Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуальные основы административно-правового: предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий 14
1. Понятие и сущность мер административного принуждения в сфере охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий 14
2. Классификация мер административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий 59
3. Содержание административного механизма организации предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при
проведении публичных мероприятий 84
Глава II. Проблемы административно-правового механизма регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий 113
1. Нормы права в административно-правовом механизме регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий 113
2. Правоотношения в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий 128
3. Акты применения в административно-правовом механизме регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий 144
Заключение 167
Библиографический список.
- Понятие и сущность мер административного принуждения в сфере охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий
- Классификация мер административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий
- Нормы права в административно-правовом механизме регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий
- Правоотношения в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы охраны общественного порядка всегда имеют весьма актуальное значение. Поддержание надлежащего уровня общественного порядка создает благоприятные условия для жизнедеятельности людей, обеспечения прав и законных интересов граждан, а также осуществления хозяйственной деятельности. Именно поэтому любое государство заинтересовано в охране общественного порядка, без которого невозможно социально-экономическое развитие и благополучие. Государство вовлекает в административно-правовой механизм охраны общественного порядка различные органы государственной власти, среди которых особое место занимают органы внутренних дел, обладающие необходимым арсеналом административно-правовых средств для обеспечения должного общественного порядка.
Групповые, спонтанные, а также организованные формы нарушения общественного порядка представляют повышенную общественную опасность, которая усиливается при проведении различного рода публичных мероприятий. Для эффективной деятельности органов государственной власти в сфере предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий необходимо совершенствовать правовые и организационные основы соответствующей административной деятельности. Групповые нарушения общественного порядка при проведении публичных мероприятий всегда носят резонансный характер. В ходе таких происшествий нарушаются субъективные права граждан, создаются серьезные препятствия в функционировании предприятий транспорта, связи, а также социальной инфраструктуры. В этой связи органы государственной власти должны оперативно и системно реагировать как на сами групповые нарушения общественного порядка при проведении публичных мероприятий, так и на обстоятельства, способствующие их возникновению.
В настоящее время приходится констатировать, что органы государственной власти, и прежде всего органы внутренних дел, далеко не всегда адекватно
реагируют на подобные дестабилизирующие факторы. Как показывает практика, органы внутренних дел зачастую оказываются технически и организационно неготовыми к предупреждению и пресечению групповых нарушений общественного порядка при проведении массовых мероприятий, когда необходимо использовать соответствующие тактические приемы и схемы, а также специальные технические средства, адекватно угрозам нарушению общественного порядка.
Следует отметить, что проблемы охраны общественного порядка ранее исследовались в научной литературе по административному праву. В частности, соответствующей проблематике посвящены работы В.Д. Ардашкина, К.С. Вельского, Д.Н. Бахраха, С.Н. Бочарова, Л.Л. Попова, А.С. Серегина, М.И. Еропкина, И.И. Веремеенко, А.П. Шергина, А.П. Коренева, А.П. Клюшниченко, М.В. Кос-тенникова, А.В. Куракина, Ю.П. Соловья и др. Проблемы административно-правового регулирования проведения публичных мероприятий также были предметом исследования. В частности, этому вопросу были посвящены работы В.Т. Болотникова, Д.А. Балтаги, И.В. Голованева, Ю.А. Дмитриева, М.М. Звягина, Н.В. Караханова и др.
Большой интерес в ходе проведения настоящего исследования представляли работы ученых XIX в. и начала XX в., в которых исследовались проблемы административного принуждения. В частности, были изучены труды И.Е. Андреевского, В.М. Гессена, A.M. Кулишера, И.Т. Тарасова, В.В.Ивановского и др. В 30-40-е годы XX в. к исследованию данной проблематики обращались А.И. Елистра-тов, В.Л. Кобалевский, С.С. Студеникин, В.А. Власов и др.
