Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и характеристика информационной безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборы" 12
1. Понятие и особенности информационной безопасности 13
2. Информационная безопасность подготовки и проведения выборов (референдума) 39
3. Историко-правовой аспект становления и развития законодательства в области защиты от фальсификации итогов голосования в России 50
4. Понятие и общее содержание безопасности ГАС "Выборы" 57
5. Правовое регулирование общественных отношений в области использования автоматизированных информационных систем в избирательном процессе в США 98
Глава 2. Правовое регулирование отношений в области обеспечения безопасности ГАС "Выборы" 106
1. Федеральное законодательство в области обеспечения безопасности ГАС "Выборы" 106
2. Законодательство субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности ГАС "Выборы" 129
3. Нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в области обеспечения безопасности ГАС "Выборы" 140
4. Совершенствование правового и организационного обеспечения безопасности ГАС "Выборы" 145
Заключение 163
Библиографический список использованной литературы 166
- Понятие и особенности информационной безопасности
- Информационная безопасность подготовки и проведения выборов (референдума)
- Федеральное законодательство в области обеспечения безопасности ГАС "Выборы"
- Законодательство субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности ГАС "Выборы"
Введение к работе
В ст.З Конституции Российской Федерации закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.1 Необходимым условием реализации этих конституционных положений являются политическая и правовая культура избирателей, действительно свободные подлинные выборы, уверенность избирателей в достоверности итогов голосования, невозможности их фальсификации.
Выборы - это процесс принятия политико-правовых решений, субъектом которого является общество в лице его дееспособных граждан, а объектом — государственная власть. Посредством конституционных выборов осуществляется перераспределение и передача законодательных и исполнительных функций и полномочий внутри сил и групп интересов, оформивших себя политически и юридически. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В.В.Путин подчеркивает, что выборы в Государствен-ную Думу являются важным этапом в становлении демократии в стране.
Референдум является формой непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление граждан по общественно значимому вопросу, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и фажданами. Референдумом была принята действующая Конституция Российской Федерации 1993 года.
Согласно ст.21 Всеобщей декларации прав человека, принятой на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 года: "Воля человека должна быть основой власти правительства, эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах..." (выделено автором).1 Результаты голосования, являясь общественно значимой информацией, имеют высокое политическое значение и должны быть защищены от любых попыток фальсификации.
Фальсификация информации о подготовке, проведении и итогах проводимых в стране выборов и референдума угрожает основам демократии в Российской Федерации, посягает на возможность реализации конституционных положений, предусматривающих порядок формирования и функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления и разрешения важнейших вопросов государственного устройства и общественной жизни (ст.ст.З и 32 Конституции Российской Федерации).
При подготовке и проведении выборов и референдума существенным компонентом является доверие основного субъекта выборов и референдума -избирателей и участников референдума - к государственным и общественным институтам, избирательным комиссиям, комиссиям референдума, обеспечивающим организацию и проведение выборов и референдума. Гражданское доверие, будучи неотъемлемым элементом правовой культуры граждан и общества, определяет смысл современного избирательного процесса, процесса подготовки и проведения референдума. Процесс выборов и референдума тогда авторитетен, когда результат голосования соответствует волеизъявлению граждан, опустивших бюллетени в урны. Избиратели и участники референдума должны быть уверены в достоверности итогов проводимых выборов и референдума, а для этого необходимо обеспечить надежную защиту всех этапов подготовки и проведения голосования, в том числе защиту информации о подготовке, проведении и итогах голосования от любых угроз фальсификации.
Согласно преамбуле Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" государством гарантируются свободное волеизъявление граждан на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме" (далее - Закон "Об основных гарантиях"). Для реализации данного требования в государстве должны быть созданы надлежащие условия.
