Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление российских политических партий и законодательства, регулирующего их деятельность 16
Глава 2. Основные черты современного законодательства о политических партиях 55
Глава 3. Роль политических партий в формировании палат Федерального Собрания Российской Федерации 90
Глава 4. Участие политических партий в реализации функций Федерального Собрания Российской Федерации и организации его работы 127
Заключение 174
Список использованных нормативных актов и литературы 185
- Становление российских политических партий и законодательства, регулирующего их деятельность
- Основные черты современного законодательства о политических партиях
- Роль политических партий в формировании палат Федерального Собрания Российской Федерации
- Участие политических партий в реализации функций Федерального Собрания Российской Федерации и организации его работы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном мире роли политических партий уделяется все большее внимание. Изучением этих вопросов занимаются не только юристы, но также историки, политологи и социологи. С юридической же точки зрения наибольший интерес представляет деятельность политических партий, связанная с их влиянием на осуществление государственной власти, на функционирование политической системы общества, формирование и организацию работы органов государственной власти, в частности, парламента.
Сама по себе деятельность политических партий изначально неразрывно связана с работой парламента: по сути, политические партии являются тем наиболее важным связующим звеном между обществом и государством, которое способствует формированию, выражению и осуществлению воли народа. За всю историю существования парламентаризма в России не было ни одного парламента без участия в нём политических партий. Современный российский парламент не исключение. Он формируется при активном участии партий, вследствие чего на сегодняшний день в российском правовом поле политическим партиям отводится специальное место, которое определяется законодательством о партиях.
Необходимо отметить, что с принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году роль современного российского законодательства в регулировании статуса и деятельности партий в политической системе общества значительно возросла. Одновременно возрастает и динамика законодательных инициатив, нередко не соответствующих коренным принципам демократии. Возможно, это связано с тем, что в Российской Федерации политические партии не только являются важнейшим элементом гражданского общества, но и непосредственно участвуют в формировании и деятельности высшего органа законодательной власти страны.
С анализом изменений в российском законодательстве о политических партиях связана тема данного диссертационного исследования. Её актуальность определяется, прежде всего, тем, что за последние несколько лет
функционирования института политических партий произошло значительное изменение порядка взаимодействия партий и федерального парламента, в том числе в сфере влияния политических партий на формирование и организацию работы Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, в одном из последних заявлений Президента Российской Федерации были высказаны серьёзные соображения о том, что «с определенного периода в нашей политической жизни стали появляться симптомы застоя, который одинаково губителен и для правящей партии, и для оппозиционных сил. Если у оппозиции нет ни малейшего шанса выиграть в честной борьбе - она деградирует и становится маргинальной. Но если у правящей партии нет шансов нигде и никогда проиграть, она просто «бронзовеет» и, в конечном счете, тоже деградирует, как любой живой организм, который остаётся без движения»1.
Вот почему в настоящем исследовании серьёзное внимание уделяется анализу законодательства о политических партиях и тенденций его развития с тем, чтобы определить, в чьих интересах изменяется указанное законодательство, к какому результату эти изменения могут привести сегодня, и какие меры следует предпринять, чтобы не допустить стагнации и снижения активности российской политической системы.
Само по себе влияние политических партий на формирование, осуществление функций и организацию работы парламента России невозможно рассматривать без обращения к политической действительности, поскольку использование политологических категорий при исследовании конституционно-правовых явлений и процессов связано с наличием в юридической науке значительной политической составляющей2. Поэтому в представленном диссертационном исследовании реализация конституционно-правовых норм теснейшим образом переплетается с развитием политических отношений. Таким образом, данная работа прибегает не только к анализу действующего
1 Запись в блоге Дмитрия Медведева посвящена развитию российской политической системы // URL:
2 Лебедев В.А., Киреев В.В. Суверенная Демократия: проблемы партийного строительства в России XXI века:
монография/В.А. Лебедев, В.В. Киреев. - Челябинск: Изд-во ИИУМЦ «Образование». 2009. С . 7.
законодательства, но и включает в себя анализ политической ситуации, существующей в нашей стране сегодня, что в целом определяет перспективы дальнейшего развития действующих в обществе институтов.