Несмотря на то, что проблемы охраны общественного порядка неоднократно были предметом научного анализа, говорить о том, что в настоящее время в полной мере разработаны эффективные административно-правовые средства предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при поведении публичных мероприятий, отвечающие требованиям современных реалий, пока не приходится. В этой связи проведенное исследование носит актуальный и своевременный характер.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Предметом диссертационного исследования являются проблемы административно-правового регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическая раскрытие содержания административно-правового механизма предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий и формулирование на этой основе предложений по его совершенствованию.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
исследовать понятие и сущность мер административного принуждения в сфере охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий;
дать классификацию мер административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий;
раскрыть содержание механизма организации предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий;
проанализировать нормы права в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий;
- исследовать правоотношения в административно-правовом механизме
предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при
проведении публичных мероприятий;
- изучить правоприменительные акты в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Эмпирическая и информационная база исследования. В ходе исследования было изучено 10 планов тактики охраны общественного порядка при проведении массовых публичных мероприятий, подготовленных Департаментом охраны общественного порядка МВД России, 46 справок Управления охраны общественного порядка ГУВД по г. Москве о расстановке личного состава органов внутренних дел по охране общественного порядка при проведении спортивно-зрелищных мероприятий. Кроме того, было изучено 16 докладных записок, касающихся охраны общественного порядка при проведении футбольных матчей, подготовленных территориальными органами внутренних дел для Департамента охраны общественного порядка МВД России. При подготовке диссертации также было изучено 8 аналитических обзоров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, касающихся надзорной деятельности за органами исполнительной власти, выступающими в качестве субъектов административной юрисдикции, а также доклад Уполномоченного по правам человека, о соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания.
В ходе исследования было изучено 235 протоколов об административных правонарушениях, связанных с нарушением законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, а также 200 постановлений о
применении административных наказаний за нарушение указанного законодательства.
Научная новизна диссертации. В работе дано понятие и охарактеризована сущность мер административного принуждения, применяемых в сфере охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Также определены критерии классификации мер административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Кроме того, в работе раскрыто содержание административно-правового механизма предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий. В ходе исследования сформулированы предложения по совершенствованию норм административного права, а также правоприменительных актов в механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское определение группового нарушения общественного порядка
при проведении публичного мероприятия, которое представляет собой массовое
спонтанное и организованное правонарушение, совершаемое одновременно
большим количеством людей, объединенных общей целью, в ходе которого осу
ществляются насильственные действия, сопровождаемые погромами, поджогами,
разрушениями, уничтожением чужой собственности, а также другими неблаго
приятными последствиями.
2. Меры административного принуждения являются государственно-
правовым средством противодействия групповым нарушениям общественного
порядка при проведении публичных мероприятий. Из всех рассматриваемых мер
наиболее часто применяются специальные меры административного предупреж
дения и пресечения групповых нарушений общественного порядка, которые, в
свою очередь, дифференцируются в зависимости от времени, места, формы, спо-
соба, а также юридических последствий своего воздействия на участников групповых нарушений общественного порядка.
При организации предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка необходимо учитывать характер публичного мероприятия, время, место его проведения, количество участников, а также их эмоционально-психологическое состояние.
Для того, чтобы деятельность органов внутренних дел была более эффективной, в настоящее время назрела необходимость принять целый ряд нормативных правовых актов, которые будут определять режим деятельности органов внутренних дел, а также иных органов государственной власти в сфере охраны общественного порядка, а также в деле предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий. В частности, необходимо в отрытом нормативном правовом документе определить тактику и механизм предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий различных целей и форм.
Кроме того, необходимо нормативно определить, что под общественным порядком, понимаются урегулированные нормами права общественные отношения, направленные на обеспечение общественного спокойствия и благополучия людей, соблюдение общепринятых правил поведения в общественных местах, создание нормальной обстановки для работы предприятий, учреждений и организаций, сохранность собственности, а также защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
5. Для охраны общественного порядка при проведении публичных меро
приятий создается оперативный штаб, а также иные организационные и управ
ленческие структуры, статус которых законодательно не определен, что позволя
ет их руководителям в ряде случаев избегать юридической ответственности за
принятые решения, направленные на предупреждение и пресечение групповых
нарушений общественного порядка. В этой связи в настоящее время следует за-
конодательно определить статус временных органов управления охраной общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Исследование дало возможность сделать вывод о том, что для совершенствования норм права в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий необходимо формирование режима ответственности за групповые нарушения общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Так, было бы вполне целесообразно Главу 20 КоАП РФ дополнить составом административного правонарушения, который будет предусматривать ответственность за подготовку и организацию групповых нарушений общественного порядка при проведении публичного мероприятия.
В ходе пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичного мероприятия задерживаются граждане, допустившие соответствующие нарушения, посягающие на общественный порядок, административно-процессуальный статус которых определен далеко не оптимально.
