Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти по управлению лесами и их использованию
1.1. Леса в системе собственности Российской Федерации 9
1.2. Государственное управление лесами Российской Федерации и пути его совершенствования 31
1.3. Правовое регулирование и повышение эффективности использования лесов в современных условиях 54
Глава II. Организация и совершенствование деятельности органов исполнительной власти по борьбе с административными правонарушениями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов
2.1. Классификация юридических составов административных правонарушений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов 83
2.2. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области использования, охраны и воспроизводства лесов 132
2.3. Организация и повышение эффективности государственного контроля Министерства природных ресурсов Российской Федерации, его региональных и других органов исполнительной власти за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов 149
Заключение 174
Библиографический список используемой литературы... 177
- Государственное управление лесами Российской Федерации и пути его совершенствования
- Правовое регулирование и повышение эффективности использования лесов в современных условиях
- Классификация юридических составов административных правонарушений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов
- Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области использования, охраны и воспроизводства лесов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Охрану природы, рациональное использование природных ресурсов относят к числу важнейших экономических, социальных и правовых задач государства. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому гражданину право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42)1.
Одним из компонентов биосферы, объектом федеральной собственности выступают леса. Занимая треть территории России, леса в силу своих разнообразных природных свойств оказывают всестороннее воздействие на развитие экономики, улучшение окружающей среды. В лесах страны сосредоточена четверть всех лесных ресурсов планеты. Их вклад в глобальные экологические процессы їіамного выше, чем вклад в лесной сектор мировой экономики, так как они являются источником генетического разнообразия, во многом определяющего среду существования человечества.
Значение лесных ресурсов в развитии экономики, природы и жизни населения России, угроза их постепенного истощения и уничтожения повышает актуальность задач по охране лесных богатств от истощения и загрязнения.
Истощением лесов следует считать не только уничтожение лесных массивов, качественное уменьшение лесных ресурсов, но и снижение, потерю тех полезных функций, которые выполняет лес для природы и общества. Источниками истощения лесов являются нерациональное ведение лесного хозяйства, вырубка без научного обоснованной системы воспроизводства лесных ресурсов, пожары, незаконные лесные пользования, загрязнение лесов, нарушение водного баланса, уничтожение полезных для леса насекомых, животных и другие негативные действия. Источниками загрязнения лесов служат отходы и выбросы промышленных, сельскохозяйственных, лесозаготовительных и иных предприятий, организаций, химические вещества, применяемые в вельском хозяйстве и т.д.
Леса России, слагающие федеральный лесной фонд, в возрастающих масштабах передаются в пользование предприятиям и организациям в основном для целей лесозаготовок, зачастую без должного учета почвозащитных, водоохранных, санитарно-гигиенических, климатологических, эстетических и других полезных свойств леса. Леса страдают от пожаров (в 80% случаях по вине человека), загрязнения воздуха газами, пылью и кислотных дождей. И хотя леса являются самовосстанавливающимся ресурсом, их восстановление на гарях и вырубках длится не один десяток лет, а вместо ценных пород, как правило, появляются малоценные деревья и кустарники. Рациональное использование лесных ресурсов, и в первую очередь древесного сырья на основе его комплексной переработки и вовлечения в хозяйственный оборот всей массы за-
1 Конституция РФ. М., 2001.
готовляемой древесины, является первоочередной задачей лесопромышленного комплекса страны .
Таким образом, перед лесным хозяйством Российской Федерации стоит задача принципиально нового правового и эколого-экономического подхода к использованию лесных ресурсов с целью удовлетворения возрастающих потребностей общества. Решение этой задачи возможно только путем разработки и внедрения в практику новых более прогрессивных систем использования лесных ресурсов и правовой охраны лесов, обеспечивающих необходимое природное равновесие, на основе полного и комплексного изучения воздействия хозяйственной и другой деятельности общества на окружающую природную среду, широкого внедрения экологического просвещения и воспитания населения.
Вопросы рационального, многоцелевого и неистощительного использования лесов особенно важны для России, в период ее перехода к рыночной экономике, когда на «этапе первоначального накопления капитала» в целях получения за короткое время сверхприбылей на фоне отсутствия достаточно всесторонне разработанной нормативной правовой базы, регламентирующей лесопользование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, происходит нещадная эксплуатация общенародного достояния, являющегося одним из гарантов экономического возрождения России.
