Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Административно-правовые и функциональные основы деятельности милиции по охране лесов России 15
1.1 Понятие административно-правовой охраны лесов 15
1.2. Правовые основы деятельности милиции в сфере административно-правовой охраны лесов 37
1.3. Административный надзор как метод природоохранительной деятельности милиции 78
ГЛАВА 2. Организация административно - правовой деятельности милиции по охране лесов и пути ее совершенствования
2.1. Организационные особенности административно-правовой деятельности милиции по охране лесов 7 8
2.2. Формы взаимодействия милиции с государственными органами и организациями в сфере административно-правовой охраны -лесов и повышение их эффективности 106
2.3. Совершенствование подготовки сотрудников милиции в выполнении служебных
задач эколого-правового характера 14 3
Заключение (выводы и предложения) 154
Список литературы 158
Приложения
- Понятие административно-правовой охраны лесов
- Правовые основы деятельности милиции в сфере административно-правовой охраны лесов
- Организационные особенности административно-правовой деятельности милиции по охране лесов
- Формы взаимодействия милиции с государственными органами и организациями в сфере административно-правовой охраны -лесов и повышение их эффективности
Введение к работе
Социально-экономическое развитие российского общества в двадцатом столетии, ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Население страны оказалось в критической экологической ситуации. Обнажились противоречия между растущими потребностями общества и возможностями биосферы. Природные рессурсы и их возможности самовосстановления оказались не безграничными. Значительная часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям, 16 % территории страны, где проживает больше половины населения, характеризуются как экологически неблагополучные. Вместе с тем в нашем государстве сохранился крупнейший на планете массив естественных экосистем.
Изменение характера участия государственных органов управления в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности способствуют активизации экономической деятельности. При этом повышается роль государства - гаранта охраны окружающей природной среды, действенность государственного регулирования и контроля в области охраны природы.
Недостаточность координированности действий правоохранительных и природоохранных органов, потеря частью населения легальных источников существования
приведшая к браконьерской активности, а также законодательные пробелы в области охраны окружающей природной среды способствовали росту как масштабов, так и спектра экологических правонарушений. В настоящее время они относятся к числу наиболее распространенных противоправных деяний в России. Одним из традиционных видов является посягательство на состояние лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд.
Из 5171 человека, осужденных за экологические преступления в 1996 г., 33,8 % или 1780 человек осуждены за незаконную порубку леса. Если рассмотреть эти правонарушения в динамике за 5 последних лет, то общее количество привлеченных к ответственности за преступное посягательство на экологическую безопасность в 1995 г. по сравнению с 1990 г. увеличилось на 166 %. При этом число осужденных за незаконную порубку леса увеличилось почти в двадцать раз. В то время, как количество осужденных за незаконную охоту в это время оставалось стабильным с незначительными изменениями1.
Ежегодно в России возникает до 30 тыс. лесных пожаров, уничтожающих сотни гектаров леса, 81 % из них по вине человека.
Глубокие социально-экономические преобразования, осуществляемые в Российской Федерации обнажили факторы, которые указывают на то, что сохранение
1 См. : О некоторых проблемах борьбы с
экологическими правонарушениями ( По материалам
Всероссийского совещания) // Гос. и право. 1997. № 1.
С. 109.
лесных богатств страны стало серьезной государственной проблемой, от решения которой зависит судьба нынешнего и будущих поколений.
Актуальность исследования. Сложившееся положение с состоянием охраны такого важного природного компонента как лес, обуславливается отставанием законодательного регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу использования лесных богатств, отсутствием организационной завершенности в системе государственных органов, призванных осуществлять лесоохранительную функцию, отсутствием единообразия в формах их деятельности. Процессы, происходящие в настоящее время в нашем обществе, лишь обострили эти причины, но не породили их. Они складывались и усугублялись годами в условиях господства экстенсивного метода использования и представления о безграничности лесо-сырьевых ресурсов, фактического отсутствия ответственности и реальной заинтересованности соответствующих министерств и ведомств.
Проблема сохранения лесных богатств страны является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий многих государственных органов и общественных объединений, но их система еще далека от оптимальности. Переломить неблагоприятные тенденции можно, лишь совершенствуя систему государственного управления лесным хозяйством путем включения реальных, действенных методов и независимых мобильных сил.
