Содержание к диссертации
Введение
1. Организационно-правовой механизм охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий 15
1.1 Общественный порядок и общественная безопасность как элементы национальной безопасности и объекты охраны в условиях массовых мероприятий 15
1.2 Административно-правовая организация режима проведения массовых мероприятий 52
1.3 Административный мандат организующих субъектов охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий 83
2. Проблемы реализации административно-правовых средств охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях массовых мероприятий 103
2.1 Проблемы предупреждения действий и событий, угрожающих общественному порядку и безопасности в условиях массовых мероприятий, и предотвращения стихийных массовых акций 103
2.2 Административное пресечение в системе административно-правовых санкций за нарушение порядка осуществления массовых мероприятий 12 9
2.3 Совершенствование административной ответственности за нарушение установленного порядка организации и проведения массовых мероприятий 138
Заключение 156
Библиографический список 162
Приложения
- Общественный порядок и общественная безопасность как элементы национальной безопасности и объекты охраны в условиях массовых мероприятий
- Административный мандат организующих субъектов охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий
- Проблемы предупреждения действий и событий, угрожающих общественному порядку и безопасности в условиях массовых мероприятий, и предотвращения стихийных массовых акций
- Совершенствование административной ответственности за нарушение установленного порядка организации и проведения массовых мероприятий
Введение к работе
Актуальность темы. Обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и свобод, усиление роли государства как гаранта обеспечения личности и общества, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения в настоящее время рассматриваются как основные задачи в области обеспечения национальной безопасности1.
Массовые мероприятия, представляющие собой организованные действия значительных групп (масс) людей, протекающие в общественных местах, являются одной из важнейших форм общественной активности граждан. Количество проводимых массовых мероприятий из года в год растет. В то же время при их проведении значительно возрастает угроза нарушений общественного порядка, а также совершения террористических актов и иных посягательств на общественную безопасность, что требует привлечение значительных сил и средств для обеспечения правопорядка.
Происшедшие за годы реформ серьезные изменения в социально-экономической сфере существенно повлияли на состояние общественных отношений, привели к обострению многих социальных конфликтов, нередко находящих свое выражение в форме противоправных массовых акций. Ежегодно регистрируется значительное количество публичных мероприятий, проводимых без какого-либо уведомления, с нарушением установленного порядка, отмечается рост политического и ре-
Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Утверждена указом Президента РФ от 17 дек. 1997 г. (в ред. указа Президента РФ от 10 янв. 2000 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 2. -Ст. 170.
лигиозного экстремизма. Так, в 2005 г. зарегистрировано 152 преступления экстремистской направленности1.
Анализ реалий социально-политической ситуации в России начала 1990-х, современной общественно-политической жизни России и европейских государств, позволяет утверждать, что массовые публичные акции протеста при определенных условиях могут перерасти в форму массовых беспорядков, представляющих угрозу для безопасности населения отдельных регионов, экономики, стабильности государственной системы.
В начале нового тысячелетия наиболее существенную угрозу общественной безопасности представляет терроризм. С учетом этого меняется действующее законодательство, организационная структура государственной правоохранительной системы, ее функции и задачи. Вместе с тем именно места массового скопления людей, публичные мероприятия остаются традиционным объектом террористических посягательств.
Необходимым условием обеспечения общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий является четкое правовое регулирование порядка их организации и проведения, а также действий органов государственной власти и местного самоуправления, направленных на предупреждение, пресечение нарушений данного порядка, привлечение к ответственности виновных лиц.
В настоящее время такое четкое правовое регулирование отсутствует. Федеральным законом РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня
Нургалиев Р. Дойти до участкового // Российская газета. - 2006. - 18 фев. - С. А.
2004 г.1 законодательно урегулированы вопросы организации и проведения публичных мероприятий общественно-полити-
1 ческой направленности, его действие распространяется также на мероприятия религиозного характера. Порядок организации и проведения иных массовых мероприятий (спортивных, культурно-массовых, рекламно-коммерческих) на федеральном уровне практически не регламентируется, а опыт регулирования соответствующих отношений органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления не всегда можно признать удачным.
