Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка
1.1. Этапы развития деятельности негосударственных субъектов, участвовавших в охране общественного порядка стр. 18
1.2. Современное состояние правового регулирования негосударственных субъектов правоохранительной направленности стр. 41
1.3. Зарубежный опыт взаимодействия негосударственных субъектов правоохранительной направленности и государственных органов в области охраны правопорядка стр. 72
Глава 2. Организационные основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка
2.1. Виды и основные направления деятельности негосударственных субъектов, привлекаемых к охране общественного порядка стр. 90
2.2. Привлечение негосударственных субъектов правоохранительной аправленности к обеспечению охраны общественного порядка в чрезвычайных ситуациях стр. 122
2.3. Основные направления взаимодействия стр. 140
негосударственных субъектов правоохранительной направленности с органами внутренних дел в вопросах охраны общественного порядка
Заключение
Список использованной библиографии
- Этапы развития деятельности негосударственных субъектов, участвовавших в охране общественного порядка
- Современное состояние правового регулирования негосударственных субъектов правоохранительной направленности
- Виды и основные направления деятельности негосударственных субъектов, привлекаемых к охране общественного порядка
- Привлечение негосударственных субъектов правоохранительной аправленности к обеспечению охраны общественного порядка в чрезвычайных ситуациях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Мировая практика, ее исторический опыт решения задач, связанных с поддержанием правопорядка, убедительно показали, что государство не в состоянии регулировать все многообразие юридически значимых отношений. Определенная роль отводится негосударственным органам. Последние получили довольно широкое толкование в отечественной научной юридической литературе как «негосударственные субъекты правоохранительной деятельности», «общественные органы правоохранительного характера», «общественные формирования», «общественные объединения» и т.д1. В период существования Советского Союза в стране функционировала обширная сеть общественных организаций, которые не только оказывали помощь органам внутренних дел в охране общественного порядка и борьбе с преступностью, но и благоприятно влияли на воспитание широких слоев населения. Тем самым основательно сужался круг лиц с противоправным поведением. Однако деятельность их постепенно стала приобретать формальный показной характер. Подвергся сомнению принцип добровольности участия в общественных организациях. В результате заметно снизилась численность добровольных народных дружин и их активность в борьбе с г преступностью, а в некоторых регионах они вовсе прекратили свое существование. Перестали работать товарищеские суды, заметно ухудшилась деятельность общественных пунктов охраны правопорядка.
Утратила значение социальная профилактика, что, несомненно, отразилось на состоянии преступности в стране. Это также подтверждается тенденцией роста в последние несколько лет числа зарегистрированных преступлений. Только в 2006 г. зарегистрировано 3855,4 тыс. преступлений, что больше на 8;5 %, чем за аналогичный период прошлого года.; " Рост регистрируемых преступлений зафиксирован во всех федеральных округах, а также в 68 субъектах. Не удается стабилизировать ситуацию на улицах и в общественных местах. Динамика уличной преступности в целом по стране составила 24,3% (441,6 тыс.), ее увеличение наблюдается на территории всех федеральных округов".
Вновь- возникла объективная необходимость, и социальная потребность в возрождении общественных формирований правоохранительной направленности и повышении эффективности их деятельности в обеспечении охраны общественного порядка. Только опираясь на их повседневную помощь и взаимодействие, органы внутренних дел могут рассчитывать на достижение положительных результатов в своей деятельности. Значение этого вопроса подчеркнул на одной из встреч с представителями федеральных органов исполнительной власти, лидерами религиозных конфессий и общественности Министр внутренних дел Российской Федерации генерал армии Р.Г. Нургалиев, и предложил задействовать все институты гражданского общества для борьбы с противоправными явлениями в обществе3.
Многие отечественные ученые также считают, что «государственная система охраны общественного порядка не может успешно функционировать без помощи и содействия общественных объединений и граждан на добровольной основе» . Поэтому одним из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел является взаимодействие с гражданами и негосударственными субъектами правоохранительной направленности, а также их более активное привлечение к охране правопорядка.