Так как экономический метод эффективен в условиях стабильности экономических отношений то, во время
*
незавершенности переходного периода для сохранения достигнутых результатов, необходим объективный и всесторонний государственный контроль и надзор за всеми видами лесопользования.
Практическая реализация того или иного метода в деятельности по охране лесов зависит от конкретной компетенции государственного органа. Значительный объем обязанностей и полномочий в этой области имеют органы внутренних дел (милиция). Милиция является, как раз той независимой и мобильной силовой структурой, которая сохраняет возможности решения проблемных государственных задач даже в условиях организационно-экономической нестабильности. Однако, перспективы данного субъекта лесоохранной деятельности невозможно определить без исследования тенденций, принципов его функционирования, закономерностей реализации методов и форм его деятельности и присущих этому противоречий.
Проведение такого исследования позволяет дать научно обоснованные рекомендации, направленные на совершенствование деятельности милиции в сфере административно-правовой охраны лесов, введение новых форм в управление данной деятельностью в соответствии с объективными потребностями нынешнего этапа социально-экономического развития нашего общества.
Проблемам охраны лесов нашего государства серьезное внимание уделялось в работах таких ученых как М.М. Бринчук, Р.К. Гусев, Л.А. Заславская, Н.Д. Казанцев, В. Я. Кожевников, О. С. Колбасов, О. И. Крассов, Е.И. Немировский. Значительный вклад в теоретическую разработку проблем административно-правовой охраны природных комплексов внесли ученые
научно-исследовательских учреждений и высших учебных заведений МВД Российской Федерации Г.И.Азаров, Р.Д.Боголепов, В.И.Волков, А. К.Годиченко, Н.К.Гориславский, А.Е.Дмитриев, Н.М.Жаворонков, Г.В. Миронов, В.М.Ольнев, В.В.Петров, Ф.С.Разаренов, В.Д.Резвых и др. В опубликованных ими работах основной акцент делается на общетеоретические проблемы или отдельные стороны природоохранной деятельности органов внутренних дел. Комплексные исследования проблемы административно-правовой охраны лесов, как направления деятельности органов внутренних дел не было предметом научного исследования. Это сдерживало процесс практической реализации норм права в правоприменительной деятельности, а также совершенствования законодательства, направленного на охрану лесов.
Актуальность темы исследования определяется как ее практической значимостью для проводимой в стране работы по сохранению окружающей природной среды, так и научной неразработанностью.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе участия служб и подразделений милиции в административно-правовой охране лесов и борьбе с нарушениями лесоохранительного законодательства.
В предмет исследования входят: понятие и содержание административно-правовой охраны лесов России/ задачи правового обеспечения и функциональные основы деятельности милиции в сфере административно-правовой охраны лесов; система, законодательно
определенных, субъектов лесопользования и оценка их фактического поведения в рамках административного надзора милиции; особенности организации и пути
Ш совершенствования административно - правовой
деятельности милиции по охране лесов; направления совершенствования взаимодействия милиции с государственными органами и негосударственными формированиями в вопросах совместной лесоохранной деятельности; предложения по совершенствованию законодательства и подготовки сотрудников милиции в выполнении служебных задач эколого-правового характера.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего
Щ исследования является изучение тенденций и проблем
административно-правовой деятельности милиции в сфере обеспечения охраны лесов, разработка на основе их анализа перспективных направлений совершенствования
Ф этой деятельности в условиях наличия признаков
экологического кризиса.
Эта цель определяет задачи диссертационной работы:
Щ - определение теоретической базы и анализ
содержания административно-правовой охраны лесов;
исследование вопросов формирования системы субъектов охраны лесоресурсного потенциала страны и места милиции в данной системе;
- анализ функционально-правовых проблем выполнения подразделениями милиции природоохранной деятельности; исследование внутриорганизационного аспекта
т лесоохранной деятельности МВД, УВД, ГУВД, УВДТ;
- изучение роли отдельных служб милиции в решение практических задач по охране лесоресурсного потенциала страны;
поиск и выделение оптимальных форм участия подразделений милиции в исследуемой сфере деятельности;
анализ организационно-правовых принципов взаимодействия милиции с государственными органами и негосударственными формированиями по вопросам административно-правовой охраны лесов;
исследование вопроса функционально-правовой подготовленности сотрудников милиции к решению служебных задач эколого-правового характера;
формулирование конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования, организации и повышению эффективности рассматриваемого направления административной деятельности милиции.