Функции по непосредственной охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности при проведении массовых мероприятий действующее законодательство возлагает, прежде всего, на органы внутренних дел. Определенными функциями и полномочиями в этой сфере наделяются также органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, организаторы массовых мероприятий. В перспективе планируется создание муниципальной милиции. В связи с этим представляется необходимым уточнение и четкое разграничение компетенции всех организующих субъектов в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях массовых
^ мероприятий, определение регламента их взаимодействия. Необходимо совершенствование законодательного разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также перечня вопросов местного значения и государственных полномочий, осу-
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 25. -Ст. 2485.
ществляемых органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере. 1 Нуждается в обобщении и значительный опыт обеспечения правопорядка в условиях массовых мероприятий, накопленный в последние годы.
С учетом существующих угроз общественному порядку и общественной безопасности в условиях массовых мероприятий, нуждаются в совершенствовании правовые основы и практика применения административно-правовых средств охраны и обеспечения этих общественных отношений.
Состояние изученности проблемы. Проблема организации административно-правовой охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий исследована в недостаточной степени.
В юридической литературе общие вопросы административно-правовой охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности достаточно глубоко исследовались в трудах И. И. Веремеенко, М. И. Еропкина, Ф. Е. Ко-лонтаевского, Б. П. Кондрашова, Л. Л. Попова, А. В. Серегина, Г. А. Туманова, других ученых.
В работах А. П. Коренева, А. П. Лончакова, других авторов рассматривались и вопросы организации охраны обще-f ственного порядка и безопасности в особых условиях, к которым относятся и условия проведения массовых мероприятий.
На уровне диссертационных исследований подвергались анализу вопросы организации и тактики административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка (С. Н. Бочаров), административно-правовой охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов,
уличных шествий и демонстраций (В. М. Кравцов) и другие вопросы, связанные с рассматриваемой проблематикой.
Однако в целом достигнутый уровень исследования данной темы следует признать недостаточным. Ряд проблемных вопросов не затрагивался либо исследовался недостаточно глубоко. Кроме того, многие ранее сделанные выводы и предложения в значительной степени утратили актуальность в связи с изменением законодательства, функций и организационной структуры органов государственной власти и местного самоуправления, возникновением новых угроз общественной безопасности.
Объект, предмет, цель и задачи исследования. Объектом настоящего исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе охраны общественного порядка и безопасности в условиях проведения массовых мероприятий. Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности как управленческая деятельность правоохранительного характера сама нуждается в определенном упорядочении, организации. Организацию административно-правовой охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях массовых мероприятий, по нашему мнению, можно рассматривать в двух аспектах:
1) как правовую организацию, т. е. правовое регулиро
вание компетенции соответствующих органов государственной
власти и иных субъектов управления, их взаимодействия ме
жду собой, порядка государственно-властной деятельности в
рассматриваемой сфере;
2) как внутреннюю функцию системы органов исполни
тельной власти, выражающуюся в создании определенных ор-
ганизационных структур, наделении их активных элементов необходимыми правами и ресурсами, определении стратегии и тактики их деятельности.
Предметом настоящего исследования является правовая организация управленческой деятельности по охране общественного порядка и общественной безопасности.
Цель настоящего исследования заключается в том, чтобы на основе анализа законодательства, регламентирующего административно-правовую охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в условиях массовых мероприятий и практики его применения, а также зарубежного опыта правового регулирования соответствующих общественных отношений, выявить основные проблемы и противоречия правового регулирования, проблемы реализации норм права и сформулировать предложения по их устранению.
Основные задачи исследования заключались в следующем:
выявить содержание и соотношение общественного порядка и общественной безопасности как объекта административно-правовой охраны при проведении массовых мероприятий;
определить специфику охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях массовых мероприятий;
исследовать административно-правовой режим организации и проведения массовых мероприятий различного содержания, сформулировать предложения по его совершенствованию;
проанализировать компетенцию органов исполнительной власти и иных субъектов по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в условиях массовых
мероприятий, определить основные направления ее совершенствования;
определить формы взаимодействия организующих субъектов в рассматриваемой сфере;
выявить юридическую сущность и виды административно-правовых средств охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;
раскрыть проблемы применения указанных административно-правовых средств, сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.
Структура работы. Основные задачи исследования предопределили выбор структуры работы. Работа включает две главы, объединяющие шесть параграфов, введение, заключение, список использованных источников, приложения.