В этой связи задержанному гражданину должно быть предоставлено право сообщить о том, что он задержан тому лицу, которому он считает нужным. Это будет способствовать реализации задержанным его конституционного права на юридическую помощь и защиту всеми способами, которые не запрещены законом. Для создания действенного механизма реализации права задержанного на телефонный звонок или телеграфное сообщение о своем задержании необходимо законодательно установить соответствующую процессуальную процедуру. Так, в ч.З ст. 27.3 КоАП РФ определено, что по просьбе задержанного лица о месте его нахождения в кратчайший срок уведомляются родственники, администрация по месту его работы (учебы), а также защитник. Выполнение соответствующей просьбы задержанного гражданина ничем не гарантируется и законодательно не обеспечивается.
Исходя из вышеизложенного в КоАП РФ, а также в Законе РФ «О милиции» необходимо закрепить предписание, обязывающее должностных лиц, кото-
рые осуществили задержание, предоставить гражданину право сообщить лично по телефону или телеграфу о том, что он задержан, кем задержан, основания задержания и где он находится. В бланке протокола о задержании, по нашему мнению, следует предусмотреть графу о том, что гражданин воспользовался предоставленным правом и сообщил о своем задержании соответствующим способом. В протоколе задержания гражданин должен расписаться в том, что ему предоставлено право лично сообщить о своем задержании и месте нахождения. Необходимо также четко определить, через какое время задержанному гражданину дадут возможность сообщить о том, что он задержан. Такая возможность может быть предоставлена задержанному гражданину сразу после составления протокола о задержании или одновременно с регистрацией его в книге задержанных граждан.
8. В целях повышения эффективности деятельности органов внутренних дел в механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий, в настоящее время необходимо отлаживать взаимодействие между различными службами органов внутренних дел, а также органами государственной власти и средствами массовой информации. В этой связи необходимо принять соответствующий Административный регламент взаимодействия органов внутренних дел с заинтересованными субъектами в сфере предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в работе проанализированы основные точки зрения относительно понятия и сущности мер административного принуждения, реализуемых в ходе предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий. В диссертации также обоснованы теоретические критерии классификации мер административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что разработанные в ходе исследования предложения использованы при подготовке Плана-
конспекта для проведения занятий по теме: «Правовые, организационные и тактические основы охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий», а также учебно-практического пособия «Обеспечение правопорядка и общественной безопасности при проведении крупномасштабных юбилейных мероприятий (на опыте празднования 1000-летия основания г. Казани).
Материалы диссертации направлены в Департамент охраны общественного порядка МВД России для подготовки Методических рекомендации по предупреждению и пресечению групповых нарушений общественного порядка при проведении культурно-массовых и спортивно-зрелищных мероприятий.
Положения диссертации внедрены в практическую деятельность Государственного учреждения Московской области «Телерадиовещательная компания «РТВ-Подмосковье», а также в практическую деятельность милиции общественной безопасности УВД САО г. Москвы. В частности, положения диссертации используются сотрудниками милиции общественной безопасности ОВД «Восточное Дегунино» в рамках своей служебной подготовки.
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (МосУ МВД России, 2008), «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (Москва, 2009), «Системный кризис и проблемы общественной безопасности в России», (Москва, 2009). Материалы диссертации апробированы на семинаре-совещании начальников милиции общественной безопасности, посвященном охране общественного порядка и безопасности на объектах транспорта, проходившем во Всероссийском институте повышения квалификации сотрудников МВД России (Домодедово, 2008).