Все это приводит к выводу, что в настоящее время существует настоятельная необходимость в углубленном конституционно-правовом исследовании указанных выше проблем, а также связанных с ними имеющихся научных разработок.
Степень научной разработанности темы. Многие аспекты участия партий в деятельности государства получили освещение в работах целого ряда известных российских и зарубежных государствоведов.
Правовой статус политических партий конца девятнадцатого и начала двадцатого века был предметом исследований таких юристов и политических деятелей, как А.С. Алексеев, М.А. Бакунин, Ю.С. Гамбаров, В.В. Ивановский, С.А. Котляревский, П.А. Кропоткин, Н.И. Лазаревский, В.И. Ленин, К. Маркс, Ю.О. Мартов, П.И. Новгородцев, М.Я. Острогорский, А. Потресов, В.М. Пуришкевич, Б. Радин, Б.Н. Чичерин и других.
Параллельно с изучением политических партий шло исследование института народного представительства и парламентаризма. До 1917 года этим вопросам были посвящены труды М.М. Винавера, В.И. Герье, Н.П. Дружинина, В.Ф. Залесского, М.М. Ковалевского, П.Г. Мижуева, А. Рождественского, К.Н. Соколова, Л.А. Шалланда, Г.Ф. Шершеневича и других авторов.
Советскими учеными также достаточно внимательно исследовались проблемы взаимоотношения партий, общественных организаций и государства. Политическим и организационно-правовым аспектам деятельности партий и общественных организаций посвящены работы А.С. Автономова, И.А. Азовкина Н.Ю. Беляевой, В.В. Егорова, A.M. Давидовича, Е.А. Иванова, В.В. Кравченко, В.И. Лисника, А.И. Лукьянова, А.Н. Медушевского, П.А. Родионова, Е.Д. Черменского, Д.В. Шутько, Ц.А. Ямпольской, а также ряда других авторов.
В восьмидесятые годы двадцатого века усиливается интерес отечественных ученых-юристов к партийной тематике. Ими рассматриваются различные стороны
правового статуса политических партий, формируется общее понятие правовой институционализации партий, освещается их работа в представительных органах власти. К этому периоду относятся работы С.А. Авакьяна, Т.Б. Бекназар-Юзбашева, Н.Н. Виноградова, В.И. Даниленко, Д.Л. Златопольского, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, А.И. Лепешкина, В.О. Лучина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Ю.А. Юдина и других.
Начиная с 1991 года проблемам становления парламентаризма, политических партий и многопартийности в современной России, влиянию избирательной системы на процесс становления российских политических партий и формированию с их участием Федерального Собрания Российской Федерации, а также деятельности партийных фракций в Государственной Думе посвящено достаточно большое число, монографий, диссертационных исследований, отдельных статей в периодической печати, специализированных журналах и научных сборниках.
Наибольшее внимание становлению политических партий, их правовому статусу и участию в парламентских выборах, принятию и изменению федерального закона «О политических партиях», а также взаимодействию партий и парламента, особенностям работы парламентских фракций в законотворческой деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации уделено в исследованиях С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, B.C. Авдонина, Н.А. Богдановой, Ю.А. Веденеева, С.А. Горшкова, Ю.А. Дмитриева, В.И. Ерыгиной, Б.И. Зеленко, З.М. Зотовой, А.В. Иванченко, М.В. Ильина, В. Исраеляна, Л.М. Карапетяна, В.В. Киреева, А.Е. Козлова, Ю.Н. Коротковой, Е.А. Копысторинского, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, Ю.К. Краснова, П.В. Крашенинникова, О.Е. Кутафина, М.Л. Луговской, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина А.П. Любимова, Ю.К. Малова, СВ. Масленниковой, Л.А. Нудненко, С.А. Попова, P.M. Романова, В.В. Смирнова, Л.В. Сморгунова, Е.Н. Спасского, А.В.Теперика, СВ. Турищева, В.И. Тимошенко, Ю.А. Юдина, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и в ряде иных диссертационных исследований.
Регулирование организации деятельности палат российского парламента, в частности определение правовой природы их Регламентов, освещается в работах Д.В. Волтунова, И.В. Гранкина, Ю.А. Дмитриева, О.И. Ковалева, Д.А. Ковачева, Д.Н. Кордика, Е.А. Лукьяновой, А.Л. Сивкова, Н.И. Шаклеина и других.