При ручном подсчете голосов избирателей и участников референдума неизбежны ошибки, которые могут повлиять на результаты проводимых выборов и референдума. Подведение итогов голосования, проводимого в стране на федеральном уровне, при ручном подсчете голосов занимает 10-12 дней.2
В настоящее время для автоматизации подготовки и проведения выборов и референдума в Российской Федерации используется Государственная автоматизированная информационная система Российской Федерации "Выборы" (далее - ГАС "Выборы").
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 августа 1994г. "О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации " Выборы" автоматизированная система используется в целях: совершенствования информационного обеспечения избирательной системы Российской Федерации; сокращения сроков подведения итогов голосования и финансовых затрат на проведение избирательных кампаний.3 В ГАС "Выборы" используются современные информационные технологии, позволяющие осуществлять регистрацию и учет избирателей, участников референдума, кандидатов на выборные должности, избирательных блоков и объединений, планирование этапов избирательной кампании, кампании референдума, а также подведение итогов голосования.
ГАС "Выборы" является автоматизированной системой, обрабатывающей общественно значимую информацию. Необходимо подчеркнуть, что в информационных ресурсах ГАС "Выборы" содержатся персональные данные практически обо всех дееспособных гражданах России. Это информация об избирателях, участниках референдума, членах избирательных комиссий, комиссий референдума. А в соответствии с положениями ст. И Федерального закона от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации" персональные данные относятся к категории конфиденциальной информации (далее — Закон "Об информации").1
Учитывая высокую общественно-политическую значимость общественных отношений, возникающих при подготовке и проведении выборов (референдума) с использованием современных информационных технологий, государство обязано гарантировать защищенность интересов субъектов общественных отношений, возникающих при подготовке и проведении выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборы" от реальных и потенциальных угроз. Актуальность темы диссертационного исследования определяется необходимостью обеспечить информационную безопасность подготовки и проведения выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборы" - автоматизированной системы, являющейся в настоящее время составной частью избирательной системы России и средством автоматизации подготовки и проведения выборов (референдума).
Объектом исследования являются теоретические и практические вопросы применения ГАС "Выборы" при подготовке и проведении голосования и обеспечения информационной безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) в условиях применения автоматизированной системы.
Предметом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие при обеспечении информационной безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборг т" ры .
Цель исследования состоит в выявлении проблем правового и организационного обеспечения информационной безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборы" и разработке предложений, направленных на его совершенствование. В соответствии с данной целью в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
проанализировать понятийный аппарат в области обеспечения информационной безопасности подготовки и проведения выборов и референдума;
выявить правовые механизмы обеспечения безопасности избирательного процесса, использовавшиеся в российском законодательстве, и проанализировать их историческое развитие;
в результате исследования зарубежного опыта обеспечения безопасности автоматизированных систем, используемых в избирательном процессе, а также зарубежного законодательства в этой области выявить действующие правовые механизмы, обеспечивающие безопасность избирательного процесса при его автоматизации;
исследовать механизмы правового регулирования отношений в области обеспечения информационной безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборы" с целью выявить недостатки и пробелы правового регулирования отношений в данной области;
на основании проведенного анализа разработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового и организационного обеспечения информационной безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборы".
Методологическая, научно-теоретическая и нормативно-правовая база диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составляют положения информационного и избирательного права, применение системного подхода, исторического, сравнительно-правового, формально-логического методов.
В качестве научно-теоретической базы исследования были использованы труды Ю.М.Батурина, И.Л. Бачило, А.А.Вешнякова, О.Н. Волковой, В.А. Герасименко, A.M. Жодзишского, Т.В.Закупень, В.А. Копылова, В.Д. Курушина, В.Н. Лопатина, В.А. Минаева, А.В.Морозова, А.Е. Постникова, М.М.Рассолова, А.А. Фатьянова, B.C. Хижняка, В.Д.Элькина, И.Л. Юрченко и др.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы, российское законодательство, нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее - ЦИК РФ), зарубежное законодательство.