Методология и методы исследования.
Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания. В процессе исследования автор опирался на фундаментальные положения общей теории права, общей теории управления, административного права и государственного управления, экономики, теории и практики административной деятельности органов внутренних дел, других правовых наук, относящихся к теме диссертационного исследования.
При решении поставленных задач автором использовался широкий круг таких правовых, социологических и иных методов научного исследования, как: формально-юридический, сравнительно-правовой, статистического анализа, опрос, анализ документов, наблюдение и другие.
В процессе исследования автором в общей сложности проанализировано около 150 различных нормативных документов, изучены уголовные дела и более 500 дел об административных правонарушениях, посягающих на лесоохранительное законодательство, опрошено почти 1000 респондентов ( участковые инспекторы милиции, инспекторы службы милиции по борьбе с лесными пожарами и охране лесов, руководители подразделений и сотрудники патрульно-постовой службы милиции, руководители подразделений службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел, сотрудники ГАИ и др.)/ изучена практика работы других субъектов обеспечения охраны лесов в 27 республиках, краях и областях Российской Федерации.
Научная новизна исследования. В работе впервые комплексно изучены правовые обоснованности административной деятельности милиции в сфере охраны лесов России. Подтверждено наличие природоохранной функции в деятельности милиции и роль отдельных ее служб в обеспечении охраны лесного фонда и иной растительности. Рассмотрены вопросы об объеме функционирования милиции в работе по борьбе с нарушениями лесоохранительного законодательства.
В диссертации исследованы стадий организации административно-правовой деятельности милиции по
охране лесов с учетом особенностей этого компонента окружающей природной среды. Рассмотрены организационно-правовые принципы и формы взаимодействия милиции с иными субъектами, призванными бороться с нарушениями лесоохранительного законодательства в условиях перехода страны к рыночной экономике и наличия признаков экологического кризиса. Сформулированные автором на этой основе соответствующие предложения являются новыми и ранее в работах юристов не высказывались.
В работе рассмотрены административно-правовые аспекты участия милиции в решении государственной задачи по сохранению и приумножению лесных богатств России. Совокупность полученных в работе результатов, отражающих тенденции, проблемы и перспективы этой деятельности, представляют собой новое научно обоснованное направление административной деятельности милиции, направленное на совершенствование проводимой в стране работы по повышению уровня общественной и экологической безопасности.
На защиту выносятся:
1. Концептуальное обоснование административно-
правовой охраны лесов.
Функцинально-правовые основы административной деятельности милиции в сфере охраны лесов и борьбы с нарушениями лесоохранительного законодательства.
Правовой механизм реализации административного надзора как основной формы обеспечения милицией лесоохранных мероприятий.
4. Обоснование направлений и структуры организации
административно-правовой деятельности милиции по
охране лесов и предложения по их совершенствованию.
5. Рекомендации по улучшению взаимодействия
милиции с государственными органами и
негосударственными формированиями в вопросах борьбы с
нарушениями лесоохранительного законодательства.
6. Предложения по совершенствованию функционально-
правовой подготовки сотрудников милиции к решению
служебных задач эколого-правового характера.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования. Разработанные автором положения и идеи существенно расширяют представление о функциональных возможностях милиции в деле охраны лесов, о закономерностях функционирования, свойственных этому противоречиях и проблемах. Результаты исследования позволяют определить перспективы совершенствования административно-правовой деятельности милиции по сохранению природного потенциала страны в современных условиях.
Сформулированные автором выводы служат связующим звеном между научными сотрудниками, работающими над решением вопросов административно-правовой охраны лесов, и специалистами, занимающимися практической деятельностью в этой сфере.
Апробация и внедрение результатов исследования. Полученные автором результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры административного права и административной деятельности Юридического института МВД России, кафедры правовых дисциплин Всероссийского
института повьшения квалификации работников МВД России в научных сообщениях и публикациях автора "О понятии административно-правовой охраны лесов", "Проблемы правового обеспечения деятельности милиции в сфере административно-правовой охраны лесов", "О правовом обеспечении природоохранной функции органов внутренних дел", "Некоторые вопросы совершенствования взаимодействия милиции с государственными и общественными организациями в сфере экологической безопасности".
