восстановлению и активизации деятельности общественных формирований по охране общественного порядка и безопасности.1
Законодательство об общественных объединениях как основа правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка
Конституция РФ гарантирует свободу деятельности общественных объединений (ч. 1 ст. 30). Право на свободу ассоциаций, установленное Международным пактом ООН о гражданских и политических правах и другими международно-правовыми документами и закрепленное в Конституции РФ, предоставляет каждому человеку возможность объединяться с другими лицами по своим политическим, профессиональным и иным интересам.
Конституционное право каждого на объединение включает в себя право вступать в существующие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Конституция РФ закрепляет одну из важнейших гарантий свободы объединения — принцип добровольности в создании и деятельности общественных объединений. Участие или неучастие в общественных объединениях — личное дело каждого. Любые действия или решения, направленные на принуждение к вступлению в объединение или препятствующие выходу из него, являются противоправными. Участие граждан в охране общественного порядка основывается на принципах законности, добровольности, гуманизма, уважения личности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Анализ кодифицированного законодательства позволяет сделать вывод о том, что граждане, реализуя свое естественное право, защищают себя, формируют общественное правосознание, правовую культуру и реально участвуют в укреплении правопорядка.
По законодательству Российской Федерации граждане имеют права: на самооборону; на самозащиту; на отвращение опасности, реально угрожающей законным интересам лица или иных лиц, а также интересам общества и государства, путем причинения вреда третьим (посторонним) лицам; на за- держание, доставление и пресечение возможности совершения лицом, совершившим преступления, новых преступлений.
Гражданский кодекс РФ (ст. 14) определяет способы самозащиты, которые должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения.
Уголовный кодекс РФ (ч. 2 ст. 37) предоставляет право на необходимую оборону в равной мере всем лицам независимо от их профессиональной или иной специальной подготовки и служебного положения. Это право принадлежит лицу независимо от возможности избежать общественно опасного посягательства или обратиться за помощью к другим лицам или органам власти. Таким образом, право на необходимую оборону вытекает не только из конституционного, но в первую очередь из естественного, присущего человеку от рождения права на жизнь. Вместе с тем на гражданах не лежит правовая обязанность осуществлять самозащиту или самооборону. Такой служебный долг имеют сотрудники правоохранительных органов и, например, работники ведомственной охраны (ст. 12 Федерального закона «О ведомственной охране»).
Существует целый ряд федеральных законов, которые в различных формах прямо указывают на право (или долг, обязанность) участия граждан в обеспечении особых компонентов правопорядка, напрямую касающихся обеспечения безопасности, например, обязанность граждан сообщать правоохранительным органам о ставших известными им сведениях о террористической деятельности и о любых других обстоятельствах, информация о которых может способствовать предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности, а также минимизации ее последствий. Надо однако подчеркнуть, что трансформация исходных субъективных прав граждан в форму правового долженствования имеет здесь вторичный характер и обусловлена именно исключительностью соответствующих преступных деяний, что прямо предусмотрено частью 3 статьи 55 Конституции РФ.
Закон РФ "О безопасности"1 (ст. 2) устанавливает, что "граждане... являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом". При этом следует иметь в виду, что в трактовке Закона безопасность включает в себя и те ее элементы, которые достигаются правоохранительной деятельностью.
Особая форма участия граждан в правоохране — сотрудничество с органами правопорядка и безопасности, которое может осуществляться в гласно и негласно. Закон Российской Федерации "О милиции" (п. 32 ст.И)2 предоставляет право сотрудникам милиции привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству. Оно может быть гласным (для внештатных сотрудников милиции) и негласным. Ст. 17 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" нормативно регулирует содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
Помимо прямого сотрудничества отдельных граждан с государством в сфере обеспечения правопорядка, федеральное законодательство предусматривает и иные формы, напрямую связанные с созданием общественных объединений правоохранительной направленности. Примером может служить Федеральный закон "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ3, статья 13 которого предусматривает добровольную пожарную охрану как инициативную форму участия граждан в организации предупреждения пожаров и их тушении в населенных пунктах и на предприятиях.
Добровольные пожарных дружины, команды имеют сложную правовую природу и административно-правовой статус. Порядок регистрации добровольных пожарных и создания подразделений (дружин, команд) добровольной пожарной охраны устанавливается Государственной противопожарной службой. Добровольные пожарные несут службу в подразделениях охраны. По этим и другим правовым основаниям добровольная пожарная охрана является общественно-государственной формой объединения граждан, поскольку она создается и осуществляет свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти1.
