Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И СТРУКТУРА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Теоретические и нормативно-правовые основы определения понятия и сущности местного самоуправления. Место и роль института местного самоуправления в системе социальной власти 14
§ 2. Компетенция местного самоуправления 38
§ 3. Архитектоника местного самоуправления. Место и роль правоохранительных формирований в структуре местного самоуправления...49
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
§ 1. Основы образования и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка 70
§ 2. Проблемы взаимодействия ОВД с, Муниципальными органами охраны общественного порядка 84
ГЛАВА 3. РОЛЬ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
§ 1. Формы решения задач местного самоуправления по охране общественного порядка силами муниципальных органов охраны общественного порядка 98
§ 2. Методы решения задач местного самоуправления по охране общественного порядка силами муниципальных органов охраны общественного порядка 107
§ 3. Деятельность ОВД по решению задач местного самоуправления 119
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 132
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 141
ПРИЛОЖЕНИЕ 170
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С начала 90-х годов и по настоящее время система органов внутренних дел подвергалась и подвергается реформированию. Целю этого реформирования является установление оптимальной модели охраны общественного порядка, которая бы отвечала интересам государства, общества и конкретной личности, отказ от монополизации полномочий по охране общественного порядка органами внутренних дел (милицией), деуниверсализации и оптимизации их функций, а также передачи части их компетенции другим государственным и муниципальным органам. Помимо этого большинство прав и свобод декларируемых Конституцией, другими нормативно-правовыми актами реализуются на муниципальном уровне. В этих условиях все отчетливее стала просматриваться проблема организации охраны общественного порядка в структуре местного самоуправления, а также создания структуры правоохранительных органов, функции которых отвечали бы интересам населения конкретной территории.
В связи с этим возникает задача формирования института муниципальных органов охраны общественного порядка как принципиально новой системы органов власти специальной компетенции, не входящих в структуру государственных правоохранительных органов. Сложность решения этой задачи усугубляется отсутствием достаточного опыта в историческом прошлом, поскольку местное самоуправление, как в дореволюционной России, так и в советский период, традиционно рассматривалось как вид местного государственного управления.
Более того, советская правовая мысль, негативно относившаяся к идее самостоятельности местного самоуправления, когда сам термин «местное самоуправление» считался одиозным и по существу отвергался наукой, оценивала данный демократический институт как непригодный в условиях социализма и авторитарно-партократической системы.
Действительно, среди ряда других специфических черт советского типа власти являлась строгая иерархия властных структур, в том числе и органов внутренних дел, которые на локальном уровне формально рассматривались как исполнительные органы, подчиненные местным Советам, но на самом деле в аспектах подчиненности и финансирования являлись органами государственной исполнительной власти. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми социальными процессами. Конституционно такая модель оформлялась посредством закрепления принципа демократического централизма.
Наиболее характерные черты этого принципа: а) отсутствие круга вопросов местного значения, в решение которых не должен вмешиваться ни один орган государственной власти; б) весьма условное понятие компетенции местных органов (в значительной мере их полномочия были формальны, дублировались у Советов разных уровней, не имели правовой защиты и пр.); в) полная материально-финансовая зависимость нижестоящих Советов от вышестоящих.
В связи с наметившимися в последние годы тенденциями развития местного самоуправления и реформирования правоохранительных органов, началась активная разработка проблематики местного самоуправления, а также определения их места и роли в охране общественного порядка.
Поиски правовых форм местного самоуправления, а также его участие в охране общественного порядка в какой-то мере были завершены принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации. Применительно к проблеме участия местного самоуправления в охране общественного порядка, обращают на себя внимание следующие конституционные установления:
а) гарантированность местного самоуправления (ст. 133);
б) выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ч.2 ст.З, ст. 12);
в) наделение органов местного самоуправления реальными властными полномочиями, поскольку их деятельность сопряжена с применением в необходимых случаях принуждения (ч.2 ст. 132);
г) выделение органов местного самоуправления как субъекта, осуществляющего правоохранительную деятельность с предоставлением последним права создания собственных (муниципальных) правоохранительных структур (ч.І ст. 132).
В связи с этим возникла необходимость четкого закрепления в законодательстве компетенции местного самоуправления, полномочий, в рамках которых созданные и формирующиеся муниципальные органы охраны общественного порядка действуют независимо от органов государственной власти.
Будучи наделенными властными полномочиями, органы местного самоуправления получили возможность самостоятельно, без государственного вмешательства, решать определенный круг вопросов, именуемых вопросами местного значения, к числу которых был отнесен вопрос охраны общественного порядка и создания муниципальных органов охраны общественного порядка. Осуществление этой деятельности многоэтапно и, в первую очередь, начинается с правового регулирования. Исходя из положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и Государственной Думы, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, составляющих конституционно-правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления получили право на создание муниципальных органов охраны общественного порядка. Структуру же, полномочия, компетенцию, права и обязанности муниципальных органов охраны общественного порядка должны определять уставы муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации.