Научные взгляды автора, сформулированные им в диссертации, обсуждались и получили одобрение на Межвузовской научно-практической конференции "Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки специалистов" (Московская обл., Домодедово, 1997 г.).
Результаты исследования использованы при подготовке справочника для сотрудников милиции общественной безопасности "Административная ответственность за экологические правонарушения", внедренного в учебный процесс Всероссийского института повышения квалификации работников МВД России и Ставропольского факультета Юридического института МВД России, а также они использованы при подготовке лекций и семинаров по соответствующим дисциплинам.
Понятие административно-правовой охраны лесов
В юридической литературе лес определяется как совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей природной среды, имеющая важное экологическое, экономическое и социальное значение. Не касаясь теоретических аспектов предложенного определения, заметим, что оно имеет большое практическое значение1.
Россию по праву называют лесной державой мира. В наших лесах сосредоточено более одной пятой части всех запасов древесины, которыми располагает планета. Только тайга Сибири составляет 20 % лесов земного шара. Общая площадь лесного фонда России составляет 1182,6 млн. га, в том числе покрытых лесом земель -771 млн. га. с запасом древесины 81,6 млрд. куб. м.2.
В Российской Федерации насчитывается 88 государственных природных заповедников общей площадью 28854,1 тыс. га, расположенных на территориях 17 республик, 5 краев, 33 областей, 5 автономных округов. А также 28 национальных парков общей площадью 6444,3 тыс.га, расположенных на территориях 8 республик, 1 края, 18 областей1.
Современное лесное хозяйство как отрасль, призванная обеспечить сохранность лесов и их рациональное использование, совместно с другими отраслями, оказывает положительное влияние на развитие всего экономического комплекса нашей страны, в больших объемах потребляющего лес и его продукцию.
В России лес никогда не рассматривался только как фактор хозяйственного значения. Водоохранные, полезащитные, климаторегулирующие и общекультурные функции леса находят свое отражение в решениях Парламента и Правительства Российской Федерации. В объем лесных богатств России, действующим законодательством, на ряду с лесным фондом включены леса, не входящие в лесной фонд и древесно-кустарниковая растительность2.
Действительно, лес - наше национальное богатство, к тому же, это и часть необходимой среды существования человека, значение которой трудно переоценить, поэтому из лесных запасов должно браться не более того, что он может воспроизвести за определенный промежуток времени. К сожалению, в настоящее время не все проблемы по сохранению и рациональному использованию этого могучего природного источника жизни решены.
Одной из таких проблем является охрана лесов с помощью административно-правовых средств или административно-правовая охрана. Однако, данная проблема в юридической литературе еще не нашла своего достаточно полного отражения1, хотя многие ученые-юристы обращались к вопросам лесного хозяйства и охраны лесов2.
Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. утверждена "Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию". Согласно этому документу, представляется необходимым и возможным, руководствуясь рекомендациями и принципами, изложенными в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей1.
Видное место в создании методологической основы этих преобразований будет принадлежать науке2. При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач, где главным звеном выступает создание правовой основы и механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
В регулировании охраны природы значительная роль принадлежит праву. Экологические требования, выраженные в законодательстве, в большинстве своем направлены на ограничения предпринимательства и хищнической эксплуатации природных богатств. В этих условиях право становится дисциплинирующим фактором, помогающим обществу обеспечивать выполнение экологических требований. Именно оно в странах Европы, Америки и Азии предопределило высокий уровень экологического правопорядка в общественном производстве и в быту.
На этом фоне экологическая сторона жизни нашего общества выглядит неблагополучно. Рост масштабов потребления, бесхозяйственное, порой варварское отношение общества к природным ресурсам, наличие признаков экологического кризиса настоятельно требуют дальнейшей разработки проблем правовой охраны природы.
Природа как единый комплекс, как сложная система взаимозависимых элементов требует определенного методологического подхода в правовом регулировании. В свою очередь, это предполагает специфику законодательного решения проблем охраны отдельных природных объектов (леса, вод, животного мира и др.) различными отраслями права. Будет логичным, прежде чем перейти к характеристике понятия административно-правовой охраны лесов, определить исходные позиции применительно к понятию правовой охраны вообще, что может послужить теоретической базой для данного исследования.