Следует отметить, что, несмотря на все сложности осуществляемых в России экономических реформ, которые сопровождаются снижением темпов экономического роста и социальными проблемами, эти вопросы не остались без внимания руководителей государства. Подтверждением этому - Указы Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 426 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»3 и от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»4. В названных документах говорится о том, что устранение сложившихся противоречий возможно только в условиях стабильного социально-экономического развития, не разрушающего собой природной основы. Улучшение качества жизни общества должно обеспечиваться в тех пределах природно-ресурсного потенциала биосферы, превышение которых приведет к разрушению качественного механизма саморегуляции окружающей природной среды и ее глобальным изменениям.
Известно, что непрекращающийся рост населения планеты, увеличение масштабов использования природных, в частности, лесных ресурсов и соответственно отходов производства, загрязняющих окружающую природную среду, уже привели к заметным негативным изменениям в природе, угрозе здоровью и жизни людей. Эти проблемы возникли в результате такого взаимодействия общества и природы, при котором антропогенная нагрузка на какую-либо территорию превышает ее экологические возможности, обусловленные ее природно-
2 Фролов Н.М., Балаганский Н.М. и др. Природные ресурсы и природопользование в Российской Федерации и в
Хабаровском крае. Учебное пособие для вузов, Хабаровск. Изд-во Дальневосточной академии гос. службы,
2000, с. 12.
3 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ, 1994, № 4.
4 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ, 1994, № 9.
ресурсным потенциалом и устойчивостью природных экосистем к этим негативным воздействиям. Изменения окружающей природной среды уже достигают такого масштаба, что под угрозу поставлена жизнь на Земле.
Учитывая огромную значимость лесов для страны, Правительством Российской Федерации в феврале 1998 г. была принята Концепция устойчивого управления лесами России . Концепция исходит из экологического, экономического и социального значения лесов, их общегосударственной значимости и федеральной собственности. Различные аспекты лесного хозяйства являются частью общенациональной стратегии национальной безопасности и устойчивого развития экономики. К стратегическим целям Концепции также относятся установление обязательных приоритетов планирования и действия органов управления лесным хозяйством в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Лесным Кодексом Российской Федерации , вопросы финансирования лесного хозяйства в рыночных условиях, взаимодействие с международными правительственными и неправительственными структурами в целях последовательного отстаивания позиций страны в международном переговорном процессе по лесам, включая вопросы улучшения внешней торговли лесоматериалами.
Лесной кодекс Российской Федерации, принятый 22 января 1997 г. создал прочную юридическую базу дальнейшего совершенствования управления лесным хозяйством страны. Он призван активно способствовать научно обоснованному, комплексному использованию лесов, их планомерному воспроизводству и эффективной охране в интересах настоящего и будущих поколений, воспитанию населения в духе высокой ответственности за бережное отношение к лесу.
В юридической научной литературе проблемам совершенствования административно-правового регулирования общественных отношений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов не уделено достаточного внимания. Названные проблемы, как правило, затрагивались лишь попутно в связи с рассмотрением экологических вопросов в деятельности органов исполнительной власти.
В результате теоретических правовых исследований в области государственного управления лесами, их охраны в последние годы были разработаны основные понятия правового характера, служащие для обозначения охраняемых лесных ресурсов, особенности объектов права федеральной собственности на леса, даны определения леса с учетом специфики права. Значительное внимание уделено выяснению понятия леса как объекта правовой охраны, рассмотрены вопросы административно-правовой охраны лесов.
По нашему мнению, недостаточно исследованы вопросы совершенствования государственного управления лесным фондом Российской Федерации, повышения эффективности охраны федеральной собственности на леса, прав
5 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ, 1998, № 4.
6 Конституция РФ, М., 2001.
7 Собрание законодательства РФ, 1997, № 5, ст. 610.
8 Там же.
лесопользования, применения административной ответственности за нарушения правил использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов - и ряд других вопросов, исследование которых будет способствовать обеспечению рационального, неистощимого, комплексного использования лесов и сохранению биологического разнообразия лесных экосистем.
Известно, что важная роль в обеспечении государственного управления лесным фондом и административно-правовой охраны лесов принадлежит федеральному отраслевому органу специальной компетенции - Министерству природных ресурсов Российской Федерации. Вместе с тем, анализ практики деятельности указанного органа исполнительной власти России, его региональных Департаментов и других подконтрольных организаций, ведающих лесным хозяйством страны свидетельствует о наличии в их организации проблем, разрешение которых также требует глубокого научного исследования. В частности, недостаточно регламентированы организационно-правовые основы деятельности государственных инспекторов лесной охраны и других работников Министерства природных ресурсов Российской Федерации, его региональных органов.
Сложность построения системы государственных органов, обеспечивающих управление лесами, контроль за использованием и охраной лесов, определяет необходимость решения проблем повышения эффективности их взаимодействия.