Однако в настоящее время на региональном и местном уровнях правовая регламентация организации и функционирования местного самоуправления не завершена. Не всеми субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями приняты соответствующие законы и уставы, которые позволили бы окончательно определить правовое положение органов местного самоуправления, в частности, их полномочия в сфере охраны общественного порядка.
Следует констатировать тот факт, что как с содержательной точки зрения, так и с позиции юридической техники правоохранительная деятельность, а также деятельность по созданию муниципальных органов охраны общественного порядка еще далека от завершения и, как правило, повсеместно отсутствует. В тех редких муниципальных образованиях, где созданы муниципальные органы охраны общественного порядка, можно с уверенностью говорить, что они дублируют функции органов внутренних дел (милиции). Цели, декларируемые при их создании, часто не согласуются с осуществляемой ими практикой. Возникает путаница с наименованиями, целями, задачами и компетенцией этих органов, отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных отношений. Все это в конечном итоге затрудняет решение задач, стоящих перед тем или иным муниципальным образованиям в области охраны общественного порядка, приводит к многочисленным нарушениям законности.
Кроме того, требуют конкретизации такие вопросы, как полномочия, структурная организация и подчиненность муниципальных органов охраны общественного порядка, место нормативных актов органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации, виды субъектов правоохранительной деятельности местного самоуправления, разграничение предметов ведения и полномочий между муниципальными органами охраны общественного порядка и ОВД, его выражение в нормативных документах и сама правоохранительная деятельность в муниципальных образованиях.
В связи с этим имеется настоятельная необходимость изучения правоохранительной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации, выявления особенностей в организации правоохранительного процесса, анализа соответствующих нормативных актов, отражающих модель правоохранительной процедуры в том или ином муниципальном образовании Российской Федерации. Исследования в указанных направлениях позволят глубже понять и адекватно отразить место и роль муниципальных органов охраны общественного порядка в правоохранительной системе современной России. Это, в свою очередь, даст возможность научного обеспечения процесса создания муниципальных органов охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, будет способствовать выработке обоснованных рекомендаций по их созданию и функционированию, определению оптимальной модели соотношения муниципальных органов охраны общественного порядка и органов внутренних дел .
Таким образом, исследованию организация охраны общественного порядка в структуре местного самоуправления, созданию и функционированию муниципальных органов охраны общественного порядка и посвящена настоящая диссертация.
Деятельность советских правоохранительных органов по охране общественного порядка в общетеоретическом плане являлась предметом рассмотрения многих советских ученых-юристов, которые в диссертациях, монографиях, научных трудах, отдельных статьях освещали ее в различных аспектах. Что касается вопроса организации охраны общественного порядка в структуре местного самоуправления, то этот вопрос на сегодняшний день, в силу ряда причин, в основном, не зависящих от науки, практически не изучен. До настоящего времени нет по существу ни одной работы, специально посвященной исследованию организации охраны общественного порядка в структуре местного самоуправления.
Важно отметить, что в разные годы отдельные вопросы деятельности местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов в своих работах рассматривали С.А. Авакьян, И.А. Азовкин, Я.С. Вальденберг, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, И.А. Векшина, Н.П. Воронов, В.М. Денисов, Б.В. Дрейшев, З.М. Кардашенко, Д.А. Ковачев, Н.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, А.В. Мицкевич, В.В. Онохова, B.C. Основин, Р.С. Павловский, А.С. Пиголкин, Н.Ф. Радугин, P.O. Халфина, М.Р. Шабанов, К.Ф. Шеремет и другие. Эти ученые внесли определенный вклад в разработку обозначенной проблемы. Однако указанные работы в целом не разрешают проблему организации охраны общественного порядка в структуре местного самоуправления. В них деятельность местных Советов народных депутатов по охране общественного порядка и созданию собственных правоохранительных органов не рассматривалась и всесторонне не исследовалась. К тому же, в силу объективных причин, многие из этих работ, в определенной своей части, устарели для использования в практической деятельности правоохранительных органов и не вписываются в современную конституционную концепцию местного самоуправления.
Исходной базой диссертационного исследования стали труды по общетеоретическим и методологическим проблемам административного права, в том числе охраны и обеспечения общественной безопасности таких ученых как: С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, А.Н., Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, П.И. Гришаев, П.Ф. Гришанин, М.И. Еропкин, И.А. Иванов, А.П. Колюшниченко, A.M. Кононов, Б.М. Лазарев, А.П. Лончаков, Ю.А. Соколов, Ю.П. Соловей, А.П. Шергин и др.
Объектом диссертационного исследования является организация охраны общественного порядка в структуре местного самоуправления в ракурсе создания муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации, ее организация и правовая регламентация.
Предметом диссертационного исследования являются разработка концепции создания и развития муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их места и роли в правоохранительной системе Российской Федерации, а также практическая деятельность различных институтов местного самоуправления по претворению данной концепции на практике.