Положения диссертации апробированы в учебном процессе Московского университета МВД России, Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в пяти научных публикациях, две из которых опубликованы в журнале, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Так, по теме опубликованы следующие работы: Организация предупреждения и пресечения органами внутренних дел групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий // Правовые вопросы национальной безопасности. 2009. № 5-6; Административно-правовой механизм противодействия групповым нарушениям общественного порядка при проведении публичных мероприятий // Административное и муниципальное право. 2010. № 5; Административно-правовое регулирование процедур проведения публичных мероприятий в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2009. № 7; Административно-правовые основы проведения публичных мероприятий и противодействия групповым нарушениям общественного порядка // Административное и муниципальное право. 2009. № 8; Концепции административно-правового регулирования охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий в зарубежных государствах // Административное и муниципальное право. 2009. № 9.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и сущность мер административного принуждения в сфере охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий
По данным МВД России в 2009 г. в 75 субъектах Российской Федерации состоялись 2 292 акции протеста, в которых приняли участие 617,5 тыс. чел. Наибольшее количество таких акций состоялось в Москве (68, в них участвовали 4,2 тыс. чел.); в Санкт-Петербурге и Ленинградской области — 72 акции (5,5 тыс. чел.), в Московской и Новосибирской областях — 93 акций (18,7 тыс. чел.). В числе массовых акций преобладают митинги (1563), пикетирования (329), блокирования автомагистралей, дорог и улиц (84), собрания (19) и шествия (8). Предотвращены 14 попыток перекрытия автомагистралей, дорог и улиц, связанных с повышением тарифов на услуги ЖКХ. Наибольшее количество акций блокирования состоялось в Амурской области (2 / 2,8 тыс. чел.). Для непосредственного участия в обеспечении общественного порядка и безопасности при массовых мероприятиях были задействованы 80 тыс. сотрудников органов внутренних дел . Реализация исполнительной власти, а также обеспечение общественного порядка находит свое практическое осуществление лишь непосредственно с помощью определенных способов и методов стратегического воздействия на сознание и поведение людей. В качестве этих способов на данном этапе развития общества выступают два взаимодополняющих метода государственного управления - убеждение и принуждение. Свое социальное назначение, а также эффективность своего воздействия данные методы находят в том, что они, во-первых, обуславливаются общими социально-экономическими закономерностями развития общества, во-вторых, обязательно должны находиться в неразрывном единстве, в-третьих, находятся в зависимости от того, насколько правильно и социально адекватно отражают требования жизни, экономические и политические потребности развития общества.
Хотя позиция неразрывного единства убеждения и принуждения на теоретическом уровне и поддерживалась уже во времена становления советской власти, но все же свое реальное практическое применение данная позиция находит на современном этапе развития демократии России. Российское государство, будучи по своей природе демократическим, не может строить отношения с населением на каких-либо иных основаниях, кроме как убеждение граждан в праве своей политики и непосредственного принуждения в отношении тех, чьи устремления и действия расходятся с волей общества.
В свою очередь, широкое применение убеждения в качестве метода государственного управления вовсе не снимает вопроса о применении принуждения в разумных его пределах. Так как в отношении отдельных лиц, нарушающих нормы общества, метод убеждения уже не может оказывать необходимого результата воздействия. Поэтому государство, защищая права и свободы граждан, интересы общества, принуждает лиц, не поддающихся мерам убеждения и общественного воздействия, к соблюдению порядка, устанавливает различные виды ответственности за совершение правонарушения. «Принуждение обусловлено объективными потребностями общества, является свойством государственной власти, поскольку оно - необходимый элемент всякой организации и качество всякой власти»3.
В 20-е годы XX в. В.Л. Кобалевский достаточно аргументировано доказывал ошибочность либерального взгляда в правоведении, по которому административное принуждение есть не что иное, как пережиток абсолютизма, легализованное самоуправство, доставшееся правовому государству от государства полицейского. Такая точка зрения имела своих сторонников в начале XX в. как в нашей стране, так и за рубежом4.
Государственно-правовое принуждение как социальное явление представляет собой многоаспектную юридическую категорию. В теории права государственное принуждение рассматривается, прежде всего, как средство (метод) организации волевых устремлений субъектов с целью подчинения государственной воле . В предметном проявлении, с точки зрения деятельности государственных органов, правовое принуждение определяется, как процесс воздействия на управляемый объект с целью принудить его к должному поведению способами, указанными в законе . Таким образом, под принуждением можно понимать сознательное отрицание воли подвластного и внешнее непосредственное воздействие на его поведение. Поскольку «команда» не выполнена, то есть, нарушена воля управляющего, последний реализует возможность воздействия на моральную, имущественную, физическую сферу подвластного, все это делается с целью преобразования его воли, то есть, чтобы добиться строго подчинения. Таким образом, принуждение является методом, способным формировать состояние подчиненности субъектов, и представляет собой властное веление или прямое действие.
Приведенные выше подходы выявляют особенности стадий процессов правового регулирования: правовые нормы лишь могут предусматривать возможность государственного принуждения, на самом деле, в реальной ситуации оно, опосредовавшись в праве, выступает в форме правового принуждения, выражаясь в конкретных принудительных мерах, и применяется компетентными государственными органами в ходе осуществления специальной деятельности по применению права.