Затрудняет комплексное использование сил и средств различных органов исполнительной власти в борьбе с административными правонарушениями в области лесопользования и охраны лесов от пожаров специфика их правомочий, отсутствие однозначных представлений о правовых и организационных основах этой деятельности. Имеются определенные трудности в решении этих проблем в регионе Дальнего Востока, где находятся уникальные кедровые и другие леса, имеющие важное экономическое и экологическое значение для России.
Перечисленные проблемы, на наш взгляд, указывают на существенное возрастание роли государственных органов, органов местного самоуправления, общественности, трудовых коллективов в обеспечении сохранности лесов и соблюдении установленных правил пользования лесами. Существует необходимость разработки и внедрения в практику деятельности органов Министерства природных ресурсов Российской Федерации такого механизма государственного управления лесами, их охраны, защиты и воспроизводства, который бы обеспечивал наиболее эффективные результаты.
Мы полагаем, что значимость, теоретическая и практическая актуальность темы диссертационного исследования состоит, прежде всего, в том, что задачи совершенствования деятельности уполномоченных органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и подчиненных им организаций, учреждений, предприятий в области лесопользования, охраны лесов и применения административной ответственности за ле-сонарушения решены далеко не полностью.
Существенный вклад в решение проблем совершенствования государственного управления лесным хозяйством страны и повышения эффективности административно-правовой охраны лесов внесли в своих научных работах: Р.Д. Боголепов, А.Б. Бронина, Г.Е. Быстров, В.Ф. Горбовой, О.Л. Дубовик, Л.А. Заславская, О.С. Колбасов, Н.И. Краснов, О.И. Крассов, В.В. Петров, Г.Н. Полянская, В.И. Романов, Б.Н. Цветков и другие.
Однако, применительно к современном условиям, при которых произошли неоднократные изменения в системе и правомочиях органов исполнительной власти России в области управления федеральным лесным фондом и охраны лесов, эти проблемы достаточно полно и всесторонне не исследовались. В частности, слабо исследована деятельность указанных органов, осуществляющих государственное управление лесами и их охрану в Дальневосточном регионе.
Осуществляемые радикальные изменения в федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции и в их региональных органах имеют цель усилить роль Российской Федерации в распоряжении лесным фондом, контроле за лесопользованием и охране лесов на всей территории страны. Эти значительные преобразования в механизме управления экономикой и, в частности, лесным хозяйством выдвигают новые проблемы, которые ждут скорейшего разрешения.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в частности, на Дальнем Востоке.
Предмет исследования - административно-правовые средства организации управления лесами и их охраны в Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, в том числе на Дальнем Востоке.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа современных достижений науки в целом и административно-правовой, в частности, действующего административного, лесного законодательства, складывающейся практики применения административно-правовых средств борьбы с правонарушениями в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов выдвинуть практические предложения по совершенствованию правовых норм, регулирующих исследуемые отношения.
Достижению указанной цели исследования служит решение следующих задач:
изучение нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов; анализ практики применения административного и лесного законодательства в Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, в частности, на Дальнем Востоке;
на основе характеристики общего понятия административного правонарушения выявить особенности административных правонарушений в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;
правовая характеристика применяемых к нарушителям правил использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов административно-правовых средств принуждения;
обоснование системы факторов, наиболее жёстко детерминирующих полноту применения административно-правовых средств к нарушителям лесного законодательства;
формулировка понятия административно-правовых средств борьбы с правонарушениями в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;
выработка теоретических, научно-практических рекомендаций и предложений по совершенствованию правовой основы управления лесами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации; повышению эффективности государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов;
выработка теоретических, научно-практических рекомендаций и предложений по совершенствованию правовой основы применения административно-правовых средств за нарушения правил использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Теоретической базой исследования послужили труды: Р.Д. Боголепова, А.Б. Брониной, Г.Е. Быстрова, В.Ф. Горбового, О.Л. Дубовик, Л.А. Заславской, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, А.П. Лончакова, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской, В.И. Романова, Б.Н. Цветкова и других учёных.
Степень научной разработанности темы.
Общее понятие леса, его признаков вызвали активную научную дискуссию в науке административного, лесного права и проанализированы в работах В.Ф. Горбового, Л.И. Дембо, И.А. Иконицкой, Д.Н. Исупова, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской, В.И. Романова и других учёных, использованных в настоящем исследовании. Наименее разработанным в научной литературе и противоречиво изложенным в ней является учение о собственности на леса в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, в условиях проведения радикальных экономических реформ. Тем не менее, общетеоретические положения о собственности на леса, изложенные в работах вышеуказанных учёных-административистов учтены автором.