Методология и теоретическая база исследования. В работе использовались следующие методы научного исследования: формально-логический, системного анализа, сравнительно-правовой, историко-правовой и другие.
Теоретическую основу исследования составили: труды ученых-административистов, работы по общей теории государства и права, организации государственного управления, административно-правовой организации охраны общественного порядка и безопасности.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составили судебная практика и практика деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; информация, содержащаяся в сообщениях средств массовой информации.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
в работе исследованы малоизученные либо противоречиво решаемые в литературе теоретические аспекты охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях массовых мероприятий, сформулирована авторская точка зрения по спорным вопросам теории;
проведен анализ компетенции органов государственной власти в сфере охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий с учетом изменений, произошедших в ходе реализации административной реформы, уточнения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ, реформы местного самоуправления;
на основе комплексного анализа нормативно-правовых актов федерального уровня и уровня субъектов РФ, практики их применения выявлены проблемы и противоречия правового регулирования и предложены пути их решения.
Практическая значимость результатов исследования заключается в следующем.
Выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы в практической деятельности органов исполнительной власти и судебных органов при применении административно-правовых средств охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях массовых мероприятий .
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе по дисциплинам административно-правового цикла, в том числе по дисциплинам «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», при разработке учебно-методической литературы.
Возможен учет предложений автора при разработке нормативных актов федерального уровня, уровня субъекта РФ, местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие положения:
Общественный порядок и общественная безопасность представляют собой важнейшие элементы системы национальной безопасности. Данные группы общественных отношений наиболее уязвимы в условиях проведения массовых мероприятий, порождающих специфические угрозы указанным отношениям, что обусловливает необходимость применения специальных административно-правовых средств их обеспечения и охраны.
Административно-правовые средства охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий включают как правовые стимулы, направленные на реализацию субъективных прав и свобод граждан, их объединений, иных организаций, в сфере проведения массовых мероприятий, так и административно-правовые ограничения указанных прав и свобод. Необходимость и возможность установления таких ограничений федеральным законом установлена Конституцией РФ. Субъекты Федерации не вправе устанавливать соответствующие ограничения, в связи с чем правовой режим организации и проведения всех видов массовых мероприятий должен определяться федеральным законом.
В настоящее время необходимо принятие федерального закона, направленного на регулирование порядка проведения массовых спортивных, культурно-зрелищных и рекламно-коммерческих мероприятий, а также внесение в Федеральный закон РФ «О противодействии терроризму» положений, уста-
навливающих обязанности лиц, в ведении которых находятся спортивные сооружения и иные объекты с массовым пребыванием людей, обеспечивать их антитеррористическую защищенность .
4. Полномочия по осуществлению административно-
правовой охраны общественной безопасности в различных
сферах возложены на различные федеральные органы исполни
тельной власти, в связи с чем существует объективная не
обходимость в координации деятельности федеральных и ре
гиональных органов и служб в условиях массовых мероприя
тий. В связи с этим нуждаются в уточнении положения феде
рального законодательства, определяющие координационные
полномочия в данной сфере органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также
положения Устава патрульно-постовой службы милиции обще
ственной безопасности в части регулирования взаимодейст
вия органов внутренних дел с указанными субъектами.
5. Учитывая современные реалии общественно-
политической жизни России, опыт зарубежных стран, необхо
димо внести дополнения в Федеральный закон «О противодей
ствии терроризму», позволяющие устанавливать по решению
Национального антитеррористического комитета режим терро
ристической опасности, включающий временный запрет на
проведение массовых мероприятий на отдельных территориях
в случае террористической угрозы.
6. Для устранения существующих противоречий между по
ложениями Устава милиции общественной безопасности и За
кона РФ «О милиции», необходимо дополнить п. 22 ст. 11
Закона, устанавливающий основания для применения милицией
оцепления (блокирования) участков местности, указанием на
то, что эти меры могут применяться в случае возникновения в ходе проведения массового мероприятия реальной угрозы общественному порядку или общественной безопасности.
Представляется необходимым установить непосредственно в Законе РФ «О милиции» основания и порядок прекращения сотрудниками милиции массовых мероприятий и иных массовых акций. Организация, порядок, тактические особенности применения сил и средств органов внутренних дел в таких случаях должны четко регламентироваться нормативными правовыми актами МВД России.