Существенный вклад в разработку теории политических партий внесли учёные зарубежных стран. Это, прежде всего, французский юрист и политолог Морис Дюверже, автор книги «Политические партии», которая стала одной из первых, определившей вопросы структуры, членства и финансирования партий. Среди зарубежных авторов следует выделить работы К. фон Бейме, Дж. Блондела, Дж. Брайса, М. Вебера, М. Вейнера, К. Джанды, Л. Кантори, А. Кинга, В. Кротти, Дж. Лапаломбара, С. Липсета, К. Лоусона, А. Лоуэлла, Рю Макридис, И. Марино, П. Меркля, С. Нойманна, С. Ньюмана, А. Панебьянко, Т. Ромера, Ф. Ромера, Г. Сартори, В. Чемберса, Дж. Шарло, Дж. Шлезингера и других. Американский политолог и исследователь партий К. Джанда, в частности, осуществил первое обстоятельное сравнительное исследование деятельности 158 партий во всех регионах мира за период с 1950 по 1978 годы.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, складывающиеся между политическими партиями, государством и парламентом в процессе формирования и деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. Немаловажное значение имеет также определение характера организации работы политических партий в системе социально-политических отношений современного российского общества.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексное изучение законодательства о политических партиях, которым определяется роль партий в формировании и организации деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
Настоящее исследование строится с учётом обобщения опыта функционирования российских политических партий и многопартийности на основе законодательства дореволюционной, советской и современной России. В его результате предпринимается попытка определить перспективы дальнейшего
развития их деятельности, предложить подходы к систематизации действующего законодательства о политических партиях и к созданию эффективных условий для развития их активности в Российской Федерации.
Исходя из цели диссертационного исследования, перед ним ставятся следующие задачи:
определить понятие, сущность и конституционно-правовой статус политических партий в России;
проанализировать развитие законодательства о политических партиях с начала двадцатого века по настоящее время, с целью выявить главные особенности современного этапа развития политических партий и их деятельности, направленной на формирование и организацию работы парламента Российской Федерации;
раскрыть основное содержание и направления развития действующей Конституции Российской Федерации, федеральных законов «О политических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Регламента Государственной Думы, Регламента Совета Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих правовой статус политических партий, их особенности, пути и формы участия в работе действующего российского парламента;
проследить тенденции влияния изменений законодательства о политических партиях на обеспечение прав и активности граждан Российской Федерации, а также общественных объединений в контексте их участия в формировании и деятельности представительных органов власти в нашей стране.
На основании проведенного исследования формулируются предложения по совершенствованию федерального законодательства, регламентирующего статус политических партий как субъектов политического процесса, включая их участие в выборах высших органов власти Российской Федерации, организации работы
палат парламента, а также статус политических партий как одного из элементов гражданского общества и российской политической системы.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания общественно-политической и правовой действительности. В частности, в работе используются диалектический и связанные с ним методы, а также специальные методы: формально-юридический и конкретно-исторический.
В качестве ключевых путей исследования избран исторический метод, позволяющий проследить развитие института политических партий в динамике, и дать системный анализ не отдельно взятых актов, а всего комплекса нормативных документов, касающихся данного государственно-правового института и всех общественных отношений, складывающихся на практике, в ходе социальных, экономических, политических процессов, происходящих в стране.
Теоретическую основу диссертационной работы составили работы преимущественно отечественных ученых в области конституционного права, теории и истории государства и права, административного права, а также политологии и социологии. В частности, следует назвать труды таких специалистов как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, Ю.А. Дмитриев, СЕ. Заславский, А.А. Златопольский, А.В. Иванченко, Л.М. Карапетян, Е.И. Колюшин, Ю.Г. Коргонюк, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, Е.А. Лукьянова, В.Е. Чиркин, М.Н. Марченко, Б.С. Эбзеев, Б.Н. Чичерин, Ц.А.Ямпольская и другие. Кроме того, в исследовании были использованы работы зарубежных авторов, позволившие наиболее полно раскрыть сущность политических партий и процессов их формирования. При анализе зарубежного опыта особое внимание было обращено на работы М. Дюверже, Л. Кантори, А. Кинга, В. Кротти, Дж. Лапаломбара, С. Липсета, К. Лоусона и других авторов.