Представляется, что правовая охрана - понятие общее, без уяснения сущности которого, не будет иметь успеха разработка отраслевых понятий охраны лесов, в частности административно-правовой.
Правовая охрана представляет собой совокупность установленных государством правовых норм и возникающих на их основе правоотношений, направленных на выполнение мероприятий по сохранению определенных объектов.
Правовые основы деятельности милиции в сфере административно-правовой охраны лесов
Осуществляемые в Российской Федерации глубокие социально-экономические преобразования обнажили проблему охраны природных богатств в целом и лесов в частности. Это стало одной из актуальных проблем человечества, от решения которой зависят судьбы нынешнего и будущего поколений.
Для решения задач, поставленных перед органами внутренних дел в сфере лесоохраны и квалифицированного выполнения природоохранительных функций сотрудники милиции совершают определенные действия, вытекающие из предписаний права. Другими словами, закрепляя компетенцию милиции в рассматриваемой сфере, государство очерчивает ее деятельность определенными юридическими рамками.
Важным фактором, определяющим природоохранительную деятельность милиции, является наличие системы правовых актов. Обеспечение надежной правовой основы деятельности милиции в вопросах борьбы с экологическими правонарушениями выступает в качестве проблемы, имеющей как теоретическое, так и важное практическое значение.
Милиция принимает активное участие в охране окружающей природной среды, наряду с другими государственными органами, осуществляет охрану природных комплексов и отдельных особо охраняемых объектов природы. В связи с этим она входит в группу государственных органов специальной компетенции. Это положение определено постановлением Правительства Российской Федерации УЛ О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды"1 от 22 сентября 1993 г. В соответствии с этим постановлением, Министерство внутренних дел и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды в пределах своей компетенции. Они решают вопросы в области охраны окружающей природной среды самостоятельно или во взаимодействии с другими уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации.
Закон "Об охране окружающей природной среды", принятый в 1991 году, наряду с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий к органам специальной компетенции, осуществляющим государственный экологический контроль относит также и Министерство внутренних дел России . По существу данный закон является основным нормативным актом, регулирующим направления природоохранной деятельности органов внутренних дел вообще и охраны лесов России в частности. Поэтому его следует рассматривать в качестве юридической основы для деятельности милиции по охране лесного фонда и лесов не входящих в него и ее дальнейшей активизации.
С принятием Закона "Об охране окружающей природной среды" впервые в стране определены приоритеты охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни. В нем впервые дифференцируется, за различные правонарушения в сфере экологии, дисциплинарная, материальная, административная и уголовная ответственность2.
Правоприменительная практика действия Закона за последние 5-6 лет показала и его отдельные положения, которые нуждаются в уточнении. Требует более четкого разграничения компетенция федеральных и местных органов управления, компетенция специально уполномоченных, на то, государственных органов охраны окружающей среды Российской Федерации. Кроме того, этот базовый закон должен быть приведен в соответствие с принятой в 1993 году Конституцией Российской Федерации3. Термин "специально уполномоченные органы" используется в Лесном кодексе Российской Федерации (ст 7 6) , а также употребляется в перечне органов осуществляющих государственный контроль за состоянием, использованием, охраной и защитой лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд1.
Органы внутренних дел по содержанию части второй ст. 7 6 Лесного кодекса Российской Федерации рассматриваются как субъект государственного контроля в сфере использования и охраны лесов, и как специально уполномоченный на это орган.
Весьма удачно, по мнению, заслуженного юриста России Л.А.Заславской, сформулировано положение органов государственного управления в области охраны, защиты, использования и воспроизводства лесов в ст. 23 Лесного кодекса Украины. Согласно этой статье государственное управление в данной сфере осуществляют Кабинет Министерств Украины, Правительство Республики Крым, Министерство охраны окружающей природной среды Украины и его органы на местах, а также специально уполномоченные государственные органы лесного хозяйства, местные органы государственной исполнительной власти и другие органы в соответствии с законодательством Украины2.