Научная новизна диссертации обусловлена целью исследования. Данная работа представляет собой первое исследование, в котором предпринята попытка комплексного анализа правового регулирования отношений в области обеспечения информационной безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборы". В результате проведенного исследования разработан ряд предложений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства о выборах и референдуме, информационного законодательства, нормативных правовых актов ЦИК РФ, а также организационных мер в области обеспечения безопасности общественно значимой автоматизированной информационной системы.
Основные положения, выносимые на защиту. Исходя из общих понятий безопасности и информационной безопасности, под информационной безопасностью подготовки и проведения выборов (референдума) автор предлагает понимать состояние защищенности интересов личности, общества и госу дарства при осуществлении информационных процессов при подготовке и проведении выборов (референдума).
2. Безопасность ГАС "Выборы" рассматривается в работе как состояние защищенности интересов личности, общества и государства при подготовке и проведении выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборы".
Автор считает, что раскрывать содержание понятия "безопасность автоматизированных информационных систем" (далее - АИС) необходимо по двум взаимосвязанным направлениям:
во-первых, с точки зрения безопасности находящихся во взаимосвязи и образующих определенное единство элементов АИС: информационных ресурсов, информационных технологий, средств обеспечения АИС;
во-вторых, с точки зрения обеспечения безопасности субъектов, участвующих в информационных процессах, осуществляемых с применением АИС.
3. Автором сформулированы предложения по совершенствованию законодательства о выборах и референдуме, информационного законодательства, регулирующего отношения в области обеспечения безопасности ГАС "Выбо- ры :
законодательное закрепление обязательного порядка использования ГАС "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдума, в том числе при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, при образовании одномандатных избирательных округов и определении их схемы;
установление единообразного использования фрагментов ГАС "Выборы", функционирующих на территории субъектов Российской Федерации, что предполагает приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством;
порядок использования фрагмента ГАС "Выборы" должен устанавливаться законодательством Российской Федерации о выборах и референдуме, законодательством субъекта Российской Федерации, а в части не урегулированной законодательством, - нормативными правовыми актами ЦИК РФ, ак тами избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятыми в пределах их компетенции;
закрепление права граждан на уточнение информации о них в целях обеспечения ее полноты и достоверности из информационных ресурсов ГАС "Выборы", а также права граждан знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию в Федеральном законе от 10 января 2003 г. "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" (далее - Закон "О ГАС").
4. Сделаны предложения по совершенствованию понятийного аппарата. Автором обоснованы рекомендации по определению следующих понятий: "Государственная автоматизированная система Российской Федерации "Выборы", "сертификат ключа подписи", "служебная тайна".
5. Сформулированы предложения по внесению дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП) в части установления ответственности:
за неиспользование при подготовке и проведении выборов ГАС "Выборы" либо за использование при подготовке и проведении выборов и референдума другой автоматизированной системы;
за неправомерное использование информации с ограниченным доступом лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных обязанностей.
6. Сделаны предложения по внесению дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ) в части установления ответственности:
за фальсификацию избирательных документов, документов референдума для лиц, принимающих в установленном законодательством порядке участие в подготовке и проведении выборов или референдума;
за создание программ для ЭВМ или внесение изменений в существующие программы, заведомо приводящих к неправомерному доступу к охраняемой законом компьютерной информации, а также за использование либо распространение таких программ;
за изготовление технических средств или внесение изменений в существующие технические средства, заведомо приводящих к неправомерному доступу к охраняемой законом компьютерной информации, а также за использование либо распространение таких технических средств.
7. Обосновано предложение о разработке специального нормативного правового акта ЦИК РФ, определяющего порядок доступа к информационным ресурсам ГАС "Выборы", содержащих персональные данные, пользователей, которым доступ к такой информации предусмотрен федеральными законами.
8. Разработаны рекомендации по совершенствованию организационных мер обеспечения безопасности ГАС "Выборы":
исключение проведения особо важных работ на комплексах средств автоматизации ГАС "Выборы" (далее - КСА ГАС "Выборы") только одним человеком;
решение вопроса о сроках обеспечения конфиденциальности информации ограниченного доступа ГАС "Выборы" уволенными служащими, которая была им известна в период работы.