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, послания Федеральному Собранию и иные нормативные акты Президента Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда
Российской Федерации, Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации. При подготовке работы анализировались также нормы Конституции СССР 1936 года, Конституции РСФСР 1937 года, Конституции СССР 1977 года, Конституции РСФСР 1978 года, уставные документы российских политических партий, рекомендации ПАСЕ, стенограммы, документы, публикации в СМИ, данные социологических опросов (ВЦИОМ, «Левада-Центр»), а также правовые материалы Германии, Великобритании, Греции, Франции и некоторых других стран.
Научная новизна исследования. В работе комплексно исследованы изменения в действующем законодательстве о политических партиях и избирательном законодательстве, которые позволяют объективно оценить роль политических партий в процессе формирования и организации работы парламента. Эти вопросы рассматриваются с позиций обеспечения гарантий прав граждан и общественных объединений.
Учитывая то, что специалисты в области конституционного права обычно уделяют внимание только политическим партиям или только парламенту, до настоящего времени не было проведено углубленного исследования всего комплекса вопросов влияния политических партий на формирование и деятельность парламента Российской Федерации и влияния парламента на функционирование партий. Обращение к данной проблематике представляется важным для дальнейшего развития нашего общества и государства в целом.
Кроме того, до сих пор в науке конституционного права не было в полной мере исследовано влияние изменений действующего избирательного законодательства и законодательства о политических партиях на реализацию прав граждан и общественных объединений, провозглашенных и закрепленных в Конституции Российской Федерации. В частности, не было уделено должного внимания тому, как Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации влияют на статус и полномочия парламентских партий, а также партий, не представленных в Федеральном Собрании.
По сути, данное исследование связано со стремлением решить теоретическую и практическую проблемы создания в России подлинно демократичной модели представительной демократии - парламента, который в силу Конституции не должен быть послушным инструментом в руках Президента и исполнительной власти. Он призван функционировать как представительный орган всего населения страны, гражданского общества, развитой политической системы с тем, чтобы в полной мере отражать интересы всех граждан Российской Федерации.
Научная новизна диссертации отражается в общих выводах, сконцентрированных в основных положениях, выносимых на защиту:
Политическая практика и действующее законодательство о партиях нашей страны всё более убедительно подтверждают, что она, так или иначе, движется в сторону установления однопартийной или полуторапартиинои политической системы. Анализ конституционно-правовых норм показывает, что изменения, вносимые в законодательство о партиях, отражают, прежде всего, интересы той политической партии, которая обладает административным ресурсом, достаточными источниками финансирования и большинством мест в парламенте. Для того, чтобы определить плюсы и минусы установившейся партийно-политической системы Российской Федерации, требуется более стабильное состояние названного законодательства без его ломки и других поспешных его изменений.
Произошедшие за последнее десятилетие перемены в порядке формирования палат парламента Российской Федерации, деятельности политических партий и общественных объединений в значительной степени ограничили конституционные права и свободы российских граждан, и создали условия для формирования общественно-политических институтов сверху, без учёта интересов и мнений населения страны.
Ввиду отсутствия должного конституционного регулирования статуса политических партий в России, предлагается внести дополнения в статьи Конституции Российской Федерации 1993 года, посвященные деятельности
общественных объединений, что позволит закрепить на конституционном уровне понятие и статус политических партий.
Действующее законодательство о политических партиях предъявляет чрезвычайно жёсткие требования к их численности, что значительно усложняет процедуру регистрации партий и препятствует формированию многопартийного парламента. Для того, чтобы нормы федерального закона «О политических партиях» не затрудняли процесс формирования многопартийной политической системы, предусмотренной в Конституции Российской Федерации, предлагается пересмотреть отдельные статьи данного закона.
Отсутствие нормативно-правового определения статуса правящей партии и оппозиционных партий противоречит существующей практике формирования и деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. В связи с этим представляется, целесообразным предусмотреть в конституционном законодательстве норму, согласно которой, партия, получившая большинство мест в федеральном парламенте Российской Федерации, формирует Правительство Российской Федерации. Одновременно настоятельно требуется принять специальный федеральный закон «Об оппозиционной деятельности в Российской Федерации».