По постановлению Правительства Российской Федерации "Об утверждении положения о порядке осуществления государственными органами управления лесным хозяйством государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов Российской Федерации" от 3 мая 1994 г.1 государственные органы управления лесным хозяйством при осуществлении государственного контроля взаимодействуют с органами государственной власти, другими специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды, правоохранительными и контрольными органами. Согласно данному нормативному акту милиция взаимодействует с органами лесоохраны не как специально уполномоченный, а как правоохранительный орган. Такое положение указывает на наличие проблемы законодательного уточнения статуса органов внутренних дел в сфере охраны окружающей природной среды вообще и охраны лесов в частности.
Организационные особенности административно-правовой деятельности милиции по охране лесов
Специфика задач, стоящих перед милицией в области охраны лесов обуславливает необходимость научного обоснования ее организации деятельности в этой сфере. Потребность в этом предопределяется:
во-первых - усилением антропогенного воздействия на лесные запасы страны и появлением признаков экологического кризиса;
во-вторых - спецификой деятельности милиции по охране лесов и неполным использованием для ее результативности имеющихся возможностей1;
в - третьих - недостаточным организационно-правовым обеспечением рассматриваемой деятельности, что существенно влияет на общее состояние правопорядка в регионах и в стране в целом.
Для уяснения сущности организации охраны лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, и борьбы с нарушениями лесоохранительного законодательства подразделениями милиции необходимо прежде всего определить понятие "организация" в социальном понимании. Опираясь на определение общего понятия, мы можем перейти к рассмотрению организации охраны лесов, путем выделения отдельных элементов ее содержания. Это позволит наиболее полно раскрыть сущность данного явления, глубже осмыслить механизм его развития, точнее определить характер внешних связей.
Слово "организация" в общественной жизни следует понимать: 1) как форму объединения людей и социальных групп (расположение, соотношение и взаимосвязь частей коллектива, в рамках которого производится определенная работа); 2) как деятельность по объединению и направлению усилий людей для достижения определенной цели, реализация которой требует совместных и координированных действий.
Применительно к социальному управлению понятие "организация" выражает его основное свойство и проявляется в двух аспектах: во-первых, в организации аппарата управления (статика организации); во-вторых, в организации процесса управления (динамика организации)1. Организация - формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.2. Суть организации заключается в разработке и осуществлении конкретных мер по реализации принятого решения. Все сказанное полностью относится и к организации административно-правовой деятельности органов внутренних дел. В связи с чем, как промежуточное понятие между "организацией" в социальной сфере и организацией охраны лесного фонда и лесов, не входящих в него, борьбы с нарушениями лесоохранительного законодательства подразделениями милиции необходимо указать на такую категорию, как организация повседневной деятельности органов внутренних дел.
Благодаря управленческой и организаторской деятельности МВД, УВД интегрируются интересы различных органов, служб и подразделений органов внутренних дел, поддерживается целенаправленность и планомерность в процессах борьбы с правонарушениями. Совершенствование организации в звене МВД, УВД является одним из главных резервов повышения результативности работы органов внутренних дел1,
В концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г., обращено внимание на то, что государственное управление процессом перехода к устойчивому развитию предполагает разработку государственной стратегии действий долгосрочного характера; долгосрочных и среднесрочных прогнозов, включающих в качестве составного компонента прогнозы изменений окружающей природной среды и отдельных экосистем в результате хозяйственной деятельности; краткосрочные прогнозы и программы отраслевого, регионального и федерального уровней, а также изменение содержания и стиля соответствующей деятельности, перестройка психологии управленческих кадров1. Более высокие требования к указанной работе органов внутренних дел предъявлялись в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 года, которым утверждена "Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1996 -1997 годы"2.
Анализ нормативных актов, регламентирующих деятельность милиции позволяет сделать вывод о том что, организуемая и осуществляемая ею охрана отдельных природных объектов является неотъемлемой частью организующей деятельности государства по обеспечению правопорядка, предупреждению природоохранительного законодательства, укреплению законности в этой сфере общественных отношений. Она выражается в осуществлении комплекса функций, направленных на повышение уровня организаторской работы по охране природных богатств страны.
Как отмечается в юридической литературе3 "сущность управления в органах внутренних дел заключается в обеспечении правильного взаимодействия частей, элементов системы органов внутренних дел как единого целого, в волевом воздействии на систему органов внутренних дел и ее структурные подразделения с целью обеспечения эффективности их деятельности, направленной на выполнение стоящих перед ними задач в сфере правоохранительной деятельности государства, в сфере внутренних дел". В конечном счете назначение организации состоит в том, чтобы сформировать в системе управления такие организационные отношения, которые могли бы обеспечить достижение целей с минимальными затратами сил и средств.