Не менее важное значение имеет участие граждан и их объединений в охране общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций. В проводимых ранее научных исследованиях негосударственные субъекты правоохранительной направленности чаще всего рассматривались с позиций их привлечения к охране общественного порядка в обычных условиях, и лишь фрагментарно уделялось внимание изучению практики, а также анализу такой- деятельности в условиях чрезвычайных ситуаций 5. Однако существующие примеры свидетельствуют о необходимости исследования вопросов совершенствования нормативных правовых актов, выработки правовых, социальных и других гарантий для граждан и членов негосударственных субъектов правоохранительной направленности, осуществляющих охрану общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций.
Венцом существующих проблем является отсутствие федерального закона об участии населения в охране правопорядка на территории России. Введение в действие этого закона и приведение в соответствие с ним нормативных правовых документов позволит поднять авторитет одного из важнейших направлений государственной деятельности - профилактики правонарушений.
Указанные обстоятельства обусловили актуальность и необходимость проведения исследования правовых и организационных основ привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка, в том числе в условиях чрезвычайных ситуаций, а также их взаимодействия с органами внутренних дел.
Состояние научной разработанности темы исследования. В советский период времени вопросам участия граждан в охране правопорядка уделялось достаточно большое внимание. Проводились комплексные диссертационные исследования. Были опубликованы отдельные научные труды в виде монографий, пособий и научных статей.
В общетеоретическом контексте указанное научное направление разрабатывалось в трудах ведущих отечественных ученых С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.Б. Венгерова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева,
Ю.А. Тихомирова и других.
Вопросам участия населения и общественных формирований в охране общественного порядка посвящены работы В. М. Безденежных, И. И. Веремеенко, Р. И. Денисова, М. И. Еропкина, Л. П. Клюшниченко, Ф. Е. Колонтаевского, Л. Л. Попова, Ф. С. Разаренова, А. В. Серегина и многих других авторов.
Различные аспекты разработки и совершенствования административно-правового регулирования проблем деятельности органов внутренних дел и взаимодействия с общественными формированиями в той или иной мере рассматривались в работах Е.Н. Арестовой, Л.Ш. Берекашвили, A.M. Воронова, З.А. Гливинского, А.С. Дугенца, И.Ш. Килясханова, А. М. Кононова, Н.П. Мышляева, Д.К. Нечевина, Н.Ф. Поповой, И.В. Старковой, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и других авторов.
Теоретические и прикладные проблемы регулирования различных направлений осуществления в условиях чрезвычайных ситуаций охраны общественного порядка гражданами и их объединениями исследовались в трудах В.В. Гущина, Б.П. Кондрашова, С.С. Маиляна, А.Ф. Майдыкова, А.К. Микеева, Б.Н. Порфирьева, А.С. Прудникова, И.А. Ревина, С.А. Старостина, С.Д. Хазанова и многих других.
Такое повышенное внимание к вопросам охраны общественного порядка и привлечения к ее осуществлению населения не означает завершенности теоретической проработки всех аспектов, а, наоборот, показывает постоянно существующий интерес к этой области и остается объектом пристального внимания научной мысли.
Однако до- настоящего времени не становились предметом отдельного монографического исследования вопросы анализа нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации, регламентирующей порядок привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка, обобщения практики их деятельности, рассмотрения новых организационных форм участия граждан в правоохранительной деятельности с целью выработки предложений по повышению ее эффективности.