Практическая значимость исследования заключается в полученных результатах, выводах и рекомендациях по совершенствованию обеспечения информационной безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборы". Сформулированные выводы настоящей диссертации могут быть положены в основу дальнейшего совершенствования избирательного и информационного законодательства в области использования ГАС "Выборы". Теоретические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении соответствующих разделов избирательного и информационного права. Результаты проведенного исследования могут быть использованы при разработке соответствующих учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы настоящей диссертационной работы получили апробацию в различных формах:
- публикациях статей автора;
- выступлениях с докладами на научно-практических конференциях;
- обсуждении на заседании кафедры правовой информатики Московской государственной юридической академии;
- преподавании курса "Правовая информатика" в Филиале МПОА в г.Кирове;
- преподавании курса "Информационное право" в Вятском социально-экономическом институте.
Отдельные выводы и рекомендации диссертационного исследования по правовому регулированию отношений в области обеспечения безопасности ГАС "Выборы" нашли свое закрепление в Законе "О ГАС", а также в ч.З ст. 141 ИСТ.142.1УКРФ.
Структура диссертации определена целями, задачами и предметом исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Понятие и особенности информационной безопасности
Понятие безопасности. Согласно словарю Робера, термин "безопасность" начал употребляться с 1190 года и означал спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности. Однако в этом значении этот термин не вошел прочно в лексику народов Европы.
По С. Ожегову безопасность - это "состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности".1 В. Даль определял безопасность как отсутствие опасности; сохранность, надежность. В настоящее время существуют и другие подходы к понятию "безопасность", авторы которых исходят из разных критериев. Так, по мнению представителей Международной неправительственной научно-исследовательской и образовательной организации "РАУ-Корпорация", безопасность страны является ее системным свойством, которое позволяет развиваться и процветать в условиях конфликтов, неопределенности и рисков на основе самоорганизации и управления.3 Однако представляется, что безопасность является все-таки не свойством системы, а состоянием защищенности системы от всех возможных для нее угроз.
Достаточно целостное видение безопасности и ее обеспечения предлагает В.П. Сальников. Он выделяет несколько уровней обеспечения безопасности в соответствии с общими принципами взаимосвязи личности, общества
и государства: личностный уровень, уровень организации гражданского общества, государственный уровень обеспечения безопасности.1
Согласно закону Российской Федерации от 5 марта 1992 г. "О безопасности" безопасность - это "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз", (ст.1) Жизненно важные интересы — "совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства".(ст.1) Угроза безопасности — "совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным ин-тересам".(ст.З) По степени вероятности опасности различают реальную и потенциальную угрозу безопасности. Безопасность, в соответствии со ст.4. закона Российской Федерации "О безопасности", достигается "проведением единой государственной политики в этой сфере и системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства", направленных на выявление и предупреждение угроз. 2
Объектами безопасности являются жизненно важные интересы личности, общества и государства. К жизненно важным интересам личности, необходимо, прежде всего, отнести права и свободы человека и гражданина, в том числе и информационные права и свободы. Жизненно важные интересы общества связаны с созданием и развитием свободного, гуманного, высокообразованного общества, основанного на принципах демократии, бережного отношения к своим традициям и национальному достоянию. Жизненно важные интересы государства основаны на принципах сильного государства, независимости, суверенитета и территориальной целостности.
Государство, организации и граждане относятся к основным субъектам обеспечения безопасности. Главную роль из них играет государство, которое в соответствии со ст.2 закона Российской Федерации "О безопасности" обязано обеспечивать безопасность каждого гражданина, а также "правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности...".
Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.
Представляется, что определение безопасности, приведенное в соответствующем отечественном законе, наиболее полно отражает сущность данной правовой категории.
Понятие информационной безопасности. В настоящее время можно наблюдать растущую зависимость безопасности личности, общества и государства от состояния защищенности информационных ресурсов и информационных технологий.1 Информационная безопасность в системе национальной безопасности на рубеже третьего тысячелетия выходит на первое место.2 В новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента N 24 от 10 января 2000г., направление информационной безопасности выделено как самостоятельное.