Рассматриваемые в диссертации проблемы, применительно к административно-правовым средствам борьбы с правонарушениями в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в частности, Дальнего Востока в современных условиях изучены не в полной мере.
Малоисследованными являются особенности борьбы с правонарушениями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Методологическая основа исследования.
Исследование правовых отношений, составляющих предмет диссертационной работы осуществлялось на основе общепринятого диалектического метода познания, позволяющего рассматривать анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другом; общенаучных методов - сравнения, анализа
и синтеза, системного и структурного подходов, восхождения от конкретного к абстрактному и наоборот, исторического и других; специальных методов - статистического; частно-научного метода - формально-юридического метода толкования норм права и т.д.
Научная новизна исследования состоит в том, в нём сделана одна из первых попыток комплексного анализа вопросов административно-правовой организации управления лесами и их охраны по материалам Дальнего Востока, по состоянию на март 2002 года.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования характеризуется содержанием и сутью предложений диссертанта по совершенствованию административно-правовых средств организации управления лесами и их охраны в современных условиях.
Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие положения:
Изучение содержания отраслей административного, лесного законодательства позволило заключить, что их целью, в частности, является создание благоприятных условий для рационального, неистощительного использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала и в конечном итоге - сохранение биологического разнообразия лесных экосистем, удовлетворение потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования.
В целях эффективного применения административно-правовых средств организации управления лесами и их охраны в диссертации предлагается понятие леса как объекта собственности Российской Федерации и как совокупности растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.
Определение эффективности применения административно-правовых средств принуждения к нарушителям правил использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов требует использования теоретических положений и изучения практической деятельности органов исполнительной власти общей и социальной компетенции в указанной области государственного управления.
Повышение эффективности административной ответственности за нарушения правил использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов сводится к устранению факторов, препятствующих неотвратимости её применения во всех случаях, когда имеются предусмотренные законом основания.
Апробация результатов исследования.
Наиболее важные теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались на научных и практических конференциях, проходивших в Хабаровском государственном техническом университете, Хабаровской государственной академии экономики и права, Дальневосточном юридическом институте МВД РФ, Дальневосточном институте законодательства и правоведения. Основные положения диссертации были опубликованы.
Материалы диссертационного исследования имеют определённое прикладное значение для отраслевых юридических наук, они используются авто-
ром в научно-педагогической деятельности по курсу административного права, а также могут быть использованы в научных работах, в процессе подготовки лекций, учебных пособий, другой учебной и научной литературы.
Структура и объём диссертации определены задачами и логикой прове
дённого исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключе
ния, библиографического списка нормативных правовых актов и перечня ис
пользованной литературы. !
Государственное управление лесами Российской Федерации и пути его совершенствования
Государственное управление лесным фондом Российской Федерации и в области охраны лесов - это две относительно самостоятельные сферы, и в то же время вместе взятые, они составляют единое целое.
За последние 15-20 лет развитие права государственного управления лесным фондом и в области охраны лесов прошло довольно противоречивую эволюцию. За указанный период накопилось достаточное количество научной литературы и нормативных актов в области управленческо-административных аспектов - лесопользования, защиты, охраны лесов и их восстановления. Сфера охраны природы, окружающей среды, в частности, лесов выделена в качестве конституционной обязанности (ст. 58 Конституции Российской Федерации) . Однако наиболее фундаментальными правовыми актами в этой сфере являются: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»87 и Лесной кодекс Российской Федерации от 22 января 1997 г.88 Нам представляется, что прежде всего необходимо различать: 1) использование лесного фонда и организацию управления лесным фондом Российской Федерации; 2) охрану, защиту лесов от вредного в экологическом отношении воздействия лесохозяйственной и иной деятельности, обеспечение безопасности лесов от загрязнения, порчи, истощения, бездумной, хищнической эксплуатации; игнорирования и прямого нарушения законов, правил пользования и управления лесами. Большинство из перечисленных вопросов и аспектов в той или иной форме раскрыто в названных выше законах. Однако более конкретное и развернутое выражение государственное управление лесным фондом Российской Федерации и охрана лесов находит в отраслевом законодательстве, регулирующем эти вопросы.
И еще одна особенность. В управлении лесным фондом Российской Федерации и в области охраны лесов участвует не одно Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его региональные органы, а целая система уполномоченных на осуществление этой управленческой деятельности органов исполнительной власти. Главную роль в этом процессе играют Правительство Российской Федерации, а также правительства республик в составе Российской Федерации, администрации, другие органы исполнительной власти общей компетенции краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москва и Санкт-Петербург. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 были упразднены: Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослес-хоз) и Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды. Их функции переданы Министерству природных ресурсов России-ской Федерации. Таким образом Министерство природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России) является на сегодняшний день основным отраслевым органом, осуществляющим управление лесным фондом, охрану лесов.