Одновременно следует указать на недостаточное внимание к проведению исследований по проблемам взаимодействия органов внутренних дел с гражданами и общественными формированиями в вопросах охраны общественного порядка в условиях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Вне всякого сомнения, указанная проблема является актуальной, поскольку только в 2005 г. подразделения МВД России выполняли свои обязанности в экстремальных ситуациях при возникновении 4,6 тыс. чрезвычайных обстоятельств криминального характера и ликвидации последствий свыше 1,2 тыс. чрезвычайных ситуаций, в том числе 269 - природного, 975 - техногенного, 23 - биолого-социального характера6. В проводимом исследовании сознательно не рассматривается институт внештатных сотрудников органов внутренних дел как одна из форм негосударственных субъектов правоохранительной направленности. Такое отношение обосновывается сложившейся позицией отдельных ученых, которая выражает негативную оценку регрессу в правовом оформлении вопросов, касающихся сферы и иных аспектов их деятельности. Несмотря на то, что данный правовой институт является 7 жизнеспособным и в новых социально-экономических условиях . Объектом исследования являются, общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка. Предметом исследования выступают правовые и организационные проблемы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ правовых, теоретических основ и практики привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка, а также разработка предложений по повышению эффективности их деятельности.
Указанная цель предопределяет постановку и решение следующих задач:
1) определить соотношение понятий «общественные формирования», «общественные органы правоохранительного характера», «негосударственные субъекты правоохранительной деятельности» и др. широко используемые в практике ОВД, государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, дать авторскую дефиницию понятия «негосударственные субъекты правоохранительной направленности» и предложить ввести ее в научный оборот;
2) исследовать процесс становления и развития института негосударственных субъектов правоохранительной направленности и составить периодизацию привлечения этого института к охране общественного порядка с 1917 г. по настоящее время;
3) определить виды и основные направления деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности, привлекаемых к охране общественного порядка, их место и роль в обществе;
4) используя отечественный опыт становления и развития форм привлечения граждан и общественных организаций к охране общественного порядка, практику участия негосударственных субъектов правоохранительной направленности зарубежных государств в вопросах правоохраны, подготовить предложения по совершенствованию форм и методов обеспечения правопорядка в стране;
5) провести анализ нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации и существующую современную практику участия граждан в охране общественного порядка для разработки предложений по повышению эффективности привлечения их к указанной сфере деятельности;
6) изучить существующую практику и нормативную правовую базу привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций для выработки рекомендаций по дальнейшему использованию имеющегося потенциала;
7) исследовать современное состояние взаимодействия негосударственных субъектов правоохранительной направленности с органами внутренних дел при охране общественного порядка в целях подготовки предложений по совершенствованию его дальнейшей регламентации.
8) на основе положений и выводов, полученных в результате диссертационного исследования, подготовить проект федерального закона об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка.
Методология и методика исследования. Задачи, поставленные в диссертационной работе, определили необходимость комплексного негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка и их взаимодействия с органами внутренних дел в этой области.
В исследовании использовались Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, около 100 нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных правоведов по проблемам теории государства и права, конституционного, административного права и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования. Использование, помимо правовых наук, - других отраслей знания позволило избежать узкоспециального подхода к изучаемым проблемам.
Эмпирическую базу исследования составили: 1) результаты анкетирования более 300 представителей различных служб органов внутренних дел (следователей, сотрудников оперативных служб и милиции общественной безопасности), проходящих службу в МВД по Республике Башкортостан, ГУВД по Москве и Московской области, УВД по Саратовской и Тверской областях ; 2) результаты анкетирования около 500 представителей: казачьего общества Кубанского войскового казачьего общества в Краснодарском крае; войскового казачьего общества Всевеликого войска Донского в Ростовской области; казачьего округа Тверского войскового казачьего общества в Ставропольском крае 9 ; 3) материалы правоприменительной практики о реализации законодательства в области охраны общественного порядка по исследуемой проблеме; 4) статистические данные обзоров, справок, отчетов ВНИИ МВД России и органов внутренних дел Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что выбранная проблема исследуется в новых социально-правовых условиях функционирования российского общества. Научные результаты проведенного исследования позволили составить периодизацию становления и развития негосударственных субъектов правоохранительной направленности с 1917 г. по настоящее время, обосновать их социальную необходимость привлечения к охране общественного порядка, в том числе и в условиях чрезвычайной ситуации, а также потребность регулирования административно-правовых отношений, возникающих с их участием.