Цели и задачи исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются: правовой анализ факторов, влияющих на правоохранительные полномочия органов местного самоуправления, вытекающие из их компетенции, определение места и роли органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка на территории муниципального образования; анализ практики создания муниципальных органов охраны общественного порядка и разработка рекомендаций по совершенствованию правоохранительной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации. В соответствии с поставленными целями задачами данной работы являются: - выявление пробелов, противоречий в нормативных правовых актах Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, в том числе в сфере охраны общественного порядка; исследование проблем организации и осуществления правоохранительной деятельности в муниципальных образованиях Российской Федерации; - определение оптимальной модели правоохранительной системы Российской Федерации; - разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового регулирования организации охраны общественного порядка в структуре местного самоуправления;
- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию процесса создания муниципальных органов охраны общественного порядка и взаимодействия последних с федеральными правоохранительными органами на уровне органов местного самоуправления; - уточнение понятийно-категориального аппарата, конституционного, административного и муниципального права Российской Федерации, общей теории государства и права при анализе содержания, форм, сущности правоохранительной деятельности органов местного самоуправления.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности. Использовались частные методы: исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, метод моделирования, а также комплексный метод и системный подход.
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории государства и права, государствоведению, истории, политологии, социологии, конституционному, уголовно-процессуальному, административному и муниципальному праву России.
В ходе работы особое внимание уделялось исследованиям ученых-правоведов и государствоведов, разрабатывающих вопросы теории охраны общественного порядка, проблемы конституционализма и местного самоуправления (С.А. Авакьян, А.А. Аксенов, А.И. Алексеев, С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, А.Н. Бабай, Г.В. Барабашев, Д.Н. Бахрах, А.В. Васильев, Б.В., Е.А. Козлов, Ф.Е. Колонтаевский, А.И. Колташов, Б.П. Кондратов, А.П. Коренев, СЕ. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, В.П. Лозбяков, А.П. Лончаков, М.Н. Маршунова, А.Н. Роша, Ю.С. Рябов, И.С. Самощенко, Ю.П. Соловей, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Г.А. Туманов, В.А. Фадеев, А.П. Шергин К.Ф. Шеремет и другие.).
Эмпирической базой исследования являются Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные и региональные законы, нормативно-правовые акты МВД Российской Федерации, иные нормативно-правовые акты Российской
Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и другие документы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации заключается в том, что автор одним из первых проводит комплексное исследование организации процесса организации охраны общественного порядка в структуре местного самоуправления и создания органами местного самоуправления
муниципальных органов охраны общественного порядка. Практически впервые после оформления концепции местного самоуправления в Российской Федерации предпринята попытка общетеоретического анализа проблем правоохранительного процесса на местном уровне.
Объектом самостоятельного анализа стали правовые основы правоохранительной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации, разграничение компетенции и взаимодействие муниципальных органов охраны общественного порядка как с федеральными и региональными правоохранительными органами, так и иными муниципальными органами, модели процесса охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. Это позволило выяснить роль и место муниципальных органов охраны общественного порядка, правоохранительного процесса в муниципальных образованиях соответственно в системе правоохранительных органов и охраны правопорядка в Российской Федерации. Сформулированные на основании вышеизложенного положения диссертации направлены на дальнейшую оптимизацию правоохранительной системы Российской Федерации, на устранение деструктивных факторов и обстоятельств, отрицательно влияющих на эту систему.
В результате диссертационного исследования в понятийный аппарат конституционного, административного и муниципального права Российской Федерации, общей теории государства и права вводятся понятия: «муниципальные органы охраны общественного порядка», «правоохранительная деятельность органов местного самоуправления», «правоохранительный процесс в муниципальных образованиях»; уточняются определения понятий «компетенция органов местного самоуправления в области охраны правопорядка», «взаимодействие органов местного самоуправления с органами внутренних дел».
На защиту выносятся следующие положения:- независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти, наличие у них самостоятельной компетенции в решении вопросов местного значения, в том числе и в сфере охраны общественного порядка;
- новые факторы формирования и развития правоохранительной системы современной России;
- формирование относительно самостоятельной системы муниципальных органов охраны общественного порядка как составной части правоохранительной системы Российской Федерации;
- особенности процесса создания муниципальных органов охраны общественного порядка; рекомендации по совершенствованию правоохранительной деятельности органов внутренних дел, а также органов местного самоуправления.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты научного исследования позволили обосновать независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти и управления, наличие у них самостоятельной компетенции в решении вопросов местного значения; определить место муниципальных органов охраны общественного порядка в правоохранительной системе всего Российского государства; отразить особенности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по охране общественного порядка, а также специфику организации процесса охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. В этом - научная ценность работы.
Практическая значимость диссертации определяется тем, что ее выводы и предложения послужат хорошим ориентиром для органов местного самоуправления, их должностных лиц в организации муниципальных органов охраны общественного порядка.
Диссертация будет полезна в учебном процессе юридических вузов России при изучении соответствующих тем курсов общей теории государства и права, административного, конституционного и муниципального права, других отраслевых дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях автора, излагались на научных и научно-практических конференциях, обсуждались на совместном заседании кафедр государственно-правовых дисциплин, административного права и административно-служебной деятельности ОВД Дальневосточного юридического института МВД Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Дальневосточного юридического института МВД Российской Федерации, Дальневосточного юридического института законодательства и правоведения.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, библиографии и приложения. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатской диссертации.