В развитие Концепции национальной безопасности Президентом РФ утверждена Доктрина информационной безопасности, которая представляет собой систему взглядов на цели, задачи, принципы, основные направления обеспечения информационной безопасности. 1 Доктрина является основой для формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности, разработки целевых программ и организационных документов в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
Определим содержание понятия "информационная безопасность". В настоящее время существует несколько подходов к определению данного понятия. Например, по мнению В.А. Виноградова, информационная безопасность "означает возможность и способность распространять и получать надежную информацию по любым вопросам и в то же время предполагает возможность защиты от информации искаженной,... деформирующей сознание в каких-то определенных целях".2 По нашему мнению, в данном определении отсутствуют субъекты обеспечения информационной безопасности, непонятно кто имеет "возможность и способность распространять и получать надежную информацию..." Автором рассматриваются только распространение и получение информации, в данном случае без внимания остаются такие информационные процессы, как создание, поиск, обработка, хранение, передача информации.
Информационная безопасность подготовки и проведения выборов (референдума)
Безопасность подготовки и проведения выборов (референдума). Избирательный процесс, процесс подготовки и проведения референдума как разновидность политического процесса являются технологией осуществления народовластия. В федеральном законодательстве в настоящее время не существует определения избирательного процесса. По мнению Председателя ЦИК РФ
А.А.Вешнякова целью избирательного процесса является "выражение политической воли народа".1 А под избирательным процессом А.А.Вешняков предлагает понимать урегулированную законом и другими нормативными документами "деятельность индивидов, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные органы, органы самоуправления и соответствующих должностных лиц".2 Согласимся с данным мнением. Избирательный процесс не сводится только к избирательной кампании, он включает несколько определенных стадий, расположенных в установленной последовательности, начиная от назначения даты выборов до окончательного определения и официального опубликования результатов выборов.
Федеральное законодательство не содержит определения процесса подготовки и проведения референдума. Под подготовкой и проведением референдума будем понимать деятельность граждан, общественных организаций, государства по подготовке и проведению референдума — голосования по законопроектам, действующим законам, другим вопросам государственного значения. Процесс подготовки и проведения референдума разделяется на определенные стадии, расположенные в установленной последовательности, начина ется с народной инициативы и завершается подведением итогов голосования с последующей процедурой подписания законопроекта Президентом Российской Федерации.
В ч.2.ст.32 Конституции Российской Федерации закрепляются права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право граждан участвовать в референдуме. Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме — это самостоятельные, но взаимосвязанные конституционные права. Всеобщее избирательное право включает в себя как право избирать (активное избирательное право), так и право быть избранными (пассивное избирательное право). Право на участие в референдуме носит только активный характер. Субъект активного избирательного права является и субъектом права на участие в референдуме, и в том и в другом случае необходимо прямое волеизъявление при тайном голосовании, действует принцип "один избиратель -один голос".
Одним из принципов организации и проведения выборов и референдума в демократическом государстве является принцип подлинных и справедливых выборов и референдума. При подлинных и справедливых выборах и референдуме обеспечиваются свободный доступ избирателей к информации о кандидатах и политических партиях, участников референдума к информации о референдуме, а также достоверные итоги голосования.