Пробелом в российском избирательном законодательстве является наличие многочисленных нормативно-правовых актов, регламентирующих проведение выборов в высшие, региональные и местные представительные органы власти. В целях совершенствования избирательного законодательства, представляется необходимым поддержать неоднократно высказывавшиеся представителями науки конституционного права предложения о внесении в Конституцию Российской Федерации специальной главы «Избирательная система», а в дальнейшем разработать и принять Избирательный кодекс, который позволит уточнить место и роль политических партий в ходе выборов федерального парламента Российской Федерации.
Постоянные изменения в избирательном законодательстве в конечном итоге привели к формированию нынешней Государственной Думы только
политическими партиями, что повлекло за собой возникновение ситуации, при которой в парламенте почти две трети мест принадлежит представителям одной политической партии. В будущем это может стать причиной формирования однопартийной политической системы. Для предупреждения возможности возникновения такой ситуации представляется оправданным возврат к мажоритарно-пропорциональной системе выборов Государственной Думы, а также к формированию Совета Федерации путём прямого участия в его выборах населения субъектов Российской Федерации.
Для наибольшего представительства интересов избирателей вносится предложение о необходимости возвращения к пятипроцентному избирательному барьеру получения партиями голосов на выборах в федеральный парламент, а также к восстановлению в избирательных бюллетенях графы о возможности для граждан голосовать «против всех».
Нормы Регламентов Государственной Думы и Совета Федерации предусматривают создание и обеспечение наиболее благоприятных условий деятельности только для той политической партии, которая по результатам выборов в парламент получает большинство голосов. Тем самым, в Регламентах палат Федерального Собрания отражена реальная расстановка политических сил в обществе, государстве и в органах государственной власти. Поэтому представляется необходимым закрепить в действующем законодательстве гарантии для оппозиционных политических партий эффективно участвовать в работе палат федерального парламента. В том числе следует обратить внимание на установление ответственности «правящей партии» за принимаемые ею решения, и ввести санкции для тех депутатов, которые не посещают заседания палат парламента, а также не выполняют обязательства перед своими избирателями.
Учитывая то, что нормы Регламентов палат Федерального Собрания за десять лет их существования подвергались многочисленным изменениям, представляется целесообразным, закрепить в Регламентах палат место политических партий в организации и деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Кроме того, всё более очевидной становится необходимость
разработать и принять федеральный конституционный закон «О Федеральном Собрании Российской Федерации», чётко определяющий отношения парламента с другими органами государственной власти и институтами гражданского общества нашей страны.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, изложенные в диссертации, могут быть использованы в практической работе органов законодательной власти, а также при подготовке проектов нормативных правовых актов, направленных на совершенствование законодательства о политических партиях, и деятельности высших и местных органов государственной власти нашей страны.
Материалы диссертации могут быть использованы в ходе научно-педагогической деятельности по дисциплинам «Конституционное право России», «Парламентское право». Они могут также найти применение при преподавании спецкурсов «Политические партии в России», «Парламентаризм и политические партии», «Избирательная система» и «Парламентское право».
Апробация результатов исследования. Диссертация была подготовлена, прошла обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Различные аспекты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора по теме исследования, и его участии в научных дискуссиях.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии и приложений.
Становление российских политических партий и законодательства, регулирующего их деятельность
Истоки понятия и сущности политических партий следует искать в народовластии, как одном из главных способов осуществления государственной власти. Формирование партий в современных государствах связано, прежде всего, с расширением политических прав граждан и их участием в работе представительных органов. Объединение миллионов людей в политические партии свидетельствует о развитости политической системы, в которой государством обеспечиваются возможности нормального функционирования институтов гражданского общества.
Считается, что одним из первых понятие «партия» в политическом смысле использовал лорд Болингброк в начале восемнадцатого века. Позднее политологические представления о партиях получили развитие в работах Монтескье, Руссо, Берка, Юма, Токвиля и других ученых и политических деятелей. Так, Алексис Токвиль, в частности, в трактате «Демократия в Америке» посвятил целую главу американским политическим партиям. Познакомившись в ходе своего исследования с американской действительностью, он пришел к выводу, что «партии - это зло, свойственное демократическому правлению» . Корни этого зла он видел в том, что партии порождены не идеологическими или материальными проблемами, волнующими все общество, а честолюбием и личными амбициями политиков.