Совершенствование мер административной ответственности за нарушения порядка организации и проведения массовых мероприятий должно идти по пути ужесточения таких мер и распространения такой ответственности на нарушения порядка проведения спортивных, культурно-зрелищных, рек-ламно-коммерческих и иных массовых мероприятий.
Кроме того, необходимо уточнение существующих составов правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, с учетом изменений федерального законодательства, регламентирующего порядок проведения мероприятий общественно-политического характера, а также расширение их перечня.
Представляется необходимым установить административ-*> ную ответственность за групповые действия, нарушающие общественный порядок и создающие угрозу общественной безопасности.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в девяти публикациях автора, докладывались автором на научно-практических конференциях регионального, межрегионального и международного уровня. Результаты исследования используются автором при проведе-
нии лекционных и практических занятий со студентами Дальневосточного юридического института Тихоокеанского госу-* дарственного университета по специальности «юриспруденция» .
Общественный порядок и общественная безопасность как элементы национальной безопасности и объекты охраны в условиях массовых мероприятий
В юридической литературе существуют различные подходы к определению понятий «общественный порядок» и «общественная безопасность».
В частности, общественный порядок принято характеризовать в «широком» и «узком» смысле слова.
В «широком» смысле общественный порядок рассматривается в общей теории права как социальная категория, охватывающая систему (состояние) волевых, идеологических общественных отношений, предопределяемых экономическим базисом и характеризующихся соответствием поведения их участников господствующим в обществе социальным нормам (правовым и неправовым)1.
В отечественной правовой доктрине и законодательстве понятие «общественный порядок» используется в более узком его значении. Как отмечается в юридической литературе, впервые в российских нормативно-правовых актах понятие «общественный порядок» появилось в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений 1832 г., затем оно встречается в Положении о мерах по охранению государственного порядка 1881 г. и в Указе Правительствующему сенату от 12 июля 1889 г.1 В настоящее время данная категория упоминается в ст. 132 Конституции Российской Федерации и в иных нормативно-правовых актах.
Однако до настоящего времени не выработано единой точки зрения по вопросу о содержании общественного порядка.
Так, М. И. Еропкин определял общественный порядок как «обусловленную интересами всего народа ..., регулируемую нормами права, морали, правилами ... общежития и обычаями систему волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести граждан, укрепление народного достояния, общественное спокойствие, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений и организаций»2 .
Этот автор выделял четыре четко выраженных элемента данного понятия:
1) содержание общественного порядка - система волевых общественных отношений, проявляющихся в поведении людей, их действиях и поступках;
2) средства регулирования общественного порядка правовые и моральные нормы, обычаи;
3) цель установления и поддержания общественного порядка - охрана жизни, здоровья, чести, достоинства, иных прав и законных интересов граждан, охрана народного достояния, обеспечение общественного спокойствия, условий
1 для нормальной деятельности государственных и общественных организаций;
4) реальные гарантии прочности общественного порядка в государстве - подлинный демократизм общественного и государственного строя1.
Несколько иное мнение высказывалось А. В. Серегиным, который характеризовал общественный порядок как «...урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности»2, подчеркивая, что общественный порядок может быть нарушен и не в общественных местах, когда ущемляются права других граждан, в том числе и членов семьи.
По мнению этого исследователя, отношения, составляющие содержание общественного порядка, можно разделить на три группы.
Первую группу таких отношений образуют отношения, обеспечивающие состояние общественного спокойствия, со \ гласованности и ритмичности наиболее значимых процессов и явлений, жизни и деятельности больших коллективов или групп людей, населения городов, районов и других населенных пунктов.
Административный мандат организующих субъектов охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий
Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности представляет собой общегосударственную задачу, решение которой осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях.
В качестве основных звеньев организационной структуры охраны общественного порядка и общественной безопасности можно выделить следующие:
- Президент РФ, органы и должностные лица, обеспечивающие его деятельность (в том числе Администрация Президента РФ, Совет Безопасности РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах);
- Правительство РФ, создаваемые им координационные, совещательные органы и органы при Правительстве РФ;
- федеральные органы исполнительной власти, наделенные специальной компетенцией в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;
- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- органы местного самоуправления.
Рассмотрим систему полномочий исполнительно-распорядительного характера указанных субъектов (административный мандат1) в сфере организации административно-правовой охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
В соответствии с Конституцией РФ, Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики в Российской Федерации.