Выборы и референдум должны выявлять свободно выраженную волю народа и приводить к ее осуществлению. Обязательным условием свободного выбора избирателей, участников референдума является информированность населения. Не имея доступа к информации о кандидатах на выборные должно сти, об избирательных блоках и объединениях, к информации о процессе подготовки и проведения выборов избиратели не смогут выразить свою волю. Соответственно должен быть обеспечен и свободный доступ участников референдума к информации, касающейся подготовки и проведения референдума. Важнейшую роль при освещении избирательных кампаний и кампаний референдума играют средства массовой информации, которые, по мнению М.А. Федотова, выполняют одновременно несколько функций: служат каналом инфор-мирования избирателей и участников референдума, средством предвыборной агитации, а также являются инструментом гражданского контроля.1
Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов и референдума — самая ответственная стадия избирательного процесса, процесса подготовки и проведения референдума, этап, где подводится итог всей работы по подготовке и проведению выборов и референдума. При подлинных и справедливых выборах и референдуме обеспечиваются, прежде всего, достоверные итоги голосования, т.е. обеспечивается безопасность подготовки и проведения выборов и референдума. Результаты проводимых в стране выборов и референдума, являясь общественно значимой информацией, имеют высокое политическое значение и должны быть защищены от любых попыток фальсификации.
В.В. Игнатенко под фальсификацией избирательных документов, документов, касающихся проведения референдума, предлагает понимать "действия по изменению содержания подлинного документа путем внесения в него заведомо ложных сведений, подделки, изготовления другого документа с ложным содержанием".1 Предписаниями п.1 ст.79 Закона "Об основных гарантиях" определяются действия, относимые к фальсификации итогов голосования.
В федеральном законодательстве отсутствует определение понятия "безопасность подготовки и проведения выборов (референдума)". Предлагается, следуя логике закона Российской Федерации "О безопасности", под безопасностью подготовки и проведения выборов (референдума) понимать состояние защищенности интересов личности, общества и государства при подготовке и проведении выборов (референдума).
Субъектами обеспечения безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) являются государство, общественные организации и граждане. Объектами безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) являются интересы личности, общества и государства при подготовке и проведении выборов (референдума).
Федеральное законодательство в области обеспечения безопасности ГАС "Выборы"
Федеральное законодательство, регулирующее отношения в области обеспечения безопасности ГАС "Выборы", рассмотрим по двум, определенным ранее в работе, направлениям:
1. Нормы законодательства, обеспечивающие правовую защиту информационных ресурсов, информационных технологий и средств обеспечения ГАС "Выборы".
2. Нормы законодательства, обеспечивающие правовую защиту интересов личности, общества и государства при подготовке и проведении выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборы".
Правовая защита информационных ресурсов, информационных технологий и средств обеспечения ГАС "Выборы".
В положениях п.1 ст.2Г Закона "Об информации" устанавливается требование об обязательной защите документированной информации, неправомерное обращение с которой может нанести ущерб собственнику, владельцу, пользователю или иному лицу. Требования об обеспечении защиты государственных информационных ресурсов Российской Федерации, о соблюдении правового режима информации закреплены в положениях ст. 4 Федерального закона "Об участии в международном информационном обмене".
В новую редакцию КоАП впервые включена отдельная глава 13, посвященная правонарушениям в области связи и информации. Предписаниями статьи 13.6 данной главы КоАП предусматривается наступление административной ответственности за использование несертифицированных средств связи либо предоставление несертифицированных услуг связи. Например, передача информации ГАС "Выборы" с использованием сертифицированных средств связи подпадает под действие данной статьи КоАП. П.2 ст. 19 Закона "Об информации" содержит предписание об обязатель ной сертификации информационных систем органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации, других государственных органов, которые обрабатывают документированную информацию с ограниченным доступом, а также средств за щиты этих систем. Информационные ресурсы ГАС "Выборы" содержат данные, относимые законодательством к категории информации с ограниченным доступом (в частности персональные данные), следовательно, ГАС "Выборы" подлежит обязательной сертификации. Нормы п.2 ст. 13.12 КоАП устанавливают административную ответственность за использование несертифициро ванных информационных систем, баз и банков данных, а также несертифицированных средств защиты информации, если они подлежат обязательной сер тификации. Предписаниями ст. 79 Закона "Об основных гарантиях" устанавливается, что лица, неправомерно вмешивающиеся в работу государственной автоматизированной информационной системы, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами. На основании положений п. 1 ст.24 Закона "О ГАС" за нарушения на стоящего Федерального закона "члены избирательных комиссий, комиссий референдума, работники аппаратов избирательных комиссий, комиссий референ дума, в том числе работники информационных центров избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, другие работники, принимающие участие в технологических процессах обработки информации, содержащейся в ГАС "Выборы", и имеющие право доступа к информационным ресурсам ГАС ) "Выборы", иные лица, неправомерно вмешивающиеся или предпринявшие по пытку вмешательства в работу ГАС "Выборы", несут дисциплинарную, административную, уголовную или материальную ответственность в соответствии с федеральными законами".