На основе изучения и анализа нормативных правовых актов, отечественных и зарубежных литературных источников подготовлены предложения по повышению эффективности взаимодействия органов внутренних дел и негосударственных субъектов правоохранительной направленности при охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.
Опираясь на полученные результаты исследования, соискатель разработал проект федерального закона об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка и предлагает его в авторской редакции10.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Авторское определение негосударственных субъектов правоохранительной направленности, привлекаемых к охране общественного порядка, представляет собой добровольные объединения граждан, основанные на членстве, и юридических лиц, созданные для защиты прав и свобод граждан, охраны собственности, содействия правоохранительным органам в охране общественного порядка.
2. В результате проведенного исследования автором систематизированы пять этапов становления и развития института негосударственных субъектов правоохранительной направленности, участвующих в охране общественного порядка в период с 1917 г. по настоящее время (первый - 1917 - 1928 гг., второй - 1928 - 1941 гг., третий - 1941 - 1958 гг., четвертый - 1958 - 1991 гг., пятый - 1991 г. - 2006 г.). За основу периодизации были приняты следующие критерии: социальная обусловленность активности и сознательности населения; степень влияния партийных и государственных органов на процесс формирования и вмешательства в их деятельность; особенности форм образования негосударственных субъектов правоохранительной- направленности, участвующих в охране общественного порядка.
3. Вывод о целесообразности использования зарубежного опыта в работе органов внутренних дел Российской Федерации в вопросах взаимодействия с гражданами и их объединениями по участию в охране правопорядка. Так, например, опыт деятельности частных полицейских служб, добровольных групп для борьбы с преступностью и работников почтовых служб (США), частных агентств и частных служб по осуществлению «внутреннего» судопроизводства в банках, страховых компаниях и промышленных корпорациях (Нидерланды); институтов наставников несовершеннолетних, организованных на базе специальных подростковых центров (Япония); частной службы в сфере обеспечения охраны и безопасности предприятий (Германия), которые не требуют дополнительных государственных затрат, в то же время востребованы государственными и частными компаниями, а также населением в целях обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
4. Анализ действующих региональных законодательных и иных нормативных правовых актов по регулированию деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности и практика их применения показывает, что они не могут достаточно полно обеспечить необходимый уровень регулирования всех вопросов в этой сфере. К ним следует отнести установление в полном объеме правовых и социальных гарантий гражданам, участвующим в обеспечении правопорядка. Эти вопросы возможно решить только на федеральном уровне с принятием федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка» и внесением изменений и дополнений в действующие федеральные законы.
5. Отсутствие названного федерального закона предоставляет возможность представительным органам государственной власти отдельных субъектов Федерации и органам местного самоуправления создавать различные виды общественных формирований для осуществления охраны общественного порядка, такие как: государственно-общественные объединения народной дружины; добровольные народные дружины, работающие под руководством федеральных органов исполнительной власти; добровольные объединения граждан, создаваемые по инициативе органов местного самоуправления.
За последние годы в 46 субъектах Российской Федерации в исследуемой сфере приняты соответствующие нормативные акты, из них в 32 субъектах - законодательные акты, в 14 - подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти. В остальных субъектах Российской Федерации именно отсутствие федерального закона в исследуемой сфере рассматривается органами государственной власти субъектов Федерации как основное препятствие к принятию соответствующих правовых актов, поскольку без него невозможно достаточно полно обеспечить необходимый уровень регулирования всех вопросов в этой сфере.
6. Предложено обоснование привлечения граждан и их объединений к охране общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций. Данное предложение обусловлено необходимостью создания высокоэффективной системы защиты населения в указанных условиях. Соответственно при подготовке ведомственных нормативных правовых актов МВД России следует учитывать и отражать мероприятия, связанные с планированием и подготовкой сил и средств к действиям при чрезвычайных ситуациях во взаимодействии с негосударственными субъектами правоохранительной направленности.