Формы взаимодействия милиции с государственными органами и организациями в сфере административно-правовой охраны -лесов и повышение их эффективности
Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности позволяет создать экономические условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом повышаются роль государства -гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления в области охраны природы. Демократизация общественной жизни позволяет повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны активизировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде2.
Основным средством достижения согласованного функционирования частей и элементов любой социальной системы управления является организация их взаимодействия. Данному положению уделено серьезное внимание на Всероссийском совещании, посвященном вопросам борьбы с экологическими правонарушениями, в котором приняли участие представители всех правоохранительных и природоохранных органов, регионов Российской Федерации, научных и общественных организаций. Где было указано, что "объективно отмеченный рост экологических правонарушений, качественные изменения противоправных деяний, которые фактически подрывают биологические основы существования живого, должны компенсироваться усилием регулирующей функции государства. Следует говорить о создании системы государственного принуждения к выполнению природоохранного законодательства. Это усиление государственного контроля за использованием природных ресурсов и состоянием окружающей среды, ужесточение уголовной и административной ответственности за экологические преступления и правонарушения, создание экологически ориентированных подразделений правоохранительных органов и спецслужб, координация реализуемых мер в сфере экологических правоотношений".
Как на основные положения создания системы государственного принуждения к выполнению природоохранного законодательства на совещании было указано: к предупреждению угрозы экологической безопасности необходимо привлекать все структуры федеральных органов исполнительной власти, которые имеют к этому отношение по роду своей компетенции. При этом взаимодействие всех привлекаемых органов должно быть детально спланировано и скоординировано в рамках существующих структур на основе четкого разграничения сфер компетенции и ответственности в ходе принятия мер по противодействию правонарушениям; важной составляющей частью системы противодействия экологическим правонарушениям являются отечественные, международные неправительственные природоохранные организации, средства массовой информации. Высокая квалификация, организованность, гражданская позиция занимаемая активистами этих объединений, являются благоприятными элементами для налаживания плодотворного сотрудничества между ними и государственными структурами в целях предотвращения экологических правонарушений1.
Данные суждения могут быть применимы в широком диапазоне природоохранной деятельности, в том числе и в организации взаимодействия субъектов охраны лесного фонда и лесов не входящих в лесной фонд.
Милиция и природоохранные организации, являются самостоятельными подсистемами, различающиеся по компетенции, структуре, условиях функционирования, но их взаимодействие в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства необходимо и его надо организовывать должным образом1. Общность конечных целей и задач милиции и других природоохранных организаций определяет возможность тесного взаимодействия между ними.
Организация взаимодействия милиции с государственными и негосударственными организациями в сфере административно-правовой охраны лесов должна осуществляться в соответствии с научными рекомендациями и дальнейшем совершенствовании на этом сложившихся форм. Значение решения этой проблемы состоит в следующем:
во-первых, объединение усилий указанных субъектов в решении вопросов обеспечения порядка в сфере охраны лесных запасов способствуют оптимальному решению стоящих перед ними задач;
во-вторых, правильно организованное взаимодействие полномочных в нем субъектов исключает дублирование в их деятельности, обеспечивает максимальный эффект использования имеющихся у них сил и средств, свойственных им форм и методов работы;
в-третьих, государственные и негосударственные формирования, активно участвуя совместно с подразделениями милиции в борьбе с нарушениями лесоохранительного законодательства, выполняют свою конституционную обязанность, закрепленную ст. 5 8 Конституции Российской Федерации, - "сохранять природу и окружающую среду".
Для совершенствования комплексного использования сил и средств в рассматриваемой сфере, оптимизации организационных связей названных субъектов необходимо теоретическое осмысление особенностей отношений, возникающих между ними в процессе взаимодействия. Появление новых форм природоохранной деятельности милиции, в юридической литературе, освещается дифференцировано, по отдельным субъектам. Проблема же их взаимодействия, особенно в сфере административно -правовой охраны лесов, отражается недостаточно полно. Эти обстоятельства приводят к тому, что взаимодействие различных служб и подразделений милиции с природоохранительными организациями не обеспечивает комплексный подход.