С точки зрения содержания, государственное принуждение выражается в правоограничении личного, имущественного и организационного характера, то, что С.С. Алексеев называет «правовым уроном» . Причем правоогра-ничение выступает как средство, призванное «...обеспечить такое фактическое состояние, которое если и не исключает решение человека из цепи детерминации, то, во всяком случае, ставит человека в положение, когда у него нет выбора для избрания иного варианта поведения»9.
С этих позиций, в зависимости от конкретного содержания, принято различать психическое и физическое принуждение. Д.Н. Бахрах при рассмотрении вопросов о видах принуждения, кроме физического и психического принуждения выделяет еще материальное и организационное. Примером организационного воздействия является увольнение, исключение, лишение прав, ликвидация организаций . Но данное деление в значительной степени является условным, так как нередко приведенные способы влияния на граждан и юридических лиц сочетаются друг с другом.
Следует отметить, что не совсем правильным будет связывать государственное принуждение лишь с физическим принуждением11, игнорируя роль психического принуждения. Принуждение, как верно отмечается, состоит в возбуждении мотива требуемого поведения, который должен склонить подвластного к подавлению своей воли и осуществлению воли властвующего12. При этом достижение требуемого результата в процессе принуждения осуществляется фактически вопреки воле субъекта, при его внутреннем психическом протесте13.
Классификация мер административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий
Логика исследования мер административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий предполагает определение данной категории мер в системе административного принуждения. Как отмечают В.А. Тюрин, А.В. Куракин «...в механизме административно-правового регулирования общественных отношений особая роль принадлежит мерам административного предупреждения и пресечения. Меры административного предупреждения и пресечения являются самостоятельной разновидностью мер административного принуждения и обладают всеми признаками последних. Следует отметить, что меры административного предупреждения и пресечения применяв ются большим количеством органов государственной власти и их должностных лиц, гораздо чаще, чем другие меры административного принуждения, как правило, участвующими в охране общественного порядка»92.
Как было упомянуто в предыдущем параграфе, исходя из целей использования, способов обеспечения правопорядка, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей применяемых мер административного принуждения, последние можно подразделить на четыре группы: меры административного предупреждения (административно-предупредительные меры), меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения и административные наказания.
Меры административного пресечения являются самостоятельной раз- новидностью мер административного принуждения и обладают всеми признаками последних. При этом следует отметить, что меры административного пресечения применяются значительно большим числом органов исполнительной власти и их должностных лиц, чем другие меры административного принуждения, а также судом (судьей).
Применение любых мер административного пресечения преследует це ли, связанные с достижением определенного результата правоприменитель ной деятельности. Но во всех случаях меры административного пресечения выполняют правоохранительные функции, являются средством реализации административно-правовых запретов. Как средство прекращения противо правного поведения, способ устранения противоправной ситуации меры ад министративного пресечения играют важную роль в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Следует также отметить, что меры административного пресечения по своему характеру и целевому на значению весьма многочисленны и разнообразны. Поэтому перед более детальным рассмотрением мер пресечения в административном праве представляется необходимым установить, что вкла- -, дывается в термин «пресечение», а затем и в саму дефиницию «меры административного пресечения», поскольку между ними существует диалектиче-екая взаимосвязь общего и особенного. А, как известно, основой методологического подхода к определению любого понятия является раскрытие частного через общее .
Выявление характерных черт понятия «пресечение» затруднено тем, обстоятельством, что содержание, вкладываемое в это понятие, в юридической литературе понимается неоднозначно. Здесь наблюдается часто встречающаяся ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от ряда факторов (контекста работы, особенностей авторского подхода к проблеме и т.д.). Вместе с тем в любой отрасли науки по мере углубления и расширения знаний, происходит уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае, как справедливо заметил С.С. Алексеев, «...нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, — ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается скоординированность научных понятий»94.
Этимологический смысл слова «пресечение» указывает на ближайшую и определяющую цель любых пресекательных действий. В.И. Даль толкует слово «пресекать» как «прекращать», «уничтожать», «останавливать».95
Таким образом, пресечение означает устранение чего-либо, воспрепятствование чему-либо, в частности доведению до конца уже начавшихся противоправных действий.