7. Вывод о том, что требуется разграничить влияние государственных органов на деятельность негосударственных субъектов правоохранительной направленности и возможности их взаимодействия в целях повышения эффективности обеспечения охраны общественного порядка. Взаимодействие представлено такими элементами, как: совместная деятельность, согласованная деятельность и организация взаимодействия. В то же время организация взаимодействия обеспечивает совместную, согласованную деятельность и создает для нее необходимые условия, делает ее возможной. Поэтому выделяем такие формы взаимодействия, как на добровольной основе, на договорной основе, на основе привлечения граждан к выполнению социально значимых работ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические выводы и положения, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие науки административного права по вопросам организации охраны общественного порядка. Результаты исследования позволяют выявить резервы повышения эффективности в борьбе с правонарушениями.
Кроме того, материалы диссертационного исследования могут способствовать дальнейшим научным исследованиям по вопросам взаимоотношений граждан и общественных организаций с государственными органами в условиях дальнейшего развития гражданского общества.
Практическое значение работы состоит в формулировании обоснованных выводов и предложений по совершенствованию законодательства в вопросах разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка через различные организационно-правовые формы.
Предлагаемые автором предложения и рекомендации могут быть учтены в ходе проводимой административной реформы,, в. частности,-реформы правоохранительных органов, а также использованы: в организации деятельности органов внутренних дел; непосредственно в учебном процессе в преподавании курсов «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» образовательных учреждений системы МВД России; при проведении дальнейших исследований по этой теме.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования в виде научных положений, выводов и практических положений были доложены на межрегиональной научно-практической конференции, проведенной в декабре 2003 г. Дальневосточным институтом законодательства и правоведения (г. Хабаровск), на научно-практических конференциях во ВНИИ МВД России, посвященных проблемам деятельности органов внутренних дел (апрель 2004 г., февраль 2005 г., май 2007 г.). Использовались при подготовке для ОВД в субъектах Российской Федерации: аналитических обзоров «Правовые основы привлечения общественных объединений к охране общественного порядка при чрезвычайных ситуациях» (ноябрь 2003 г.) и «Проблемы правовой защищенности населения, участвующего в охране общественного порядка и безопасности граждан» (апрель 2007 г.); методических рекомендаций «Совершенствование мобилизационной подготовки в органах внутренних дел» (июнь 2006 г.).
Материалы исследования нашли отражение в лекции «Частная детективная и охранная деятельность: организационно-правовой аспект» (1,0 п.л.) учебных курсов «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» Дальневосточного юридического института МВД России.
Отдельные научные положения проведенного исследования содержатся в восьми опубликованных научных трудах автора, в том числе в изданиях, вошедших в Перечень рекомендованных ВАК, общим объемом 3,1 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной библиографии, приложения.
Этапы развития деятельности негосударственных субъектов, участвовавших в охране общественного порядка
В период образования и становления Российского государства охрана граждан против посягательств на их жизнь и имущество преимущественно осуществлялась самими гражданами. И лишь при исключительных обстоятельствах, принимающих характер массовых волнений и бедствий, государство принимало на себя охрану населения и восстановление порядка. Чаще всего к несению полицейской повинности совместно со штатными чиновниками полицейских канцелярий привлекались сотские, пятидесятские, ночные караульщики, назначавшиеся от городских домовладельцев и др. После Октябрьской революции 1917 г. новый экономический и политический базис определил новизну форм общественного сознания населения и новые организационные формы участия населения в охране общественного порядка. Наибольший интерес для нашего исследования представляет период, начинающийся именно с этого времени. А применение комплексного системного подхода при изучении становления и развития различных организационных форм участия граждан в охране общественного порядка, на основе их правового и организационного построения, позволил соискателю выделить несколько этапов.