В отечественной государственно-правовой науке политическими партиями заинтересовались в конце девятнадцатого — начале двадцатого века. Особенно следует отметить труд российского исследователя М.Я.
Острогорского «Демократия и политические партии», который почти одновременно вышел в Париже, Лондоне и Нью-Йорке в 1898 году, и вызвал большой интерес у европейских и американских политологов. Фактически, М.Я. Острогорским были сделаны первые шаги в теоретическом осмыслении проблемы партий и в превращении знаний о партиях в самостоятельную научную дисциплину. Исследователь отмечал, что появлению политических партий предшествовал довольно длительный этап созревания гражданского общества и становления партийной системы, в рамках которой функционируют политические партии. Именно возможность мирной самоорганизации граждан снизу породила предшественниц политических партий - политические ассоциации, которые послужили передаточным механизмом требований рядовых граждан к законодателям и явились катализатором необходимых обществу изменений.
В то же время, несмотря на то, что М.Я. Острогорский придерживался либеральных взглядов, он, как и А. Токвиль, весьма скептически оценивал роль партий в качестве посредников между обществом и государством, считая, что «бюрократические и олигархические тенденции в развитии и деятельности партий привели к тому, что партии не способны организовать демократию в обществе и представляют собой опасность для демократических режимов»
Из других ученых, внесших заметный вклад в становление российской партологической традиции, следует назвать известного философа и государствоведа Б.Н. Чичерина. В его «Курсе государственной науки» рассматривается широкий круг указанных проблем: факторы происхождения партий, определение понятия партии, типология партий, выполняемые ими функции в обществе и другие. Б.Н. Чичерин считал организованные политические партии неотъемлемой частью механизма государственной власти, без которой невозможно полное и эффективное осуществление конституционным государством своих функций, Он писал: «...при всяком правлении, в котором допускается политическая свобода, группировка людей с различными мнениями в организованные партии составляет необходимое явление...»6, поскольку партии «возникают на почве общественного мнения»7.
Крупный вклад в развитие теории политических партий внес французский юрист, социолог и политолог М. Дюверже. Главной сущностной характеристикой политической партии он считает структурно-функциональную общность. Именно организационная структура, полагает М. Дюверже, определяет, в конечном счете, и социально-классовый состав партий, и их доктринальное единство, сами принципы и методы их деятельности. В своей работе он всесторонне обосновывает объективную необходимость политических партий как неотъемлемого института современной демократии8.
Разумеется, исследователи партий и партийных систем, как правило, придерживаются двух полярных точек зрения: одни из них считают, что партии являются частью гражданского общества и необходимым элементом демократии. Другие, напротив, полагают, что партии являют собой опасность для демократических режимов. Представляется, что справедливой будет точка зрения, согласно которой в современном обществе и государстве партии - это неотъемлемая часть демократии, которую принято связывать также с наличием правового института политических партий — организованной общественной структуры, выражающей народную волю в отношении государственной власти.
Основные черты современного законодательства о политических партиях
Истоки понятия и сущности политических партий следует искать в народовластии, как одном из главных способов осуществления государственной власти. Формирование партий в современных государствах связано, прежде всего, с расширением политических прав граждан и их участием в работе представительных органов. Объединение миллионов людей в политические партии свидетельствует о развитости политической системы, в которой государством обеспечиваются возможности нормального функционирования институтов гражданского общества.
Считается, что одним из первых понятие «партия» в политическом смысле использовал лорд Болингброк в начале восемнадцатого века. Позднее политологические представления о партиях получили развитие в работах Монтескье, Руссо, Берка, Юма, Токвиля и других ученых и политических деятелей. Так, Алексис Токвиль, в частности, в трактате «Демократия в Америке» посвятил целую главу американским политическим партиям. Познакомившись в ходе своего исследования с американской действительностью, он пришел к выводу, что «партии - это зло, свойственное демократическому правлению» . Корни этого зла он видел в том, что партии порождены не идеологическими или материальными проблемами, волнующими все общество, а честолюбием и личными амбициями политиков.