Теперь обратимся к основным институтам, положениям и формам, которые предусматривают: Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»90 и Лесной кодекс Российской Федерации91. По нашему мнению, рост и влияние, а также повышение роли в социально-экономической жизни России проблем управления природными ресурсами, в частности, лесами и в области их охраны выдвигают вопрос о подготовке и принятии Экологического кодекса Российской Федерации, в котором комплексно и на современном уровне были бы юридически урегулированы все названные и другие вопросы природопользования и окружающей природной среды.
Пока же основным нормативным актом в сфере управления лесами и их охраны является Лесной кодекс Российской Федерации92.
Приведем некоторые, фундаментальные нормы этого кодекса, определяющие основные принципы государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства леса (ст. 50 Лесного кодекса Российской Федерации9 ). Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основываются на принципах: устойчивого развития и улучшения состояния окружающей природной среды; рационального, непрерывного, неистощителыюго использования лесного фонда в интересах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основные принципы охраны окружающей природной среды, в частности, лесов изложены в ст. 3 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» . При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими основными принципами: приоритетами охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду; рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природной среды и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдением требований природоохранительного законодательства; неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения; гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач. Объектами управления и охраны в области лесопользования, защиты и восстановления лесов являются лесной фонд Российской Федерации (далее -лесной фонд), участки лесного фонда (ст. 6 Лесного кодекса Российской Федерации ). Лесной фонд образуют согласно ст. 7 указанного кодекса96 все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и других населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли). Особой охране подлежат леса, расположенные в природных заповедниках, природных заказниках, национальных природных парках, в орехо-промысловых зонах, а также притундровые, горно-санитарные, водоохранные леса. Решающей предпосылкой рационального, хозяйственного использования наших богатых лесных ресурсов, их охраны является функционирование эффективной системы государственного управления федеральным лесным фондом. Управление представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов по организации использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. По определению, которое справедливо дал В.Ф. Горбовой управление лесным фондом, лесным хозяйством - составная часть управления народным хозяйством и собственностью . Оно осуществляется в соответствии с общими принципами организации управления, отраженным в Конституции Российской Федерации, конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, Лесном кодексе Российской Федерации и других нормативных актах.
Правовое регулирование и повышение эффективности использования лесов в современных условиях
Использование лесов (лесопользование) - это деятельность, осуществляемая с целью удовлетворения материальных и других потребностей физических и юридических лиц, а также всего общества в целом в формах и размерах, обусловленных социально-экономическим уровнем, экологическими условиями, состоянием и динамикой лесных ресурсов.
Правовое регулирование отношений в области использования участков лесного фонда, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью осуществляется Лесным кодексом Российской Федерации1 3, Земельным кодексом Российской Федерации144, другим федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.
Право на осуществление лесопользования возникает после получения специальных разрешительных документов, предоставляемых органами по управлению лесным хозяйством Минприроды России (Департаментами природных ресурсов по соответствующим регионам, лесхозами; юридическим и физическим лицам - лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов, выдаваемых на срок до одного года.
Лесным кодексом Российской Федерации предусмотрено осуществление отдельных видов лесопользования на основе лицензий (ст. 80, 81)14 .
Отдельные виды лесопользования подлежат также обязательной сертификации (ст. 71 Лесного кодекса Российской Федерации)146. В случае заключения договора аренды участка лесного фонда срок действия лесорубочного или лесного билета обусловлен временными пределами договора аренды (от одного года до 49 лет). При этом лесорубочный или лесной билеты выдаются ежегодно на осуществление видов лесопользования, предусмотренных договором (ст. 31, 42 Лесного кодекса Российской Федерации)147.
Следует отметить, что осуществление лесопользования без указанных разрешительных документов, содержит признаки административных правонарушений, предусмотренных ст. 61-63, 65, 68, 69 КоАП РСФСР 5; ст. 7.9-7.10, 8.25.-8.30. КоАП РФ7.
В отличие от других видов природопользования правовое регулирование в сфере использования лесных ресурсов основано на сочетании общих методов разрешительной политики, свойственных многим отраслям и сферам государственного управления (лицензирование и сертификация), и специфических разрешительных методов, применяемых только в области лесопользования (лесорубочный билет, лесной билет и др.). В некоторых случаях государственное санкционирование осуществляется на основе применения общих и обоснованных методов. Право на лесопользование при этом возникает только после получения необходимых в этих случаях разрешительных документов.