Уголовная ответственность регламентируется в УК РФ. Как отмечает В.Н. Кудрявцев, угроза наступления уголовной ответственности "имеет несомненно сдерживающее значение".1 В новую редакцию ст. 141 УК РФ "Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий" включена часть 3, устанавливающая ответственность за "неправомерное вмешательство в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы".
Впервые в УК РФ включена отдельная глава 28, посвященная компьютерным преступлениям, - "Преступления в сфере компьютерной информации". В этой главе УК РФ закрепляет принципиально новые для отечественного законодателя подходы к важнейшим проблемам уголовного права. Эти нормы являются новыми для уголовного законодательства. В связи с этим возникает потребность в их исследовании.
За неправомерный доступ к информации ГАС "Выборы", в результате которого произошло уничтожение, блокирование, модификация либо копирование информации, нарушение работы КСА ГАС "Выборы", наступает ответственность в соответствии с предписаниями ст. 272 УК РФ, которая устанавливает ответственность за неправомерный доступ к охраняемой законом компьютерной информации..., "если это деяние повлекло уничтожение, блокирование, модификацию либо копирование информации, нарушение работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети...".
Лица, создавшие программы для ГАС "Выборы" или внесшие изменения в существующие программы, заведомо приводящие к несанкционированному уничтожению, блокированию, модификации либо копированию информации, нарушению работы ГАС "Выборы" или сети связи и телекоммуникаций, несут ответственность в соответствии с предписаниями ст.273 УК РФ.
Законодательство субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности ГАС "Выборы"
ГАС "Выборы" представляет собой территориально распределенную ав томатизированную систему, ее фрагменты располагаются на территории субъ ектов Российской Федерации. Опыт эксплуатации ГАС "Выборы" в субъектах Российской Федерации подтвердил универсальность, экономичность и гиб кость автоматизированной системы при ее использовании для подготовки и проведения избирательных кампаний всех уровней, а также решения локальных целевых задач в период между выборами. Как отмечает О.Н. Волкова, примерами такого использования фрагментов ГАС "Выборы" в субъектах Российской Федерации могут быть система защиты прав потребителей Нижегородской области, система метеорологического мониторинга в Новосибирской области.1
Законодательство о выборах и референдуме большинства субъектов Российской Федерации предусматривает обязательное использование фрагмента ГАС "Выборы" при подготовке и проведении голосования, определяет статус и юридическое значение информации, полученной с применением автоматизированной системы (например, в Кировской, Нижегородской, Пензенской областях, республиках Башкортостан, Хакасия и др.).
Так, в соответствии с предписаниями п.1 ст.63 Закона Нижегородской области от 22 декабря 2003 г. N 121- 3 "О выборах Губернатора Нижегородской области" "при подготовке и проведении выборов, а также для осуществления иных полномочий комиссий по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации используется только государственная автоматизированная информационная система в порядке, предусмотренном федеральными закона-ми". Положениями ст.2 закреплено, что "государственная автоматизированная информационная система - Государственная автоматизированная система Российской Федерации "Выборы" (ГАС "Выборы"). Нормами п.З ст.63 данного закона устанавливается, что "данные о ходе и об итогах голосования, полученные через государственную автоматизированную информационную систему (отдельные ее технические средства), являются предварительной, не имеющей юридического значения информацией".