Первый этап (1917 - 1928 гг.) - предпосылки активности населения в создании общественных организаций по поддержанию правопорядка. На призывы большевиков принять участие трудящихся в борьбе с правонарушителями, укреплении революционного порядка12 в крупных промышленно развитых городах страны фабрично-заводские комитеты, Советы рабочих и солдатских депутатов организовывали летучие отряды, добровольные организации и другие объединения для борьбы с контрреволюцией, охраны заводов и фабрик, наблюдения за порядком в общественных местах13.
В ряде мест трудящимися были образованы дружины по борьбе с хулиганством . Они организовывались на добровольных началах при клубах фабрик и заводов из «наиболее сознательной части трудящихся». Не смотря на то, что правовой статус этих самодеятельных формирований был формально не определен, вся их деятельность проходила в тесном и непосредственном контакте с милицией на основе сотрудничества и взаимопомощи .
В соответствии с Инструкцией об организации Советской рабоче-крестьянской милиции от 20 октября 1918 г.16, предусматривалось создание при уездных и городских исполкомах местных Советов специальных отрядов охраны порядка. Члены отрядов несли службу в порядке общественной работы и в свободное время помогали милиции на основе добровольной безвозмездной помощи.
При районных, городских, сельских, поселковых Советах народных депутатов в 1925-1926 гг. были образованы административные комиссии. В состав комиссий входили граждане, изъявившие желание оказывать добровольную помощь в работе органов милиции. Члены комиссий, возглавляемые одним из депутатов Совета, проверяли работу местных органов милиции, помогали разобраться в причинах недостатков в работе, оказывали практическую помощь по охране общественного порядка: в постовой милицейской службе и патрулировании, в проведении операций по выявлению преступников и др.
С 1926 года административные комиссии стали называться комиссиями общественного порядка. Расширилась их компетенция. Наряду с оказанием помощи органам милиции в охране порядка, комиссии выполняли функции товарищеских судов и обладали общественной юрисдикцией. Это свидетельствовало о расширении общественного воздействия на нарушителей правил поведения.
С марта 1924 года в сельской- местности появились формирования сельских исполнителей, в основу которого был положен опыт работы местных органов власти по привлечению крестьянства к оказанию содействия милиции. Деятельность института сельских исполнителей была направлена на своевременное выполнение сельскими советами заданий по охране общественного порядка, личной и имущественной безопасности граждан по благоустройству и развитию общественной самодеятельности. Они подчинялись сельскому Совету данной местности и при выполнении возложенных на них обязанностей несли ответственность как должностные лица . Работа сельских исполнителей осуществлялась безвозмездно в порядке очередности, на равных для всех основаниях с учетом специфики сельскохозяйственного производства и быта сельских жителей.
Современное состояние правового регулирования негосударственных субъектов правоохранительной направленности
Социально-экономические реформы конца XX века внесли изменения во все сферы жизни общества и государства. Федеральный закон «Об общественных объединениях», принятый в мае 1995 года, отменил действующие в советский период времени положения о ДНД, общественных пунктах охраны порядка, товарищеских судах, комиссиях по профилактике. Правовая база участия негосударственных субъектов в охране общественного порядка оказалась полностью утраченной. Уже к концу указанного года данные институты прекратили свое существование.
Вместе с тем в любом обществе существует объективная необходимость и социальная потребность участия граждан в обеспечении охраны общественного порядка. Более того, именно общие субъективные права граждан являются изначальным источником публичных полномочий в области обеспечения правопорядка. Статья 2 Конституции Российской Федерации 1993 года прямо гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Статья 17 Конституции устанавливает, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. При этом осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В статье 18 Конституции содержится фундаментальное положение современного российского права, согласно которому права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
То, что истоки полномочий государства и местного самоуправления лежат в области конституционных прав и свобод ясно следует из сказанного и из непосредственного содержания ряда этих прав.