Все виды исполнительно-распорядительной деятельности по выдаче вышеуказанных разрешительных документов в сфере использования участков лесного фонда отнесены к ведению Минприроды России, подчиненных ему департаментов по семи регионам (округам), лесхозов и других организаций.
Выдача лицензий и иных разрешительных документов на осуществление некоторых видов лесопользования, могущих оказать прямое или косвенное негативное воздействие на природную среду, возможно только на основе заключения государственной экологической экспертизы. Причем несоблюдение установленных экспертизой условий, т.е. осуществление лесопользования несмотря на отрицательное заключение экспертов, может быть квалифицировано в качестве административного правонарушения, предусмотренного ст. 70 КоАП РСФСР149, в случае ввода в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, цехов, агрегатов, транспортных путей, коммунальных и других объектов не обеспеченных устройствами, предотвращающими вредное воздействие на состояние и воспроизводство лесов. Наряду с административными штрафами, предусмотренными ст. 70 КоАП РСФСР, ст. 8.1 КоАП РФ 15 за совершение этого проступка должностные лица, нарушившие законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе, несут материальную ответственность в порядке, установленном законодательством о труде Российской Федерации151 и законодательством субъектов Российской Федерации.
Лесопользователи осуществляют права пользования участками лесного фонда свободно, если это не ухудшает состояние лесов, не наносит вред окружающей природной среде и не нарушает права, законные интересы других лиц.
Права пользования могут быть ограничены или приостановлены в той мере, в какой это необходимо для обеспечения рационального, неистощитель-ного лесопользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Под неисто-щительным лесопользованием понимается тип лесопользования, при котором не снижается (сохраняется или повышается) потенциальная комплексная (сырьевая и несырьевая) продуктивность лесоземельных угодий . В соответствии со ст. 80 Лесного кодекса Российской Федерации153 в лесном фонде могут осуществляться следующие виды лесопользования: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка второстепенных лесных ресурсов (пней, коры, бересты, пихтовых, еловых лап, новогодних елок и других); побочное лесопользование (сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, лесной подстилки и опавших листьев, камыша и другие виды побочного лесопользования, перечень которых утверждается Минприроды России); пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства; пользование участками лесного фонда для научно-исследовательских целей. Использование участков лесного фонда может осуществляться как с изъятием лесных ресурсов, так и без их изъятия. Участок лесного фонда может предоставляться для осуществления одного или нескольких видов лесопользования одному или нескольким лесопользователям.
Особенности использования участков лесного фонда при осуществлении определенных видов лесопользования, а также виды и особенности пользования лесами, не входящими в лесной фонд, определяются федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации154.
По мнению А.Б. Брониной и О.И. Крассова, понятие «лесопользователь» имеет важное значение для правильного установления субъекта лесных правоотношений, круга его обязанностей, применения к нему в необходимых случаях мер ответственности155.
По нашему мнению, распространенной ошибкой в правоприменительной практике является мнение о том, что лесопользователями считаются только предприятия и организации, основная деятельность которых сводится к непосредственной заготовке леса. На этом основании, например, организации, расчищающие лесные площади для нужд строительства, прокладки линий электропередач, других магистралей, ошибочно считают себя освобожденными от обязанностей, возложенных на лесопользователей.
Классификация юридических составов административных правонарушений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов
Действующий Лесной кодекс Российской Федерации не содержит перечня видов лесных нарушений, влекущих соответствующую юридическую ответственность. Основы лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. такой перечень содержали.
Нынешний Лесной кодекс Российской Федерации ограничивается указанием, что лица, виновные в нарушении лесного законодательства Российской Федерации, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 110)233.
Так законодатель, в частности, не указал, что он относит к административным и другим нарушениям лесного законодательства. Они же находятся в различных нормативных актах: Кодексе РСФСР об административных правонарушениях234 (КоАП РСФСР), Кодексе РФ об административных правонарушениях2 (КоАП РФ), Правилах отпуска древесины на коршо в лесах Российской Федерации236, Правилах пожарной безопасности в лесах Российской Федерации237 и других.
По нашему мнению, перечень видов лесных административных правонарушений должен прежде всего содержаться в ст. ПО Лесного кодекса Российской Федерации238. Этот перечень с четкой формулировкой каждого лесонару-шения может являться базовой нормой для административного и иного законодательства. На основе указанного перечня можно будет сконструировать конкретные состава административных правонарушений с соответствующими санкциями. Причем закон любого уровня, устанавливающий административную ответственность за нарушения правил использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, не может выходить за рамки тех видов правонарушений, которые будут названы в Лесном кодексе Российской Федерации.