Однако в законодательстве субъектов Российской Федерации об использовании фрагмента ГАС "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдума в субъекте Российской Федерации можно встретить несогласованность отдельных правовых норм, несоответствие, а в некоторых законах и противоречие федеральному законодательству об использовании ГАС "Выборы", что приводит к нечеткости и недостаточной урегулированности отношений при подготовке и проведении голосования.
Например, положениями п. 1 ст.66 "Использование автоматизированной информационной системы" закона Красноярского края от 17 июля 2001г. N15-1423 "О выборах депутатов законодательного собрания Красноярского края" (ред. от 20 декабря 2002 г.) устанавливается, что "при проведении выборов, в том числе при проведении регистрации (учета) избирателей, составлении списков избирателей, установлении итогов голосования и определении результатов выборов, для оперативного получения, передачи и обработки информации может использоваться автоматизированная информационная система" (выделено автором).1 Как мы видим, данной нормой закрепляется только возможность, но необязательность применения фрагмента ГАС "Выборы" при подготовке и проведении выборов в Красноярском крае.
Данное положение противоречит предписаниям ст.4 Закона "О ГАС", закрепляющими основные принципы использования, эксплуатации и развития ГАС "Выборы". В соответствии с данными нормами одним из принципов использования, эксплуатации и развития ГАС "Выборы" является "обязательное применение ГАС "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдума, недопустимость использования для этих целей вместо ГАС "Выборы" других автоматизированных систем и информационных технологий."
Необходимо отметить, что в названии и положениях ст.66 закона Красноярского края "О выборах депутатов законодательного собрания Красноярского края" при определении используемой автоматизированной информационной системы при подготовке и проведении выборов отсутствует слово "государственная", из этого следует, что при проведении выборов может применяться любая государственная и (или) негосударственная автоматизированная информационная система. При подготовке и проведении голосования в субъекте Российской Федерации должен использоваться только фрагмент ГАС
"Выборы", функционирующий на территории субъекта Российской Федерации, а не другая государственная и (или) негосударственная автоматизированная информационная система. Принцип обязательности применения фрагмента ГАС "Выборы" при подготовке и проведении голосования в субъектах Российской Федерации должен быть закреплен в соответствующих законодательных актах субъектов Российской Федерации.
Далее нормами п. 1 ст.66 данного закона закрепляется, что Избирательная комиссия Красноярского края вправе определять требования к автоматизированной информационной системе и порядок ее использования. Данное положение противоречит положениям ст.6 Закона "О ГАС", где закрепляются полномочия ЦИК РФ в области использования, эксплуатации и развития ГАС "Выборы", а также нормам п.1 ст.7 данного закона, устанавливающим полномочия ИК СРФ в области использования, эксплуатации и развития ГАС "Выборы". Предписаниями ст.6 Закона "О ГАС" закрепляется, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации "определяет требования к использованию, эксплуатации и развитию ГАС "Выборы" в соответствии с федеральными законами", а также "устанавливает порядок использования ГАС "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдума в части, не урегулированной федеральными законами."
Нормами п.1 ст.7 Закона "О ГАС" установлены следующие полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации:
- обеспечение использования и эксплуатации ГАС "Выборы" на территории субъекта Российской Федерации, представление в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации информации о ходе и результатах выборов и референдумов всех уровней с использованием ГАС "Выборы" в установленном порядке.
- обеспечение безопасности информации и осуществление контроля за соблюдением требований безопасности информации в соответствующих фрагментах ГАС "Выборы";
- содействие реализации программы развития ГАС "Выборы".
ГАС "Выборы" включает федеральные информационные ресурсы, информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и Федерации, информационные ресурсы субъекта Российской Федерации, (ст. 17 Закона "О ГАС") Поэтому порядок использования и эксплуатации фрагмента ГАС "Выборы", функционирующего на территории субъекта Российской Федерации, при подготовке и проведении голосования в субъекте Российской Федерации должен устанавливаться федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а в части, не урегулированной законодательством, - нормативными правовыми актами ЦИК РФ, актами ИК СРФ, принятыми в пределах их компетенции.