Относительно правовой характеристики и классификации мер административного пресечения в административно-правовой литературе, трудно говорить о какой-либо устоявшейся системе взглядов, поскольку разнообразие мнений ученых-административистов по данному вопросу достаточно большое. Тем не менее, некоторые идеи разделяются большинством авторов.
Так, Т.И. Козырева отмечает, что меры административного пресечения - это такие меры административного воздействия, которые «...применяются в целях пресечения длящихся и предотвращения новых административных правонарушений, наступления вредных последствий, а также обеспечения возможности применения административного наказания»96. В.Д. Ардашкин, называя меры административного пресечения «мера ми защиты» или средствами «принудительного исполнения», определяет ІБГ как «оперативные действия органов государственного управления, которые заключаются в прекращении юридических аномалий путем понуждения субъектов к исполнению лежащих на них административных обязанностей».97 Все меры пресечения он делит на меры физического, имущественного и организационного принуждения. Д.Н. Бахрах характеризует меры пресечения «как понуждение правонарушителя (гражданина или организации) к исполнению правовых обязанностей. Компетентный государственный орган или должностное лицо принимает необходимые меры для того, чтобы прекратить противоправное поведение, угрожающее общественным интересам, лишить нарушителя возможности совершить нарушения. Меры пресечения применяются для того, чтобы не допустить новых, предотвратить, вредные последствия правонарушений, обеспечить условия для применения наказания и восстановительных мер» .
Нормы права в административно-правовом механизме регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий
Групповые нарушения общественного порядка при проведении публичных мероприятий представляют собой правонарушения, совершаемые одновременно большим количеством людей, на определенной территории, и сопровождающиеся погромами, поджогами, разрушениями и др. Толпа может быть как случайной, так и специально собравшейся, возглавляемой или побуждаемой к действиям группой зачинщиков. Групповые нарушения общественного порядка при проведении публичных мероприятий относятся к числу чрезвычайных обстоятельств, значительно осложняющих оперативную обстановку, представляют большую общественную опасность, нарушают нормальный ритм жизни общества, вызывают широкий общественный резонанс. Участники групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий, как правило, стараются подорвать авторитет представителей власти, оклеветать, вызвать сомнения в правомерности действий власти. При групповых нарушениях общественного порядка в ходе проведении публичных мероприятий действия толпы выражаются в погромах, разрушениях, поджогах, самосудах, вооруженном"сс р1отШлШии""пр едг ставителям власти, разрушении зданий и других подобных действиях. Названные правонарушения носят повышенную общественную опасность, в этой связи в настоящее время необходимо разработка комплексных административно-правовых средств предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Административно-правовое регулирование предупреждения и пресечения групповых нарушений общественных общественного порядка при проведении публичных мероприятий представляет собой способ организации и осуществления соответствующей правоохранительной деятельности.
Обращение к рассмотрению механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий, обусловлено тем, что деятельность органов внутренних дел напрямую зависит от совершенствования законодательных предписаний, регламентирующих режим охраны общественного порядка: чем эффективнее первое, тем более совершенно второе.
Административно-правовое регулирование представляет собой «...процесс последовательного использования административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений»1.
Основополагающим элементом механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий, является норма административного права.
Данное положение представляется вполне правильным и может быть применимо к теме настоящего исследования.
Нормы административного права, реализуемыёГв исследуемой "сфере," преследуют практически те же цели, что и нормы административного права, действующие в иных сферах управления. Нормы административного права упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере противодействия групповым нарушениям общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Нормы административного права вытесняют из сферы управления общественные отношения, не отве- чающие современным реалиям .
Нормы административного права, определяют режим организации, проведения публичных мероприятий, порядок охраны общественного порядка в ходе публичных мероприятий, а также порядок предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка. В настоящее время нормы административного права, которые регламентируют порядок организации и проведения публичных мероприятий, содержатся в целом ряде законодательных и иных нормативных правовых актах. Прежде всего, в Федеральном законе от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» , Федеральном законе РФ от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности»1 и др.
Некоторые субъекты Российской Федерации с учетом своих территориальных и национальных особенностей приняли свои законодательные акты по рассматриваемой проблематике среди них можно выделить: Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Санкт-Петербурга»161, Закон Московской области от 22 июля 2005 г. «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Московской области»162, Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования» и др.