Нам представляется, что административное правонарушение в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов можно определить как противоправное деяние (действие, бездействие), посягающее на общественные отношения в сфере рационального лесопользования и сохранения лесов, за которые предусмотрена административная ответственность.
На наш взгляд, важное теоретическое и практическое значение имеет определение родового объекта административных правонарушений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
По мнению О.Л. Дубовик родовым объектом таких правонарушений является порядок использования лесного фонда, его охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Мы полагаем, что это определение родового объекта не в полной мере учитывает экологические последствия рассматриваемых административных правонарушений, которые также обусловливают степень их общественной опасности. Науке и практике достаточно хорошо известна роль леса - одного из важнейших элементов окружающей природной среды в формировании климата, биологическом кругообороте веществ и т.д. Но именно это обстоятельство не всегда учитывается в научной юридической литературе при определении родового объекта анализируемых административных правонарушений. Ю.И. Ляпунов отмечает, что «административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды являются разновидностью посягательств против государственной собственности. Он считает, что общественные отношения государственной собственности, материализованные в естественных богатствах, составляют тот основной коренной социальный интерес, который всегда, во всех случаях, неизбежно нарушается при совершении любого из рассматриваемых правонарушений».240
Применительно к составу административного правонарушения, предусмотренного ст. 48 КоАП РСФСР241, ст. 7.9. - 7.10 КоАП РФ, как нам представляется, с вышеуказанным мнением можно согласиться, так как данная норма права предназначена для охраны права федеральной собственности на лесной фонд от самовольных переуступок лесопользователями.
Но признание общественных отношений собственности в качестве родового объекта иных административных правонарушений в области использования, охраны, защиты лесов неизбежно приводит к выводу, что предметом таких посягательств является имущество, то есть вещи материального мира, в производство или добычу которых вложен труд человека, в результате чего они приобретают свойства товара. Природные же объекты, в частности леса на корню такими свойствами, как правило, не обладают, потому что они находятся в естественном состоянии и не могут рассматриваться в качестве вещей, имущества. И лишь после извлечения их из естественного состояния посредством затраты человеческого труда, например, заготовки древесины для нужд экономики они приобретают свойства товара, имущества, вещей, владение и распоряжение которыми регламентируются уже отношениями собственности. Следовательно, посягательства на лесные ресурсы до их извлечения из естественного состояния не могут иметь своим родовым объектом отношения собственности.
Кроме того, товары, вещи, имущество, являющиеся предметом правонарушений и преступлений против собственности государства, могут переходить из одной формы собственности в другую (например, в результате мены, купли-продажи и т.д.)243. Природные же объекты, в частности, лесной фонд, находясь в федеральной собственности, не могут включаться в гражданский оборот. Так, согласно ст. 12 Лесного кодекса Российской Федерации купля-продажа, залог и совершение других сделок, которые могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда, а также участков лесов, не входящих в лесной фонд, не допускается .
Приведенные аргументы позволяют нам присоединиться к мнению В.Д. Пакутина, который не согласен с тем, что родовым объектом административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды (в том числе лесопользования и охраны лесов) могут быть общественные отношения собственности государства.245 Иногда родовым объектом рассматриваемых административных правонарушений признаются сами лесные ресурсы и другие природные богатства.246
Определение, предложенное Б.Л. Леонтьевым, ведет к отождествлению объекта и предмета административного лесонарушения, а эти понятия не совпадают. Следовательно, такое определение родового объекта также вызывает вполне обоснованные возражения. Родовым объектом административного лесонарушения, как нам представляется, являются общественные отношения, возникающие по поводу социальных или материальных благ, охраняемых нормами административного права, а не вещи внешнего мира.
СМ. Юдушкин считает родовым объектом административных правонарушений в области лесопользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов интересы лесного хозяйства. 41
Административные правонарушения в вышеуказанной области, бесспорно, причиняют ущерб интересам лесного хозяйства страны. Однако общественная опасность рассматриваемых административных правонарушений определяется не только этим. Леса Российской Федерации представляют собой важную часть мировой экологической системы. Изменения в этом звене (например, уничтожение лесов пожарами) неизбежно влечет изменения в других звеньях экологической системы (обмеление рек, озер, сокращение рыбных запасов, животного мира, загрязнение атмосферы и т.д.).
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области использования, охраны и воспроизводства лесов
Дела об административных правонарушениях, предусмотренные статьей 76 КоАП РСФСР рассматривают и налагают на виновных административные взыскания от имени службы лесного хозяйства Министерства природных ресурсов уполномоченные лица, перечисленные в ст. 221 КоАП РСФСР503.