Итак, исходным для действий государства в сфере правоохраны являются права и свободы человека и гражданина. Граждане имеют право защищать их всеми законными способами. Государство и местное самоуправление, - хотя и крайне важные, необходимые, самые мощные, — всего лишь инструменты обеспечения и гарантирования прав и свобод. Отсюда участие граждан в правоохранительной деятельности является их субъективным конституционным правом, онтологически первичным в отношении правоохранительной деятельности, осуществляемой органами государственной власти и местного самоуправления. В этой связи автор апеллирует к мнению сотрудников органов внутренних дел, среди которых 73 % опрошенных придают весьма высокое значение участию граждан в обеспечении правопорядка, полагая при этом, что их тесное взаимодействие с правоохранительными органами при решении данных вопросов является одним из главных условий построения гражданского общества в России
Права и обязанности граждан Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка устанавливаются конституционными и иными нормами. Так, в статье 45 Конституции в обобщенном виде содержатся, на наш взгляд, два важнейших правовых основания участия граждан в обеспечении охраны общественного порядка в Российской Федерации. Первое состоит в том, что в указанной статье определяются общие права и налагаются общие обязанности на должностных лиц и граждан Российской Федерации, в том числе и в сфере правопорядка, используя выражения типа «защищать свои права...», «заботится...» и т.д. Второе проявляется в том, что Конституция Российской Федерации провозглашает основополагающие начала (принципы), составляющие высшую правовую основу участия граждан в обеспечении правопорядка. При этом носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, гласит статья 3 Конституции, является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Политика нашего государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека
Участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка является важнейшим правом и одной из форм непосредственного выражения народом своей власти, которая проявляется (опосредованно) во многих конституционных положениях. Например, в ст. 32 Конституции Российской Федерации закреплен принцип участия граждан в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право трактуется, как возможность избирать и быть избранным в органы власти, принимать участие в работе государственных органов и общественных объединений. Оно, естественно, распространяется и на участие граждан в управлении делами государства в вопросах охраны общественного порядка. Однако, для реализации конституционного принципа необходимо принятие законодательных и иных нормативных правовых актов.
Виды и основные направления деятельности негосударственных субъектов, привлекаемых к охране общественного порядка
К началу двадцать- первого века Россия накопила богатый опыт использования различных организационных моделей и правовой регламентации деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности. Становление и развитие этих моделей происходило в рамках процессов общей национальной эволюции, что определило специфические черты каждой из них.
Обозначив перед собой цели, негосударственные субъекты ставят и решают задачи, направленные на осуществление многообразных -социальных, политических, культурных, воспитательных и иных общественно-полезных функций. Большое значение имеет среди решаемых задач участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности, профилактике правонарушений, борьбе с преступностью, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. И это несмотря на то, что перечисленные задачи относятся к внутригосударственным и для их выполнения в структуре государственного аппарата создана система специальных (правоохранительных) органов 19. Вместе с тем вопросы участия граждан и общественных формирований в осуществлении одной из указанных задач -охрана общественного порядка, постоянно находились и находятся в центре внимания органов государственной власти и местного самоуправления, имеют место при организации и проведении экспериментов, являются предметом научных исследований, и рассматриваются на научно-практических и теоретических семинарах, конференциях
Аналогичное в равной степени отношение и к феномену «общественный порядок». Происходит это потому, что содержание общественного порядка представлено разнообразными формами участия граждан и общественных формирований в его осуществлении. А поскольку до настоящего времени законодательством РФ не определен термин «общественный порядок», то каждый исследователь подходит к его пониманию с различных точек зрения. Так, М.И. Еропкин, раскрывая понятие общественного порядка, выделяет четыре элемента: 1) содержание - систему волевых общественных отношений, проявляющихся в поведении людей, их действиях и поступках в общественных местах; 2) средства регулирования - правовые и моральные нормы, обычаи; 3) цель - охрана жизни, здоровья, чести, достоинства, прав и законных интересов граждан, охрана всех форм собственности, обеспечение общественного спокойствия, условия для нормальной деятельности государственных, общественных и иных организаций; 4) реальные гарантии - подлинный демократизм, единство интересов общества и личности . Основной характерной особенностью общественного порядка М.И. Еропкин считает возникновение данных правоотношений в общественных местах.