В отечественной государственно-правовой науке политическими партиями заинтересовались в конце девятнадцатого — начале двадцатого века. Особенно следует отметить труд российского исследователя М.Я.
Острогорского «Демократия и политические партии», который почти одновременно вышел в Париже, Лондоне и Нью-Йорке в 1898 году, и вызвал большой интерес у европейских и американских политологов. Фактически, М.Я. Острогорским были сделаны первые шаги в теоретическом осмыслении проблемы партий и в превращении знаний о партиях в самостоятельную научную дисциплину. Исследователь отмечал, что появлению политических партий предшествовал довольно длительный этап созревания гражданского общества и становления партийной системы, в рамках которой функционируют политические партии. Именно возможность мирной самоорганизации граждан снизу породила предшественниц политических партий - политические ассоциации, которые послужили передаточным механизмом требований рядовых граждан к законодателям и явились катализатором необходимых обществу изменений.
В то же время, несмотря на то, что М.Я. Острогорский придерживался либеральных взглядов, он, как и А. Токвиль, весьма скептически оценивал роль партий в качестве посредников между обществом и государством, считая, что «бюрократические и олигархические тенденции в развитии и деятельности партий привели к тому, что партии не способны организовать демократию в обществе и представляют собой опасность для демократических режимов»5.
Из других ученых, внесших заметный вклад в становление российской партологической традиции, следует назвать известного философа и государствоведа Б.Н. Чичерина. В его «Курсе государственной науки» рассматривается широкий круг указанных проблем: факторы происхождения партий, определение понятия партии, типология партий, выполняемые ими функции в обществе и другие. Б.Н. Чичерин считал организованные политические партии неотъемлемой частью механизма государственной власти, без которой невозможно полное и эффективное осуществление конституционным государством своих функций, Он писал: «...при всяком правлении, в котором допускается политическая свобода, группировка людей с различными мнениями в организованные партии составляет необходимое явление...»6, поскольку партии «возникают на почве общественного мнения»7.
Крупный вклад в развитие теории политических партий внес французский юрист, социолог и политолог М. Дюверже. Главной сущностной характеристикой политической партии он считает структурно-функциональную общность. Именно организационная структура, полагает М. Дюверже, определяет, в конечном счете, и социально-классовый состав партий, и их доктринальное единство, сами принципы и методы их деятельности. В своей работе он всесторонне обосновывает объективную необходимость политических партий как неотъемлемого института современной демократии8.
Разумеется, исследователи партий и партийных систем, как правило, придерживаются двух полярных точек зрения: одни из них считают, что партии являются частью гражданского общества и необходимым элементом демократии. Другие, напротив, полагают, что партии являют собой опасность для демократических режимов. Представляется, что справедливой будет точка зрения, согласно которой в современном обществе и государстве партии - это неотъемлемая часть демократии, которую принято связывать также с наличием правового института политических партий — организованной общественной структуры, выражающей народную волю в отношении государственной власти.
Роль политических партий в формировании палат Федерального Собрания Российской Федерации
Деятельность политических партий прочно связана с организацией и функционированием публичной власти. Партии включены в процесс властных отношений и в то же время, являясь добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы164.
Участие в формировании российского парламента является одной из основных задач политических партий, зафиксированных в федеральном законе «О политических партиях», а также в их уставных документах. В законе содержится положение, согласно которому «основными целями политической партии являются: ... выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов»
Как уже отмечалось, российское избирательное законодательство, за последние двадцать лет претерпело значительные изменения . Как правило, реформирование избирательной системы и законодательства о политических партиях происходило накануне очередных выборов в высший законодательный орган страны. Эти изменения представляют собой либо поправки к отдельным статьям закона, либо целые блоки правовых норм, направленных на реформирование избирательной системы, затрагивающие конституционные права граждан Российской Федерации, общественных объединении и политических партии .
Одним из таких блоков правовых норм является участие партий в формировании российского парламента. Важно заметить, что роль политических партий в организации депутатского состава палат Федерального Собрания проявляется не только в их участии в избирательных кампаниях, но также и в процессе создания законодательных актов о выборах. В некоторых случаях инициатива по реформированию избирательного законодательства принадлежит непосредственно руководству политических партий
В соответствии с нормами законодательства о выборах, политические партии, прежде всего, участвуют в формировании Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации169. В то же время партии играют значительную роль и в процессе формирования Совета Федерации.