Нормы административного права, направленные на обеспечение охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, также содержатся в Законе Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции»164, приказе МВД России от 13 апреля 1993 г. № 166 «О совершенствовании организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности», методических рекомендациях ГУООП МВД России от 30 июня 2004 г. № 12/2497 «Временное положение о порядке проведения массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий в г. Москве» и др. Ответственность за нарушение режима организации и проведения публичных мероприятий предусмотрена в КоАП РФ и УК РФ.
Говоря о нормах административного права в механизме административно-правового регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий, нельзя не коснуться вопросов классификации данных норм. Классификация позволит увидеть разнообразие норм административного права, которые действуют в данном механизме. Итак, нормы административного права, действующие в механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий, достаточно разнообразны, и в этой связи их можно классифицировать по: предмету регулирования; сфере применения; соподчиненности; методу регулирования; форме предписания; пределу действия; построению .
Правоотношения в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий
В механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка возникают различные правоотношения. В этой связи имеет место насущная необходимость их непосредственного рассмотрения.
В любой отрасли юридической науки нет более принципиального и, как правило, дискуссионного вопроса, чем вопрос о сущности и особенностях правовых отношений. И этому есть свое объяснение. Во-первых, проблема правовых отношений вообще является важной для общей теории права, а во-вторых, те или иные правоотношения уходят к предмету соответствующей отрасли права. В правовых отношениях наиболее ярко и собирательно отражаются специфические особенности механизма правового воздействия на общественные связи. В них отчетливо проявляется и специфика правовых методов регулирования общественных отношений, используемых различными отраслями права. Все это говорит о том, что правовые отношения занимают одно из центральных мест в юридической науке и правоприменительной практике.
Как показывает правоприменительная практика в сфере внутренних дел, органы внутренних дел являются одним из основных субъектов административно-правовых отношений, которые возникают в различных отраслях и сферах государственного управления, а особенно в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Это и закономерно, поскольку смысл деятельности органов внутренних дел"(мйгагщ1і) -Тащита" жизни, здоровья, достоинства, прав и свобод личности, охрана собственности, общественных и государственных институтов от противоправных посягательств. В процессе осуществления административной деятельности органы внутренних дел: обеспечивают безопасность личности; предупреждают и пресекают преступления и административные правонарушения; выявляют и раскрывают преступления; охраняют общественных порядок и обеспечивают общественную безопасность; защищают частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности; оказывают помощь физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов. Выполняя возложенные законодательством на сотрудников обязанности, они достаточно часто вступают в административно-правовые отношения с физическими лицами. И от того насколько детально законодательством будет урегулирована их административная деятельность, напрямую будет зависеть уровень законности и правопорядка в нашей стране. Как уже отмечалось, публичные мероприятия представляют собой сложный феномен, который необходимо рассматривать комплексно. В этой связи неслучайно в специальной научной литературе отмечается, что обеспечение надлежащего общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий - это комплексная задача, решение которой во многом зависит от хорошо продуманных, скоординированных действий государственных органов, общественных организаций, трудовых коллективов, несущих ответственность за эти действия во время проведения публичного мероприятия в пределах своей компетенции. Лишь объединение и согласование их усилий позволит рационально распределить силы и средства, будет способствовать успешному решению возложенных на них задач .
В ходе реализации норм административного права, определяющих режим организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, а также охраны общественного порядка при проведении данных мероприятий возникает целый кошшекс"админйстративных"правоот- ношений как материального, так и процессуального характера.
Обязательным участником данных отношений является орган публичного управления, то есть данные административные отношения протекают с участием органов государства или органов местного самоуправления. Обусловлено это тем, что публичные мероприятия проводятся в уведомительном порядке. Так, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан:
документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;
довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям закона;
в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия в соответствии с требованиями настоящего феде7 рального закона. Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору публичного мероприятия; - - довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;
обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи;
информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются и др.
Субъектами административного правоотношения, возникающего в связи с организацией и проведением публичных мероприятий, а также в связи с охраной общественного порядка при осуществлении данных мероприятий, являются участники, имеющие субъективные права и юридические обязанности. Основным субъектом организации комплексного использования сил и средств предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка выступает начальник горрайлиноргана на территории которого проводятся публичное мероприятие. Он определяет проблемы и уточняет задачи, которые предстоит решать каждой службе или подразделению, участвующим в обеспечении массового мероприятия, а также планирует и осуществляет процесс взаимодействия силами и средствами.