Среди ученых имеется и иной подход к определению понятия общественного порядка. Например, А.В. Серегин, в отличие от М.И. Еропкина, обращает внимание на содержание общественных отношений независимо от места их образования и объединяет в три группы: 1) отношения, обеспечивающие процессы явления жизни и деятельности людей; 2) отношения, которые характеризуют спокойствие граждан и их благоприятный распорядок жизни; 3) нравственные показатели соответствующих отношений ".
Привлечение негосударственных субъектов правоохранительной аправленности к обеспечению охраны общественного порядка в чрезвычайных ситуациях
Переживая один из сложных периодов своей истории, построение постсоциалистической государственности, сопровождающийся целым рядом противоречивых тенденций и кризисных явлений в экономической, социальной и политической сферах, в России наметилась устойчивая тенденция ежегодного увеличения количества чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера . «Средства массовой информации практически ежедневно сообщают о крупномасштабных стихийных бедствиях, катастрофах, уносящих человеческие жизни и, которые зачастую в считанные часы и даже минуты уничтожают результаты многолетнего развития, а затраченные драгоценные ресурсы оказываются выброшенными на ветер» . Например, в 2000 году количество чрезвычайных ситуаций природного характера увеличилось на 31 % по сравнению с 1999 годом (с 354 до 465), в результате пострадало 104924 человека, погибло 97 .
В 2004 году произошла 951 чрезвычайная ситуация, из них: 226 природного, 686 техногенного, 27 биолого-социального характера, а также 12 террористических актов. Спасено свыше 93 тыс. человек, сохранено материальных ценностей на сумму 22,3 млрд. рублей169.
Уже в 2006 году произошло 2847 чрезвычайных ситуаций, в том числе техногенного характера - 2541, природного характера - 261 и биолого-социального характера - 44, а также совершен 1 крупный террористический акт. В результате указанных чрезвычайных ситуаций и террористического акта погибло 6043 человека и пострадало более 80 человек .
К наиболее тяжким последствиям приводили чрезвычайные ситуации, связанные с авариями на транспорте, авиационными катастрофами, авариями на коммунальных системах жизнеобеспечения, наводнениями. Только количество дорожно-транспортных происшествий, по сравнению с 2005 годом, увеличилось на 2,6 % (более 229 тыс.), число погибших в них составило более 32 тыс. человек и пострадавших (раненых) — более 285 тыс. человек. Все это свидетельствует, по мнению автора, о нарастающих угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций.
Федеральным законодательством определено, что «чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей» .
Однако чрезвычайные ситуации возникают не только в результате стихийных бедствий, технологических катастроф и аварий. Нормальная жизнь людей, деятельность предприятий, учреждений и организаций нередко нарушается в результате противоправных социальных явлений, к которым относятся межнациональные, этнические и религиозные конфликты, групповые нарушения общественного порядка, массовые беспорядки, совершение террористических актов и иных тяжких преступлений, другие чрезвычайные происшествия, в том числе связанные с задержанием вооруженных преступников, захватом заложников, летательных аппаратов и других транспортных средств, зданий и сооружений. Важная роль здесь принадлежит органам внутренних дел. В этих ситуациях не менее важно участие граждан и негосударственных субъектов правоохранительной направленности не только в охране общественного порядка, но и в предотвращении и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Более того, крупномасштабные катастрофы последних лет показали, что нельзя создать высокоэффективную систему защиты населения от стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций без участия самого населения. В таких нештатных условиях задачи государственных органов и органов местного самоуправления приобретают определенную специфику, обусловленную нарушением нормального ритма общественной жизни в зоне бедствия.