Наложение штрафа или применение иных мер административного воздействия за нарушение Правил пожарной безопасности в лесах Российской Федерации504 не служит основанием освобождения должностных лиц и граждан от обязанностей устранения нарушений в срок, установленный органом службы лесного хозяйства Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
Имущественная (материальная) ответственность юридических лиц и граждан за причинение ущерба лесному хозяйству и не входящему в лесной фонд лесами устанавливается гражданским законодательством 505, Проблемы использования средств, полученных по гражданским искам о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов в России
Гражданско-правовая ответственность за причинение вреда лесным ресурсам выполняет три основные функции: стимулирующую, превентивную и компенсационную. Если первые две присущи всем видам ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной), то компенсационная функция является отличительным признаком гражданско-правовой ответственности, реализуемой, как правило, в форме возмещения вреда. Эффективность применения гражданско-правовой ответственности за нарушение законодательства об охране лесов складывается из нескольких элементов: выявление лесонарушите-ля, правильное оформление документов, подтверждающих факт лесонарушения и вину нарушителя, обоснованный расчет суммы возмещения, своевременное предъявление исковых требований в суд общей юрисдикции или арбитражный суд. Однако особенность отношений по возмещению вреда, причиненного лесным ресурсам, состоит в том, что вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции или арбитражного суда, удовлетворившего исковые требования, и даже исполнение этого решения не является окончательным критерием эффективного применения гражданско-правовой ответственности за нарушение законодательства об охране лесов. Суть компенсационной функции гражданско-правовой ответственности состоит в том, что денежный средства, взысканные с причинителя вреда, должны быть использованы для восстановления нарушенного права, в данном случае благоприятного состояния лесного фонда.
Статья 87 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»506 устанавливает, что суммы ущерба, взыскиваемые по решению суда общей юрисдикции или арбитражного суда, возмещаются лесному хозяйству для принятия мер по восстановлению потерь в лесном фонде или перечисляются в государственный экологический фонд, если участок леса, которому причинен вред, находится в общем пользовании. Анализ арбитражной практики показывает, что в настоящее время собственники, пользователи, арендаторы участков лесов не предъявляют иски в суд о возмещении причиненного ущерба лесным ресурсам. Истцами по такого рода спорам, как правило, выступают специально уполномоченные органы государства по охране лесного фонда России. Денежные средства, взыскиваемые с причинителя вреда, за вычетом средств, используемых для премирования сотрудников органов государства по охране лесного фонда России, что в некоторых случаях составляет до 50 % взыскиваемых сумм, направляются во внебюджетные экологические фонды субъектов Российской Федерации, которые затем, в соответствии с ч. 3 ст. 21 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»507, распределяются в следующем порядке: 60% средств направляется на реализацию лесоохранительных мероприятий местного значения с зачислением соответствующих сумм на счета городских, районных экологических фондов; 30 % средств остается в распоряжении экологического фонда субъекта Российской Федерации и 10 % средств перечисляется в Федеральный экологический фонд Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2268 «О формировании федерального бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации» государственный внебюджетный экологический фонд Российской Федерации консолидирован в федеральном бюджете Российской Федерации с сохранением целевой направленности консолидируемого фонда508.
Вместе с тем, из содержания ст. 11, 16, 20 Федерального закона Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях» следует, что суммы, взысканные в возмещение ущерба, причиненного государственным природным заповедникам, национальным паркам и природным паркам, поступают в распоряжение указанных учреждений.
Таким образом, существующая в настоящее время система поступления и распоряжения средств, получаемых по искам о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства о лесных ресурсах и охране лесов России, достаточно сложна, она приводит к распылению средств между различными органами. Невозможность проследить использование конкретной суммы, взысканной по данному правонарушению на восстановление нарушенного благоприятного состояния лесного фонда свидетельствует о том, что гражданско-правовая ответственность практически утрачивает свою компенсационную функцию.
По нашему мнению, целесообразно на законодательном уровне Российской Федерации установить иной порядок поступления и использования средств, полученных по искам о возмещении ущерба, причиненного нарушением правил использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Нам представляется, что все суммы взысканий по гражданскому иску должна аккумулироваться во внебюджетном экологическом фонде соответствующего уровня (в зависимости от того, является ли участок лесного фонда, которому причинен вред собственностью Российской Федерации, либо субъекта Российской Федерации). Кроме того, должно быть обеспечено взаимодействие лесхозов и других организаций, в функции которых входит осуществление лесовосстанови-тельных мероприятий и внебюджетных экологических фондов, в распоряжении которых поступают средства, полученные по искам о возмещении имущественного (материального) вреда, причиненного нарушением законодательства о лесопользовании, охране, защите и воспроизводстве лесов.