Осуществляя данную функцию, Президент РФ принимает нормативно-правовые акты, определяющие стратегические направления государственной политики в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности; выступает с посланиями к Федеральному Собранию РФ, отражающими цели и задачи такой политики на ближайшую перспективу.
Президент РФ также в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью подчиненных ему федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за практическую реализацию государственной политики в сфере безопасности, внутренних дел.
Согласно ст. 19 Федерального конституционного закона РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 11 апреля 1997 г.1, Правительство РФ «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями». Исходя из полномочий Правительства РФ, к таким мерам можно отнести правовое регулирование соответствующих общественных отношений, утверждение федеральных целевых программ и другие.
Основные функции по организации и непосредственному осуществлению охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности возложены на Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), осуществляющее деятельность в соответствии с Положением о данном органе, утвержденным Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г.1 и органы, входящие в систему МВД России.
Следует отметить, что в числе основных задач МВД России (п. 3 Положения) называется «обеспечение охраны общественного порядка», но не упоминается «обеспечение общественной безопасности» (за исключением обеспечения безопасности дорожного движения). Представляется, это связано с тем, что МВД России определяется как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию «в сфере внутренних дел» (п. 1 Положения), а обеспечение общественной безопасности невозможно отнести только лишь к сфере внутренних дел.
Среди полномочий МВД России также встречается «разработка и проведение мероприятий по совершенствованию охраны общественного порядка на территории Российской Федерации» (подп. 14 п. 8), но не упоминается о мероприятиях по обеспечению общественной безопасности (за исключением безопасности дорожного движения).
На наш взгляд, это можно рассматривать как пробел, тем более что функции по обеспечению административно-правовой охраны общественного порядка и общественной безопасности возложены на милицию и внутренние войска законодательно.
Так, Закон РФ «О милиции» возлагает на милицию задачи по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений (ст. 2) .
Федеральный закон РФ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от б февраля 1997 г.1 определяет в качестве одной из функций внутренних войск МВД России участие совместно с органами внутренних дел РФ в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения.
Проблемы предупреждения действий и событий, угрожающих общественному порядку и безопасности в условиях массовых мероприятий, и предотвращения стихийных массовых акций
Приоритетной задачей правоохранительной системы в ближайшее время является создание и обеспечение работы общегосударственной системы профилактики правонарушений1.
Для предупреждения действий и событий, угрожающих общественному порядку и безопасности при проведении массовых мероприятий, могут применяться административно-правовые методы убеждения и принуждения.
Ряд мер, направленных на предупреждение возникновения угроз общественному порядку и безопасности при проведении публичного мероприятия, предусмотрен Федеральным законом РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» .
Одной из таких мер является установление органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления «предельной нормы заполняемости» территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия и доведение ее до сведения организатора.
Порядок определения и установления такой предельной нормы закон не устанавливает. В связи с этим в большинстве случаев эта норма устанавливается органами местного самоуправления единожды для всех видов мероприятий. Так, п. 2 Постановления Администрации г. Комсомольска-на-Амуре от 29 июня 2005 г. «Об организации приема уведомлений о проведении публичных мероприятий на территории муниципального образования»1 гласит: «Установить предельную норму заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия не менее 0,75 кв. м на человека».
Кроме того, вышеуказанные органы вправе сделать организатору обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия.
В случае если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления:
- в трехдневный срок со дня получения уведомления доводит до сведения организаторов предложение об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона;
- незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения запретов, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством РФ, могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке.
Согласно Федеральному закону РФ «О противодействии экстремистской деятельности» организаторы массовой акции до ее проведения предупреждаются в письменной форме органами внутренних дел РФ об ответственности за соблюдение установленных законодательством РФ требований, касающихся порядка проведения массовых акций, недопущения осуществления экстремистской деятельности, а также ее своевременного пресечения (ст. 16) .
Все указанные меры можно рассматривать лишь как способы убеждения организаторов мероприятия, поскольку при их применении не предусматривается какого-либо прямого воздействия на поведение людей, их волю, субъектам общественных отношений фактически предоставлена возможность выбора варианта поведения.
Анализ федерального законодательства показывает, что оно не предусматривает каких-либо принудительных мер превентивного характера, направленных на запрещение проведения массовых мероприятий общественно-политического и религиозного характера. В частности, невозможен отказ в принятии уведомления о проведении мероприятия.