Деятельность партий в ходе формирования Государственной Думы отражена в текущем законодательстве. В соответствии с ним политические партии являются единственными участниками избирательного процесса170. С 2007 года на выборах в Государственную Думу применяется пропорциональная избирательная система , при которой в палату проходят представители крупных политических партий, преодолевших семипроцентный избирательный барьер , а также по одному-двум представителям мелких партий, набравших от пяти до шести процентов голосов избирателей . Одновременно с изменением избирательной системы был отменен порог явки избирателей174 и голосование «против всех»175, введен запрет на агитацию против своих конкурентов в телеэфире , упразднен избирательный залог, а партии, прошедшие в парламент, освобождены от сбора подписей избирателей на последующих выборах .
Участие политических партий в реализации функций Федерального Собрания Российской Федерации и организации его работы
Роль политических партий в "работе парламента зависит от формы правления, существующей в государстве, а также от того, какими функциями и полномочиями располагают партии в соответствии с действующим законодательством. Деятельность политических партий в парламенте является одним из основных показателей их места в осуществлении государственной власти, а реальное функционирование парламентского механизма во многом связано с взаимодействием партий, представленных в законодательном органе, с иными органами государственной власти и избирателями.
Учитывая то, что в формировании Федерального Собрания Российской Федерации участвуют исключительно политические партии, они же и являются единственными субъектами внутрипалатной деятельности. Преимущественно, это касается Государственной Думы, однако, и в функционировании Совета Федерации, несмотря на отсутствие в нем формализованных партийных органов, политические партии играют весьма важную роль.
Принято считать, что парламентская деятельность политических партий сводится только к законотворчеству. Вместе с тем, данный подход слишком узок. Работа партий в парламенте, несомненно, имеет политический характер. В ее основе лежит защита интересов избирателей, отдавших свои голоса за партийные списки. Поэтому законодательная деятельность партий представляет собой лишь один из путей выражения мнения населения, его интересов и запросов.
В целом, деятельность политических партий в парламенте Российской Федерации регулируется нормами Конституции Российской Федерации, федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
Регламентами палат, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации и иными нормативными актами. Применительно же к повседневной практике, именно Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации являются правовой базой организации и деятельности палат Федерального Собрания. Они во многом определяют порядок функционирования в парламенте представителей политических партий и в целом расстановку политических сил в высшем органе законодательной власти.
Как известно, Регламенты палат Федерального Собрания принимаются палатами самостоятельно и призваны решать вопросы внутреннего устройства палат, определять организацию и порядок их работы, а также содержат предписания, которые должны учитываться всеми иными органами государственной власти. За всю историю существования парламентаризма в нашей стране было несколько нормативных актов, именуемых регламентами высших представительных учреждений. Так, Государственные думы царской России осуществляли свою деятельность, руководствуясь нормами регламента, разрабатывавшегося и утверждавшегося самими депутатами в виде Наказа Государственной думе . Регламент Верховного Совета СССР, который действовал в годы советской власти, утверждался законом, принятым Верховным Советом СССР260. В современном российском парламенте каждая палата принимает свой Регламент, утверждаемый постановлениями палат . Имеются также регламенты представительных органов власти в субъектах Российской Федерации.
Ввиду того, что Регламенты палат парламента утверждаются нормативными актами самих палат, в науке конституционного права высказываются различные мнения по поводу того, считать ли Регламенты законодательными актами, а если и считать, то на какой круг государственных органов распространяются установленные в них правила.
Поэтому представляется целесообразным рассмотреть этот вопрос более подробно. В широком смысле регламент (от франц. «reglement» от «regie» - правило) — это совокупность правил, определяющих порядок деятельности государственного органа, учреждения, организации; порядок ведения заседаний, конференций, съездов и т.д. Регламент палаты парламента представляет собой нормативный акт, регламентирующий внутреннее устройство палаты, общий порядок ее работы, правила законодательной деятельности и решения иных вопросов, отнесенных Конституцией к ведению парламента.
Похожие диссертации на Конституционно-правовые аспекты участия политических партий в формировании и деятельности парламента России