Развитие организационных форм участия граждан в охране общественного порядка
В любом обществе существует объективная необходимость и социальная потребность участия граждан в обеспечении охраны общественного порядка. Известный ученый в области административного права и правоохранительной деятельности Л.Л.Попов справедливо считает, что «государственная система обеспечения общественного порядка и безопасности не может успешно функционировать без помощи и содействия общественных объединений и граждан, на добровольной основе участвующих в реализации этой важной государственной функции», что она «тесно соединяется с гражданским обществом и становится общероссийской проблемой, требующей безотлагательного активного разрешения в современных условиях».1
В предложениях ГУ ООП МВД России к проекту федерального закона «Об основах участия граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка» (к заседанию Экспертного Совета МВД России 6 июля 2000 г.) отмечается, что «эксперимент по осуществлению конституционного права органами местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, проводившийся в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. № 1115 в десяти субъектах Российской Федерации с 1 января 1999 г. показал, что в стране пока не созданы реальные условия для реализации этого права.
Реализация указанного права органов местного самоуправления в ближайшей перспективе может и должна осуществляться путем активизации деятельности граждан, их самодеятельных объединений в сфере охраны общественного порядка».
Основные службы и подразделения милиции общественной безопасности (патрульно-постовая служба, участковые инспектора милиции, подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел и др.) практически решают, стоящие перед ними задачи, во взаимодействии и при помощи общественных объединений и граждан.1
Специализированные группы общественности в сельской местности, по мнению Б.Ф. Швецова, могут эффективно участвовать в охране общественного порядка в селах, на станциях, где нет ни патрульно-постовой службы, ни других подразделений милиции, а один участковый инспектор милиции обслуживает ряд населенных пунктов.2 Если раньше применительно к участию граждан использовалось понятие «охрана общественного порядка», то сейчас чаще говорят об «обеспечении правопорядка». При наличии большого разнообразия мнений очень важно определить эти и другие категории, возможности, пределы и границы участия граждан в обеспечении правопорядка и (или) в охране общественного порядка.
Известно, что любое понятие отражает существенные свойства, связи и отношения предметов и явлений, через описания общих и специальных признаков. В нем должны отражаться сущность предметов, их внутреннее содержание. Ученые всегда придерживаются различных мнений по поводу полноты описания признаков, характеризующих существенные свойства, связи и отношения исследуемых определений. Аналогичным спорным образом решается проблема категорий «общественный порядок», «правопорядок», «безопасность» и др.
Общественный порядок понимают в широком и узком смысле слова. В социально-политическом (широком) аспекте общественный порядок рассматривается в значении общественного устройства, как весь строй, вся система общественных отношений, существующих в данном обществе. В более узком смысле слова - как определенные совокупности (взаимосвязанная совокупность (система)1 общественных отношений, складывающиеся в различных областях социально-политической жизни и быта.
Общественный порядок в любых смыслах имеет свое социальное предназначение, которое состоит в обеспечении установленного правовыми и другими социальными нормами порядка, личной безопасности граждан, общественной безопасности, в создании благоприятных условий для нормального функционирования органов власти и органов местного самоуправления, производственных, коммерческих и иных организаций, общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести и достоинства и общественной нравственности.
В некоторых законах субъектов Российской Федерации это предназначение положено в основу самого понятия общественный порядок, его охрану. Так, по закону Томской области от 25 августа 1994 г. № 45 «Об административной ответственности граждан за правонарушения, посягающие на общественный порядок на территории томской области» общественный порядок — это охрана прав и свобод человека и гражданина, нравственности и общественного спокойствия, обеспечение дисциплины граждан в общественных местах и быту. Охрана общественного порядка в законе Республики Башкортостан от 28 июля 1997 г. № 114-3 «Об общественных органах правоохранительного характера в Республике Башкортостан» (ст. 3) понимается как «деятельность общественных органов, осуществляемая в различных формах на определенной территории, направленная на борьбу с правонарушениями, посягающими на права, свободы и личную безопасность граждан, проживающих и работающих на данной территории».
Между общественным порядком и безопасностью существует диалектическая взаимосвязь. Если общественный порядок обеспечивает безопасность, то принятие мер по обеспечению безопасности личности граждан и общественной безопасности, наоборот, служит непременным условием поддержания надежного общественного порядка.1
Правопорядок состоит и двух самостоятельных слов: «право» и «порядок». Не вызывает сомнения, что признаки, определяющие существенные свойства понятия «правопорядок» должны характеризовать и право, и порядок. Артемов В.М. отмечает, что «правовой порядок существует с момента возникновения самого феномена права. Собственно право как часть социальной действительности, как ее реальная величина, которая оказывает регулирующее воздействие на деятельность и взаимоотношения людей, и есть пра-вовой порядок». Он также раскрыл два подхода в истории философии в понимании сущности правопорядка. Первый состоит в том, «что сущность права неразрывно связана с его реализацией, его бытием, с правопорядком, второй - что правопорядок связан с представлением «права как свойства самого бытия» с огосударствлением правопорядка, его политизацией.3