Исключением является применение подобных мер в условиях чрезвычайного или военного положения. Федеральный конституционный закон РФ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г.1 предусматривает в числе мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, «запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий» (п. «е» ст. 11) . Аналогичные меры могут применяться на основании указов Президента РФ при введении военного положения (подп. 7 п. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона РФ «О военном положении» от 30 января 2002 г.2) .
Совершенствование административной ответственности за нарушение установленного порядка организации и проведения массовых мероприятий
Одним из важнейших административно-правовых средств охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях массовых мероприятий от возможных посягательств является установление и применение административной ответственности за деяния, связанные с нарушением порядка их организации и проведения.
Действующий КоАП РФ предусматривает ряд правонарушений, посягающих на установленный порядок организации и проведения массовых мероприятий. Родовым объектом данных правонарушений выступают общественный порядок и общественная безопасность.
Ст. 20.2 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования.
Ч. 1 указанной статьи устанавливает ответственность за нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Субъектом данного правонарушения являются организаторы публичного мероприятия.
Объективную сторону данного правонарушения, очевидно, составляют следующие действия организаторов публичного мероприятия:
- проведение мероприятия без соответствующего уведомления;
- подача уведомления, не содержащего сведений, указанных в п. 3 ст. 7 Федерального закона РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» или содержащего заведомо ложные сведения об организаторах мероприятия и уполномоченных ими лицах;
- нарушение порядка предварительной агитации, в том числе непринятие мер по прекращению предварительной агитации и информированию граждан и органа, которому подано уведомление о проведении данного публичного мероприятия, о принятом решении в случае отказа организатора от его проведения;
- неинформирование (несвоевременное информирование) органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия;
- подготовка массовых мероприятий, подпадающих под признаки экстремистской деятельности, сформулированные в ст. 1 Федерального закона РФ «О противодействии экстремистской деятельности» (если соответствующие действия не являются уголовно наказуемыми).
Ч. 2 той же статьи КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Субъектом правонарушения в данном случае могут выступать как организаторы, так и участники мероприятия.
Следует отметить, что разграничить действия (бездействие) организаторов мероприятия, нарушающие порядок организации мероприятия, и действия (бездействие), нарушающие порядок его проведения, не всегда возможно.
В частности, действия организаторов, проводящих мероприятие без предварительного уведомления, подпадают под действие ч. 1 и 2 ст. 20.2 КоАП РФ. Проводимое мероприятие должно соответствовать сведениям о нем, указанным в уведомлении, поэтому нарушение порядка проведения мероприятия, определенного в уведомлении, означает и нарушение порядка его организации (указание в уведомлении сведений, не соответствующих действительности).
Достаточно сложным является вопрос о том, какие именно действия участников публичного мероприятия можно квалифицировать по ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ.
Выше отмечалось, что обязанности и запреты для участников публичного мероприятия указаны в п. 3 ст. б Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», ст. 16 Федерального закона РФ «О противодействии экстремистской деятельности».
Однако за невыполнение этих обязанностей и нарушение запретов ответственность предусмотрена не только ст. 20.2 КоАП РФ, но и иными статьями КоАП РФ, а также УК РФ.
Так, неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, военнослужащего в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного поряд-ка и обеспечению общественной безопасности, а равно воспрепятствование исполнению ими служебных обязанностей влечет ответственность, установленную п. 1 ст. 19.3 КоАП РФ.
Ответственность за ношение оружия участниками массовых акций установлена ст. 222 УК РФ (в отношении огнестрельного нарезного оружия), ч. 2 ст. 20.8 КоАП РФ (в отношении иных видов оружия и боеприпасов).
Ст. 20.3 КоАП РФ предусматривает ответственность за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики.
В настоящее время объективная сторона деяния, предусмотренного данной статьей, выражается в пропаганде и публичном демонстрировании нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения. Под таким действием следует понимать использование указанной атрибутики или символики в различных знаках (значках, эмблемах, нашивках и т. д.), размещение ее в общественных местах, на зданиях, сооружениях, в печатных изданиях, на плакатах, лозунгах, демонстрирование в любых других формах (например, в жестах)1.
В случае совершения указанных правонарушений ч. 1 ст. 20.2 применяться не должна.
